基于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式比較研究

劉向南，郭錦濤

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

0 引言

土地制度作為國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，土地制度改革是促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及其轉(zhuǎn)型的一種重要手段和力量，是我國(guó)實(shí)施城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要出發(fā)點(diǎn)，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市則是當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)核心問(wèn)題[1]。過(guò)去集體建設(shè)用地只有首先被征收轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地才可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。該制度實(shí)際上是城鄉(xiāng)割據(jù)的二元土地制度，主要由地方政府主導(dǎo)管理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用并壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)[2]，由此造成了政府過(guò)度征地、城市規(guī)模迅速擴(kuò)張、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損等問(wèn)題。2020 年1 月1 日新修訂的《土地管理法》正式施行，為結(jié)束多年來(lái)集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)同等入市的二元體制提供了法律保障。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究主要集中在流轉(zhuǎn)政策與實(shí)踐的演變[3-4]、個(gè)案分析[5-7]、增值收益分配[8-9]、入市存在的問(wèn)題和障礙[10-11]以及對(duì)試點(diǎn)地區(qū)入市的評(píng)估和展望[12]等方面。農(nóng)民作為集體土地所有權(quán)的實(shí)際主體與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中的主要參加者，最大限度地維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益、有效推動(dòng)農(nóng)民增收是改革的重要目標(biāo)之一，目前的相關(guān)研究雖然都涉及農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行系統(tǒng)性的分析。新修訂的《土地管理法》頒布實(shí)施后，我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市正式進(jìn)入全面推廣階段，然而許多地區(qū)由于缺乏入市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致進(jìn)程緩慢或成效甚微。本文通過(guò)總結(jié)現(xiàn)有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市典型模式，以期為不同發(fā)展條件的地區(qū)選擇適合的入市模式提供具體的參考，同時(shí)對(duì)于保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推動(dòng)改革的持續(xù)深化具有顯著意義。

1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的典型模式

由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市廣泛涉及土地的確權(quán)登記、市場(chǎng)交易規(guī)則、基準(zhǔn)地價(jià)管理、收益分配的平衡等許多方面，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。同時(shí)考慮到我國(guó)各個(gè)地區(qū)自然資源狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，本文選取了江蘇武進(jìn)、廣西北流、河南長(zhǎng)垣3 個(gè)典型試點(diǎn)地區(qū)的入市模式進(jìn)行比較研究。

1.1 江蘇武進(jìn)入市模式

江蘇武進(jìn)位于長(zhǎng)三角地理中心，地區(qū)總面積1 066 km2，常住人口145 萬(wàn)。2020 年，全區(qū)完成地區(qū)生產(chǎn)總值2 607 億元，位列全國(guó)工業(yè)百?gòu)?qiáng)區(qū)第九、江蘇省第二。

江蘇武進(jìn)入市模式可界定為“政府引導(dǎo)型”，即地方政府圍繞整個(gè)入市過(guò)程較為充分地發(fā)揮了其制度保障的功能，引導(dǎo)了市場(chǎng)作用的發(fā)揮。武進(jìn)區(qū)在2012 年便進(jìn)行了全面的農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作，在充分的調(diào)研基礎(chǔ)上，通過(guò)確權(quán)發(fā)證的方式明晰土地權(quán)屬，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市夯實(shí)了權(quán)利基礎(chǔ)。在入市主體設(shè)定上，因?yàn)椴糠制髽I(yè)擔(dān)心由村集體作為入市主體公信力較為欠缺，為了消除企業(yè)的疑慮，武進(jìn)規(guī)定入市實(shí)施主體為鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，并且由鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)審批以及監(jiān)督集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的行政管理工作。武進(jìn)利用“三塊地”改革契機(jī)，合理確定各鎮(zhèn)和村莊的發(fā)展定位，完成了武進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃工作，并建立了相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃管理辦法，以便開拓發(fā)展空間與優(yōu)化土地布局結(jié)構(gòu)。為了規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，武進(jìn)制定了詳細(xì)的入市流程，并從土地產(chǎn)權(quán)、交易平臺(tái)、交易規(guī)則、交易登記、交易管理與監(jiān)管等方面構(gòu)建了“六統(tǒng)一”的土地市場(chǎng)體系，在“多規(guī)融合”的基礎(chǔ)上，編制完成城鄉(xiāng)一體化全覆蓋的基準(zhǔn)地價(jià)體系，為制定合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市價(jià)格提供了依據(jù)。實(shí)現(xiàn)了一、二級(jí)市場(chǎng)，三種入市途徑所有類型的入市試點(diǎn)。為推動(dòng)集體土地的整合開發(fā)、調(diào)整入市，政府積極解決集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的障礙：利用政府資金對(duì)農(nóng)村土地開發(fā)進(jìn)行投資并參與收益分配，以此緩解村集體開發(fā)土地資金不足的困難，同時(shí)，政府制定異地調(diào)整的政策方法，并參與其中協(xié)調(diào)不同地區(qū)的土地市場(chǎng)，使不同的集體經(jīng)濟(jì)組織可以進(jìn)行協(xié)商調(diào)整土地所有權(quán)，通過(guò)貨幣補(bǔ)償?shù)确绞絹?lái)調(diào)換不同級(jí)差的土地[13]。

