以監(jiān)督促公開(kāi) 以公開(kāi)提績(jī)效
——湖南省預(yù)決算公開(kāi)工作實(shí)踐探索

●鐘 暉

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算是財(cái)政的核心。黨的十八屆三中全會(huì)要求“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”；黨的十九大報(bào)告再次明確“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。全面規(guī)范透明的預(yù)算管理制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，地方預(yù)決算公開(kāi)是提升國(guó)家治理水平的應(yīng)有之義。

一、多措并舉，全力推進(jìn)湖南預(yù)決算公開(kāi)水平提升

近年來(lái)，湖南省預(yù)決算公開(kāi)水平不斷提升，源于“三大法寶”：領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵，制度完善是基礎(chǔ)，監(jiān)督檢查是保障。預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算報(bào)告、預(yù)決算公開(kāi)事關(guān)民生保障、社會(huì)福祉，與廉潔政府建設(shè)息息相關(guān)，這項(xiàng)工作的推動(dòng)離不開(kāi)湖南省委、省政府以及人大等領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。得益于高層推動(dòng)，湖南省財(cái)政廳積極施為，不斷修訂完善制度文件，制定工作藍(lán)本，并創(chuàng)新績(jī)效目標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)占用情況公開(kāi)，上下左右一盤棋，形成“湖南特色”。

（一）整章建制立規(guī)矩

地方預(yù)決算公開(kāi)涉及省、市、縣三級(jí)財(cái)政及各部門預(yù)算單位，需要公開(kāi)的內(nèi)容多且細(xì)，為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范管理，以預(yù)決算公開(kāi)促進(jìn)各項(xiàng)財(cái)稅政策的有效落實(shí)和財(cái)政管理與改革向縱深推進(jìn)，湖南省財(cái)政廳整章建制，確保各部門做到有法可依、有章可循。

1、出臺(tái)操作規(guī)程。2017年，為進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)決算公開(kāi)工作，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)決算制度，根據(jù)《預(yù)算法》，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)工作的意見(jiàn)》以及財(cái)政部印發(fā)的《地方預(yù)決算公開(kāi)操作規(guī)程》等文件精神，湖南省財(cái)政廳印發(fā)了《湖南省財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)操作規(guī)程》（下文簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）?！兑?guī)程》包括總則、公開(kāi)職責(zé)、公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)方式、公開(kāi)時(shí)間、涉密事項(xiàng)處理、附則七部分，為市縣做好預(yù)決算公開(kāi)提供藍(lán)本?！兑?guī)程》2016年的修訂版對(duì)省級(jí)部門和市縣預(yù)決算公開(kāi)考核辦法，從內(nèi)容完整性、細(xì)化程度、及時(shí)性等方面細(xì)化指標(biāo)，按照重要性賦分，將考核結(jié)果抄報(bào)同級(jí)政府，提高黨委政府的重視程度，壓實(shí)各級(jí)財(cái)政和各部門的主體責(zé)任，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)工作合力。

2、細(xì)化工作要求。針對(duì)預(yù)決算公開(kāi)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，如未進(jìn)行及時(shí)公開(kāi)、內(nèi)容不夠完整和細(xì)化、方式不規(guī)范等，特別是公開(kāi)數(shù)據(jù)與賬表數(shù)據(jù)不一致、系統(tǒng)數(shù)據(jù)與賬表數(shù)據(jù)不一致等問(wèn)題，湖南省財(cái)政廳每年向市縣發(fā)文通報(bào)預(yù)決算公開(kāi)打分排名情況，并向財(cái)政部報(bào)告相關(guān)問(wèn)題的落實(shí)整改情況。

2018年，為完善預(yù)決算公開(kāi)長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)市縣的指導(dǎo)，湖南省財(cái)政廳又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好市縣預(yù)決算公開(kāi)工作的通知》，重申預(yù)決算公開(kāi)的重要意義，要求市縣牢牢夯實(shí)預(yù)決算編制的基礎(chǔ)工作，按照“一明確、二遵循、三規(guī)范、四統(tǒng)一”，提高預(yù)決算公開(kāi)的水平和質(zhì)量，即明確財(cái)政部門及部門分別是政府及部門預(yù)決算的公開(kāi)主體；遵循“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，依法依規(guī)公開(kāi)預(yù)決算”的基本原則，“找得著、看得懂、能監(jiān)督”的基本要求；規(guī)范公開(kāi)范圍、規(guī)范公開(kāi)內(nèi)容、規(guī)范系統(tǒng)維護(hù)；統(tǒng)一時(shí)間、統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一考核。

