國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見

國辦發(fā)〔2022〕20號(hào) 2022年5月29日

省以下財(cái)政體制是政府間財(cái)政關(guān)系制度的組成部分，對(duì)于建立健全科學(xué)的財(cái)稅體制，優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安具有重要作用。黨的十八大以來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，根據(jù)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革安排，各地不斷完善省以下財(cái)政體制，充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生以及落實(shí)基層“三?！保ū；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）任務(wù)等方面取得積極成效。同時(shí)，省以下財(cái)政體制還存在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范、有的轉(zhuǎn)移支付定位不清、一些地方“三?！眽毫^大、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等問題。為更好發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆歷次全會(huì)精神，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，按照深化財(cái)稅體制改革和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的總體要求，進(jìn)一步理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財(cái)力分布相對(duì)均衡、基層保障更加有力的省以下財(cái)政體制，促進(jìn)加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供堅(jiān)實(shí)保障。

（二）基本原則。

——堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面規(guī)范。堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，厘清政府與市場(chǎng)邊界，保持與行政管理體制相適應(yīng)，在中央和地方分稅制的原則框架內(nèi)，遵循完善政府間財(cái)政關(guān)系的基本原則，理順地方各級(jí)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任以及政府間收入劃分關(guān)系等，逐步形成規(guī)范的省以下財(cái)政體制。

——堅(jiān)持因地制宜、激勵(lì)相容。堅(jiān)持省負(fù)總責(zé)、分級(jí)負(fù)責(zé)，尊重地方的自主性和首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)各地區(qū)因地制宜采取差異化措施，激勵(lì)與約束并重，充分調(diào)動(dòng)省以下各級(jí)政府積極性，以增量改革為主、適度調(diào)整存量結(jié)構(gòu)，優(yōu)化權(quán)責(zé)配置和財(cái)力格局，增強(qiáng)財(cái)政體制的適應(yīng)性和有效性。

——堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、守正創(chuàng)新。把握好改革的節(jié)奏與力度，平穩(wěn)有序推進(jìn)改革，保持財(cái)政體制連貫性和政策連續(xù)性。鼓勵(lì)解放思想、探索實(shí)踐，著力破解體制機(jī)制難題，創(chuàng)新管理模式，發(fā)揮財(cái)政體制在改革發(fā)展中的引導(dǎo)和保障作用。

二、清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任

（三）合理劃分省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)。結(jié)合本地區(qū)實(shí)際加快推進(jìn)省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)劃分改革，根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)。適度強(qiáng)化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點(diǎn)區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、國土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的省級(jí)財(cái)政事權(quán)。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會(huì)治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)。

（四）明晰界定省以下各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。按照政府間財(cái)政事權(quán)劃分，合理確定省以下各級(jí)財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任。省級(jí)財(cái)政事權(quán)由省級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任，市縣級(jí)財(cái)政支出責(zé)任根據(jù)其履行的財(cái)政事權(quán)確定。共同財(cái)政事權(quán)要逐步明確劃分省、市、縣各級(jí)支出責(zé)任，按照減輕基層負(fù)擔(dān)、體現(xiàn)區(qū)域差別的原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況、支出成本等，差別化確定不同區(qū)域的市縣級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。推動(dòng)建立共同財(cái)政事權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)，按比例分擔(dān)支出責(zé)任，研究逐步推進(jìn)同一市縣不同領(lǐng)域的財(cái)政支出責(zé)任分擔(dān)比例統(tǒng)一。上級(jí)財(cái)政事權(quán)確需委托下級(jí)履行的，要足額安排資金，不得以考核評(píng)比、下達(dá)任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加下級(jí)支出責(zé)任或向下級(jí)轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。

三、理順省以下政府間收入關(guān)系

（五）參照稅種屬性劃分收入。將稅基流動(dòng)性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動(dòng)較大的稅收收入作為省級(jí)收入或由省級(jí)分享較高比例；將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級(jí)收入或由市縣級(jí)分享較高比例。對(duì)金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費(fèi)收入，可作為省級(jí)收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。除按規(guī)定上繳財(cái)政的國有資本經(jīng)營收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法。

（六）規(guī)范收入分享方式。稅收收入應(yīng)在省以下各級(jí)政府間進(jìn)行明確劃分，對(duì)主體稅種實(shí)行按比例分享，結(jié)合各稅種稅基分布、收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素，合理確定各稅種分享比例。對(duì)非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規(guī)范。省內(nèi)同一稅費(fèi)收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應(yīng)逐步統(tǒng)一。除國家另有規(guī)定外，逐步取消對(duì)各類區(qū)域的財(cái)政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。逐步規(guī)范設(shè)區(qū)的市與所轄區(qū)之間的收入關(guān)系。結(jié)合稅源實(shí)際合理編制各級(jí)收入預(yù)算，依法依規(guī)征稅收費(fèi)，嚴(yán)格落實(shí)退稅減稅降費(fèi)政策，嚴(yán)禁虛收空轉(zhuǎn)、收“過頭稅費(fèi)”、亂收費(fèi)，不得違規(guī)對(duì)稅費(fèi)收入指標(biāo)進(jìn)行考核排名。逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)和與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策。

