公共租賃住房后期運(yùn)營(yíng)管理研究

◎蔣萬(wàn)興

一、研究背景

為了進(jìn)一步解決城市中等偏下收入人群的住房困難問(wèn)題，2009年政府工作報(bào)告首次提出“要積極發(fā)展公共租賃住房”這一住房保障方式，在此之后我國(guó)公租房進(jìn)入大規(guī)模籌建階段，國(guó)家和地方陸續(xù)出臺(tái)政策，給予土地、稅收、財(cái)政補(bǔ)助等優(yōu)惠，鼓勵(lì)政府、社會(huì)資本參與投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理公租房。在各級(jí)政府的大力推動(dòng)下，各地建設(shè)籌集了數(shù)目龐大的公租房，建立起了多層次、多形式的公租房住房保障體系，極大滿足了城市中低收入住房困難人群日益突出的基本住房需求。隨著國(guó)家住房保障形勢(shì)發(fā)展變化，2019年起中央停止從全國(guó)層面上對(duì)公租房建設(shè)資金的支持，只對(duì)全國(guó)71個(gè)大中城市新籌集公租房給予中央補(bǔ)助資金，從國(guó)家政策導(dǎo)向看，這意味著我國(guó)公租房的發(fā)展重點(diǎn)從加快房源供給逐步轉(zhuǎn)向提高后期運(yùn)營(yíng)管理質(zhì)量上。由于公租房后期運(yùn)營(yíng)管理跨度時(shí)間長(zhǎng)、參與主體多、管理內(nèi)容復(fù)雜等，且涉及到廣大保障對(duì)象的住房利益，可以說(shuō)做好后期運(yùn)營(yíng)管理不僅是公租房管理的重中之重，也是公租房發(fā)揮好住房保障職能的關(guān)鍵，越來(lái)越受到政府和民眾的重視和關(guān)心。因此，研究、破解公租房后期運(yùn)營(yíng)管理面臨的問(wèn)題具有深遠(yuǎn)的意義。

二、公租房后期運(yùn)營(yíng)管理的概念界定

目前，各界對(duì)公租房后期運(yùn)營(yíng)管理概念仍存在分歧，有的認(rèn)為應(yīng)該從房屋建成后開(kāi)始，有的則認(rèn)為應(yīng)從首次入住開(kāi)始。為準(zhǔn)確開(kāi)展研究，本文公租房后期運(yùn)營(yíng)管理是指公租房在建設(shè)竣工驗(yàn)收后，經(jīng)公租房管理部門按照有關(guān)的準(zhǔn)入與分配標(biāo)準(zhǔn)分配給符合條件的保障對(duì)象，從保障對(duì)象入住開(kāi)始，對(duì)已投入使用的公租房進(jìn)行的動(dòng)態(tài)進(jìn)入與退出，租賃管理、物業(yè)管理、動(dòng)態(tài)資格核查等。

三、公租房后期運(yùn)營(yíng)管理中存在的主要問(wèn)題

（一）政策修訂不及時(shí)

隨著公租房交付使用，后期運(yùn)營(yíng)管理實(shí)踐中陸續(xù)暴露出了許多前期沒(méi)有預(yù)想到的新情況、新問(wèn)題，然而部分政策規(guī)定卻一直未根據(jù)公租房發(fā)展形勢(shì)和實(shí)際管理需要及時(shí)進(jìn)行修訂更新完善，導(dǎo)致一些條款不符合實(shí)際而無(wú)法適用，同時(shí)一些工作事項(xiàng)又因沒(méi)有政策依據(jù)而難以推進(jìn)，后期運(yùn)營(yíng)管理工作時(shí)常陷入被動(dòng)，迫切需要相關(guān)部門及時(shí)予以調(diào)整。此外，公租房保障制度相應(yīng)的法律理論、法律制度發(fā)展與完善較為遲滯，目前執(zhí)行的規(guī)定多為部門規(guī)章、地方性法規(guī)等，立法位階較低，缺乏更高層面的立法來(lái)保障。

