提高政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)質(zhì)量的對(duì)策建議

◆陳曉鋒/江蘇省東臺(tái)市審計(jì)局

政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度落實(shí)情況的直接舉措，必將督促各級(jí)政府更好地編制和利用財(cái)務(wù)報(bào)告，以達(dá)到強(qiáng)化資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)績(jī)效考核評(píng)價(jià)、防范財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的改革初衷。但政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)是一項(xiàng)全新的業(yè)務(wù)，基層還處于起步摸索階段。本文結(jié)合基層調(diào)研實(shí)踐，具體談?wù)勅绾胃哔|(zhì)量推進(jìn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)業(yè)務(wù)。

一、政府財(cái)務(wù)報(bào)告存在的問(wèn)題

（一）推進(jìn)環(huán)境不夠優(yōu)。外部環(huán)境方面，大多數(shù)地方政府和預(yù)算單位對(duì)改革的認(rèn)知不足，更多地定性為財(cái)務(wù)部門一項(xiàng)常規(guī)性的業(yè)務(wù)工作，主要負(fù)責(zé)同志對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告的知曉率不高，對(duì)其中重點(diǎn)財(cái)務(wù)要素的設(shè)置意義、數(shù)據(jù)背后反映的問(wèn)題以及運(yùn)用的方式、途徑不清楚。審計(jì)內(nèi)部方面，受知識(shí)、能力、水平、層次等多方因素的影響，對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的重視程度整體不高，體現(xiàn)為業(yè)務(wù)規(guī)劃未設(shè)置、專業(yè)人員未培訓(xùn)、實(shí)戰(zhàn)頻率偏少等方面。

（二）編制質(zhì)量不夠高。因新舊政策銜接、法規(guī)執(zhí)行不嚴(yán)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏、培訓(xùn)指導(dǎo)較少等多重因素影響，現(xiàn)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制僅基本做到了單位和資金兩個(gè)主體的全覆蓋，而對(duì)關(guān)鍵數(shù)據(jù)的核算要求、質(zhì)量把控以及稽查審核等工作還不到位，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性不夠。表現(xiàn)為：一是政府投資、基礎(chǔ)設(shè)施、物資儲(chǔ)備等數(shù)據(jù)漏編或與事實(shí)差距較大，直接導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債率虛高等問(wèn)題。二是對(duì)賬抵銷不到位，主要是部門內(nèi)部上下級(jí)單位間以及與財(cái)政部門間的對(duì)賬抵銷不夠全面、徹底。三是會(huì)計(jì)核算不夠規(guī)范，未按要求計(jì)提攤銷、竣工項(xiàng)目未及時(shí)結(jié)轉(zhuǎn)、往來(lái)長(zhǎng)期不清理等問(wèn)題在基層還較為普遍。這不但直接影響了財(cái)務(wù)報(bào)告的編制質(zhì)量和運(yùn)用效果，也給審計(jì)監(jiān)督帶來(lái)了一定的難度和風(fēng)險(xiǎn)。

（三）參考標(biāo)的比較少。數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性審定方面，部分行業(yè)和領(lǐng)域的存量確認(rèn)尚未出臺(tái)行之有效的操作指南，審計(jì)準(zhǔn)確認(rèn)定有難度，如以前未入賬核算的公共基礎(chǔ)設(shè)施等。財(cái)務(wù)報(bào)告運(yùn)用方面，審計(jì)雖然清楚要通過(guò)數(shù)據(jù)分析達(dá)到“強(qiáng)管理、防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展”的目的，但究竟“給誰(shuí)用、何時(shí)用、如何用、用哪里”等問(wèn)題，基層審計(jì)人員也無(wú)法給予規(guī)范、完整、清晰的解答。此外，對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，政府財(cái)務(wù)報(bào)告在以前項(xiàng)目中幾乎無(wú)接觸，可直接復(fù)制、借鑒的經(jīng)驗(yàn)缺乏，也一定程度上影響了政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的快速、高效推進(jìn)。

