淺析國土空間生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作中存在的問題及解決建議

王大猛

（鞍山市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧鞍山 114001）

良好的生態(tài)環(huán)境是民生的最基本需求，也是國家發(fā)展的千年大計(jì)。美麗中國建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，保障著中華民族文明的延續(xù)，關(guān)乎著國家生態(tài)環(huán)境安全和民族未來的發(fā)展方向。秉承著習(xí)總書記提出的綠水青山就是金山銀山理念，堅(jiān)定不移的走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。保護(hù)生態(tài)環(huán)境是歷史賦予我們的職責(zé)，也是我們需要承擔(dān)的重任，打好藍(lán)天碧水凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善逐漸成為人們廣泛共識和自覺行動。本文將就現(xiàn)階段情況進(jìn)行分析探討，提出國土空間生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作存在的問題及解決辦法，探討今后開展生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作的方向。

一、現(xiàn)階段生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作中存在的問題

1.生態(tài)保護(hù)工作缺少整體性規(guī)劃和聯(lián)合治理機(jī)制

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中，現(xiàn)階段各管理部門的工作職責(zé)既有交叉又有空白，還需要統(tǒng)一的規(guī)劃部署和行之有效的聯(lián)動協(xié)調(diào)。目前各部門只能在職權(quán)范圍內(nèi)開展工作，自然資源部門負(fù)責(zé)土地、林業(yè)和礦產(chǎn)相關(guān)的審批工作，統(tǒng)籌國土空間生態(tài)修復(fù)。水利部門指導(dǎo)水資源保護(hù)工作，負(fù)責(zé)水土保持工作。環(huán)保部門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)用地、漁業(yè)水域以及農(nóng)業(yè)生物物種資源的保護(hù)與管理，負(fù)責(zé)水生野生動植物保護(hù)、耕地及永久基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)工作。同時(shí)，自然資源、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保各部門都有自己的規(guī)劃，規(guī)劃之間的銜接存在問題，還有的相互矛盾，這必然影響總體規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。山水林田湖是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)，是一個(gè)生命共同體。各部門如果固守各自職責(zé)，分割推進(jìn)山水林田湖保護(hù)修復(fù)，將影響山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)系統(tǒng)性效果的有效實(shí)現(xiàn)。

2.礦山生產(chǎn)對生態(tài)系統(tǒng)造成威脅

我國礦山的開采方式落后，普遍采取炸藥爆破方式開采。早期偏重經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展速度，忽略了發(fā)展質(zhì)量、環(huán)境效益及環(huán)境保護(hù)，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)，歷史欠賬多。現(xiàn)階段仍有部分地區(qū)歷史遺留的礦山環(huán)境問題沒得到有效治理，因爆破開采造成地質(zhì)環(huán)境破壞，容易引發(fā)泥石流、滑坡等問題；排巖場堆放造成土壤層的破壞和粉塵的增多都對空氣、水系、植被造成了破壞；某些金屬礦山和油田在開采完畢后，并沒有及時(shí)合理的處理廢料，導(dǎo)致了土壤的污染；這些問題對生態(tài)系統(tǒng)造成較大威脅，很容易就造成采礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境惡化。

3.用水量的增長對水環(huán)境的生態(tài)壓力增加

地下水的開采過度，特別是溫泉的興起，造成了地?zé)崴拇罅块_采，造成了地下水位下降的風(fēng)險(xiǎn)，存在不可持續(xù)的可能性；大規(guī)模的水利工程建設(shè)，特別是水庫的興建，改變了水域的流量，導(dǎo)致下游生態(tài)環(huán)境不可預(yù)見的改變，也增大了上游區(qū)域發(fā)生洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)；因工業(yè)項(xiàng)目的增多、生活用水量的增大、旅游業(yè)的興起，都對水環(huán)境造成了更大的壓力，由于水體自身凈化的能力不強(qiáng)，過度使用很容易就造成了水環(huán)境的功能下降。目前實(shí)施的“河長制”、“湖長制”雖然確認(rèn)了責(zé)任主體，但是并沒有實(shí)質(zhì)性的改變水生態(tài)環(huán)境。

4.土地污染加劇了土地的鹽堿化和地質(zhì)災(zāi)害

城市周圍特別是工業(yè)廠區(qū)附近、交通主干道路兩側(cè)、江河湖泊沿岸附近的耕地受到重金屬和有機(jī)污染物的污染，造成了土地的污染，影響了糧食安全；因?yàn)榈V山開采、工業(yè)開發(fā)建設(shè)等造成了地質(zhì)環(huán)境改變，遇到暴雨等特殊天氣時(shí)，更容易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害，如泥石流等問題，損毀大量土地；地下水的大量使用、不合理的建設(shè)水庫工程、林地砍伐破壞等問題，都加劇了土地的鹽堿化和沙化問題。農(nóng)村的垃圾填埋和養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的廢物排放等問題，也會造成土地污染。