（二）立行立改促提高

制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行效果的檢驗(yàn)依靠監(jiān)督。湖南省將預(yù)決算公開(kāi)檢查作為財(cái)政監(jiān)督工作的重中之重，統(tǒng)籌省、市、縣三級(jí)監(jiān)督部門，舉全系統(tǒng)之力，適度依靠專家，線上線下檢查結(jié)合，查深查實(shí)查細(xì)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，邊查邊改邊提升。以2021年為例，通過(guò)多輪線上核查、線下督導(dǎo)，市縣的整體得分較去年有所提升，低分相對(duì)去年有所減少，大部分地區(qū)都能取得中等或中等以上的分?jǐn)?shù)，其中隆回縣98.65分，排名全省第2，較去年提高36分，排名上升127位。

1、提前部署準(zhǔn)備。以2021年為例，為提前做好預(yù)決算公開(kāi)迎檢工作，湖南省財(cái)政廳監(jiān)督局與財(cái)政部監(jiān)督評(píng)價(jià)局保持密切聯(lián)系，隨時(shí)掌握工作動(dòng)態(tài)，在財(cái)政部正式通知下發(fā)前，湖南省財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)先召集監(jiān)督局、預(yù)算處、國(guó)庫(kù)處、辦公室等相關(guān)處室負(fù)責(zé)人共同研究配合財(cái)政部檢查的相關(guān)事宜以及全省自查方案，明確工作內(nèi)容和各部門責(zé)任，梳理自查工作環(huán)節(jié)。收到財(cái)政部文件后，第一時(shí)間向各省直單位、市縣財(cái)政局下達(dá)省廳檢查通知，對(duì)全省自查及迎檢工作進(jìn)行全面部署。在財(cái)政部監(jiān)督評(píng)價(jià)局召開(kāi)全國(guó)預(yù)決算公開(kāi)檢查視頻布置會(huì)時(shí)，同步套開(kāi)全省檢查工作布置暨業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)，分管廳領(lǐng)導(dǎo)作重要講話，對(duì)自查和迎檢工作提出明確要求。

2、線上查線下核。為爭(zhēng)取寶貴時(shí)間，早在財(cái)政部正式文件下發(fā)之前，湖南省財(cái)政廳就組織市縣自查，并向省廳報(bào)送臺(tái)賬。2021年5月，湖南省財(cái)政監(jiān)督局組織75名檢查人員，分成15組對(duì)14個(gè)市州、123個(gè)縣市區(qū)的12840家預(yù)算單位開(kāi)展第一輪線上核查，每個(gè)地方抽查40家單位及本級(jí)政府，發(fā)現(xiàn)了較多問(wèn)題，主要包括預(yù)決算草案報(bào)告及其附件缺少相關(guān)說(shuō)明、空表沒(méi)有說(shuō)明、未解釋專有名詞等。隨后立即將問(wèn)題清單發(fā)送至各地整改，并組織8個(gè)督導(dǎo)組赴問(wèn)題較多的市縣現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)。為掌握各地整改情況，6月中旬，組織第二輪線上復(fù)核，核查發(fā)現(xiàn)第一輪指出的問(wèn)題絕大部分已經(jīng)整改。6月下旬，再次組織第三輪線上核查，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)督促單位整改。期間財(cái)政廳分管領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)，監(jiān)督部門負(fù)責(zé)人電話約談相關(guān)市州財(cái)政局長(zhǎng)，全方位、立體式、多角度地核查，增強(qiáng)了市縣的責(zé)任感、使命感和緊迫感，全省上下以良好的狀態(tài)迎接財(cái)政部組織的交叉檢查。在財(cái)政部監(jiān)管局到省開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查期間，被查抽的省、市、縣財(cái)政部門及相關(guān)部門高度重視、積極配合，確保檢查組及時(shí)高效地完成工作任務(wù)。充分與檢查組溝通，虛心接受檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，能整改的立即整改，并做到舉一反三，由表及里查根源，為建立長(zhǎng)效機(jī)制明確方向。

