引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作研究

●楊 明 羅曉蘭

一、國(guó)內(nèi)外績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)及發(fā)展

（一）西方國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)

20世紀(jì)20年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就出現(xiàn)了由政府以外的獨(dú)立民間組織對(duì)政府財(cái)政支出的整個(gè)流程進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源不依賴于政府，且評(píng)價(jià)重點(diǎn)更關(guān)注公民滿意度，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性、客觀性、專業(yè)性、公開性及公眾參與度。

其一，獨(dú)立性和客觀性，主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)及行為、資金來(lái)源、數(shù)據(jù)來(lái)源、評(píng)價(jià)結(jié)果獨(dú)立，以保證與委托方、被評(píng)價(jià)方等各方的利益獨(dú)立，不受利益相關(guān)方的影響和干預(yù)，其中數(shù)據(jù)來(lái)源獨(dú)立主要是通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地考察等方式，并以此作為評(píng)價(jià)結(jié)論的主要支撐依據(jù)，提高了評(píng)估結(jié)果的公正性和可信度。

其二，專業(yè)性，主要體現(xiàn)在人員資質(zhì)和評(píng)價(jià)過(guò)程的專業(yè)水平，其結(jié)果、結(jié)論具有公信力和權(quán)威性。

其三，公開性，主要體現(xiàn)在評(píng)價(jià)結(jié)果與知名傳媒合作公開評(píng)價(jià)結(jié)果，公眾參與度、知曉度高，且政府方也會(huì)適度聽取及采納第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)結(jié)論及意見。

（二）國(guó)內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)管理及第三方機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)

績(jī)效預(yù)算改革的不斷深化對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)能力提出更高要求，而政府能力提升的速度與現(xiàn)實(shí)無(wú)法及時(shí)匹配，主要體現(xiàn)在人員和專業(yè)困境，一方面隨著績(jī)效評(píng)價(jià)工作的不斷深入和要求提高，帶來(lái)工作量和難度增加，但是績(jī)效評(píng)價(jià)人力有限；另一方面專業(yè)和技術(shù)能力有限，就催生了聘請(qǐng)第三方中介公司作為“外腦”和人力資源的補(bǔ)充。國(guó)內(nèi)主要是委托方購(gòu)買獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)，通過(guò)多家或獨(dú)家、全權(quán)或部分委托的方式，選取第三方機(jī)構(gòu)展開績(jī)效評(píng)價(jià)。

國(guó)內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)主要存在以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是委托主體主要是財(cái)政部門和預(yù)算部門，評(píng)價(jià)費(fèi)用都是財(cái)政資金安排；

二是行業(yè)規(guī)范主要是由中央到地方分別制定的管理制度規(guī)范，而各地管理方式各異導(dǎo)致制度規(guī)范不一致；

三是參與機(jī)構(gòu)多樣化，主要是會(huì)計(jì)師事務(wù)所、咨詢機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估公司等；

四是評(píng)價(jià)方式主要是重點(diǎn)項(xiàng)目重點(diǎn)評(píng)價(jià)，大部分項(xiàng)目實(shí)施簡(jiǎn)易評(píng)價(jià)。

第三方機(jī)構(gòu)參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重要方式和途徑之一，其獨(dú)立性、客觀性、專業(yè)性，有力保障評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)、客觀、有效，以及財(cái)政資金使用的安全規(guī)范和提質(zhì)增效等各方面。

（三）關(guān)于第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、專業(yè)性、客觀性的探討

第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性、客觀性應(yīng)貫穿于整個(gè)評(píng)審過(guò)程的始終。

獨(dú)立性主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)立及其評(píng)價(jià)行為、評(píng)價(jià)結(jié)果的獨(dú)立，可通過(guò)制定制度和政策等保障及明確財(cái)政部門、預(yù)算部門、第三方機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)關(guān)系、工作內(nèi)容等，并對(duì)其加以把控。

專業(yè)性主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)、執(zhí)業(yè)水平和評(píng)價(jià)結(jié)果的專業(yè)性上，可通過(guò)制定和完善行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、擇優(yōu)遴選入庫(kù)、培訓(xùn)及考核管理等加以把控。

客觀性主要體現(xiàn)在資料收集和評(píng)價(jià)結(jié)果階段，可通過(guò)制定項(xiàng)目單位績(jī)效評(píng)價(jià)資料申報(bào)制度和評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量評(píng)分機(jī)制等加以把控。

