事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題的優(yōu)化研究

◎王巧敏

引言：

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》文件的發(fā)布，對我國事業(yè)單位預(yù)算績效管理提出更加嚴(yán)格的要求與明確規(guī)定，為了確保單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的順利開展，維護(hù)財(cái)政預(yù)算資金的使用安全，必須基于內(nèi)部控制，做好優(yōu)化并改進(jìn)預(yù)算績效管理的工作，將預(yù)算績效管理在提高公共資源利用效率、提升預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行力、嚴(yán)格規(guī)范單位相關(guān)人員履職行為等方面的作用充分發(fā)揮。新時(shí)期，各單位應(yīng)針對實(shí)際問題，積極探索可行的調(diào)整優(yōu)化策略，不斷完善預(yù)算績效管理體系。本文就事業(yè)單位預(yù)算績效管理展開深入的分析與研究。

一、事業(yè)單位預(yù)算績效管理的原則與意義

預(yù)算績效管理是一種將績效跟蹤、績效評價(jià)以及最終結(jié)果充分運(yùn)用，與編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)相結(jié)合、相融入的管理模式。對事業(yè)單位而言，新時(shí)期實(shí)施預(yù)算績效管理應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一是實(shí)際性原則，即必須從單位自身實(shí)際出發(fā)，結(jié)合事業(yè)單位的特殊屬性與管理現(xiàn)狀，對目前預(yù)算管理中存在的問題加以分析，在此基礎(chǔ)上優(yōu)先選擇試點(diǎn)項(xiàng)目，制定初步的預(yù)算績效管理規(guī)劃，在具體的實(shí)踐中不斷優(yōu)化與完善，穩(wěn)步推進(jìn)、持續(xù)改進(jìn)，以全面加強(qiáng)預(yù)算績效管理；二是規(guī)范性原則，即應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算績效管理機(jī)制，確定工作目標(biāo)與計(jì)劃之后，對工作流程進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，建章立制，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徍酥贫取⑴鷱?fù)制度等為保障，對預(yù)算全過程展開有效跟蹤監(jiān)控，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)并突出重點(diǎn)內(nèi)容，進(jìn)而增強(qiáng)預(yù)算績效管理的有效性；三是客觀性原則，即在設(shè)置預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)的過程中，既要從實(shí)際出發(fā)，尊重客觀事實(shí)，又要確保指標(biāo)體系的完整性與全面性，擴(kuò)大績效評價(jià)的范圍，選擇績效考核評價(jià)的方法，對預(yù)算目標(biāo)落實(shí)、預(yù)算管理制度執(zhí)行等情況展開綜合且客觀的評價(jià)，保障評價(jià)結(jié)果的公正性與實(shí)用性，并依法公開，推動預(yù)算績效管理更加科學(xué)規(guī)范透明。

事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的意義主要有：第一，有利于提高資金使用效益，通過加強(qiáng)預(yù)算績效，將績效理念融入于預(yù)算執(zhí)行的整個(gè)過程，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算資金使用情況等充分把握，及時(shí)處理資金使用不到位、資金過度浪費(fèi)引發(fā)的預(yù)實(shí)偏差問題，促使資金使用效益大大提高；第二，有利于促進(jìn)事業(yè)單位體制改革，與傳統(tǒng)預(yù)算工作相比，基于全面預(yù)算的預(yù)算績效管理，其實(shí)施程度與管理范圍更加深入、更加廣泛，是管理方法的創(chuàng)新，在規(guī)范的制度體系與組織結(jié)構(gòu)的保障在之下，單位順利實(shí)施預(yù)算績效管理必然可促進(jìn)各項(xiàng)工作效率與質(zhì)量提升，使預(yù)算的公開性更強(qiáng)，接受社會監(jiān)督，事業(yè)單位職能也會發(fā)生一定變化，進(jìn)而更好順應(yīng)改革趨勢，加快改革步伐。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

預(yù)算績效管理以支出結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)將績效理念落實(shí)預(yù)預(yù)算管理工作中，其具有戰(zhàn)略性、標(biāo)桿性的特征，為了避免出現(xiàn)資源配置不均、資金追蹤問效不及時(shí)等現(xiàn)象，我國事業(yè)單位推進(jìn)預(yù)算績效管理是必然舉措。但是目前我國事業(yè)單位預(yù)算績效管理仍是存在以下問題：

