構(gòu)建與城市群一體化發(fā)展相適應(yīng)的治理機(jī)制
——以池州市為例

◎?qū)O亮 羅佳

長(zhǎng)三角是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在城市群一體化發(fā)展背景下，池州市作為長(zhǎng)三角27 個(gè)中心區(qū)城市之一，在融入長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中具有良好的資源和空間優(yōu)勢(shì)。在2020 年池州市為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，出臺(tái)了《池州市融入長(zhǎng)三角一體化發(fā)展行動(dòng)方案》，將加快融入長(zhǎng)三角一體化發(fā)展作為2020 年的重點(diǎn)工作任務(wù)?；诖耍疚木统刂菔袠?gòu)建與城市群一體化發(fā)展相適應(yīng)的治理機(jī)制進(jìn)行探討，以實(shí)現(xiàn)城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展。

池州市地處于安徽省西南部，是長(zhǎng)江南岸重要的濱江港口城市，長(zhǎng)三角城市群成員城市，隨著長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略，并成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分，池州市構(gòu)建與長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展相適應(yīng)的治理機(jī)制有助于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)成為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要載體。

近年來，池州市緊緊圍繞長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展的要求，積極推進(jìn)高質(zhì)量交通一體化發(fā)展項(xiàng)目，將本市努力發(fā)展成為長(zhǎng)三角與武漢都市圈交匯的重要節(jié)點(diǎn)，為池州市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供重要的基礎(chǔ)設(shè)施條件。但是，由于長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展還處于初步探索階段，在發(fā)展過程中還存在缺乏制度體系保障、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不完善、政府部門干預(yù)力度過大、發(fā)展質(zhì)量不高等問題，導(dǎo)致長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展與其他一流城市群相比還存在較大差距。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高的長(zhǎng)三角城市群地市GDP還不到世界一流城市群的30%，甚至只有美國一流城市群的20%。因此，本文結(jié)合城市群一體化發(fā)展的含義及治理特征進(jìn)行分析，池州市在構(gòu)建城市群一體化發(fā)展中存在的問題，并提出池州市全面推進(jìn)城市群一體化發(fā)展的治理機(jī)制，以推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、城市群一體化的基本概況

1.城市群一體化的含義。

城市群主要是指在一定區(qū)域內(nèi)，由一個(gè)特大城市為核心，與三個(gè)以上大城市為構(gòu)成單元，通過便利的交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系，并實(shí)現(xiàn)高度一體化的城市群體，也就是區(qū)域分布集中的特大城市和大城市相互集聚而形成的大城市市場(chǎng)，在城市群中各類要素能夠?qū)崿F(xiàn)自由流動(dòng)、市場(chǎng)資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，以保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)處于均衡狀態(tài)。就城市群而言，城市群一體化實(shí)質(zhì)上就是在城市空間形態(tài)中體現(xiàn)出區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，通過城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和空間結(jié)構(gòu)演變的互動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場(chǎng)一體化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，使得各大城市之間由競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系轉(zhuǎn)換為相互合作關(guān)系，為進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供新動(dòng)能。

我國對(duì)于城市群一體化研究主要強(qiáng)調(diào)以推動(dòng)城市群內(nèi)各城市間專業(yè)化分工協(xié)作為導(dǎo)向，促進(jìn)中心城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，引導(dǎo)中小城市夯實(shí)制造業(yè)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)城市功能互補(bǔ)；并且以交通互聯(lián)互通為突破口，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。比如，優(yōu)化高鐵、飛機(jī)、高速等交通工具和提速通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為城市群一體化發(fā)展提供前提條件，有效降低城市生產(chǎn)成本并提高城市智能化管理水平。同時(shí)，以建立統(tǒng)一開放的商品市場(chǎng)作為發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)建各類要素自由流動(dòng)的一體化市場(chǎng)，減少各要素在區(qū)域間流動(dòng)成本。最后，城市群一體化發(fā)展要注重公共服務(wù)一體化和均等化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共享是推動(dòng)城市群一體化發(fā)展的根本所在。由于我國存在教育、醫(yī)療服務(wù)資源分布不均的現(xiàn)象，相對(duì)優(yōu)質(zhì)的資源主要集中分布在特大城市區(qū)。因此，推進(jìn)城市群一體化發(fā)展，就要實(shí)現(xiàn)公共資源共享、縮小城市發(fā)展差距、完善制度體系等，促進(jìn)城市群內(nèi)各成員生活水平的提高。

2.城市群一體化治理特征。

由于城市群主要由多個(gè)城市共同組成，其治理主體呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜性的特點(diǎn)，城市群一體化治理主要具有以下幾點(diǎn)特征。