（二）運(yùn)營(yíng)管理缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

因后期運(yùn)營(yíng)管理模式、管理主體等各不相同，即使是同一地區(qū)，對(duì)后期運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)、物業(yè)管理服務(wù)等尚未形成統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn)，而且運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)總體面臨人才短缺、專業(yè)性不強(qiáng)、服務(wù)水平不高、管理不規(guī)范等問(wèn)題，致使公租房管理模式和質(zhì)量千差萬(wàn)別，很大程度上影響了公租房標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展。

（三）價(jià)格調(diào)整機(jī)制不完善

部分公租房項(xiàng)目原來(lái)位置比較偏僻，配套的教育、醫(yī)療、交通、就業(yè)等生活生產(chǎn)設(shè)施相對(duì)薄弱，同時(shí)兼顧公租房的公共性、低收入人群支付和承受能力等因素，因而最初認(rèn)定的房屋租金標(biāo)準(zhǔn)普遍較低。但隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高，很多公租房項(xiàng)目周邊房屋市場(chǎng)租賃價(jià)格大幅上漲，配套設(shè)施也不斷完善，現(xiàn)行的部分租金標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯低于市場(chǎng)價(jià)格水平，同時(shí)低廉的租金收入也無(wú)法維持逐年增長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)管理成本，迫切需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

（四）運(yùn)營(yíng)管理資金難以維持

一是房屋維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用籌集困難，為了促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值和保障對(duì)象的居住質(zhì)量，必須對(duì)房屋及配套設(shè)施設(shè)備的后續(xù)使用、維修、更新、改造等持續(xù)投入資金，隨著建筑使用年限增加，房屋老舊、設(shè)備老化等問(wèn)題無(wú)可避免，各項(xiàng)維護(hù)成本逐年遞增，特別是公租房中很大部分是高層住宅，電梯等機(jī)電設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)成本較高，未來(lái)還需要投入大量人力、物力、財(cái)力維修養(yǎng)護(hù)。二是物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)收支平衡，公租房小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，加上物業(yè)服務(wù)費(fèi)收繳率不高，物業(yè)管理機(jī)構(gòu)資金得不到良性周轉(zhuǎn)，部分甚至是入不敷出，只能勉強(qiáng)維持基本保衛(wèi)、清潔秩序。

（五）房屋及配套商業(yè)設(shè)施閑置

公租房項(xiàng)目部分選址相對(duì)偏遠(yuǎn)、周邊交通、醫(yī)療、教育、購(gòu)物、就業(yè)等配套設(shè)施還不齊全，人們的日常生活、工作都存在不便，群眾愿意申請(qǐng)配租和商戶經(jīng)營(yíng)的積極性均不高，導(dǎo)致房屋及配套的商業(yè)設(shè)施較多處于閑置狀態(tài)。另外，公租房保障制度要求配租的公租房戶型與申請(qǐng)家庭保障人口數(shù)目必須匹配，如符合條件的單身（1人），一般情況下配租單間；符合條件的夫妻（2人），一般情況下配租一房一廳，從而導(dǎo)致一些戶型配租需求不足、配租率低而閑置。此外，戶型設(shè)計(jì)不合理、搖號(hào)分配不及時(shí)也是住房閑置的重要原因。

（六）退出機(jī)制不健全

一是違規(guī)取證難，由于缺乏個(gè)人收入統(tǒng)計(jì)信息和個(gè)人信用相關(guān)制度，部分租戶對(duì)退出房屋的認(rèn)可度不高，在家庭條件發(fā)生變化不再符合保障條件后，可能選擇隱瞞而未按規(guī)定主動(dòng)退出，運(yùn)營(yíng)管理單位很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)，特別是家庭收入狀況具有一定的動(dòng)態(tài)性，統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確性較差。二是清理退出難。部分不符合保障條件的租戶不愿意搬離退出，反復(fù)勸說(shuō)仍拒絕搬離，訴至地方法院亦不受理，清退工作受到了嚴(yán)重的阻礙。