二、第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)管理的問(wèn)題和難點(diǎn)

由于我國(guó)的第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)起步較晚，一直處于探索階段，缺少相關(guān)管理和激勵(lì)考核機(jī)制，而各地區(qū)政府部門對(duì)于績(jī)效管理的理解和布局不同，對(duì)結(jié)果應(yīng)用和信息公開沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求，且第三方機(jī)構(gòu)本身缺乏行業(yè)協(xié)會(huì)自律，導(dǎo)致評(píng)價(jià)水平和評(píng)價(jià)質(zhì)量參差不齊，而這些又反過(guò)來(lái)影響了第三方機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)環(huán)境，制約了第三方機(jī)構(gòu)的自身發(fā)展。

（一）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的定位不清晰

鑒證服務(wù)是指具有專業(yè)資質(zhì)的單位受托對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行鑒證或發(fā)表具有證明力的意見的業(yè)務(wù)活動(dòng)，如會(huì)計(jì)、稅務(wù)、法律鑒證等；咨詢服務(wù)是指提供信息、建議等服務(wù)的活動(dòng)?，F(xiàn)在第三方機(jī)構(gòu)提供的績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)基本上都屬于咨詢服務(wù)，由于專業(yè)性、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)等的欠缺，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的專業(yè)性和法律效力不夠強(qiáng)。

（二）缺乏行業(yè)自律協(xié)會(huì)的組織和管理

目前市場(chǎng)上的第三方機(jī)構(gòu)如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估公司等，均有相應(yīng)的行業(yè)管理組織和相關(guān)制度以明確其執(zhí)業(yè)資格、業(yè)務(wù)范圍以及監(jiān)管考核機(jī)制等。而績(jī)效管理第三方機(jī)構(gòu)雖在上海市已成立行業(yè)協(xié)會(huì)，但相應(yīng)的管理制度、組織架構(gòu)、行業(yè)規(guī)范等均未有效實(shí)施，其作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)水平和質(zhì)量無(wú)明確要求，評(píng)價(jià)人員缺乏財(cái)政管理工作經(jīng)驗(yàn)或項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，存在其專業(yè)性、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)水平和評(píng)價(jià)質(zhì)量等難以保證等問(wèn)題。

（三）第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管考核機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制等不夠健全

政府方作為目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，雖然制訂了相應(yīng)的管理制度，但針對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理制度、質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲措施等還不夠健全。

問(wèn)責(zé)機(jī)制是績(jī)效管理中非常有效的工具，一是暫未出臺(tái)對(duì)“無(wú)效或低效”項(xiàng)目的定義標(biāo)準(zhǔn)，第三方機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中無(wú)法識(shí)別此類項(xiàng)目；二是現(xiàn)在僅針對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)報(bào)告有相應(yīng)的評(píng)分和考核機(jī)制，但對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中的評(píng)價(jià)質(zhì)量、評(píng)價(jià)行為等出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候沒(méi)有依據(jù)加以追責(zé)。

針對(duì)項(xiàng)目單位則普遍存在選擇性問(wèn)責(zé)的現(xiàn)象，缺乏對(duì)申報(bào)與實(shí)施“無(wú)效或低效”項(xiàng)目的預(yù)算單位的處罰規(guī)定。

（四）委托主體對(duì)第三方機(jī)構(gòu)影響較大

目前委托主體分為財(cái)政部門和預(yù)算部門，財(cái)政部門、預(yù)算部門、第三方機(jī)構(gòu)等各方責(zé)任義務(wù)及工作內(nèi)容界定不清晰，易發(fā)生關(guān)系委托等道德風(fēng)險(xiǎn)；委托風(fēng)險(xiǎn)在于兩種極端情況，一是雙方共謀造成評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際偏差很大，二是雙方對(duì)立導(dǎo)致評(píng)審工作無(wú)法正常開展。如存在部分預(yù)算部門在第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)，雙方產(chǎn)生立場(chǎng)對(duì)立的評(píng)價(jià)和被評(píng)價(jià)關(guān)系，預(yù)算部門采用消極態(tài)度，不主動(dòng)提供、甚至隱瞞或提供經(jīng)整理后的項(xiàng)目信息，第三方機(jī)構(gòu)由于信息不對(duì)稱而難以獲得完整、真實(shí)信息，導(dǎo)致評(píng)價(jià)質(zhì)量不高、得出的結(jié)論及建議對(duì)于優(yōu)化管理參考意義不大。

