全面推進鄉(xiāng)村振興背景下村莊規(guī)劃編制的思考及對策

彭兵根

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、促進全體人民共同富裕的一項重大歷史任務(wù)，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行。黨的十九大以來，黨中央、國務(wù)院先后出臺一系列加快推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意見，明確提出要強化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)，各地區(qū)各部門要編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項規(guī)劃或方案，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。2019年1月，中央農(nóng)辦等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》指出，把加強村莊規(guī)劃作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，持之以恒推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實落地。2022年1月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于做好二〇二二年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》明確指出，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和村莊布局，科學確定村莊分類，加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃，扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設(shè)。

村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略基礎(chǔ)工作，是鄉(xiāng)村地區(qū)開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、進行各項建設(shè)的法定依據(jù)，在鄉(xiāng)村振興中起著先導引領(lǐng)等重要作用。新時代新階段，如何編制管用、實用、好用的村莊規(guī)劃，進一步理清村莊發(fā)展思路、優(yōu)化空間功能布局，進一步夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、保障農(nóng)民合法權(quán)益、節(jié)約集約保護利用資源，使之更有效率、更高質(zhì)量服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展大局，既是全新前沿的科學技術(shù)研究課題，更是當代國土空間規(guī)劃工作者一項重要使命和重大任務(wù)。

一、注重頂層設(shè)計，解決好村莊規(guī)劃“如何編”的問題

圍繞推進鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)共同富裕，科學把握鄉(xiāng)村差異性和發(fā)展走勢分化特征，做好頂層設(shè)計，注重規(guī)劃先行，統(tǒng)籌謀劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等主要布局，形成田園鄉(xiāng)村與現(xiàn)代城鎮(zhèn)各具特色、交相輝映的鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)。

1.牢固樹立綠色發(fā)展理念

科學合理且具有辨識度的規(guī)劃理念是鄉(xiāng)村規(guī)劃的前提和精髓。要深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色科學發(fā)展理念，堅持保護優(yōu)先、綠色低碳原則，嚴格轉(zhuǎn)落上位規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線等各類控制線及管控要求，尊重村莊自然環(huán)境，細化山水林田湖草沙等自然及人文保護內(nèi)容，探索推進全域土地綜合整治和生態(tài)修復，科學開展國土綠化和村莊綠化，推動鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型。

2.科學做好村莊規(guī)劃設(shè)計

對標黨中央、國務(wù)院《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》和自然資源部《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》等要求，充分梳理國家、省、市、縣、鄉(xiāng)推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展的宏觀背景，立足村莊實際和優(yōu)勢，科學謀劃設(shè)計，提出村莊規(guī)劃的指導思想、規(guī)劃原則、建設(shè)目標、功能目標、產(chǎn)業(yè)目標等。按照宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商要求，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活、生態(tài)空間布局，促進形成具有辨識度的村莊發(fā)展體系，避免陷入大拆大建和規(guī)劃“千村一面”的困境。

3.主動做好上下結(jié)合文章

按照因地制宜、上下對應原則，組織規(guī)劃專業(yè)人員深入鄉(xiāng)村調(diào)研，全面調(diào)查摸清村莊區(qū)位交通、自然資源稟賦、社會經(jīng)濟發(fā)展、人口構(gòu)成、土地利用、居民點分布、生態(tài)環(huán)境、歷史文化資源等現(xiàn)狀，結(jié)合各地區(qū)“十四五”規(guī)劃戰(zhàn)略部署和上位國土空間規(guī)劃要求，深度分析村莊發(fā)展?jié)摿?，系統(tǒng)評估研判村莊基礎(chǔ)建設(shè)現(xiàn)狀、存在問題及成因，廣泛征求群眾意見，科學確定村莊發(fā)展定位，合理提出近、遠期村莊發(fā)展目標，確保村莊規(guī)劃科學精準、上下結(jié)合、彰顯特色。

二、堅持需求導向，解決好村莊規(guī)劃“編什么”的問題

村莊規(guī)劃專業(yè)性強，牽涉面極廣，必須堅持以需求導向為目標，綜合考慮資源環(huán)境條件、經(jīng)濟社會發(fā)展和人口規(guī)模等需求，統(tǒng)籌謀劃、全面評估，精準定位、精心編制，努力做到符合政府管控要求、滿足村集體發(fā)展需求和以人民為中心民生需求三者高度統(tǒng)一，切實提高村莊規(guī)劃科學性實用性，推動鄉(xiāng)村實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的良性互動。

1.精準精細分區(qū)分類分型

依據(jù)省、市級上位國土空間規(guī)劃分區(qū)指引，按照“省市分區(qū)、縣級分類、鄉(xiāng)級分型”原則，從不同維度對村莊進行精細分區(qū)分類分型。堅持以省級國土空間規(guī)劃確定的區(qū)域發(fā)展格局為引領(lǐng)，綜合山水林田湖海沙草等自然資源情況，將鄉(xiāng)村精確區(qū)分為平原地區(qū)、山地丘陵地區(qū)、沿海沿河地區(qū)和其他重點地區(qū)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村高效生產(chǎn)、品質(zhì)建設(shè)。結(jié)合上位國土空間總體規(guī)劃要求，依據(jù)村莊發(fā)展?jié)摿?、人口變化、資源稟賦、人文景觀等，將行政村統(tǒng)一分為集聚建設(shè)、整治提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并等五種類型，強化村莊輻射帶動和示范作用。立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃要求，在充分分析自然村人口規(guī)模、發(fā)展水平、空心化程度等要素基礎(chǔ)上，將行政村內(nèi)自然村分為“增量型、等量型、減量型”三種類型，實現(xiàn)村莊用地布局優(yōu)化和有機更新。