（四）素能提升未跟進(jìn)。編制力量方面，預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間未能建立良好的信息互通機(jī)制，政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制更多是財(cái)務(wù)人員在唱“獨(dú)角戲”。新政府會(huì)計(jì)制度執(zhí)行后，許多財(cái)會(huì)人員還未能做到準(zhǔn)確掌握和熟練運(yùn)用。再加之政府財(cái)務(wù)報(bào)告每年僅試編一次，平時(shí)涉及較少，很多地方只是編報(bào)時(shí)才組織現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)，效果不是很理想。監(jiān)督力量方面，基層從事政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的人員主要集中于同級(jí)審項(xiàng)目組成員，其他審計(jì)人員幾乎沒有介入。參與審計(jì)人員也未進(jìn)行系統(tǒng)、全面、專業(yè)的培訓(xùn)，更多的是自己“摸著石頭過(guò)河”，全員主審的意識(shí)、全面參與的氛圍遠(yuǎn)未形成，此外大數(shù)據(jù)審計(jì)手段在此領(lǐng)域的應(yīng)用也幾乎是空白狀態(tài)，急需“填補(bǔ)”。

二、政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)存在問(wèn)題的原因

（一）人的方面?；鶎訉徲?jì)人員未能從促進(jìn)國(guó)家治理的高度去深刻領(lǐng)會(huì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度設(shè)立的初衷，未能將政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)列為業(yè)務(wù)發(fā)展的重要議題，做到與其他類型審計(jì)同規(guī)劃、同部署、同落實(shí)、同檢查、同考核。審計(jì)部門“壓力”外向傳遞工作還有較大的提升空間，主動(dòng)向地方政府回報(bào)、提醒的頻率和力度明顯不夠，未能引起地方政府足夠的重視和支持，并從更高層面去部署、推動(dòng)和落實(shí)政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)監(jiān)督工作。

（二）法的方面。整體來(lái)看，政府財(cái)務(wù)報(bào)告領(lǐng)域的核算管理制度和技術(shù)操作規(guī)程不夠健全完善，“立法”進(jìn)程與高質(zhì)量推進(jìn)要求不相匹配?，F(xiàn)行的財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法較籠統(tǒng)，分行業(yè)、分類別的實(shí)施細(xì)則尚未系統(tǒng)出臺(tái)，部分新事項(xiàng)的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)核算細(xì)則還沒有制訂，已出臺(tái)的還存在操作不具體、針對(duì)性不夠強(qiáng)等問(wèn)題，無(wú)法很好成為審計(jì)監(jiān)督的參照標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)、務(wù)實(shí)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)業(yè)務(wù)規(guī)劃未設(shè)置，配套的審計(jì)準(zhǔn)則也未陸續(xù)出臺(tái)，審計(jì)監(jiān)督的規(guī)范化水平還需進(jìn)一步提高。

（三）技的方面。政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)人員的業(yè)務(wù)技能未能得到同步、系統(tǒng)性的提升，無(wú)論是思維的層次、知識(shí)的更新，還是審計(jì)的重點(diǎn)，基本延用傳統(tǒng)思路和方法，“吃老本”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。平常工作中，審計(jì)人員直接參與政府財(cái)務(wù)報(bào)告的途徑狹窄，除非主動(dòng)去學(xué)、去問(wèn)、去做，否則幾乎不涉及，學(xué)習(xí)空間挖掘不夠，能力提升不快。經(jīng)驗(yàn)、模板明顯不多，供基層復(fù)制、借鑒和利用的成果偏少。融合審計(jì)理念、全覆蓋要求還未得到深度踐行和落實(shí)，理論研討也未同步跟進(jìn)，綜合制約了審計(jì)技能的快速提升。

三、推進(jìn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的建議

（一）更高層級(jí)謀劃部署。領(lǐng)導(dǎo)重視是快速推進(jìn)的前提。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，把政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)納入各級(jí)審計(jì)委員會(huì)謀劃的業(yè)務(wù)重點(diǎn)之一，增補(bǔ)列入審計(jì)“十四五”發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮于每年的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃之中。各級(jí)政府要切實(shí)扛起改革的重要政治責(zé)任，以文件等形式明確預(yù)算單位主要負(fù)責(zé)人為財(cái)務(wù)報(bào)告編制和使用的第一責(zé)任人、審計(jì)部門主要負(fù)責(zé)人為財(cái)務(wù)報(bào)告監(jiān)督的第一責(zé)任人，并借助考核督查等手段，確保將所傳遞的工作壓力轉(zhuǎn)變成工作動(dòng)力。財(cái)政部門要把財(cái)務(wù)報(bào)告的編制質(zhì)量納入日?？己斯芾淼膬?nèi)容，把財(cái)務(wù)報(bào)告的使用效果列為財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展的重要指標(biāo)，并主動(dòng)加強(qiáng)與審計(jì)部門之間的業(yè)務(wù)互動(dòng)和信息互通，針對(duì)日常操作和監(jiān)督管理中存在的問(wèn)題，共同剖析原因，主動(dòng)加強(qiáng)匯報(bào)，不斷尋求領(lǐng)導(dǎo)支持。

