國有資產管理體制下的國有資本財務監(jiān)管

◎譚暉

國有資本是我國社會經濟發(fā)展的重要力量。隨著國有資本規(guī)模不斷擴大，國有資本在經濟中的影響作用日益增強，如何更好地發(fā)揮國有資本的作用，促進國有資本效益提升，這是國有資產管理需要解決的重要問題。在改革背景下，國資國企改革不斷推進，“管資本”成為改革的重點內容。這就需要政府轉變職能，轉變對國有資本的管理模式，構建完善的國資管理體系，采取規(guī)范化的管理措施，強化對國有資本財務監(jiān)管，從而促進國有資本運營效率提升。

一、相關理論概述

（一）國有資產管理的概念及目標

國有資產管理是指國家對對所有權屬于國家的各類資產的經營和使用，進行組織、指揮、協(xié)調、監(jiān)督和控制的一系列活動的總稱。

管理目標是實現(xiàn)國有資產的保值與增值。

（二）管資產與管資本的區(qū)別

管資產是一種對實物的管理，管資本是對價值形態(tài)的管理，二者是兩種不同的管理模式，也是政府對國有資產管理職能與監(jiān)管方式的重大轉變。國資委對國有代表政府作為出資方依法對國有資產加強管理與監(jiān)督，保證監(jiān)管與放權間的平衡，在管理方式上由實物管理向價值管理轉變，突出了“管資本”這一價值特點，強化對國有資本的財務監(jiān)督，使保值增值責任得以落實。

二、國有資本財務監(jiān)管的重點

對國有資本實施財務監(jiān)管，重點表現(xiàn)在如下幾個方面：

1.資金監(jiān)管。資金是國有企業(yè)運營活動開展的重要保證，國有企業(yè)在經營過程中，資金活動涉及資金的籌集與運用，國有企業(yè)生產經營離不開資金運轉，國有企業(yè)的重大資金運營活動，必須報經相關的審批程度，獲得監(jiān)管機構的批準。

一是重要的籌資措施，如戰(zhàn)略伙伴的引入，通過吸收、合并等方式獲得外來資本，這會對國企股權結構帶來變動，因此，必須經過相關部門的許可。否則，會造成國有股權流失的風險，國有企業(yè)作為經營者應當遵守經營條約，按管理權限對重要的籌資活動向監(jiān)管部門報告，得到批準方可實施。二是進行資產抵押或擔保時。資產抵押或擔保，會給國有資本帶來風險，國有企業(yè)在貸款或擔保中需要運用國有資產時，無論是為本企業(yè)貸款抵押還是為其他企業(yè)提供擔保，利用國有資產時，動。不論數(shù)額大小，都是必須經過規(guī)定的審批程序，得到批準方可實施，否則，就屬于越權行為。三是在股本進行變更時，國有企業(yè)的股本變更說明資本結構發(fā)生了變化，對國有企業(yè)的權益帶來影響，因此，為了保障國有資本的權益，在股本變更之前，必須經過公認審計，并得到相關部門的批準。四是開展重大項目投資時，國有企業(yè)必須報經相關部門審批，獲得批準方可實施。同時，國有企業(yè)必須編制資金預算，報相關部門備案，做好資金管理。

2.資產監(jiān)管。國有企業(yè)旗下管理的資產較多，按不同的資產性質劃分，有固定資產、流動資產，無形資產等多種類型，這些不同的資產在國企運營中發(fā)揮著不同的作用。監(jiān)管部門在監(jiān)管過程中要做好如下幾點：一是加強固定資產的監(jiān)管，國有企業(yè)的固定資產購置、重大技改項目，應當確定好資金來源與投資計劃，并必須報經相關部門審批，經同意方可實施。二是使用各類資產進行對外投資時，必須編制投資方案，進行論證，報經相關部門審批。三是對國有資產的處置，必須報經相關部門審批，獲得批準方可實施。四是在資產進行變更之前，必須報經相關部門審批，如對資產進行分離、合并、租賃、拍賣、重組、破產等事項發(fā)生前，須先審批后實施。

3.收入分配監(jiān)管。國有企業(yè)必須嚴格執(zhí)行相關財稅法規(guī)，對企業(yè)取得的各項收入進行科學界定，按財務準則進行收入確認，做好會計核算，保證財務收支的真實性，對企業(yè)利潤進行準確核算，進行分配。并報經相關部門審核，確認其分配是否合法合理。監(jiān)管機構要審查利潤是否真實，對企業(yè)分配方案進行審批，加強財務收支監(jiān)管。