5.重要生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)退化趨勢

重要生態(tài)系統(tǒng)依然呈現(xiàn)退化趨勢，遏制方式不多并且遏制效果不明顯。三調(diào)數(shù)據(jù)顯示，森林和草地的數(shù)量和質(zhì)量也處在下降階段。礦山的開發(fā)利用和重點(diǎn)工程建設(shè)也存在破壞環(huán)境問題，復(fù)墾及地質(zhì)環(huán)境修復(fù)并沒有迅速跟上。人類活動范圍的擴(kuò)大對野生動物影響日益突出，造成了動物的棲息地和環(huán)境改變，云南的野象群穿過城市就是一例突出的問題。目前生態(tài)保護(hù)的投入渠道主要是依靠國家資金，投入的有效性及收益情況尚有不足。對生態(tài)環(huán)境的動態(tài)監(jiān)測工作還處在初期階段，數(shù)據(jù)分析及應(yīng)急預(yù)案的有效性還未經(jīng)事實(shí)檢驗(yàn)，生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測數(shù)據(jù)難以為管理工作提供有效的技術(shù)支持。

二、針對生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作中存在問題的解決建議

1.發(fā)改部門牽頭，多部門合作推進(jìn)生態(tài)修復(fù)工作

在河流、湖泊、濕地、草場、林地等生態(tài)系統(tǒng)類型比較豐富的地區(qū)，可以由發(fā)改部門牽頭，多部門協(xié)同合作，依托國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃，疊加水利、林業(yè)、環(huán)保規(guī)劃等，統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)合作、分類整治。全面通盤考慮自然生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和生態(tài)環(huán)境功能、作用的完整性，按照自然保護(hù)地、江河湖泊水域、山脈等相對獨(dú)立、生態(tài)環(huán)境完善的自然地理單元，全面考慮各種生態(tài)要素，圍繞生態(tài)環(huán)境存在的不同問題針對性的分析解決。

按照江河湖流域、山體山脈等相對完整的自然地理單元，全面統(tǒng)籌各類自然生態(tài)要素，圍繞礦山開采及地質(zhì)災(zāi)害造成的山體破損、土地?fù)p毀與土壤污染退化、林草植被的生態(tài)退化、水域生態(tài)破壞、湖泊萎縮濕地干涸、生物種類多樣性破壞等突出問題開展全方位、多層次、系統(tǒng)性綜合治理生態(tài)修復(fù)，根據(jù)實(shí)際，有針對性地采取土地復(fù)墾、植被恢復(fù)、流域水系貫通、湖泊濕地修復(fù)、動植物棲息地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等措施，實(shí)施湖泊水體、山林草原的系統(tǒng)性修復(fù)治理工程，逐步恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能。

2.推進(jìn)礦山的生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，加強(qiáng)綠色礦山建設(shè)

針對礦區(qū)因礦產(chǎn)資源開采利用及運(yùn)輸造成的地質(zhì)環(huán)境破壞和土地?fù)p毀等問題，依據(jù)自然資源空間規(guī)劃、礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃等，按照國土空間用途管制要求，遵循因地制宜的原則，根據(jù)礦區(qū)實(shí)際情況，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜塘則塘、宜建則建，首先采取造梯田、填礦坑等方式進(jìn)行地貌重構(gòu)；然后通過覆表土、填充肥等方式進(jìn)行土壤重構(gòu)；當(dāng)土地具備耕種條件后，即可進(jìn)行植被重建、水系貫通、生物多樣性重組等措施，全面統(tǒng)籌推進(jìn)歷史遺留的廢棄礦山和生產(chǎn)礦山的生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，恢復(fù)礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境、提升礦區(qū)的生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展及再利用。對于正在生產(chǎn)中礦山，堅(jiān)持發(fā)證審核要嚴(yán)控、開采過程要嚴(yán)管、采后修復(fù)要嚴(yán)格，要將礦產(chǎn)資源開發(fā)、礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)治理與土地復(fù)墾利用統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管、同步實(shí)施，推動綠色礦山建設(shè)。

3.統(tǒng)籌流域水環(huán)境綜合整治，提升江河湖泊生態(tài)功能

水環(huán)境綜合整治作為生態(tài)修復(fù)工作的重要組成部分，需要系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，全面推進(jìn)河道、湖泊等水生態(tài)環(huán)境整治工作，首先要落實(shí)“河長制”“湖長制”，按照“一河一策”的原則，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、流程監(jiān)管、系統(tǒng)規(guī)劃、綜合治理。合理編制自然資源空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃、水利規(guī)劃等，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，以流域?yàn)閱卧?，充分考慮山上山下、林田農(nóng)地以及流域上下游環(huán)境，采取水源地保護(hù)、水利水系連通、護(hù)坡護(hù)岸整治、生態(tài)植被護(hù)岸、污染源排放管控等措施，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。結(jié)合防洪工程建設(shè)及河道清淤筑堤，提高防洪標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌推進(jìn)流域水環(huán)境綜合整治，模擬自然河流生態(tài)系統(tǒng)，形成相適應(yīng)的自然生態(tài)系統(tǒng)，提升水環(huán)境的生態(tài)功能。