四、國(guó)內(nèi)外公租房后期運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)

（一）完善的法律保障

英國(guó)頒發(fā)《住房法》將住房協(xié)會(huì)納入社會(huì)保障體系，確立其法律地位；德國(guó)頒發(fā)了《租賃法》等法律，明確社會(huì)住房供給與管理；荷蘭頒發(fā)《社會(huì)住房出租管理法案》，規(guī)范租賃住房建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面。我國(guó)香港特別行政區(qū)先后制定了《房屋條例》、《業(yè)務(wù)與租客條例》等法律法規(guī)，從立法上規(guī)定了住房保障適用對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)和水平、資金來(lái)源、運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)和懲戒辦法等，同時(shí)制定了可操作性很強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則。

（二）專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)

美國(guó)公租房設(shè)立了公共住房署和住房和城市發(fā)展部主管保障性住房的各項(xiàng)事宜；英國(guó)政府成立住房協(xié)會(huì)和住房公司專職負(fù)責(zé)社會(huì)住房建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓。德國(guó)成立政府房地產(chǎn)公司和住房合作社對(duì)社會(huì)住房進(jìn)行管理；新加坡設(shè)立專職機(jī)構(gòu)——建屋局負(fù)責(zé)維護(hù)“組屋”日常運(yùn)作，并由政府出資補(bǔ)貼。我國(guó)上海市委托運(yùn)營(yíng)管理公司對(duì)公租房租賃管理實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作；廈門市公租房使用管理和監(jiān)管由房地局負(fù)責(zé)，租賃管理、物業(yè)管理分別由公租房中心和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)；重慶市公租房項(xiàng)目都設(shè)置了隸屬國(guó)土房管局的管理中心，負(fù)責(zé)公租房運(yùn)營(yíng)管理事宜。

（三）嚴(yán)格的退出機(jī)制

香港特別行政區(qū)針對(duì)不同的公屋計(jì)劃設(shè)立一系列嚴(yán)格的退出機(jī)制，比如長(zhǎng)者安居樂(lè)住屋計(jì)劃的老年人租戶，戶主或配偶去世后，需要重新申請(qǐng)準(zhǔn)入條件，否則及時(shí)收回，此外，為鼓勵(lì)條件改善的租戶主動(dòng)退出，給予一定額度的無(wú)息貸款和一定期限的安居還款補(bǔ)助金，有效減輕騰退壓力。

（四）人性化的配套服務(wù)

廈門市推出“安居公舍”系列產(chǎn)品，包括公共廚房、公共洗衣房、貼心管家等，打造“安心居住、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、共享空間、智慧管理”的公租房新社區(qū)。陜西將公共服務(wù)、社會(huì)管理及其平臺(tái)下沉到公租房小區(qū)，組織教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、健身等基本公共服務(wù)向小區(qū)延伸，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，在小區(qū)開(kāi)展公益活動(dòng)，免費(fèi)提供法院援助、文藝演出、心理疏導(dǎo)等服務(wù)。

（五）嚴(yán)格的懲罰機(jī)制

新加坡“組屋”的保障性受到法律的保護(hù)，違規(guī)申報(bào)和違規(guī)租售，可能面臨六個(gè)月的監(jiān)禁和高額罰款。我國(guó)香港特別行政區(qū)房屋署成立專責(zé)調(diào)查機(jī)構(gòu)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制和嚴(yán)厲的懲罰措施，對(duì)虛報(bào)材料、違規(guī)入住的，立即終止租約，還可判罰款二萬(wàn)港幣及六個(gè)月監(jiān)禁。實(shí)質(zhì)性的追究和懲罰機(jī)制，使違法違規(guī)成本加大，促使不符合條件租戶退出，確保真正需要的群眾享有公租房保障。