（一）預(yù)算績效管理意識淡薄

在推進(jìn)預(yù)算績效管理的過程中，績效意識淡薄是影響其順利實(shí)施與有序推進(jìn)的一大因素。據(jù)了解可知，“重支出，輕績效”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，仍有相當(dāng)一部分事業(yè)單位并沒有從思想層面重視預(yù)算績效，主要是將重心放在前期，一般任務(wù)下達(dá)之后，未能將預(yù)算執(zhí)行與績效管理工作相結(jié)合，按部就班推進(jìn)，實(shí)際上缺乏整體性與系統(tǒng)性，缺乏長遠(yuǎn)性規(guī)劃，無法將預(yù)算績效管理的作用充分發(fā)揮，實(shí)施進(jìn)度較為緩慢，而且還可能會出現(xiàn)資金分配不均、預(yù)算超支等問題，預(yù)算績效管理不能落到實(shí)處。另外，由于單位針對預(yù)算績效的專題培訓(xùn)少之又少，在實(shí)際工作中財(cái)務(wù)以及業(yè)務(wù)人員對預(yù)算績效理論知識把控不全面，缺少工作經(jīng)驗(yàn)，不能從專業(yè)角度出發(fā)設(shè)置科學(xué)且可行的目標(biāo)，相關(guān)人員難以將預(yù)算績效目標(biāo)對應(yīng)到各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，最終導(dǎo)致預(yù)算績效管理整體效果不佳。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置不合理

設(shè)定績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，以目標(biāo)為導(dǎo)向，助推各項(xiàng)工作的順利開展。但在多重因素的影響下，預(yù)算績效目標(biāo)難設(shè)置或者設(shè)置不合理，是我國事業(yè)單位普遍面臨的一項(xiàng)問題。一是，通常情況下預(yù)算績效相關(guān)工作僅由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，具體實(shí)施過程中管理人員、業(yè)務(wù)相關(guān)人員等對其認(rèn)知有偏差，并未主動參與并積極配合，而財(cái)務(wù)人員較多關(guān)注資金的額度，預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置時(shí)考慮、研究不夠深入；二是單位上級主管部門與預(yù)算績效目標(biāo)的審核不嚴(yán)，尤其是針對較為復(fù)雜的績效目標(biāo)，只是一味強(qiáng)調(diào)完整性，并未嚴(yán)格審核科學(xué)性、充分性等；第三，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的科學(xué)規(guī)劃，績效目標(biāo)編制能力有待提升，且沒有重點(diǎn)考慮短期目標(biāo)與長期目標(biāo)之間的關(guān)系，導(dǎo)致目標(biāo)設(shè)置過于狹窄，且無法量化與細(xì)化。

（三）預(yù)算績效管理機(jī)制亟待完善

從實(shí)質(zhì)上分析，單位實(shí)施預(yù)算績效管理的主要目的之一為確保預(yù)算執(zhí)行與管控效果達(dá)到預(yù)期。然而目前，部分事業(yè)單位的預(yù)算績效管理機(jī)制亟待完善，缺少了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫葋砑s束、規(guī)范，導(dǎo)致預(yù)算績效的實(shí)際作用與價(jià)值難以體現(xiàn)[2]。一是崗位職責(zé)劃分不明確，在預(yù)算分工、責(zé)任落實(shí)、指標(biāo)下達(dá)等方面都會出現(xiàn)執(zhí)行不到位、效率低等問題；二是預(yù)算績效制度的標(biāo)準(zhǔn)化不足，有的單位只是將重心放在某一階段的預(yù)算績效管理工作中，并未從全面性、全局性視角展開分析，預(yù)算分析、預(yù)算監(jiān)督等各項(xiàng)制度實(shí)施情況不容樂觀，導(dǎo)致單位部分職工思想態(tài)度散漫、工作目標(biāo)不明確而且缺少嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃；三是預(yù)算績效管理制度缺乏靈活性，出現(xiàn)問題之后只是依賴于死板的制度，加上單位各職能部門之間的溝通不足，難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的協(xié)調(diào)與平衡，最終致使預(yù)算績效管理工作無法順利進(jìn)行。