規(guī)范化、制度化的預(yù)算績(jī)效管理程序、制度和流程，是績(jī)效管理工作規(guī)范化制度體制的保證。部分預(yù)算單位沒(méi)有結(jié)合單位具體情況建立內(nèi)部預(yù)算績(jī)效管理制度和機(jī)制，且業(yè)務(wù)部門等其他部門的參與度非常有限，僅由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)編制預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)、提交自評(píng)報(bào)告等，可能導(dǎo)致預(yù)算編制和績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不合理等問(wèn)題。

（五）部分第三方機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理和質(zhì)量控制水平較低

部分第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)過(guò)程中未按照每個(gè)項(xiàng)目每個(gè)支出的背景依據(jù)設(shè)計(jì)不同的績(jī)效指標(biāo)體系，存在部分績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量不高，難以提出優(yōu)化財(cái)政預(yù)算管理的建設(shè)性意見，出現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用問(wèn)題。同時(shí)存在部分第三方機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定差異導(dǎo)致評(píng)價(jià)對(duì)象的橫向比較可能出現(xiàn)偏差，影響整體評(píng)價(jià)質(zhì)量。

（六）預(yù)算項(xiàng)目在客觀上存在多樣性和專業(yè)性較強(qiáng)的情況

由于部分財(cái)政預(yù)算支出范圍廣、項(xiàng)目類型多、政策制定背景復(fù)雜，出現(xiàn)超出第三方機(jī)構(gòu)本身專業(yè)研究領(lǐng)域的情況，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)僅停留在項(xiàng)目表面，其出具的評(píng)審意見、評(píng)價(jià)結(jié)論等信息無(wú)法完全反映項(xiàng)目真實(shí)情況，存在提出的問(wèn)題針對(duì)性不夠、提出的建議可操作性不強(qiáng)的情況。

三、引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的建議

（一）進(jìn)一步明確定位以提高評(píng)價(jià)結(jié)論有效性

在制度體制機(jī)制建設(shè)中明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的定位，提高評(píng)價(jià)結(jié)論的有效性，完善結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，用法律保障績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用效力。

（二）建立和完善行業(yè)操作標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量規(guī)范

一是建立預(yù)算績(jī)效管理咨詢服務(wù)行業(yè)管理制度及行業(yè)操作標(biāo)準(zhǔn)，從法律層面明確參與績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)范圍、工作內(nèi)容及質(zhì)量要求、機(jī)構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員資質(zhì)要求及年檢制度、行業(yè)監(jiān)管考核等方面內(nèi)容，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立、公正績(jī)效評(píng)價(jià)提供制度支撐。

二是按照每類業(yè)務(wù)的特點(diǎn)制定出相應(yīng)的業(yè)務(wù)規(guī)則、服務(wù)流程和質(zhì)量規(guī)范，包括一般要求、服務(wù)準(zhǔn)備及承接業(yè)務(wù)、服務(wù)實(shí)施、撰寫工作方案、評(píng)價(jià)報(bào)告和績(jī)效管理結(jié)論等成果文件的編報(bào)和服務(wù)的工作流程等，需要有具體細(xì)致的統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，明確審核要求與審核重點(diǎn)，兼顧社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益等目標(biāo)。

三是完善評(píng)價(jià)人員的資質(zhì)審核和年檢制度，并按照“誰(shuí)評(píng)價(jià)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的“主評(píng)人制度”為原則建立和完善第三方機(jī)構(gòu)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)追責(zé)機(jī)制，明確參與機(jī)構(gòu)和人員的法律責(zé)任?？赏ㄟ^(guò)統(tǒng)一培訓(xùn)和考試，考察評(píng)價(jià)人員職業(yè)資格、專業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)道德，對(duì)通過(guò)考試者授予行業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)。

四是行業(yè)培訓(xùn)管理。分為制度性、理論、專業(yè)學(xué)習(xí)及項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等實(shí)操學(xué)習(xí)，并進(jìn)行結(jié)業(yè)小考。以出勤和學(xué)習(xí)情況、小考成績(jī)、第三方中介績(jī)效工作考核評(píng)分（分為日常單次和年度綜合考核）等作為第三方機(jī)構(gòu)分級(jí)管理的依據(jù)之一。

（三）建立“寬進(jìn)嚴(yán)管理”的動(dòng)態(tài)市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)管理機(jī)制