五、做好公租房后營(yíng)運(yùn)營(yíng)管理的對(duì)策和建議

（一）建立更高層次的法律法規(guī)和完善制度體系

目前，我國(guó)關(guān)于公租房有關(guān)規(guī)定主要是住建部和地方的公共租賃住房管理辦法，還沒(méi)有頒布專門的法律對(duì)公租房相關(guān)主體行為進(jìn)行規(guī)范，因而“騙租”、“賴租”、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借等違規(guī)行為屢禁不止，需要通過(guò)立法來(lái)規(guī)范公租房環(huán)境，不僅要加大懲處力度，增加違規(guī)成本，還要向社會(huì)公布違法人員名單，納入征信系統(tǒng)，形成公租房領(lǐng)域自覺(jué)、誠(chéng)實(shí)的良好氛圍。出臺(tái)加強(qiáng)公租房后期運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)指導(dǎo)性文件，進(jìn)一步明確和規(guī)范后期運(yùn)營(yíng)管理活動(dòng)；制定公租房運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)范租賃管理、物業(yè)服務(wù)、維修養(yǎng)護(hù)、信息化建設(shè)等標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，承租家庭經(jīng)濟(jì)承受能力、地方財(cái)政能力等因素，制定科學(xué)合理的運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制。建立租金擔(dān)保機(jī)制和抵扣制度，實(shí)行工作單位擔(dān)保機(jī)制，租戶欠租半年以上的，可約定從其工資賬戶中直接扣減，對(duì)其他租戶，如果繳納了住房公積金的，直接從公積金賬戶中抵扣。

（二）推動(dòng)公租房后期運(yùn)營(yíng)管理市場(chǎng)化

可采取政府購(gòu)買服務(wù)方式，將入住和退出、信息采集、檔案管理、租金收繳、維修養(yǎng)護(hù)、物業(yè)管理等事項(xiàng)納入購(gòu)買內(nèi)容，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和量化指標(biāo)，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用，提高管理服務(wù)的質(zhì)量和水平。對(duì)于配套商業(yè)設(shè)施可拓展信息發(fā)布渠道和公開(kāi)招租平臺(tái)，在做好價(jià)格評(píng)估認(rèn)定的基礎(chǔ)上，可委托市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，盤活閑置商業(yè)設(shè)施。

（三）加大公租房后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理資金支持

地方財(cái)政給予公租房維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，發(fā)生的各項(xiàng)維護(hù)費(fèi)用實(shí)行實(shí)報(bào)實(shí)銷，確保房屋及附屬設(shè)施設(shè)備及時(shí)維修養(yǎng)護(hù)；出臺(tái)有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)公租房物業(yè)管理服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)助，對(duì)物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)的稅費(fèi)進(jìn)行減免；地方政府或主管單位每年組織對(duì)公租房小區(qū)進(jìn)行考核評(píng)比，對(duì)管理較好的項(xiàng)目進(jìn)行一定貨幣獎(jiǎng)勵(lì)，以此來(lái)激發(fā)運(yùn)營(yíng)管理單位的工作熱情和積極性。加大便民服務(wù)設(shè)施及活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)投入，不斷完善電動(dòng)車充電設(shè)施、宣傳櫥窗、體育健身活動(dòng)場(chǎng)所、文化長(zhǎng)廊、社區(qū)圖書(shū)閱讀室、便民志愿者服務(wù)站等公租房小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，組織開(kāi)展送健康義診服務(wù)、電梯安全培訓(xùn)、消防安全培訓(xùn)和應(yīng)急滅火演練、影視作品展播等進(jìn)小區(qū)，不斷提升廣大住戶的獲得感、幸福感、安全感。

（四）加強(qiáng)公租房后期運(yùn)營(yíng)管理信息化建設(shè)