3、嚴(yán)獎(jiǎng)懲動(dòng)真格。在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公布的歷年《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》中，湖南省的財(cái)政透明度在2015年、2016年、2017年分別排第27位、第2位、第5位。財(cái)政部發(fā)布的歷年地方預(yù)決算公開(kāi)度排行榜中，2016年度湖南排第5位，2017年度排第1位，2018年度排第21位，排名下降較大；2019、2020年度分別排第4位、第3位，比2018年度分別前進(jìn)17位、18位，連續(xù)2年居中部第1，再次成功進(jìn)入全國(guó)第一方陣。為表彰先進(jìn)激勵(lì)后進(jìn)，湖南省財(cái)政廳將財(cái)政部抽查結(jié)果與湖南省財(cái)政廳線上線下核查結(jié)果相結(jié)合，對(duì)市縣預(yù)決算公開(kāi)的及時(shí)性、完整性、真實(shí)性、細(xì)化程度按權(quán)重賦分，按打分進(jìn)行排名，排名結(jié)果抄報(bào)湖南省政府，并對(duì)前10位和后10位的市縣進(jìn)行單項(xiàng)財(cái)力獎(jiǎng)懲。并由湖南省財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)組織預(yù)算處、國(guó)庫(kù)處、市縣財(cái)政處主要負(fù)責(zé)同志約談排名靠后的政府及財(cái)政部門負(fù)責(zé)人，壓實(shí)整改責(zé)任，限時(shí)切實(shí)整改。同時(shí)，將市州考核結(jié)果納入市縣財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)范圍，并抄報(bào)各市州黨委、政府。

4、明分工壓責(zé)任。按照“誰(shuí)編制誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，財(cái)政部門及部門應(yīng)分別對(duì)政府預(yù)決算和部門預(yù)決算負(fù)責(zé)。針對(duì)部分單位公開(kāi)意識(shí)不強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平不高的問(wèn)題，湖南省財(cái)政廳在每年預(yù)算編制、決算審核時(shí)，均組織部門財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，要求部門預(yù)算處室負(fù)責(zé)同志參加財(cái)政部預(yù)決算公開(kāi)檢查動(dòng)員部署會(huì)，并向所聯(lián)系的部門和單位傳達(dá)精神、部署工作，發(fā)揮牽引、指導(dǎo)、把關(guān)、督促作用。經(jīng)過(guò)多年的宣教，各部門逐步明確了作為本部門預(yù)決算公開(kāi)主體的責(zé)任，主動(dòng)公開(kāi)的意識(shí)和水平顯著增強(qiáng)。

（三）社會(huì)監(jiān)督強(qiáng)績(jī)效

公開(kāi)是最好的防腐劑，任何東西曬在陽(yáng)光下，都會(huì)降低發(fā)霉變質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政收入取之于民，財(cái)政支出用之于民，政府所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都在預(yù)決算中體現(xiàn)，接受社會(huì)的監(jiān)督是政府的義務(wù)，而公開(kāi)就是最好的監(jiān)督。

1、公開(kāi)及時(shí)。嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定，要求政府預(yù)決算在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后20日內(nèi)公開(kāi)；部門預(yù)決算在本級(jí)財(cái)政部門批復(fù)后20日內(nèi)公開(kāi)，鼓勵(lì)公開(kāi)時(shí)間適當(dāng)提前，部門預(yù)算原則上在同一天集中公開(kāi)。如湖南省省委辦公廳、省人大常委會(huì)辦公廳、省政府辦公廳2019、2020年預(yù)算公開(kāi)的時(shí)間均為同一天，分別是3月8日和2月26日，且均在3月底之前。部門預(yù)決算除在各部門門戶網(wǎng)站公開(kāi)外，原則上還要在湖南省財(cái)政廳門戶網(wǎng)站集中公開(kāi)；沒(méi)有獨(dú)立門戶網(wǎng)站的，集中在省級(jí)預(yù)算公開(kāi)平臺(tái)公開(kāi)，并保持永久公開(kāi)的狀態(tài)。及時(shí)、永久公開(kāi)不僅方便公眾查詢監(jiān)督，也塑造了政府良好的形象，維護(hù)了政府公信力。