一是“寬進(jìn)”，鼓勵(lì)并培育第三方機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展，選擇不同條件、資質(zhì)、類型、專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)，確保評(píng)價(jià)的專業(yè)性、權(quán)威性、獨(dú)立性，可設(shè)置公開透明的行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，明確準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入門檻，給所有參與進(jìn)來(lái)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，并擇優(yōu)選擇及培養(yǎng)熟悉財(cái)政、預(yù)算、績(jī)效、財(cái)務(wù)等專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)入內(nèi)部機(jī)構(gòu)庫(kù)。

二是加強(qiáng)對(duì)參與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)化“嚴(yán)管理”的管理機(jī)制。采用分級(jí)和差異化管理機(jī)制，建立第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)評(píng)價(jià)、評(píng)級(jí)、評(píng)分制度及勝任能力考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（如由委托方反饋的對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的日常單次考核評(píng)分和年終綜合考核評(píng)分，第三方機(jī)構(gòu)當(dāng)年度接單業(yè)務(wù)量等），作為分級(jí)管理依據(jù)；明確項(xiàng)目類型所匹配的第三方機(jī)構(gòu)類型及主營(yíng)業(yè)務(wù)類型，參考第三方機(jī)構(gòu)的級(jí)別和類型作為委托項(xiàng)目的差異化管理依據(jù)。

（四）進(jìn)一步明確政府方監(jiān)管職責(zé)和工作范圍

1、完善績(jī)效評(píng)價(jià)體制制度建設(shè)。一是在制度設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)成本節(jié)約理念。相較于基本支出一般屬于剛性預(yù)算、其大多有通用標(biāo)準(zhǔn)、故資金節(jié)約空間較小，項(xiàng)目支出資金節(jié)約空間較大，可考慮將成本節(jié)約指標(biāo)加入到績(jī)效指標(biāo)體系中并定為必設(shè)指標(biāo)，以考核預(yù)算單位在資金控制和成本節(jié)約方面所做出的嘗試及努力。由于成本節(jié)約指標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)有著不同的價(jià)值取向，成本節(jié)約指標(biāo)追求的是“降低”，預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)追求的是“完成”，通過(guò)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行率的績(jī)效考核方向，同時(shí)考慮“資金投入完成”“項(xiàng)目?jī)?nèi)容完成”“資金節(jié)約”等內(nèi)容，當(dāng)由于成本節(jié)約造成預(yù)算執(zhí)行率較低時(shí)應(yīng)予以適當(dāng)鼓勵(lì)而不是追責(zé)。

二是明確財(cái)政部門、預(yù)算部門、第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的工作職責(zé)、工作內(nèi)容、考核管理機(jī)制等，建立績(jī)效問(wèn)責(zé)制。

三是鼓勵(lì)、吸引第三方機(jī)構(gòu)規(guī)范參與績(jī)效評(píng)價(jià)，明確評(píng)價(jià)人員和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)工作中的工作范圍和職責(zé)。

四是明確第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)入機(jī)制、工作內(nèi)容及程序、委托機(jī)制、回避制度、培訓(xùn)教育機(jī)制、考核管理機(jī)制、負(fù)面清單管理、監(jiān)管及退出機(jī)制等各方面。

2、加強(qiáng)參與財(cái)政支出資金績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)建設(shè)。建立機(jī)構(gòu)庫(kù)，一方面是機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)資料，可從公司和員工兩個(gè)維度積累第三方機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)資料，公司層面著重從公司資質(zhì)、制度建設(shè)、成立年限、財(cái)務(wù)狀況及業(yè)務(wù)量（營(yíng)業(yè)額）、執(zhí)業(yè)信用及社會(huì)責(zé)任履約情況、所接相關(guān)業(yè)務(wù)情況及考評(píng)情況等，個(gè)人層面從專業(yè)及能力、資質(zhì)及從業(yè)經(jīng)歷、社會(huì)責(zé)任及信用、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)（項(xiàng)目級(jí)別，委托方市級(jí)區(qū)級(jí)，項(xiàng)目類型）等；另一方面是委托方對(duì)第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督考核信息反饋，然后每年定時(shí)更新各項(xiàng)信息。