4.財務報告監(jiān)管。國有企業(yè)應當保證會計信息的真實性，定期向相關部門提供財務報告，相關部門應當按職責權限對國有企業(yè)的財務報告進行監(jiān)督檢查，確認其真實性，年終，還要對其財務決算進行審批。

三、國有資產管理體制下國有資本財務監(jiān)管的思路分析

在國有資產管理體制下，國有資本財務監(jiān)管要明確監(jiān)管重點，要由管資產向管資本轉變，從管細節(jié)向管全局轉變，從戰(zhàn)略高度看待國有資本財務監(jiān)督問題，既要管理好，又要激發(fā)國資的活力，將各類資源盤活，確保國有資產保值增值目標實現(xiàn)。

（一）制定好國資發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，做好全域資源綜合配置

國有資產涉及的領域較多，經營的范圍較廣，做好國資管理要分行業(yè)進行監(jiān)管，采用不同的財務監(jiān)管模式，這對國有資本財務監(jiān)管提出了更高要求，如果國資財務監(jiān)管局限于單個企業(yè)層面，緊盯財務細節(jié)，將難有大的作為，使監(jiān)管與運營發(fā)生沖突，對企業(yè)正常的運營活動帶來干擾，在國有資產管理體制下，對國有資本的財務監(jiān)管應當放眼長遠，做好綜合布局，從戰(zhàn)略發(fā)展入手，對全域內的資源進行綜合配置，促進資源綜合利用效率提升。一是要從戰(zhàn)略視角出發(fā)，對國資發(fā)展制定明確的戰(zhàn)略路徑，擬定本區(qū)域內的國資發(fā)展戰(zhàn)略，制定與本區(qū)域資源相契合的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確國資發(fā)展目標，為國有資本財務監(jiān)管指明戰(zhàn)略方向。二是做好全域資源綜合配置。在國有資產財務監(jiān)管上，要打破國資的企業(yè)界限，對全區(qū)域內的國有資產進行統(tǒng)一優(yōu)化配置，使國有資源利用效率最大化。國資委應當對國有企業(yè)、國資委監(jiān)管的所有人、財、物等各項資源進行戰(zhàn)略布局，在此基礎上，對各項資源進行重組。一方面，加強對國有企業(yè)的人員綜合管理，特別是中高層的監(jiān)督與統(tǒng)一調配，如將國有企業(yè)的財務人員納入到管理體系中，成立財務部，對國有企業(yè)委派財務總監(jiān)，對國資委負責；另一方面，對國有企業(yè)財務實行集中管理，可組建企業(yè)集團，將全域內的國有企業(yè)全部納入進來，如將縣域、市域或省域內的國有企業(yè)，按行政隸屬關系組建成一個企業(yè)集團，成立財務共享中心，對各企業(yè)財務實行集中管理，按資本規(guī)模確定“股份”，國資委對財務進行集中監(jiān)管。同時，對各項物資及資源根據(jù)市場價值在全域實行統(tǒng)一調配，促進國企資源整合，得到最大化的利用。三是建立退出機制。

在國有資本財務監(jiān)管中，要體現(xiàn)價值管理的優(yōu)勢，在面對市場競爭中，國資國企應當進退有序，做到有進有退，對與國資發(fā)展戰(zhàn)略不相符的領域，應當擇機退出，使資源更集中，國資的流動性進一步增強。