（四）缺乏動態(tài)評價(jià)與全過程監(jiān)控

我國事業(yè)單位對于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度較以往相比有了明顯的加強(qiáng)，然而在預(yù)算績效方面還是缺乏動態(tài)評價(jià)與全過程監(jiān)控，針對績效的跟蹤管理工作落實(shí)情況不佳。一方面，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)的“雙監(jiān)控”，工作重心發(fā)生偏移，對于預(yù)算執(zhí)行側(cè)重于資金的分配與使用，卻并沒有關(guān)注資金使用產(chǎn)生的效益，沒有重點(diǎn)跟蹤監(jiān)控績效完成情況；另一方面，預(yù)算績效評估的范圍過于狹窄，采取的分析方法規(guī)范性不足，往往出具的績效考評結(jié)果“千篇一律”，無法真正地衡量預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)之間的差異，這種情況下預(yù)算績效管理則無法對預(yù)算編制、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)起到實(shí)際的監(jiān)督、約束作用，更是難以有力監(jiān)控單位公共資源的利用過程。

（五）績效評價(jià)與激勵獎懲相脫節(jié)

部分事業(yè)單位現(xiàn)有的績效評價(jià)機(jī)制有待調(diào)整，績效評價(jià)與激勵獎懲相脫節(jié)，對于績效評價(jià)的結(jié)果運(yùn)用不足。例如，某事業(yè)單位對于重大項(xiàng)目資金撥付、分配的監(jiān)管較為寬松，盡管績效評價(jià)結(jié)果不理想，但是考慮到項(xiàng)目帶來的重大影響，仍是不會減少資金分配與投資力度，這也就導(dǎo)致相關(guān)人員不重視預(yù)算績效評價(jià)。單位對于預(yù)算績效評價(jià)的配套激勵獎懲機(jī)制設(shè)置不足，未能及時(shí)創(chuàng)新激勵手段，缺乏有效的激勵政策，長此以往必然會打擊相關(guān)人員的工作熱情，不能主動參與并配合績效管理工作，還有的單位只是一味地懲罰，即完成績效要求之后不能獲得相應(yīng)獎勵，未能達(dá)成績效目標(biāo)或者出現(xiàn)小的失誤就會受到嚴(yán)厲懲罰，這種不平衡的獎懲機(jī)制顯然會對單位人員帶來巨大工作壓力，長期累積一定的負(fù)面情況，最終則會影響各項(xiàng)工作的開展。

三、新時(shí)期優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的措施

（一）強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識，夯實(shí)基礎(chǔ)保障

“思想決定行動”，事業(yè)單位必須要從實(shí)際出發(fā)，由上至下，強(qiáng)化單位全員的預(yù)算績效管理思想認(rèn)知，通過加大培訓(xùn)與宣傳力度的方式，逐步夯實(shí)順利實(shí)施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)保障。首先，將預(yù)算績效相關(guān)的新知識、新政策、新方法等在單位內(nèi)部進(jìn)行大面積的宣傳，可由單位財(cái)務(wù)部門組織宣傳活動，覆蓋單位各職能部門、各管理層級，通過宣傳與引導(dǎo)，逐漸加深單位全體人員對預(yù)算績效管理的正確認(rèn)知，獲得管理層的支持以及各部門的積極配合；其次，加強(qiáng)繼續(xù)教育培訓(xùn)，定期組織以預(yù)算績效為專題的培訓(xùn)課程，創(chuàng)新培訓(xùn)形式，如專家講座、對外交流學(xué)習(xí)、內(nèi)部研討交流等等，通過繼續(xù)教育，帶領(lǐng)單位相關(guān)人員不斷深入學(xué)習(xí)最新的政策制度，將預(yù)算績效管理與工作內(nèi)容相結(jié)合，在實(shí)踐中積累更多工作經(jīng)驗(yàn)；最后加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，對外引進(jìn)人才，對內(nèi)選拔人才，組建一支高水平、高素養(yǎng)的專業(yè)隊(duì)伍，負(fù)責(zé)傳達(dá)預(yù)算績效管理理念、指導(dǎo)預(yù)算績效管理工作實(shí)施等等，由專業(yè)人才高效完成一系列工作，進(jìn)一步夯實(shí)具體的實(shí)施保障。