3、對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的資質(zhì)水平和主要評(píng)價(jià)方向、項(xiàng)目的評(píng)價(jià)質(zhì)量等，量化評(píng)分、評(píng)級(jí)、分類后進(jìn)行差異化管理。一是根據(jù)第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)范圍、資質(zhì)水平、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、人員資質(zhì)、執(zhí)業(yè)水平等基本情況進(jìn)行基礎(chǔ)評(píng)分、評(píng)級(jí)、分類，后續(xù)可根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、人員資質(zhì)水平提高和委托方的評(píng)價(jià)反饋信息等，進(jìn)行升級(jí)、擴(kuò)類。

二是對(duì)已完成培訓(xùn)的學(xué)習(xí)及結(jié)業(yè)情況等進(jìn)行評(píng)分。

三是采用日常單次考核和年度綜合考核評(píng)分相結(jié)合的方式進(jìn)行考評(píng)管理，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)行為及評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行考核監(jiān)督或評(píng)價(jià)、評(píng)分，評(píng)分按權(quán)值比例計(jì)算出綜合得分，并對(duì)考核評(píng)分結(jié)果處于末位的采用黑名單淘汰管理機(jī)制。

四是建立和完善項(xiàng)目分級(jí)管理和項(xiàng)目匹配機(jī)制。委托方應(yīng)按照設(shè)置的從業(yè)門檻、評(píng)價(jià)范圍（這里指項(xiàng)目級(jí)別及類型）、考核機(jī)制等，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)實(shí)行分級(jí)別差異化管理，如項(xiàng)目按類型可分為政策補(bǔ)貼類、展覽演出類、設(shè)備采購(gòu)類、工程建設(shè)類、維護(hù)運(yùn)營(yíng)保養(yǎng)實(shí)施類等進(jìn)行分類管理，以此作為委托績(jī)效項(xiàng)目給相應(yīng)級(jí)別和類型的第三方機(jī)構(gòu)的匹配依據(jù)。

4、全過(guò)程監(jiān)督第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作的進(jìn)展情況。在事前、事中、事后階段開展全面監(jiān)督，把握好前期的方案評(píng)審、項(xiàng)目調(diào)研及分析，以及事后對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)質(zhì)量和評(píng)價(jià)行為開展考核評(píng)價(jià)的兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，讓其貫徹委托方的評(píng)審重點(diǎn)。

（五）進(jìn)一步提升第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)質(zhì)量和內(nèi)部管理水平

1、建立第三方機(jī)構(gòu)的考核管理機(jī)制。規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容和工作程序，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平和人員資質(zhì)、評(píng)價(jià)范圍及內(nèi)容、評(píng)價(jià)方案及程序、評(píng)價(jià)報(bào)告必要內(nèi)容及格式、評(píng)價(jià)紀(jì)律及保密承諾、委托范圍及原則、計(jì)價(jià)及評(píng)分等方面作出明確規(guī)定和工作要求，并從組織管理、職業(yè)道德、工作質(zhì)量、報(bào)告質(zhì)量等方面對(duì)第三方機(jī)構(gòu)提供預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)的質(zhì)量和效率進(jìn)行考核評(píng)估打分。

如評(píng)價(jià)方案中應(yīng)包含但不僅限于以下內(nèi)容：

一是第三方機(jī)構(gòu)成立的專門的評(píng)價(jià)工作組的具體安排，如人員數(shù)量、專業(yè)和資質(zhì)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、擬聘請(qǐng)的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜屹Y源；

二是評(píng)價(jià)流程如項(xiàng)目時(shí)間節(jié)點(diǎn)及工作事項(xiàng)安排，明確如有涉及工程類、布展類項(xiàng)目，需安排行業(yè)專家共同現(xiàn)場(chǎng)考察并出具專家現(xiàn)場(chǎng)考察意見等；

三是項(xiàng)目評(píng)價(jià)思路及項(xiàng)目分析，如項(xiàng)目概況、評(píng)價(jià)思路、文件依據(jù)及整體必要性分析、績(jī)效評(píng)價(jià)方法、項(xiàng)目重難點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析、社會(huì)調(diào)查方案如同類型項(xiàng)目行業(yè)橫向及歷史縱向在資金投入、實(shí)施方案、實(shí)施效果等方面的材料收集及分析，評(píng)價(jià)流程、數(shù)據(jù)收集等。