（七）適度增強(qiáng)省級(jí)調(diào)控能力。結(jié)合省級(jí)財(cái)政支出責(zé)任、區(qū)域間均衡度、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付等因素，合理確定省級(jí)收入分享比例?；鶎印叭！眽毫^大的地區(qū)以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，應(yīng)逐步提高省級(jí)收入分享比例，增強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控能力。區(qū)域間資源分布不均的地區(qū)，省級(jí)可參與資源稅收入分享，結(jié)合資源集中度、資源稅收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素確定省級(jí)分享比例。省級(jí)財(cái)政應(yīng)完善省以下增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，緩解退稅相對(duì)集中市縣的退稅壓力，確保退稅政策及時(shí)準(zhǔn)確落實(shí)到位。省級(jí)因規(guī)范財(cái)政體制集中的收入增量，原則上主要用于對(duì)下級(jí)特別是縣級(jí)的一般性轉(zhuǎn)移支付。

四、完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度

（八）厘清各類轉(zhuǎn)移支付功能定位。建立健全省以下轉(zhuǎn)移支付體系，根據(jù)財(cái)政事權(quán)屬性，加大對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)的支持力度，健全轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估機(jī)制。一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡區(qū)域間基本財(cái)力配置，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及擔(dān)負(fù)國家安全、生態(tài)保護(hù)、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等職責(zé)的重要功能區(qū)域傾斜，不指定具體支出用途，由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用。共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，用于履行本級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任，下級(jí)政府要確保上級(jí)撥付的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金全部安排用于履行相應(yīng)財(cái)政事權(quán)。編制預(yù)算時(shí)，共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付暫列一般性轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用于辦理特定事項(xiàng)、引導(dǎo)下級(jí)干事創(chuàng)業(yè)等，下級(jí)政府要按照上級(jí)政府規(guī)定的用途安排使用。

（九）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。圍繞“兜底線、促均衡、保重點(diǎn)”目標(biāo)，調(diào)整省以下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，優(yōu)化橫向、縱向財(cái)力格局，推動(dòng)財(cái)力下沉，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力，推動(dòng)落實(shí)中央重大決策部署。建立一般性轉(zhuǎn)移支付合理增長機(jī)制，結(jié)合均衡區(qū)域間財(cái)力需要，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。根據(jù)基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任分擔(dān)比例、常住人口規(guī)模等，結(jié)合政策需要和財(cái)力可能等，足額安排共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，落實(shí)各級(jí)支出責(zé)任，確保共同財(cái)政事權(quán)履行到位。合理控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付新增項(xiàng)目和資金規(guī)模，逐步退出市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的相關(guān)領(lǐng)域，整合政策目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項(xiàng)目。

（十）科學(xué)分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。貫徹政府過緊日子的要求，堅(jiān)持勤儉節(jié)約的原則，按照規(guī)范的管理辦法，圍繞政策目標(biāo)主要采用因素法或項(xiàng)目法分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。采用因素法分配資金，應(yīng)選擇與財(cái)政收支政策有較強(qiáng)相關(guān)性的因素，賦予不同因素相應(yīng)權(quán)重或標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合實(shí)際情況運(yùn)用財(cái)政困難程度、支出成本差異、績(jī)效結(jié)果等系數(shù)加以調(diào)節(jié)，采取公式化方式測(cè)算，體現(xiàn)明確的政策導(dǎo)向和支持重點(diǎn)。確需以項(xiàng)目形式下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付可采用項(xiàng)目法分配資金，遵循公平、公正、公開的原則，結(jié)合實(shí)際采取競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審等方式，按照規(guī)范程序分配。轉(zhuǎn)移支付資金分配應(yīng)與下級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的成本相銜接，同時(shí)充分考慮下級(jí)政府努力程度，強(qiáng)化績(jī)效管理，適度體現(xiàn)激勵(lì)約束。

五、建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制

（十一）建立財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)事務(wù)管理及執(zhí)行方式、機(jī)構(gòu)職能調(diào)整等客觀實(shí)際，動(dòng)態(tài)調(diào)整省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。健全共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政自給率變化、保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等情況，適時(shí)調(diào)整省以下各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任分擔(dān)比例。

（十二）穩(wěn)步推進(jìn)收入劃分調(diào)整。探索建立省以下區(qū)域間均衡度評(píng)估機(jī)制，定期開展評(píng)估。根據(jù)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整情況，結(jié)合省以下區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)政收入分布和規(guī)模、財(cái)政收支均衡度等變化，適時(shí)穩(wěn)步調(diào)整省以下政府間收入劃分。省級(jí)可通過合理調(diào)整收入分享方式或分享比例等辦法，抑制收入虛收空轉(zhuǎn)行為。省以下各級(jí)政府財(cái)政體制調(diào)整，涉及收入和支出項(xiàng)目的劃分以及上解等具體辦法，應(yīng)依法報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