（二）增強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置的合理性與針對性

為了增強(qiáng)績效目標(biāo)針對性，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際情況，根據(jù)各經(jīng)濟(jì)活動的各工作階段制定績效指標(biāo)，確保績效相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，做到客觀準(zhǔn)確，使得績效工作可有序推進(jìn)。一要在強(qiáng)化思想認(rèn)知的基礎(chǔ)上，加深財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)之間的聯(lián)系，使財(cái)務(wù)人員可在預(yù)算目標(biāo)設(shè)置的過程中全面考慮各種影響因素，展開深入的數(shù)據(jù)分析與處理；二要規(guī)范預(yù)算績效目標(biāo)的審核流程，工作計(jì)劃階段各部門積極配合，結(jié)合具體的工作任務(wù)，并嚴(yán)格按照內(nèi)部控制的要求，進(jìn)行逐層審批、簽字確定，將事前績效評估、績效目標(biāo)審核、預(yù)算評審相結(jié)合，對于依據(jù)不充分、保障條件不到位以及科學(xué)合理性不足的指標(biāo)，一律不得通過，督促各部門進(jìn)行修正與完善；三要科學(xué)規(guī)劃預(yù)算編制，強(qiáng)化績效目標(biāo)的設(shè)定，結(jié)合指向明確、細(xì)化量化、合理可行、適宜匹配等要點(diǎn)，從數(shù)量、成本、效益、影響等多個(gè)角度出發(fā)，考慮短期與長期目標(biāo)之間的關(guān)系，關(guān)注目標(biāo)依據(jù)的充分性、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障性等，合理選擇預(yù)算編制方法，提高編制質(zhì)量，保證績效目標(biāo)與計(jì)劃期內(nèi)任務(wù)數(shù)相對應(yīng)，并，使得績效指標(biāo)能夠滿足各方面的實(shí)際要求?；蛘哌€可聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，尋求更加專業(yè)的指導(dǎo)與幫助，做好項(xiàng)目績效目標(biāo)的設(shè)置工作，并提高業(yè)務(wù)人員將預(yù)算績效與業(yè)務(wù)工作相結(jié)合的能力。除此以外，還應(yīng)考慮各項(xiàng)工作的實(shí)際目標(biāo)需求以及目標(biāo)的準(zhǔn)確性、實(shí)際性以及針對性，要提前設(shè)計(jì)方案，并注重不同部門的職權(quán)劃分，同時(shí)對目標(biāo)進(jìn)行數(shù)值定量，盡可能保證使用清晰且準(zhǔn)確的指標(biāo)，減少指標(biāo)的概念性，進(jìn)一步使得各項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)到位。

（三）完善預(yù)算績效管理機(jī)制，健全管理制度體系

事業(yè)單位資金來源大都是財(cái)政撥款，預(yù)算績效管理工作的重心根據(jù)這一性質(zhì)而確定，即充分利用財(cái)政資金，通過合理分配、科學(xué)制定資金規(guī)劃等，實(shí)現(xiàn)資金使用價(jià)值與效益最大化。從這一角度出發(fā)，事業(yè)單位必須及時(shí)完善績效管理機(jī)制，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫葹楸Ｕ?，有序推進(jìn)各項(xiàng)工作，確保預(yù)算績效的貫徹落實(shí)。一要結(jié)合國家有關(guān)部門下達(dá)的預(yù)算績效相關(guān)政策文件，根據(jù)單位在預(yù)算績效方面的實(shí)際問題，建立新的管理制度，并基于內(nèi)部控制，遵循不相容崗位分離的原則，明確劃分不同崗位的職責(zé)與權(quán)限；二要增強(qiáng)預(yù)算績效制度的標(biāo)準(zhǔn)化，建立監(jiān)督長效機(jī)制，從全局性視角展開分析，將各項(xiàng)制度落實(shí)于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)制度的約束性，端正單位相關(guān)人員的工作態(tài)度，如某事業(yè)單位采取了雙軌監(jiān)控，從執(zhí)行監(jiān)督與結(jié)果兩大層面入手，加大監(jiān)督力度，為各項(xiàng)制度的實(shí)施提供保障，并有效避免了各種潛在問題造成的負(fù)面影響；三是注重單位各職能部門之間的溝通與交流，既要建立雙向溝通反饋機(jī)制，又要增強(qiáng)預(yù)算績效管理制度的靈活性與適應(yīng)性，在單位內(nèi)部實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)與平衡，從而保證預(yù)算能夠高效安全的使用。