（1）治理主體的多元化。

城市群治理與單個(gè)城市治理具有明顯的差異，城市群治理需要組織跨區(qū)域、跨空間治理工作，主要對(duì)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)進(jìn)行治理，治理主體主要包括多個(gè)地方各級(jí)政府，參與執(zhí)行決策的主體具有多元化特征，導(dǎo)致對(duì)城市群內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資源配置缺乏約束能力。在城市群一體化治理過程中由于受到財(cái)政分權(quán)以及唯GDP 政績(jī)觀的影響下，會(huì)激化各大城市之間的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，嚴(yán)重影響到各城市間的相互合作關(guān)系。因此，想要實(shí)現(xiàn)城市群一體化各治理主體就必須制定統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)，行動(dòng)始終保持一致，才能實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)資源最優(yōu)配置。

（2）治理對(duì)象具有較強(qiáng)的復(fù)雜性。

城市群治理屬于一種跨空間治理行為，其治理主體和治理對(duì)象具有多元化的特點(diǎn)，為城市群治理工作增添較大難度，難以構(gòu)建完善的區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展機(jī)制。而這種跨空間治理容易出現(xiàn)地方公共物品供給差距的問題，其中的公共物品主要包括交通網(wǎng)絡(luò)、通信網(wǎng)絡(luò)等硬件設(shè)施，還有教育、醫(yī)療服務(wù)、法律制度等軟件設(shè)施條件等。因此，城市群治理對(duì)象主要涉及到地方公共物品的供給、自然資源的保護(hù)和利用等，以此來保證城市群內(nèi)實(shí)現(xiàn)利益共享。

（3）各類要素資源配置受阻。

城市群主要由多個(gè)大城市共同構(gòu)成，屬于各類要素資源的聯(lián)合體，是要素突破區(qū)域限制實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。但是，在城市群中由于土地資源、人才資源以及產(chǎn)業(yè)技術(shù)等要素分屬不同的行政區(qū)域，在不同程度上受到行政壁壘和制度性制約的影響，導(dǎo)致城市各類要素在跨區(qū)域流動(dòng)中受到阻礙，最終難以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。例如，各地實(shí)施的專項(xiàng)資金扶持制度，很大程度上限制到商品和要素的自由流動(dòng)，同時(shí)在行政分割下基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機(jī)制不暢，難以建立健全信息一體化平臺(tái)。

二、池州市融入城市群一體化發(fā)展面臨的困境

1.缺乏現(xiàn)代化空間治理機(jī)制。

池州市作為獨(dú)立的行政區(qū)劃，而城市群則是由多個(gè)行政區(qū)劃的聯(lián)合體，兩者在治理工作中還存在較大的差異性。池州市若想要構(gòu)建與城市群一體化發(fā)展相適應(yīng)的治理機(jī)制就必須從復(fù)雜的空間治理工作著手，但由于我國城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快，人口快速向城市轉(zhuǎn)移，不僅將城市轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要陣地，同時(shí)也激化出各種矛盾。比如，空間的商品化和空間的公共性不協(xié)調(diào)、空間的多元化與空間的協(xié)調(diào)性的矛盾、生產(chǎn)空間與生活空間的日益分離、規(guī)劃空間與實(shí)際空間的脫節(jié)等等，使得池州市空間內(nèi)部協(xié)調(diào)性受到嚴(yán)重影響，若想要構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的城市群，池州市就必須構(gòu)建與社會(huì)主義核心相適應(yīng)的現(xiàn)代化空間治理機(jī)制。

2.等級(jí)化的行政管理體制觸發(fā)城市群的不協(xié)調(diào)發(fā)展。

由于受到錯(cuò)誤政績(jī)觀的影響，我國采用的還是等級(jí)化的城市行政管理體制，導(dǎo)致土地、資金、政策、人力、項(xiàng)目等資源主要集中在發(fā)展迅速的大城市中，而小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展受到較大限制。而城市群的本質(zhì)屬于一個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，在等級(jí)化的行政管理體制下池州市在發(fā)展中容易形成典型的“諸侯經(jīng)濟(jì)”當(dāng)?shù)卣块T管理混亂。另外，由于我國城市群一體化發(fā)展還處于初步探索階段，本身采取的跨區(qū)域治理機(jī)制存在諸多不合理的問題，市場(chǎng)資源難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，各類要素也無法實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。隨著大量外來人口的涌入，導(dǎo)致池州市交通等基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)超負(fù)荷承載的現(xiàn)象，且存在“炒房”的行為，嚴(yán)重影響到城市居民的生活水平，城市發(fā)展受限。當(dāng)前，我國針對(duì)這一問題出臺(tái)了相關(guān)的城市群治理方案，但是并沒有制定以城市群跨區(qū)域治理相關(guān)的考核機(jī)制，導(dǎo)致池州市在落實(shí)過程中存在形式化的問題。