武進(jìn)規(guī)定政府獲得的調(diào)節(jié)金主要用作農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治、失地農(nóng)民保障等。集體獲得的土地收益不直接分配到各個(gè)家庭，而是進(jìn)行折股量化，為發(fā)展生產(chǎn)、壯大村集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)放民生補(bǔ)貼提供資金保證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2019 年9 月底，武進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市共計(jì)10 786 宗，入市交易總金額117.78 億元，土地增值收益總計(jì)38.1 億元，入市收益調(diào)節(jié)金約為11.14 億元[14]。

1.2 廣西北流入市模式

北流市位于廣西東南部，毗鄰粵港澳大灣區(qū)，素有“粵桂通衢”之稱，區(qū)域總面積2 457 km2，總?cè)丝?54萬(wàn)人。農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有一定認(rèn)識(shí)和了解，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)出現(xiàn)自發(fā)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為，具有較好的社會(huì)基礎(chǔ)。

廣西北流入市模式可界定為“市場(chǎng)構(gòu)建型”，即滿足靈活多變的市場(chǎng)需求，以有效實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。北流市在入市改革之初完成了組織機(jī)構(gòu)設(shè)立、摸底調(diào)查、規(guī)則訂立、入市籌備等相關(guān)工作，完成全市20.64 萬(wàn)畝集體建設(shè)用地的確權(quán)發(fā)證。在入市主體方面，通過(guò)集體組織全體成員民主投票，在集體組織內(nèi)部推選3 名成員作為代表，全程代理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作，共同管理入市收益。建立了全市統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，入市采用統(tǒng)一的交易規(guī)則，入市途徑也實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。以“能不征就不征”“可入市盡入市”作為推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的原則，實(shí)現(xiàn)“三塊地”改革的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，最大程度建立完善的市場(chǎng)機(jī)制，以便充分發(fā)揮市場(chǎng)作用。具體實(shí)現(xiàn)路徑主要包括以下幾方面：第一，拓展入市用途。北流強(qiáng)調(diào)集體土地與國(guó)有土地在用途上真正實(shí)現(xiàn)“同權(quán)”，積極探索以商住用地為主體的供地機(jī)制，其住宅用途入市宗地?cái)?shù)量占到全國(guó)的絕大部分，這也是北流改革中市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)地位最顯著的標(biāo)志，不僅使得城鄉(xiāng)居民的基本住房需求和改善性住房需求得到滿足，而且促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展[15]。第二，打破二元土地管理機(jī)制，城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)外同時(shí)推進(jìn)。北流允許城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)集體土地采取入市方式使用，如出讓土地用于建設(shè)婦幼保健院、民安客運(yùn)站等，創(chuàng)新了公益用地供應(yīng)方式，實(shí)現(xiàn)了同地同權(quán)。第三，探索增量集體建設(shè)用地入市，完善多種供地方式[16]。由于只依靠存量集體建設(shè)用地，還不足以滿足用地項(xiàng)目的落地，因此，北流市允許部分農(nóng)用地只轉(zhuǎn)不征，實(shí)現(xiàn)新增集體建設(shè)用地入市。并且探索了在同一項(xiàng)目中擁有多種供地方式，比如在建設(shè)銅石嶺國(guó)際旅游度假區(qū)中，便采取了征收、租賃、入市等多種方式保證項(xiàng)目用地的供應(yīng)。

北流市建立了“三征收、一調(diào)整”的收益分配機(jī)制①征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，征收土地增值收益再分配金，征收土地耕地開墾費(fèi)與提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。，改革后，農(nóng)民獲得的入市現(xiàn)金收益比改革前征地補(bǔ)償現(xiàn)金收益提高了41.9%，獲得的入市總收益比改革前征地補(bǔ)償總收益提高了13.2%，此外，入市后各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了幫助，從而促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。