2、鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種類型的第三方力量整合外部資源。部分項(xiàng)目涉及行業(yè)多且雜、技術(shù)及專業(yè)偏且深，需要智庫(kù)資源幫助才能對(duì)項(xiàng)目有全面深刻且透徹的了解，才能形成科學(xué)、專業(yè)、高質(zhì)量的評(píng)審報(bào)告。儲(chǔ)備行業(yè)專家資源、高校及科研機(jī)構(gòu)資源，在復(fù)雜業(yè)務(wù)方面積極開展合作，鼓勵(lì)溝通合作、取長(zhǎng)補(bǔ)短。搭建績(jī)效評(píng)價(jià)、行業(yè)管理、財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制管理等行業(yè)或領(lǐng)域的優(yōu)秀且工作經(jīng)驗(yàn)豐富的專家，全面全過(guò)程的參與到績(jī)效評(píng)價(jià)工作組，并探索建立“中介+智庫(kù)”以及人大、政協(xié)、審計(jì)等多方參與評(píng)審的聯(lián)合評(píng)審機(jī)制。

3、建立質(zhì)量控制管理體系機(jī)制。對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部文化導(dǎo)向及氛圍、人員培養(yǎng)和激勵(lì)、工作要求及工作流程等做出明確規(guī)定。同時(shí)重視人才培養(yǎng)，組建多元化的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，注重人員的激勵(lì)、成長(zhǎng)以及工作態(tài)度和道德水準(zhǔn)的培養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)人員開展預(yù)算績(jī)效管理政策、實(shí)務(wù)的培訓(xùn)及考核。

4、構(gòu)建第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)行為和評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量監(jiān)控和評(píng)價(jià)評(píng)分機(jī)制，實(shí)時(shí)更新機(jī)構(gòu)庫(kù)信息且與績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)委托相掛鉤。一是委托方對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的復(fù)核和驗(yàn)收；二是實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)行為及效率、評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量的考核評(píng)價(jià)評(píng)分、通報(bào)，可分為日常單次考核和年度綜合考核，及時(shí)更新機(jī)構(gòu)庫(kù)信息并進(jìn)行排名。

5、組織專家對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)及開展對(duì)其評(píng)價(jià)過(guò)程、評(píng)價(jià)結(jié)果、評(píng)審報(bào)告的監(jiān)督考核工作，并將考核結(jié)果與機(jī)構(gòu)庫(kù)內(nèi)的相關(guān)信息掛鉤。如針對(duì)評(píng)審報(bào)告質(zhì)量，要求格式規(guī)范、內(nèi)容全面、重點(diǎn)突出、用語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、問(wèn)題精準(zhǔn)、建議可操作性強(qiáng)等。

（六）建立、完善工具庫(kù)體系

對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)、需要很多經(jīng)驗(yàn)積累的全面化、系統(tǒng)性的工作，客觀上需要相關(guān)行業(yè)的技術(shù)及數(shù)據(jù)支持，可依托第三方公司參與績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目成果，如專家?guī)?、指?biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)、項(xiàng)目評(píng)審案例庫(kù)等資源，建立起一個(gè)規(guī)范化、實(shí)時(shí)更新的工具庫(kù)系統(tǒng)來(lái)儲(chǔ)存和積累績(jī)效評(píng)價(jià)歷史數(shù)據(jù)，有力保證績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和效率性。

1、建立專家?guī)旒跋鄳?yīng)工作標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)專家?guī)彀葱袠I(yè)、工作經(jīng)驗(yàn)、學(xué)科專業(yè)等分類、滾動(dòng)管理，可分為財(cái)政專家、績(jī)效專家、各行業(yè)專家、高校研究類專家等并定時(shí)更新，可增加填報(bào)入庫(kù)后的項(xiàng)目評(píng)審經(jīng)驗(yàn)及委托方評(píng)價(jià)，同時(shí)對(duì)專家參與評(píng)審的工作要求、評(píng)價(jià)內(nèi)容、規(guī)范流程等作出明確規(guī)定。

2、建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)?；舅悸肥窃诙颗c定性相結(jié)合的基礎(chǔ)上形成指標(biāo)庫(kù)。

一是在搭建定量與定性相結(jié)合的共性基本框架的基礎(chǔ)上，將歷年的項(xiàng)目評(píng)價(jià)特性指標(biāo)篩選后形成績(jī)效評(píng)價(jià)特性指標(biāo)庫(kù)；二是兼顧政府收支分類科目設(shè)置及各預(yù)算部門主要工作職能、全部專項(xiàng)資金使用方向；三是按事前、事中、事后分階段設(shè)置各大類指標(biāo)；四是結(jié)合項(xiàng)目類型對(duì)復(fù)雜項(xiàng)目分類設(shè)計(jì)指標(biāo)，增設(shè)開放性指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)。以此形成通用指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)為主、專用和開放性指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)為補(bǔ)充的績(jī)效指標(biāo)庫(kù)體系，逐步健全完善分領(lǐng)域、分行業(yè)、分類型、分階段、分收支科目、分層次的績(jī)效指標(biāo)體系，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作科學(xué)合理、細(xì)化量化。