3.缺乏完善的城市公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)政制度。

為了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本要求相符合的政府間財(cái)政關(guān)系制度框架，通過實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革，使得中央政府和地方財(cái)政關(guān)系更加完善。但是，由于受到財(cái)政分稅制度的影響，城市群一體化發(fā)展還面臨著城市公共服務(wù)均等化現(xiàn)代財(cái)政制度不完善的現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府財(cái)政資金缺口依然較大。然而，近年來我國民生保障覆蓋面越來越廣，教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等民生項(xiàng)目支出也“剛性”增長(zhǎng)，使得地方政府共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任分擔(dān)比例不斷增加，出現(xiàn)事權(quán)支出責(zé)任與財(cái)權(quán)不相匹配的問題。因此，池州市由于本身財(cái)力不足，所以缺乏與其他城市建立健全利益共享機(jī)制的積極性。另外，由于城市群內(nèi)公共物品供給存在較大差距，池州市采取的財(cái)政管理機(jī)制難以承擔(dān)當(dāng)?shù)毓参锲返墓┙o問題，使得城市內(nèi)部公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏有效的財(cái)政支撐。

三、池州市構(gòu)建與城市群一體化發(fā)展治理機(jī)制相適應(yīng)的有效措施

1.始終堅(jiān)持走社會(huì)主義發(fā)展道路，建立與社會(huì)主義發(fā)展相適宜的城市空間治理機(jī)制。

池州市在構(gòu)建與城市群一體化發(fā)展治理機(jī)制時(shí)要堅(jiān)持“區(qū)域治理”的理念，結(jié)合我國國民經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展情況制定與城市群一體化發(fā)展相適應(yīng)的城市空間治理機(jī)制。首先，落實(shí)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國“兩步走”戰(zhàn)略，制定明確的現(xiàn)代社會(huì)治理目標(biāo)。主要分為2020 年-2035 年和2035 年到本世紀(jì)中葉兩個(gè)階段，分兩步走，構(gòu)建出與世界一流城市群相適應(yīng)的城市空間治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家。其次，建立健全城市群一體化考核機(jī)制。為了更好的落實(shí)城市群一體化發(fā)展戰(zhàn)略，池州市應(yīng)該積極改革現(xiàn)有的考核體系，主要從交通、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共物品共建共享以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面著手，不斷完善與城市群一體化相適應(yīng)的城市考核機(jī)制，并通過其考核指標(biāo)來衡量本市政府領(lǐng)導(dǎo)層的政績(jī)，以明確政府官員的職責(zé)分化。同時(shí)，要積極利用城市群年度排名來建立良性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，以此來推進(jìn)池州市積極開展跨區(qū)域合作，并實(shí)施以第三方評(píng)估監(jiān)督為平臺(tái)，通過第三方全方面的評(píng)估，展現(xiàn)出池州市一體化發(fā)展的治理成效。最后，構(gòu)建高效的城市群治理體系，進(jìn)一步完善城市群一體化發(fā)展治理結(jié)構(gòu)。池州市應(yīng)加強(qiáng)長(zhǎng)三角協(xié)同立法，有效整合區(qū)域立法資源，以提高池州市立法總體實(shí)效。同時(shí)，構(gòu)建多元主體參與的城市群社會(huì)治理體制，為完善公共服務(wù)供給多元主體參與機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

2.建立健全市場(chǎng)化機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)城市資源最優(yōu)配置。

池州市應(yīng)建立與城市群一體化空間形態(tài)相適應(yīng)的市場(chǎng)化機(jī)制，為各類要素的自由流動(dòng)提供保證，并利用市場(chǎng)機(jī)制在城市資源合理配置中的積極作用，推動(dòng)池州市內(nèi)部各類要素實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的自由流動(dòng)，以改善資源配置效率，加大池州市行政制度深化改革力度，最大程度上減少城市協(xié)調(diào)發(fā)展中的制度限制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制建設(shè)中的主導(dǎo)作用。同時(shí)，利用各類要素的市場(chǎng)化改革，緩解城市資源分布不均衡的現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)城市資源最優(yōu)配置。另外，池州市還要積極發(fā)揮政府部門的職能優(yōu)勢(shì)，全面深化戶籍管理制度改革，以放開池州市落戶限制打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘。還應(yīng)建立一定區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一交易市場(chǎng)，積極開展跨區(qū)域合作，在共同的發(fā)展目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