（二）全面推行國資國企改革，加強國資運營管理與監(jiān)督

在國有資產管理體制下，國資監(jiān)管目的是為了激發(fā)資本的活力。在經濟新常態(tài)下，市場競爭日益激烈，國企改革與發(fā)展面臨著極大壓力，中小國有企業(yè)規(guī)模小、缺乏競爭優(yōu)勢，在市場中生存面臨困境，國有企業(yè)如何“脫貧解困”，實現(xiàn)國企價值增值，應當引入競爭機制，引入各類資本參與進來，將國有資產盤活，為此，必須全面推進國資國企改革，加強國資運營管理與監(jiān)督，促進資本運營效率提升。一是選準重點。在國資管理體制下，管理的范圍更廣，早已超出了一個企業(yè)的范疇，國資與市場的關系極其復雜，并非是單個企業(yè)與單個市場的關系，它是一個產業(yè)經濟甚至多個產業(yè)鏈與國內國外兩個市場間的復雜關系，往往牽一發(fā)而動全身，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會對整個經濟體系帶來極大影響。因此，在國資管理體系下，對國有資本財務監(jiān)管要選準監(jiān)管重點，以資金活動、資源流向為監(jiān)管重點，對重點企業(yè)、產業(yè)鏈中的核心企業(yè)加強重點監(jiān)管，防止系統(tǒng)性風險，保證國資規(guī)范運營。二是確定主業(yè)，剝離副業(yè)。由于資源有限，國有資本不可能面面俱到，國有企業(yè)在經營與發(fā)展過程中，必須做好取舍，要有進有退，確定主業(yè)，將副業(yè)剝離，專業(yè)在主業(yè)上下功夫，將主業(yè)做大做強。如以某國有線纜生產企業(yè)為例子，生產品種、規(guī)格多、配套生產項目多，如果一個建立完整的產業(yè)鏈，將需花費較大的投入，該企業(yè)的核心技術在導線研發(fā)與生產上，因此，該企業(yè)在發(fā)展中可以導線為重點，在細分領域專注發(fā)展，而將其他業(yè)務剝離出來，與其他企業(yè)進行合作，在產業(yè)鏈中占據(jù)主導。三是加強重組監(jiān)管。在國有資產管理體制下，對國資國企的監(jiān)督要提高站位，對旗下的資產進行重組，對核心、優(yōu)勢產業(yè)企業(yè)加大培育力度，將優(yōu)質資產重組到優(yōu)質企業(yè)名下，使之優(yōu)中更優(yōu)，強中更強，促進其發(fā)展壯大；而對呆滯資產，可以實行轉、租、售等方式將之盤活。國資監(jiān)管部門要加強財務監(jiān)督管理，防止資產流失。四是推進國企混改。對于非核心領域，屬于國家政策可以開放的行業(yè)，可以引入社會資本參與國企改革。要加大國企混改力度，將國企資本、國有資源等為主體，與民營企業(yè)、民營資本，以及不同隸屬關系的國企之間進行合作，運用股份形式，加強資本運作，為國企改革注入資金，引入先進的管理模式，增強國有資本搞風險能力，實現(xiàn)國有資產效益最大化。

（三）加強國資收益分配監(jiān)管，確保國資收益目標實現(xiàn)

國有資本財務監(jiān)管重點不能局限財務細節(jié)，干擾企業(yè)內部正常的經營管理活動，而是對企業(yè)發(fā)展方向、發(fā)展目標及目標落實上的監(jiān)管。主要涉及對國有資本經營預算管理，加強對國資收益及收益分配的監(jiān)管，確保國資收益目標實現(xiàn)。一方面，要做好國有資本經營預算，對國有資本、國有企業(yè)的經營活動實現(xiàn)預算管理，制定明確的預算目標，對預算編制與實施情況進行監(jiān)督；另一方面，要做好財務考核體系設計。國資監(jiān)管從大方向對國企財務實施監(jiān)督，為保證國資收益目標實現(xiàn)，可以設計系列激勵機制，引入績效考核模式，對國有企業(yè)高層進行考核，制定量化考核目標，對國有企業(yè)財務工作進行引導，使之完成考核任務。要對不同企業(yè)采用不同的考核管理辦法，考核重點是成本控制與利潤目標這兩項關鍵指標，不斷提高國企資本的保值增值能力，確保國資收益目標實現(xiàn)。在國資管理活動中，要加強對國資收益及分配的監(jiān)管，要完善國資收益分配制度，按政府出資比例做好收益分配，保障國資權益得到落實。

四、國有資產管理體制下國有資本財務監(jiān)管的具體措施

（一）推行現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)法人治理體系

要保證國有資本有序運營，必須推行國有企業(yè)管理架構改革，按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，構建完善的企業(yè)法人治理體系。一方面，要做好企業(yè)董事會、經理層、監(jiān)事會等組織架構設計，對各自職能進行科學劃分。董事會作為決策機構，制定國有企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展目標，決定重大投資管理活動，是法人治理體系的核心，經理層對董事會負責，按公司戰(zhàn)略目標組織生產管理活動，落實管理責任，監(jiān)事會對企業(yè)各項活動進行全方位監(jiān)督，保障國有資本的權益。另一方面，要做好高管配置工作。如何選配備好企業(yè)各個架構的高層領導，對國有資本效益提升有著極大影響。在國有資產管理體制下，應當打破區(qū)域人事管理的界限，改變在本區(qū)域、行政事業(yè)單位、國有企業(yè)內部進行人才挑選的限制，要從全國、乃至全球范圍內招聘、引進高級管理人才，進行授權管理，發(fā)揮專業(yè)人才的優(yōu)勢，幫助國有企業(yè)做好資本運營與管理。