2、內(nèi)容完整。實(shí)現(xiàn)“三公”經(jīng)費(fèi)、“四本預(yù)算”“五項(xiàng)內(nèi)容”全公開(kāi)。對(duì)社會(huì)關(guān)注度極高的“三公”經(jīng)費(fèi)，由省級(jí)匯總在湖南省財(cái)政廳門戶網(wǎng)站搭建的省級(jí)預(yù)算公開(kāi)平臺(tái)公開(kāi)。按照全口徑預(yù)算管理的要求，除涉密信息外，“四本預(yù)算”全部納入公開(kāi)范圍。湖南省財(cái)政廳出臺(tái)《湖南省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金公開(kāi)辦法（試行）》，規(guī)范專項(xiàng)資金公開(kāi)制度，明確所有省級(jí)專項(xiàng)資金都要實(shí)行“制度辦法、申報(bào)通知、評(píng)審公示、分配結(jié)果、績(jī)效評(píng)價(jià)”等全過(guò)程“五公開(kāi)”，以公開(kāi)倒逼專項(xiàng)資金分配的公平公正，提高資金使用績(jī)效。

3、形式規(guī)范。嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定，支出按其功能分類公開(kāi)到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出公開(kāi)到款。逐年細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，部門預(yù)決算公開(kāi)表格達(dá)20余張，包括部門收支總表、部門收入總體情況表、部門支出總體情況表、財(cái)政撥款收支總體情況表等，其中“三公”經(jīng)費(fèi)包括預(yù)算總額，因公出國(guó)（境）費(fèi)，公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)（區(qū)分購(gòu)置費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)2項(xiàng)）。鼓勵(lì)市縣將績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入公開(kāi)范圍，推動(dòng)各部門逐步公開(kāi)國(guó)有資產(chǎn)占用情況。以2021年排名第3位的炎陵縣為例，炎陵縣政府門戶網(wǎng)站首頁(yè)設(shè)置了“炎陵縣財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)專欄”，專欄列示政府預(yù)決算、部門預(yù)算、部門決算、績(jī)效管理等7大欄目，政府預(yù)決算分年度列示，部門預(yù)決算表格完整、文字翔實(shí)，其他欄目?jī)?nèi)容完整、一目了然，真正做到讓預(yù)決算“找得到、看得懂、能監(jiān)督”。

4、注重績(jī)效。按照“誰(shuí)評(píng)價(jià)誰(shuí)公開(kāi)”的原則，從2016年開(kāi)始，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)管理與部門預(yù)算編制同申報(bào)、同審核、同批復(fù)、同公開(kāi)。各省直部門按照“非涉密、全公開(kāi)”的原則，在各自的部門門戶網(wǎng)站上公開(kāi)專項(xiàng)資金和部門整體支出績(jī)效自評(píng)情況；湖南省財(cái)政廳將第三方績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告及省直部門績(jī)效自評(píng)工作質(zhì)量考核結(jié)果通報(bào)、省級(jí)專項(xiàng)資金第三方績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)、第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量考核情況通報(bào)等在省財(cái)政廳門戶網(wǎng)站上全部公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。2018—2020年，根據(jù)支出進(jìn)度監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果共扣減31個(gè)專項(xiàng)資金2.46億元。2021年，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，取消1個(gè)項(xiàng)目資金的預(yù)算安排，扣減3個(gè)專項(xiàng)資金預(yù)算規(guī)模共4984.42萬(wàn)元，調(diào)整1個(gè)專項(xiàng)資金預(yù)算規(guī)模。

二、進(jìn)一步提升地方預(yù)決算公開(kāi)水平的建議

全面提升地方預(yù)決算公開(kāi)水平，是建設(shè)規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度的有力武器，結(jié)合湖南省預(yù)決算公開(kāi)工作的經(jīng)驗(yàn)與不足，為進(jìn)一步提升地方預(yù)決算公開(kāi)水平提出參考建議。

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)報(bào)表“模板化”