（四）強(qiáng)化對預(yù)算績效目標(biāo)達(dá)成情況的評價(jià)與監(jiān)控

新時(shí)期，事業(yè)單位可成立預(yù)算績效管理小組，小組成員從各部門選拔，高層領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)，以更加專業(yè)的管理小組為預(yù)算績效工作提供保障，對績效目標(biāo)的達(dá)成情況展開動態(tài)評價(jià)與監(jiān)控，重點(diǎn)跟蹤其是否順利完成、是否存在阻礙性問題，對此提出相應(yīng)的解決方案。要想提升績效目標(biāo)達(dá)成情況的實(shí)際跟蹤效果，單位還應(yīng)強(qiáng)調(diào)績效跟蹤方式的靈活選取以及跟蹤流程的不斷優(yōu)化，既要符合項(xiàng)目實(shí)際與資金使用特點(diǎn)，又要實(shí)現(xiàn)全面收集各方面的績效數(shù)據(jù)信息，對于具體實(shí)現(xiàn)情況展開更加深入的探究與分析，幫助各部門及時(shí)整改預(yù)算執(zhí)行的整個(gè)過程，最終促使績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。除此以外，由于各項(xiàng)指標(biāo)共存，為了在提高工作效率的同時(shí)減輕工作壓力，事業(yè)單位還可以信息技術(shù)為主要依托，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等，快速收集、提取大量數(shù)據(jù)信息，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，并實(shí)時(shí)更新，運(yùn)用科學(xué)的方法，構(gòu)建分析模型，對績效目標(biāo)的走勢展開合理預(yù)測，評估其可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，全面掌握整個(gè)過程，進(jìn)而提升預(yù)算績效管理目標(biāo)的達(dá)成效果。

（五）有機(jī)銜接績效評價(jià)與激勵獎懲，充分運(yùn)用結(jié)果

只有充分運(yùn)用最終的評價(jià)結(jié)果，據(jù)此作出正確的獎懲，才能從根本上強(qiáng)化單位各部門、各崗位對預(yù)算績效管理的重視，才能真正地發(fā)揮預(yù)算績效管理的作用。新時(shí)期，事業(yè)單位需要有機(jī)銜接績效評價(jià)與激勵獎懲機(jī)制，加深兩者之間的聯(lián)系，形成統(tǒng)一的整體。具體做法則是構(gòu)建預(yù)算績效考核評價(jià)與獎懲機(jī)制，一方面將單位各部門人員的績效工資與績效目標(biāo)達(dá)成情況、預(yù)算執(zhí)行過程以及效果等相結(jié)合，針對順利達(dá)成目標(biāo)且保證預(yù)算執(zhí)行中未出現(xiàn)預(yù)算超支、資金使用不規(guī)范等問題的情況，需創(chuàng)新激勵手段，如榮譽(yù)表彰、薪資調(diào)整、崗位晉升等，反之需給予相應(yīng)的懲戒；另一方面應(yīng)在下一年度預(yù)算審批中，依據(jù)預(yù)算績效的評價(jià)結(jié)果，對項(xiàng)目資源分配、資金劃撥等進(jìn)行適度調(diào)整，表現(xiàn)良好的適當(dāng)加大資金支持力度，超額完成按比例增加，對履職不力的管理人員追究其責(zé)任，做到真正的獎優(yōu)罰劣。

四、結(jié)束語

總而言之，在事業(yè)單位體制改革不斷深化的背景下，我國事業(yè)單位必須順應(yīng)改革趨勢，將新的理念、新的思想、新的方法融入到內(nèi)部管理中，積極響應(yīng)并實(shí)施預(yù)算績效管理，將其在多個(gè)方面的作用體現(xiàn)出來，減少預(yù)算問題引發(fā)更多的財(cái)政問題，更好促進(jìn)單位的良性發(fā)展。新時(shí)期，為了提升財(cái)政資金配置與使用效益、提升單位整體管理水平，我國事業(yè)單位必須對預(yù)算績效管理有深刻的認(rèn)知，了解其原則以及意義，在此基礎(chǔ)之上立足于單位實(shí)際情況，分析預(yù)算績效管理存在的問題，通過采取針對性的優(yōu)化策略，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的順利達(dá)成、財(cái)政資金安全合理使用、單位公共服務(wù)質(zhì)量不斷提高的目的，從而進(jìn)一步推動事業(yè)單位可持續(xù)健康發(fā)展。