1.3 河南長(zhǎng)垣入市模式

長(zhǎng)垣是河南省直管縣市，地處豫魯交界，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，交通便捷。市域面積1 051 km2，人口88 萬(wàn)。全市民營(yíng)企業(yè)達(dá)11 693 家，對(duì)全市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)90%以上。

河南長(zhǎng)垣入市模式可界定為“兩者結(jié)合型”，即政府與市場(chǎng)形成合力推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。2014 年，長(zhǎng)垣在被確定為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)縣后便進(jìn)行了扎實(shí)的前期工作：（1）開展農(nóng)村集體建設(shè)用地調(diào)查和確權(quán)頒證工作，查清當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體建設(shè)用地的家底，并且積極推進(jìn)農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記，明確相關(guān)登記流程。（2）開展村級(jí)規(guī)劃編制工作，全縣501 個(gè)村莊規(guī)劃全部編制完成，形成了“村村有規(guī)劃，建設(shè)有依據(jù)”的規(guī)劃管理局面。長(zhǎng)垣大力推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，2018 年底，全縣601 個(gè)村級(jí)股份合作社已全部組建完成并獲得了登記證書，作為市場(chǎng)主體代表農(nóng)民集體履行集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)職責(zé)。長(zhǎng)垣注重規(guī)范集體土地資產(chǎn)處置決策程序和入市操作程序，在交易平臺(tái)、土地價(jià)格、交易規(guī)則、監(jiān)管機(jī)制和中介服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地的統(tǒng)一。由縣政府設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，賦予入市土地抵押融資權(quán)能，通過(guò)“銀行+ 擔(dān)?！迸c“銀行+ 風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”模式為其提供信貸支持。面對(duì)存量集體建設(shè)用地點(diǎn)多、面廣、單宗面積較小的現(xiàn)實(shí)狀況，長(zhǎng)垣一方面實(shí)現(xiàn)就地入市、調(diào)整入市、城中村整治入市三種入市途徑全實(shí)踐，尤其按照政府主導(dǎo)、多方參與的原則推行的整治入市為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了用地保障，并且提高了土地供應(yīng)效率。另一方面探索了允許增量集體建設(shè)用地入市。入市土地實(shí)現(xiàn)工業(yè)、商業(yè)、住宅、旅游、電商、養(yǎng)老、教育、公益性用地等用途全涵蓋，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的多元化市場(chǎng)價(jià)值得到釋放。

長(zhǎng)垣主要根據(jù)入市用途、基準(zhǔn)地價(jià)等級(jí)以成交價(jià)款為基數(shù)收取5%~40%的調(diào)節(jié)金。已入市的192 宗3 657 畝集體土地，成交價(jià)款3.11 億元，縣政府共收取調(diào)節(jié)金0.21 億元，農(nóng)民群眾共獲得收益1.64 億元，村集體獲得收益1.26 億元，有力推動(dòng)了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

2 典型入市模式對(duì)比

2.1 相同點(diǎn)

2.1.1 注重明晰產(chǎn)權(quán)。三種模式都將“確權(quán)登記”作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的前提和基礎(chǔ)，而確權(quán)又包含了“明確權(quán)利主體”和“確認(rèn)權(quán)利內(nèi)容”兩方面。權(quán)利主體一般實(shí)現(xiàn)入市主體與實(shí)施主體的分離，從而提高入市效率；權(quán)利內(nèi)容則都按照相關(guān)政策規(guī)定允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)入股、抵押等途徑入市。

2.1.2 建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺(tái)。交易平臺(tái)的建立有利于構(gòu)建市場(chǎng)化的交易秩序，使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在透明開放的公開市場(chǎng)通過(guò)自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式確定交易價(jià)格，同時(shí)集中在統(tǒng)一市場(chǎng)進(jìn)行公開交易的價(jià)格等信息可以為此后的價(jià)格評(píng)估和交易提供參考。

2.1.3 保障農(nóng)民權(quán)益。地方政府往往通過(guò)收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的方法來(lái)參與收益分配，盡管不同模式收取調(diào)節(jié)金的比例和方法不同，但都保證了土地增值收益的大部分留給農(nóng)民和集體，并且對(duì)調(diào)節(jié)金的使用做出規(guī)定，主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村困難群眾補(bǔ)貼等方面。集體留存部分用作公共設(shè)施配套優(yōu)化及公共福利，剩余部分以現(xiàn)金形式分配給農(nóng)民或以折股量化方式進(jìn)行收益分配，有利于提高農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