（十三）加強(qiáng)各類轉(zhuǎn)移支付動(dòng)態(tài)管理。嚴(yán)格各類轉(zhuǎn)移支付設(shè)立條件和決策程序，健全轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。根據(jù)省以下區(qū)域間均衡度等變化，及時(shí)調(diào)整完善各類轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法。加強(qiáng)資金績(jī)效管理和監(jiān)督，探索建立以共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)的后評(píng)價(jià)制度，將績(jī)效評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善政策、安排預(yù)算、改進(jìn)管理的重要依據(jù)。強(qiáng)化各類轉(zhuǎn)移支付資金分配、撥付、使用監(jiān)管，科學(xué)高效、規(guī)范合理用好資金。健全財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，將與中央財(cái)政直達(dá)資金對(duì)應(yīng)的地方財(cái)政資金納入直達(dá)范圍，加快資金分配下達(dá)，加強(qiáng)資金管理和監(jiān)控，根據(jù)支出輕重緩急和項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度統(tǒng)籌安排支出，更好發(fā)揮惠企利民作用。

六、規(guī)范省以下財(cái)政管理

（十四）規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制。未單獨(dú)設(shè)立財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)（含園區(qū)，下同）等預(yù)決算按照部門預(yù)決算管理，納入同級(jí)政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)地方政府的部門預(yù)決算并單獨(dú)列示。單獨(dú)設(shè)立財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)，參照實(shí)行獨(dú)立財(cái)政管理體制，預(yù)決算納入同級(jí)政府或設(shè)立該開發(fā)區(qū)地方政府的預(yù)決算并單獨(dú)列示。各地區(qū)在依法依規(guī)的前提下，可結(jié)合本地實(shí)際探索創(chuàng)新開發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制模式，更好調(diào)動(dòng)各方面積極性。各地區(qū)要加強(qiáng)開發(fā)區(qū)政府性債務(wù)管理，保持與財(cái)政管理體制相適應(yīng)，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管委會(huì)等政府派出機(jī)構(gòu)舉債融資約束，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（十五）推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革。按照突出重點(diǎn)、利于發(fā)展、管理有效等要求，因地制宜逐步調(diào)整優(yōu)化省直管縣財(cái)政改革實(shí)施范圍和方式。對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿τ邢?、?cái)政較為困難的縣，可納入省直管范圍或參照直管方式管理，加強(qiáng)省級(jí)對(duì)縣級(jí)的財(cái)力支持。對(duì)由市級(jí)管理更有利于加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、增強(qiáng)發(fā)展活力的縣，適度強(qiáng)化市級(jí)的財(cái)政管理職責(zé)。

（十六）做實(shí)縣級(jí)“三保”保障機(jī)制。建立縣級(jí)財(cái)力長效保障機(jī)制。堅(jiān)持縣級(jí)為主、市級(jí)幫扶、省級(jí)兜底、中央激勵(lì)，全面落實(shí)基層“三保”責(zé)任。建立健全事前審核、事中監(jiān)控、事后處置的工作機(jī)制，嚴(yán)格省級(jí)對(duì)縣級(jí)“三?！敝С鲱A(yù)算安排方案的審核制度，強(qiáng)化“三?！敝С鲱A(yù)算執(zhí)行硬性約束，加強(qiáng)“三?！敝С鰩炜畋Ｕ虾瓦\(yùn)行監(jiān)控，結(jié)合實(shí)際逐步推動(dòng)“三?！毕嚓P(guān)轉(zhuǎn)移支付納入省對(duì)下直達(dá)資金范圍，做好“三?！憋L(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置。

（十七）推動(dòng)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作提質(zhì)增效。將財(cái)政收入難以覆蓋支出需要、財(cái)政管理能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入鄉(xiāng)財(cái)縣管范圍。加強(qiáng)財(cái)力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，加大對(duì)農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的支持力度。結(jié)合預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用，調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、國有資產(chǎn)管理等監(jiān)督，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理效率和水平。

（十八）加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。堅(jiān)持省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)，省以下各級(jí)黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負(fù)其責(zé)。落實(shí)省級(jí)政府責(zé)任，按屬地原則和管理權(quán)限壓實(shí)市縣主體責(zé)任，通過增收節(jié)支、變現(xiàn)資產(chǎn)等方式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)降低市縣償債負(fù)擔(dān)，堅(jiān)決查處違法違規(guī)舉債行為。健全地方政府債務(wù)限額分配機(jī)制，一般債務(wù)限額應(yīng)與一般公共預(yù)算收入相匹配，專項(xiàng)債務(wù)限額應(yīng)與政府性基金預(yù)算收入及項(xiàng)目收益等相匹配，促進(jìn)融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡，完善專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單和違規(guī)使用專項(xiàng)債券處理處罰機(jī)制。

各地區(qū)、各有關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的重要意義，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，主動(dòng)謀劃，精心組織，周密安排，扎實(shí)推進(jìn)改革。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照本意見要求，制定實(shí)施方案，細(xì)化政策措施，推動(dòng)各項(xiàng)改革任務(wù)落地見效。財(cái)政部等有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)地方的指導(dǎo)督促，積極配合地方推進(jìn)改革，確保各項(xiàng)任務(wù)落地見效。

（本文有刪減）