（二）做好監(jiān)管體系建設，保障國有資本安全

為了做好國有資本財務監(jiān)督，應當從企業(yè)內外入手，加強監(jiān)管體系建設，為國資安全提供保障。一是要做好企業(yè)內設部門劃分及職能分工，確定工作流程，構建完善的內控體系，實行相互牽制，強化內部監(jiān)督。對內設崗位要分工合理，確定權限，實行分權與授權相結合的工作模式，對重點管理崗位還要實行輪換制，防止崗位風險發(fā)生。二是企業(yè)紀檢監(jiān)察部門應當發(fā)揮監(jiān)督職能，監(jiān)察工作應當與業(yè)務工作、財務活動同步對接，全程跟蹤重視，分析企業(yè)內部流程的運行特點，對高層審批、審核流程加強監(jiān)控，防止權力濫用，規(guī)范企業(yè)的用權行為。三是財務審計要各自發(fā)揮自身職能，做好財務管理與審計監(jiān)督。財務部既對經理層負責，也對董事會負責，要在國資管理中擔負起財務管理的重任，保證財務信息真實完整，維護國有資本的安全與利益。審計部門應當從審計監(jiān)督的視角加強對國有資本運營活動全方位監(jiān)管，對企業(yè)內部的運行體系、業(yè)務流程等內控制度執(zhí)行情況進行綜合評估，檢查制度建設與執(zhí)行中是否存在風險，從審計角度做好監(jiān)督工作。

（三）加強業(yè)務風險防范與監(jiān)督，做好財務風險預防

面對激烈的競爭形勢，國有企業(yè)應當構建完善的風險防控體系，增強風險防范能力。一方面，國有企業(yè)應當引起現(xiàn)代信息系統(tǒng)，運用信息系統(tǒng)加強財務與業(yè)務的管理，在系統(tǒng)中設計一套嚴密的財務風險防范體系，運用業(yè)務指標及財務指標進行風險預警，為企業(yè)運營做好風險防范。同時，企業(yè)的財務系統(tǒng)應當接入國有資本管理系統(tǒng)，接受國資委的監(jiān)督，加強企業(yè)風險防范。另一方面，國有企業(yè)應當加大預算管理力度，在運營活動中以財務業(yè)務預算為依據(jù)，在授權范圍加強財務業(yè)務管理，促進管理質量不斷提升。

（四）規(guī)范信息披露工作，提高財務監(jiān)管質量

國有企業(yè)應當按財務制度規(guī)定，定期向國資委提供財務報告，上市公司還應當定期進行信息披露，讓投資者及時掌握企業(yè)的經營狀況與財務情況。國有企業(yè)應當重視信息披露工作，對擬對外公開披露的信息，應當報經董事會、國資委審批，國有企業(yè)不得擅自對外披露公司機密，未經許可不得對外公布。涉及企業(yè)的核心技術、核心業(yè)務，以及尚未確定的重大投資項目，應當遵守保密原則，不得提前對外公示，確保企業(yè)信息安全。為此，國有企業(yè)對信息披露工作必須加強管理，對披露的內容、范圍及時間節(jié)點準確把握，保障企業(yè)的權益不受損害。在財務信息披露中，應當嚴格遵守財務準則，保證所披露的財務信息真實、準確，不斷提高財務工作質量，促進國有企業(yè)競爭力不斷提升。

結語

國有企業(yè)運營發(fā)展活動中，必須構建完善的國有資產管理體系，加強對國有資本經營項目的監(jiān)管，做好國有資本科學配置與全面控制。為此，國資委應當代表政府履行好監(jiān)督職能，構建完善的監(jiān)督管理體系，做好財務管理與審計監(jiān)督。要建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)法人治理體系，加強國有資本的收益管理與分配監(jiān)督，做好企業(yè)風險防范工作，確保國有資本保值增值目標實現(xiàn)。