3、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)。工程類、服務(wù)類、貨品類等項(xiàng)目支出的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)基本確定，但覆蓋面不夠全、更新和完善速度不夠及時(shí)；可按照行業(yè)、項(xiàng)目進(jìn)行分類制定標(biāo)準(zhǔn)。目前比較欠缺的是費(fèi)用類項(xiàng)目，如政府機(jī)構(gòu)舉辦的各種展覽會(huì)、比賽活動(dòng)等，可通過(guò)制定制度標(biāo)準(zhǔn)如明確最高額度、各種支出費(fèi)用比例、支出標(biāo)準(zhǔn)、審批程序等；如部分補(bǔ)貼類項(xiàng)目，目前確定補(bǔ)貼對(duì)象的程序還不夠明確、規(guī)范，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在確定補(bǔ)貼金額方面缺乏限制性程序，存在“為補(bǔ)而補(bǔ)”以及即使與項(xiàng)目初期目標(biāo)不符也無(wú)法終止的情況。

4、項(xiàng)目評(píng)審案例庫(kù)。一是根據(jù)項(xiàng)目類型積累相關(guān)案例，比如從單位對(duì)接的資料收集到評(píng)價(jià)結(jié)果階段，分享重難點(diǎn)和好的經(jīng)驗(yàn)做法，以供第三方機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)培訓(xùn)所用。二是匯總?cè)珖?guó)各地第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)做法和具體實(shí)踐活動(dòng)，如將制度、規(guī)范、操作辦法等納入評(píng)審案例庫(kù)作為工作參考。

除了完善和建立以上工具庫(kù)之外，還可充分利用大數(shù)據(jù)分析管理技術(shù)，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用能力和分析水平，為管理層提供準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、績(jī)效信息，為單位政策和業(yè)務(wù)決策提供數(shù)據(jù)支撐。

四、上海市閔行區(qū)第三方公司機(jī)構(gòu)管理經(jīng)驗(yàn)做法分享

上海市閔行區(qū)于2020年出臺(tái)了《財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效評(píng)估評(píng)審管理服務(wù)委托第三方機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)資質(zhì)、工作內(nèi)容、質(zhì)量管理、計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)重點(diǎn)及工作要求、評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容格式等做出明確規(guī)定，重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

（一）注重前期準(zhǔn)備基礎(chǔ)性工作

一方面，前期工作對(duì)接主要是人員和工作內(nèi)容的對(duì)接，難點(diǎn)在于項(xiàng)目單位對(duì)于事前績(jī)效評(píng)估的理解和接受程度有限，在預(yù)算申報(bào)階段對(duì)項(xiàng)目考慮不夠周全，且未進(jìn)行充分調(diào)研和分析論證，很多項(xiàng)目?jī)H只是一個(gè)粗略的思路，未準(zhǔn)備詳細(xì)資料，比如具體實(shí)施方案等，缺乏整體和部分的必要性和科學(xué)性。另一方面，資料收集需要保障基礎(chǔ)資料及數(shù)據(jù)的真實(shí)性、客觀性和全面性，難點(diǎn)在于第三方中介機(jī)構(gòu)和預(yù)算單位之間存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題，第三方中介機(jī)構(gòu)很難獲得全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)或信息，在預(yù)算績(jī)效管理中的作用發(fā)揮不夠，最終導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不夠準(zhǔn)確，且影響最后的結(jié)果應(yīng)用。