2.2 不同點(diǎn)

2.2.1 政府和市場(chǎng)發(fā)揮的作用不同?！罢龑?dǎo)型”模式中的區(qū)域建設(shè)發(fā)展空間有顯著限制，政府推動(dòng)規(guī)劃布局調(diào)整的需求較為迫切[17]，因此政府傾向于積極主動(dòng)實(shí)施和管理引導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。政府以規(guī)劃為先導(dǎo)，調(diào)整用地布局，優(yōu)化資源配置，加快盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，同時(shí)政府在交易平臺(tái)建設(shè)、基準(zhǔn)地價(jià)體系設(shè)立、推動(dòng)調(diào)整入市、土地用途管制、建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用；“市場(chǎng)構(gòu)建型”模式中政府更多地作為引導(dǎo)者和服務(wù)者來(lái)參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作，通過(guò)還權(quán)賦能積極培育農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的入市主體作用。使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地具有完全同等的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以在同一平臺(tái)和統(tǒng)一市場(chǎng)交易規(guī)則下與國(guó)有建設(shè)用地一樣同等進(jìn)行自由交易，尤其是允許入市土地用于住宅建設(shè)，有效培育了集體建設(shè)用地的市場(chǎng)信心，因此主要是由市場(chǎng)秩序自發(fā)推動(dòng)入市；“兩者結(jié)合型”模式則是市場(chǎng)和政府同時(shí)起作用。實(shí)行政經(jīng)分離，將集體股份經(jīng)濟(jì)合作社設(shè)為入市實(shí)施主體，代表農(nóng)民集體履行集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)職責(zé)，并且拓展入市范圍和用途，保障發(fā)展用地，增加土地收益，而政府在村鎮(zhèn)規(guī)劃、價(jià)格體系、交易平臺(tái)建立等方面進(jìn)行統(tǒng)一的宏觀頂層設(shè)計(jì)，在探索增量集體建設(shè)用地入市時(shí)堅(jiān)守底線、控制風(fēng)險(xiǎn)，該模式中政府只收取了較小比例的增值收益調(diào)節(jié)金。

2.2.2 入市范圍和用途不同。以江蘇武進(jìn)為代表的“政府引導(dǎo)型”模式根據(jù)相關(guān)政策嚴(yán)格限定入市土地范圍和用途。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃控制下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)編制農(nóng)村建設(shè)用地開發(fā)規(guī)劃，明確可以入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍，優(yōu)化農(nóng)村土地布局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的整合[18]，并始終堅(jiān)持土地用途管制，嚴(yán)格按照用途審批用地，維護(hù)農(nóng)村土地市場(chǎng)秩序；以廣西北流為代表的“市場(chǎng)構(gòu)建型”模式和以河南長(zhǎng)垣為代表的“兩者結(jié)合型”模式則允許增量集體建設(shè)用地入市、拓展土地入市用途。以廣西北流為例，根據(jù)調(diào)查，北流市可入市的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地僅可供北流市未來(lái)4~5 年開發(fā)需要，特別是在土地征收制度改革的背景下，征地范圍被大幅縮減，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的合理經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求難以得到滿足。因此，北流市嘗試探索增量集體建設(shè)用地入市，在建設(shè)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園項(xiàng)目中獲得批準(zhǔn)新增用地90.21 畝，有效帶動(dòng)了農(nóng)民就業(yè)增收。在入市用途方面，兩種模式都賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享有與國(guó)有建設(shè)用地同等的產(chǎn)權(quán)權(quán)益、同樣的土地用途，通過(guò)將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后用于住宅建設(shè)，利用商住用地入市產(chǎn)生的高收益平衡工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、旅游用地入市的低收益，改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民權(quán)益。