3.堅(jiān)持以都市圈建設(shè)為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

結(jié)合西方經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及理論分析，想要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展就必須重點(diǎn)培育發(fā)展條件較好的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)，將其發(fā)展成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)地，以此來帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示我國城市群中城市覆蓋范圍較廣，比如中原城市群中共有30 個(gè)城市、長(zhǎng)三角城市群一共包括26 個(gè)城市，池州市作為長(zhǎng)三角城市群中的中心區(qū)城市之一，在大范圍的城市群結(jié)構(gòu)中想要實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展還缺乏有力支撐。所以，池州市首先應(yīng)堅(jiān)持以都市圈建設(shè)為導(dǎo)向，加大都市圈一體化發(fā)展力度，充分發(fā)揮出城市中心區(qū)發(fā)展的推動(dòng)作用，以帶動(dòng)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)。因此，池州市應(yīng)明確劃分都市圈的覆蓋范圍，強(qiáng)化城市中心區(qū)以周邊城市建立良好的合作交流機(jī)制，通過以交通設(shè)施為載體，構(gòu)建“10 分鐘、30 分鐘、60 分鐘”三個(gè)都市通勤圈，以強(qiáng)化城市中心區(qū)的集聚、擴(kuò)散、帶頭作用。另外，加快城市中心區(qū)與周邊地區(qū)的一體化發(fā)展，在公共資源共建共享作用下，實(shí)現(xiàn)各類要素的均衡分布，有效增強(qiáng)池州市一體化發(fā)展的可行性。

4.建立健全城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制。

城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城市群共贏的根本保證，而合理的資源配置優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)城市一體化發(fā)展的重要內(nèi)部動(dòng)力。池州市應(yīng)根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、各類要素資源稟賦，堅(jiān)持因地制宜的原則，重點(diǎn)發(fā)展市場(chǎng)基礎(chǔ)條件佳、協(xié)同度高、擴(kuò)散性強(qiáng)的城市中心區(qū)，并以交通互聯(lián)互通為突破口，打造成為長(zhǎng)三角西向門戶節(jié)點(diǎn)城市，以滿足高質(zhì)量交通一體化發(fā)展需求。比如，為了更好的融入長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展，池州市通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作，著力打造承接長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)，為城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同發(fā)展提供保障。另外，池州市還要建立健全成本分擔(dān)和收益共享機(jī)制，為了防止城市財(cái)富分化嚴(yán)重、城市資源分布不均的情況，池州市應(yīng)建立相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，將池州市打造成安徽省區(qū)域性創(chuàng)新中心，甚至在長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展中承擔(dān)著重要角色。

5.完善城市公共物品供給制度。

由于在城市群一體化中區(qū)域公共物品供給具有跨區(qū)域的特點(diǎn)，城市群主體的多元化導(dǎo)致公共物品供給面臨較復(fù)雜的環(huán)境。因此，池州市應(yīng)建立完善的城市公共物品供給制度，不斷拓展池州市與其他地方政府相互合作的有效途徑。比如，建立財(cái)稅分享機(jī)制，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展以及土地利用等要進(jìn)行相互銜接，以形成規(guī)范化的規(guī)劃銜接機(jī)制。其次，池州市還要及時(shí)更新公共物品供給方式，要結(jié)合公共物品非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的根本特征，以及公共物品的不同類型來創(chuàng)新公共物品的投資和融資方式。比如，通過實(shí)施PPP 模式來增強(qiáng)對(duì)公共物品投資的合理性。最后，構(gòu)建城市公共物品的合理運(yùn)營機(jī)制，利用市場(chǎng)化機(jī)制在公共物品運(yùn)營過程中的促進(jìn)作用，為落實(shí)民生共享專項(xiàng)行動(dòng)提供保障。比如，從教育、醫(yī)療、公共文化、保險(xiǎn)等方面積極與長(zhǎng)三角城市群之間建立良好的合作模式，例如，池州市職業(yè)教育應(yīng)積極與長(zhǎng)三角城市群之間建立產(chǎn)教融合、協(xié)同育人模式，以培育出符合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的高質(zhì)量技術(shù)技能型人才，促進(jìn)池州市職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)提升公共服務(wù)水平。

四、結(jié)束語

綜上所述，城市群一體化發(fā)展以上升成為我國重大國家戰(zhàn)略，池州市在構(gòu)建與城市群一體化發(fā)展相適應(yīng)的治理機(jī)制時(shí)，必須貫徹落實(shí)中央在全面推進(jìn)長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展會(huì)議上的重要講話精神，通過建立高效、合理的城市治理機(jī)制來保證各項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)的落實(shí)程度。因此，池州市應(yīng)正確認(rèn)識(shí)城市群一體化的真正含義和基本特征，并分析出當(dāng)前實(shí)現(xiàn)城市一體化發(fā)展所面臨的問題，將此作為切入點(diǎn)積極探索出與城市群一體化發(fā)展相適應(yīng)的城市治理措施。