完善集成租金收繳、租賃管理、房源管理、租戶管理、檔案信息管理等模塊的公租房信息系統(tǒng)建設(shè)；建立聯(lián)合審查機(jī)制，與民政局、不動(dòng)產(chǎn)中心、社保中心、車管所等部門數(shù)據(jù)共享，強(qiáng)化聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)比對(duì)，對(duì)承租家庭的收入、房產(chǎn)情況進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確的核查，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)租戶公租房配租資格；利用人臉識(shí)別、門禁系統(tǒng)、智能門鎖等技術(shù)手段，加強(qiáng)公租房住用和租戶管理。拓展租金收繳方式，利用微信、支付寶、銀行卡自動(dòng)劃轉(zhuǎn)等方式，提高租戶繳納租金的便利性；建立房源和租戶信息數(shù)據(jù)庫(kù)，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，通過(guò)水電氣繳款情況、門禁系統(tǒng)、智能門鎖等核查房屋使用情況，定期上門符合保障對(duì)象人口、住房和經(jīng)濟(jì)狀況變化情況等。

（五）加強(qiáng)公租房后期運(yùn)營(yíng)管理監(jiān)控力度

加強(qiáng)公租房運(yùn)營(yíng)管理人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職業(yè)道德教育、法律法規(guī)教育和警示教育等，實(shí)行定期談話制度，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督和管控；運(yùn)營(yíng)管理監(jiān)督部門或行政主管部門定期對(duì)公租房的實(shí)際使用和管理情況進(jìn)行檢查和抽查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要求立即整改，并做好跟進(jìn)；建立健全公租房運(yùn)營(yíng)管理績(jī)效考核制度，提高公租房管理制度的強(qiáng)制性，促使運(yùn)營(yíng)管理主體不斷提高服務(wù)質(zhì)量。建立信息公示制度，通過(guò)一定方式定期公布運(yùn)營(yíng)管理情況，包括房源情況、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)事項(xiàng)及標(biāo)準(zhǔn)等，接受社會(huì)各界的廣泛監(jiān)督。

（六）完善不符合保障條件承租家庭退出機(jī)制

對(duì)于入住后住房條件或經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生改變不符合公租房配租條件又不愿意主動(dòng)退出的，一方面以激勵(lì)方式引導(dǎo)其主動(dòng)退出，如提供經(jīng)濟(jì)適用房?jī)?yōu)先購(gòu)買權(quán)、降低首付比例、購(gòu)房補(bǔ)貼等。另一方面，對(duì)那些反復(fù)勸說(shuō)仍拒不搬離公租房的承租家庭，可啟動(dòng)強(qiáng)制條款，向行政部門和司法部門申請(qǐng)強(qiáng)制清退。此外，以押金扣留、門禁失效等方式輔助退出，同時(shí)錄入房產(chǎn)登記、銀行稅務(wù)、住房保障等互聯(lián)網(wǎng)失信名單，并在居住地、單位、戶口所在地等實(shí)行公示懲戒。值得注意的是，近年來(lái)公租房承租人群有老齡化的趨勢(shì)，一些老人領(lǐng)取退休金后收入超標(biāo)按規(guī)定應(yīng)限期騰退房屋，但考慮到老年人病痛較多、醫(yī)療費(fèi)用較高、在外租房困難等因素，本著人性化管理原則，可允許老人繼續(xù)承租房屋過(guò)渡，同時(shí)按照市場(chǎng)租金標(biāo)準(zhǔn)收取租金。

六、結(jié)束語(yǔ)

公租房作為政府解決城市中低收入人群住房困難的過(guò)渡性解決方案，這一住房保障制度需要通過(guò)后期運(yùn)營(yíng)管理來(lái)保障和實(shí)現(xiàn)，可以說(shuō)運(yùn)營(yíng)管理質(zhì)量的好壞直接影響著公租房能否發(fā)揮好住房保障職能。因此，必須充分重視公租房后期運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)做法，運(yùn)用現(xiàn)代化的管理策略和手段，推進(jìn)公租房后期運(yùn)營(yíng)管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和人性化，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)發(fā)揮最大的效益，保障公租房管理服務(wù)良性發(fā)展，不斷滿足人民群眾基本住房保障需求。