一是統(tǒng)一模板樣式。針對(duì)預(yù)決算公開(kāi)文字報(bào)告、表格五花八門、各式各樣的情況，建議上級(jí)財(cái)政部門設(shè)計(jì)統(tǒng)一的預(yù)決算報(bào)表模板，在制定預(yù)決算報(bào)表時(shí)使用這套報(bào)表，同時(shí)輔以規(guī)范的文字說(shuō)明，以此減少預(yù)決算報(bào)表制定和預(yù)決算公開(kāi)檢查時(shí)表格不一致帶來(lái)的重復(fù)勞動(dòng)，避免由于表格轉(zhuǎn)換帶來(lái)的錯(cuò)誤，減少人為調(diào)整數(shù)據(jù)的空間，以技術(shù)手段保障系統(tǒng)數(shù)據(jù)與報(bào)表數(shù)據(jù)的一致性。二是相對(duì)固定需公開(kāi)的內(nèi)容。針對(duì)市縣普遍反映的每年表格格式、需公開(kāi)的內(nèi)容和形式變動(dòng)大，造成市縣無(wú)所適從的被動(dòng)局面，建議在編制預(yù)決算之前形成需公開(kāi)的模板，每年保持相對(duì)固定，形成規(guī)范化的預(yù)決算公開(kāi)體系。

（二）轉(zhuǎn)變工作理念，實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督

一是實(shí)行全過(guò)程監(jiān)督。適應(yīng)全口徑預(yù)算管理改革的要求，變事后監(jiān)督為事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督。從預(yù)算編制開(kāi)始，到?jīng)Q算報(bào)告各環(huán)節(jié)，嵌入監(jiān)督檢查，及早及小發(fā)現(xiàn)問(wèn)題苗頭，避免一錯(cuò)再錯(cuò)。二是擴(kuò)大監(jiān)督的內(nèi)涵和外延。充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等各類監(jiān)督方式的優(yōu)勢(shì)，特別是發(fā)揮“財(cái)審聯(lián)動(dòng)”制度優(yōu)勢(shì)，形成聯(lián)合監(jiān)管合力，以預(yù)決算公開(kāi)倒逼財(cái)政收支績(jī)效提升。

（三）加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成工作合力

一是加強(qiáng)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的溝通。省市縣鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)溝通聯(lián)系，及時(shí)掌握政策動(dòng)向，迅速反應(yīng)。財(cái)政部門內(nèi)部的處、科、股要分工合作，從幾年來(lái)的財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐看，內(nèi)部協(xié)調(diào)順暢的市縣，預(yù)決算公開(kāi)工作成效較好；相反，互相推諉扯皮的市縣，工作難以推動(dòng)，得分也較低。二是加強(qiáng)與部門單位之間的聯(lián)系。部門預(yù)決算是預(yù)決算公開(kāi)的重要內(nèi)容，部門預(yù)算處、科、股要充分發(fā)揮與單位聯(lián)系緊、情況熟的優(yōu)勢(shì)，指導(dǎo)部門單位有序開(kāi)展預(yù)決算公開(kāi)工作。

（四）擴(kuò)大公開(kāi)范圍，提升支出績(jī)效

從預(yù)算績(jī)效管理“建立指標(biāo)體系、規(guī)范操作流程、強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用”的三個(gè)維度看，指標(biāo)體系是基礎(chǔ)、操作流程是措施、結(jié)果運(yùn)用是核心，績(jī)效評(píng)價(jià)的目的就在于結(jié)果運(yùn)用。將預(yù)算自評(píng)報(bào)告、第三方評(píng)價(jià)報(bào)告向人大、政府報(bào)告，向社會(huì)公開(kāi)，向部門反饋，一方面擴(kuò)大了公開(kāi)的范圍，另一方面壓實(shí)了部門的責(zé)任，轉(zhuǎn)變了“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的慣性思維，遏制了“拍腦袋決策”“盲目要錢”的沖動(dòng)，特別是在當(dāng)前財(cái)政緊平衡可能長(zhǎng)期存在的情況下，以公開(kāi)提績(jī)效，把有限的財(cái)政資金用在刀刃上更具現(xiàn)實(shí)意義。