3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式優(yōu)化建議

3.1 構(gòu)建完善的產(chǎn)權(quán)保障體系與市場(chǎng)交易機(jī)制

完善各類產(chǎn)權(quán)交易登記機(jī)制。產(chǎn)權(quán)是否界定以及如何界定都會(huì)直接影響農(nóng)民的切身利益，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定和不同地區(qū)實(shí)際情況，根據(jù)各地區(qū)最新土地調(diào)查與規(guī)劃成果，統(tǒng)籌實(shí)測(cè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，明晰土地的所有權(quán)與使用權(quán)，因地制宜合理確定入市主體，顯化農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)交易機(jī)制。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)交易平臺(tái)。統(tǒng)一的土地市場(chǎng)交易平臺(tái)可以及時(shí)有效地提供集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供求信息，極大地便利了各方主體，防止無(wú)序流轉(zhuǎn)和隱性交易，從而保護(hù)集體和農(nóng)民權(quán)益。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地價(jià)格形成機(jī)制。應(yīng)綜合考慮區(qū)位、人口、經(jīng)濟(jì)等因素，制定與國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)相銜接的城鄉(xiāng)統(tǒng)一基準(zhǔn)地價(jià)體系，并對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行及時(shí)更新，為入市土地價(jià)格確定提供參考。三是完善入市交易規(guī)則和規(guī)范入市程序。可以參考國(guó)有建設(shè)用地或開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)的市場(chǎng)交易管理制度，對(duì)入市的基本原則、入市形式、使用權(quán)人權(quán)益保護(hù)、合同要求、規(guī)范監(jiān)管等規(guī)則進(jìn)行規(guī)范。

3.2 差異化選擇集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式

對(duì)于初次探索推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的地區(qū)優(yōu)先采用“政府引導(dǎo)型”模式。一方面，政府在國(guó)有建設(shè)用地的交易中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以主導(dǎo)建立與國(guó)有建設(shè)用地相銜接的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易秩序，從而提高集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市效率。另一方面，政府主導(dǎo)模式可以有效防范風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)入市范圍和用途的嚴(yán)格限制可以防止沖擊商品住宅市場(chǎng)和地方政府的土地財(cái)政。該模式也適用于城鎮(zhèn)率較高的地方，政府的積極主動(dòng)參與有助于協(xié)調(diào)不同類別土地和整合零星用地，并解決城鄉(xiāng)結(jié)合部等城市發(fā)展問(wèn)題[19]。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高并且市場(chǎng)需求旺盛的地區(qū)可以采用“市場(chǎng)構(gòu)建型”模式。從上文分析可知，該模式實(shí)現(xiàn)了兩種所有權(quán)土地的“同權(quán)同責(zé)同價(jià)”，打破了過(guò)去城鄉(xiāng)二元土地管理機(jī)制，通過(guò)土地制度改革有效促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力，顯化了農(nóng)村土地資產(chǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

對(duì)于有一定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)并想要進(jìn)一步促進(jìn)地區(qū)發(fā)展的地區(qū)可以采用“兩者結(jié)合型”模式。這一模式由于將政府與市場(chǎng)結(jié)合起來(lái)，既實(shí)現(xiàn)了利用市場(chǎng)力量充分激活土地價(jià)值，又可以有效發(fā)揮政府的作用防范市場(chǎng)調(diào)控帶來(lái)的問(wèn)題。例如雖然允許入市土地用于住宅建設(shè)，但僅限于城中村、棚戶區(qū)改造區(qū)，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。同時(shí)，政府愿意放棄對(duì)土地收益的壟斷，將大部分的收益留給集體和農(nóng)民。

3.3 處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化配置

土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，只有在合理流動(dòng)的條件下才能得到充分有效的利用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看土地要素市場(chǎng)化配置是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的最佳方式。其中最重要的便是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的政府應(yīng)在構(gòu)建制度環(huán)境、培育市場(chǎng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入管理、協(xié)調(diào)收益分配和維護(hù)市場(chǎng)秩序等方面發(fā)揮重要作用，在此基礎(chǔ)上，以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)為目標(biāo)，還權(quán)于市場(chǎng)[20]。

要素市場(chǎng)化配置一方面要求要素可以自由流動(dòng)，不存在人為限制和制度約束；另一方面要求要素優(yōu)化組合，不存在市場(chǎng)壁壘和壟斷競(jìng)爭(zhēng)[21]。而對(duì)入市范圍和用途的限制既無(wú)法滿足市場(chǎng)需求，也會(huì)造成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能缺失，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)“同權(quán)”。因此未來(lái)應(yīng)當(dāng)：（1）允許增量集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。既順應(yīng)土地制度改革要求，縮小征地范圍。又有利于盤活各類土地，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。（2）擴(kuò)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用途。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地須與國(guó)有建設(shè)用地具有同樣的土地用途，打破國(guó)有土地在住宅用地的壟斷地位，實(shí)現(xiàn)合法交易、公平競(jìng)爭(zhēng)，從而充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。但由于土地要素市場(chǎng)化改革往往牽涉到多元的利益主體和復(fù)雜的利益關(guān)系，因此需要因地制宜，在堅(jiān)守土地利用底線與遵守土地市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。