2.科學合理確定內(nèi)容尺度

按照自然資源部關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興通知中“八個統(tǒng)籌，一個明確”總體要求，根據(jù)上位所需、村莊所能、村民所盼、未來所向原則，遵循城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展客觀規(guī)律，合理確定全省村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容的深度和尺度，將邊界劃定與管控、居民點用地規(guī)劃、配套設(shè)施規(guī)劃、歷史文化保護、安全防災減災、土地綜合整治、村莊設(shè)計與風貌營造等七項內(nèi)容作為村莊規(guī)劃的核心內(nèi)容，科學確定村莊“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生空間布局，明確村莊經(jīng)濟發(fā)展、國土空間開發(fā)保護、人居環(huán)境整治等各項約束性、預期性指標，重點突出村莊價值和發(fā)展動力，牢牢守住農(nóng)村自然生態(tài)安全邊界。同時，在堅持紅線、底線剛性管控前提下，對規(guī)劃期內(nèi)確定使用、但暫時無法明確具體規(guī)劃用途的建設(shè)用地，可采取“留白”方式處理，為未來布局優(yōu)化、項目落地預留空間，提高村莊規(guī)劃編制的靈活性和匹配度。

3.因地制宜統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的核心載體。結(jié)合村莊自然生態(tài)環(huán)境、特色資源要素及發(fā)展現(xiàn)實基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃村域內(nèi)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)空間布局，打造集約高效生產(chǎn)空間，營造宜居適度生活空間，保護山清水秀生態(tài)空間，以高質(zhì)量國土空間布局引領(lǐng)構(gòu)建融合性鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)體系。加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，通過村莊規(guī)劃引導鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局積極融入城市經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，狠抓一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品，積極推動農(nóng)產(chǎn)品深加工、傳統(tǒng)手工業(yè)高附加值轉(zhuǎn)化，推動鄉(xiāng)村振興與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對接。圍繞保障國家糧食安全戰(zhàn)略目標，嚴格落實農(nóng)業(yè)功能區(qū)制度，積極構(gòu)建布局合理、相互融合的特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)和特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，做大做強做優(yōu)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。積極保護利用鄉(xiāng)土文化，在統(tǒng)籌保護村莊格局等整體空間形態(tài)基礎(chǔ)上，深入挖掘推動歷史文化、特色景觀等鄉(xiāng)村特色文化資源與其他產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興提供文化滋養(yǎng)。

三、強化統(tǒng)籌協(xié)同，解決好村莊規(guī)劃“誰來編、怎么編”的問題

村莊規(guī)劃編制是一項戰(zhàn)略性系統(tǒng)性的工程，各地各有關(guān)部門嚴格對照上位規(guī)劃要求，切實發(fā)揮黨的領(lǐng)導和組織制度優(yōu)勢，精心組織、周密部署，穩(wěn)扎穩(wěn)打、善作善成，高質(zhì)高效推進村莊規(guī)劃編制落實落地。

1.加強組織領(lǐng)導，建立協(xié)同推進工作機制

認真落實中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實，五級書記抓鄉(xiāng)村振興要求，加強對村莊規(guī)劃編制工作的領(lǐng)導，建立政府領(lǐng)導、自然資源部門牽頭、多部門協(xié)同、村民廣泛參與、專業(yè)力量支撐的工作機制，精心部署村“兩委”動員黨員、村民等共同參與編制，形成村莊規(guī)劃合力。省級自然資源主管部門統(tǒng)一制定印發(fā)村莊規(guī)劃編制指南、導則等，各級政府負責本轄區(qū)內(nèi)的村莊規(guī)劃工作，市、縣級自然資源部門負責村莊規(guī)劃編制的技術(shù)指導、業(yè)務(wù)培訓等工作。原則上，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合編制的村莊規(guī)劃由縣級人民政府組織編制，單個村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織編制。村莊規(guī)劃必須由具有相應規(guī)劃編制資質(zhì)的單位以及具有相應規(guī)劃編制經(jīng)驗的規(guī)劃師承擔。

2.堅持開門編制，充分發(fā)揮村民主體作用

村莊規(guī)劃編制工作要依托村黨組織和村民委員會開展，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、縣（市）政府有關(guān)部門、規(guī)劃設(shè)計單位、村民代表共同組成村莊規(guī)劃編制工作組，開展現(xiàn)場踏勘和駐村調(diào)研走訪，詳細了解村莊歷史文化背景和村民意愿，結(jié)合實際確定編制內(nèi)容。規(guī)劃文本形成后，應組織村民參與集體決策。規(guī)劃報批前，應在村內(nèi)進行公示，經(jīng)村民會議或村民代表會議討論同意，逐級報送上級政府和部門審核論證后，統(tǒng)一納入省級國土空間規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)。

3.強化調(diào)度評估，確保規(guī)劃編制落地落實

各地要將村莊規(guī)劃工作納入市縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核范圍，并作為向上級黨委政府報告實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進展情況的重要內(nèi)容?？h級黨委政府要加強村莊規(guī)劃工作調(diào)度，建立信息報送和工作反饋制度，及時發(fā)現(xiàn)和解決村莊規(guī)劃工作中存在的問題。規(guī)劃批準后要依法公開并嚴格執(zhí)行，任何單位和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，切實維護規(guī)劃的剛性，確保鄉(xiāng)村振興一張藍圖干到底。