4.土壤管理要依法預(yù)防、防治結(jié)合，可以安全長久的使用

針對土壤污染、土壤鹽堿化、土壤貧瘠化、土壤潛育化、水土流失等土地退化問題，可以依據(jù)自然資源空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃等，堅(jiān)持源頭嚴(yán)格管控、防治結(jié)合、預(yù)防為先的原則，對土壤管理要依法預(yù)防，重點(diǎn)做好預(yù)防工作。從源頭控制，建立污染監(jiān)測、預(yù)防和等級評價(jià)系統(tǒng)?？刂迫龔U的排放，限制雙高企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模，減少農(nóng)藥化肥的使用，增加植樹造林的面積。通過水利工程、生物工程、農(nóng)業(yè)技術(shù)措施相結(jié)合、人工治理與自然修復(fù)相結(jié)合的治理方式，綜合運(yùn)用坡面治理工程、溝道治理工程、小型水利工程、生物防護(hù)、多種植被共同繁育等措施，加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)耕地資源保護(hù)、營造防沙林帶、實(shí)施生態(tài)工程、合理開發(fā)水資源，調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，控制農(nóng)墾對草地林地的破壞、保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境和生物群落，恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)土壤資源可以被安全長久的使用。

5.重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)要專注于量質(zhì)并重、以質(zhì)為先

秉承著既要金山銀山，又要綠水青山的前提，也是讓綠水青山變成金山銀山的頂層設(shè)計(jì)。重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的重點(diǎn)要專注于量質(zhì)并重、以質(zhì)為先。建設(shè)重大工程要保證高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)從量變到質(zhì)變。

一是按照誰破壞誰修復(fù)、誰修復(fù)誰受益的原則，新建項(xiàng)目和在生產(chǎn)使用的項(xiàng)目，要嚴(yán)格執(zhí)行自然資源空間規(guī)劃，不能為了經(jīng)濟(jì)利益破壞生態(tài)環(huán)境。存量問題可以通過制定激勵政策，用自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等方式進(jìn)行回報(bào)，鼓勵將社會資金投入到生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作中。

二是健全自然資源有償使用制度，收取的費(fèi)用用于全面補(bǔ)償各類自然生態(tài)資源，構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，提升生態(tài)系統(tǒng)功能。

三是健全山水林田湖草沙等休養(yǎng)生息制度，建設(shè)調(diào)查監(jiān)測體系，做好技術(shù)支撐，為推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)創(chuàng)造良好的技術(shù)服務(wù)。

三、今后工作方向

生態(tài)環(huán)境是生存之本、發(fā)展之源。良好的生態(tài)環(huán)境，是中華民族乃至全人類賴以生存的自然系統(tǒng)。生態(tài)環(huán)境與我們的生活緊密相連，息息相關(guān)。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。在生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作中，要把握好原則和方向，堅(jiān)持綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展，努力做到三個(gè)“堅(jiān)持”。

1.堅(jiān)持國家民族的根本立場

牢固樹立山水林田湖草生命共同體理念，生態(tài)保護(hù)和修復(fù)關(guān)系國家安全、民生福祉、民族未來。國土空間生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作必須立足中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作，堅(jiān)持生態(tài)為民、生態(tài)利民、生態(tài)惠民，高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量的完成生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作。

2.堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)的科學(xué)精神

尊重自然規(guī)律，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)為主、工程修復(fù)為輔，重點(diǎn)在于生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，統(tǒng)籌各自然生態(tài)要素，山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作安排要做到系統(tǒng)治理、科學(xué)規(guī)劃，分類實(shí)施，通過保護(hù)和治理相結(jié)合的方式，最終形成健康穩(wěn)定的自然生態(tài)系統(tǒng)。

3.堅(jiān)持問題導(dǎo)向的真抓實(shí)效

依托國土空間規(guī)劃，實(shí)事求是地分析數(shù)據(jù)、查擺問題、清理“欠賬”，分析生態(tài)環(huán)境中的現(xiàn)存問題，聚焦突出的重點(diǎn)區(qū)域、流域、海域，從源頭上進(jìn)行管控，針對現(xiàn)存的問題精準(zhǔn)施策。統(tǒng)籌推進(jìn)，提升治理實(shí)效，解決區(qū)域突出的生態(tài)環(huán)境問題。