（二）課題立項(xiàng)研討推進(jìn)。將政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)列為近三年的研究課題，實(shí)行理論與實(shí)踐相結(jié)合、學(xué)術(shù)研究與項(xiàng)目實(shí)施相結(jié)合。研討的主體要具有多維性，不能僅是國(guó)家審計(jì)，還應(yīng)包括內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)，必要時(shí)還可擴(kuò)大到財(cái)政等其他關(guān)聯(lián)系統(tǒng)。研討的客體要具有擴(kuò)散性，不能僅局限于財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)本身，而要放大到融合式審計(jì)理念、全覆蓋監(jiān)督要求、大數(shù)據(jù)審計(jì)趨勢(shì)、政策跟蹤審計(jì)等審計(jì)事業(yè)發(fā)展的最前沿。研討的方式要有靈活性，不能光“紙上談兵”，多開展沉浸式研討，通過(guò)面對(duì)面的交流碰撞出思想的火花和推進(jìn)的靈感。研討的成果要有多樣性，既要有理論成果，還有更多的制度成果、實(shí)戰(zhàn)成果、經(jīng)驗(yàn)成果。

（三）健全優(yōu)化制度體系。一方面，審計(jì)人員要通過(guò)自我加壓學(xué)習(xí)、與財(cái)政部門探討、到預(yù)算單位調(diào)研、階段性匯總審計(jì)情況等途徑，及時(shí)梳理影響政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制質(zhì)量快速提升的機(jī)制性、體制性障礙，深度剖析原因，提出解決問(wèn)題的“審計(jì)方案”，積極向有關(guān)方面鼓與呼，促進(jìn)完善在編制管理、實(shí)施細(xì)則、核算方法、成果運(yùn)用、信息公開等方面存在的制度缺陷和需要進(jìn)一步細(xì)化、強(qiáng)化的薄弱環(huán)節(jié)。另一方面，采取自上而下、上下聯(lián)動(dòng)等方式，科學(xué)編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的中長(zhǎng)期業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，配套出臺(tái)相關(guān)的操作規(guī)程、審計(jì)準(zhǔn)則以及大數(shù)據(jù)審計(jì)應(yīng)用前景展望，全面加快政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的法治化進(jìn)程。

（四）全局整合系統(tǒng)推進(jìn)。樹立全局一盤棋的思想，助力改革措施快速落地生根。一要加大項(xiàng)目融合度。在大力探索獨(dú)立型審計(jì)的同時(shí)，把政府財(cái)務(wù)報(bào)告充分融為財(cái)政同級(jí)審、預(yù)算執(zhí)行審、財(cái)政決算審、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)責(zé)審、政策跟蹤審等專業(yè)審計(jì)的必審事項(xiàng)，實(shí)行“兩條腿”走路。二要加大力量整合度。在國(guó)家審計(jì)強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的基礎(chǔ)上，有序引導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)積極參與實(shí)踐研討，加強(qiáng)執(zhí)業(yè)過(guò)程的指導(dǎo)與監(jiān)督，實(shí)行“三駕馬車”合力推進(jìn)。樹立“大審計(jì)”的理念，打破思維束縛，跨系統(tǒng)、跨專業(yè)、跨部門組成審計(jì)組，構(gòu)建全員主審、全員參與的推進(jìn)格局。三要加快知識(shí)更新度。通過(guò)請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去、聽講座、搞研討等多種方式和手段，幫助審計(jì)人員快速提升審計(jì)理念、革新傳統(tǒng)做法、“充電”專業(yè)知識(shí)、夯實(shí)監(jiān)督技能，為政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的高質(zhì)量推進(jìn)提供強(qiáng)大的知識(shí)儲(chǔ)備和人才支撐。