經(jīng)驗(yàn)做法：一是樹立理念，加大宣傳。要求項(xiàng)目單位嚴(yán)格按照績(jī)效評(píng)價(jià)申報(bào)資料的格式和內(nèi)容認(rèn)真詳細(xì)填報(bào)相關(guān)信息，提供立項(xiàng)依據(jù)、必要性分析、預(yù)算資金和成本控制分析、詳細(xì)工作方案、制度建設(shè)及管理機(jī)制、績(jī)效目標(biāo)、預(yù)期實(shí)施效果等相關(guān)內(nèi)容，并與預(yù)算主管部門共同承諾所提供的資料及數(shù)據(jù)的真實(shí)性；二是對(duì)申報(bào)資料的真實(shí)性和完整性進(jìn)行抽檢和復(fù)核，在項(xiàng)目的調(diào)研過(guò)程中要求補(bǔ)充完善第一手原始資料，按項(xiàng)目流程從申報(bào)到審核階段，抽檢部分原始資料核對(duì)是否與項(xiàng)目單位所提供資料吻合，同時(shí)收集外部資料進(jìn)行補(bǔ)充完善并驗(yàn)證；三是資料辨認(rèn)及使用，如確認(rèn)數(shù)據(jù)的限定條件及差異后有選擇性地使用。

（二）注重項(xiàng)目分類和行業(yè)對(duì)比分析

重點(diǎn)是項(xiàng)目評(píng)價(jià)過(guò)程的科學(xué)性、專業(yè)性，從項(xiàng)目單位提交申報(bào)材料到評(píng)審要求，以及從成本控制角度等，著重項(xiàng)目的分析比較。如經(jīng)常性項(xiàng)目的更新周期性因素分析、后續(xù)實(shí)施效果分析等，并提供多年期的預(yù)算執(zhí)行情況和市級(jí)或其他地區(qū)同類項(xiàng)目的預(yù)算安排情況等。通過(guò)行業(yè)內(nèi)同類型項(xiàng)目的相關(guān)橫向、歷史縱向?qū)Ρ?，?yán)格把關(guān)審核，提高財(cái)政資金安排的科學(xué)性和合理性。

（三）注重發(fā)揮專家的指導(dǎo)作用

由于項(xiàng)目的專業(yè)性、多樣性、復(fù)雜性，財(cái)政部門建立了專家評(píng)審機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目的類型和專業(yè)程度，要求第三方機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目評(píng)價(jià)前期明確項(xiàng)目聘請(qǐng)的行業(yè)專家，并全過(guò)程參與項(xiàng)目評(píng)價(jià)，以保障績(jī)效評(píng)審的科學(xué)性和專業(yè)性，提高評(píng)價(jià)質(zhì)量。

（四）注重多方監(jiān)督評(píng)審機(jī)制

對(duì)于財(cái)政重點(diǎn)項(xiàng)目，邀請(qǐng)區(qū)人大代表、政協(xié)委員、區(qū)人大預(yù)算工委、審計(jì)局、政研室等多方參與，分別從代表意見、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)、財(cái)政績(jī)效、政策管理及審計(jì)規(guī)范等對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行多維度評(píng)審，尤其是借助人大代表的監(jiān)督力量進(jìn)行多維度評(píng)審和質(zhì)量把控，使項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)更趨合理成熟，顯著減少項(xiàng)目的盲目性和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有力保障項(xiàng)目后期執(zhí)行的順利推進(jìn)和預(yù)期目標(biāo)的完成。最后財(cái)政部門根據(jù)各方的意見和建議，形成專家意見匯總表，落實(shí)到評(píng)價(jià)結(jié)果和項(xiàng)目單位的整改工作中。

（五）注重機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制

年度排名后20%且年度評(píng)分低于70分的，或者連續(xù)兩年年度排名都為后20%的機(jī)構(gòu)為不合格，不合格的機(jī)構(gòu)下年度將不再委托相關(guān)業(yè)務(wù)，并作為下一輪服務(wù)機(jī)構(gòu)選擇的重要依據(jù)。

（六）注重評(píng)價(jià)過(guò)程的全方位溝通

在第三方機(jī)構(gòu)參與事前績(jī)效評(píng)估評(píng)審過(guò)程中，一是要求第三方機(jī)構(gòu)提交評(píng)審方案并溝通評(píng)審思路，如項(xiàng)目基本情況、背景、依據(jù)及必要性，行業(yè)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容；二是要求第三方機(jī)構(gòu)梳理、完善、核實(shí)預(yù)算明細(xì)內(nèi)容，在經(jīng)詢行業(yè)專家后出具初步審核意見并列明審核依據(jù)；三是根據(jù)審核意見、按照既定的文本格式出具評(píng)價(jià)報(bào)告；四是要求第三方中介記錄專家和項(xiàng)目單位意見并修改報(bào)告；五是記錄時(shí)間節(jié)點(diǎn)記錄工作進(jìn)展；六是根據(jù)項(xiàng)目評(píng)審結(jié)論積累各類績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。