鄉(xiāng)村振興視域下宅基地“三權(quán)分置”改革的法律制度設(shè)計

焦富民

黨的十九大決定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化鄉(xiāng)村振興的制度性供給。2018年中央一號文件首次提出進行宅基地“三權(quán)分置”改革，在之后的歷年中央一號文件中均提出要持續(xù)穩(wěn)慎地推進宅基地改革，但改革試點尚未形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。2020年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，全面推進鄉(xiāng)村振興，必須用好改革這一法寶，其中他特別強調(diào)要穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地改革。因此，深入探討宅基地改革的政策意蘊，探究宅基地改革的價值基礎(chǔ)并科學(xué)設(shè)計宅基地“三權(quán)分置”制度，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

宅基地制度改革的政策取向

一項制度的背后必定蘊含一種價值取向，本質(zhì)上是制度供給主體根據(jù)社會需求進行價值衡量和選擇的結(jié)果。因此研究一項制度或進行一項制度改革，首先需要通過對其政策演進邏輯進行全面把握，明確制度改革的時代背景，明晰其背后蘊含的政策取向，如此才能科學(xué)把握改革的正確方向。

賦予農(nóng)民宅基地所有權(quán)喚起農(nóng)民覺醒、煥發(fā)農(nóng)民革命動能是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命的必然選擇。一直以來，“耕者有其田”都是我國農(nóng)民的矢志追求，可以說農(nóng)民的發(fā)展史就是農(nóng)民與土地的關(guān)系史。中國共產(chǎn)黨成立以來，始終將革命事業(yè)和農(nóng)民問題緊密聯(lián)系在一起，將解決農(nóng)民問題作為自己奮斗的主要目標(biāo)，致力于實現(xiàn)農(nóng)民的解放與發(fā)展。毛澤東曾指出：“誰贏得了農(nóng)民，誰就會贏得中國”，“誰能解決土地問題，誰就會贏得農(nóng)民”。(1)[美]洛易斯·惠勒·斯諾：《斯諾眼中的中國》，王恩光等譯，中國學(xué)術(shù)出版社1982年版，第47頁。我們黨正是依靠對農(nóng)民的土地承諾獲得了廣大農(nóng)民的有力支持，最終收獲了革命勝利的果實。新中國成立前，農(nóng)民的房屋及其附屬設(shè)施基本上都是建筑在自己所有的土地上，我們黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革運動也承認了這一狀況，農(nóng)民享有宅基地的所有權(quán)。(2)焦富民：《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化視域下農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押制度的構(gòu)建》，《政法論壇》2018年第2期。新中國成立后的次年就頒布了《土地改革法》，其第1條開宗明義指出：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”為此，國家開展了為期四年的土地革命運動，剝奪了地主和富農(nóng)的全部或者部分土地進行再分配，地主土地私有制也由此改為農(nóng)民土地所有制，(3)鐘曉萍、于曉華、唐忠：《地權(quán)的階級屬性與農(nóng)地“三權(quán)分置”：一個制度演化的分析框架》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2020年第7期。從而使廣大農(nóng)民擁有了更為廣泛的宅基地所有權(quán)。從所有制角度而言，“一權(quán)所有”即是宅基地歸廣大農(nóng)民所有的充分體現(xiàn)，(4)嚴(yán)格意義而言，當(dāng)時我國尚未形成明確的宅基地概念，基于土地歸農(nóng)民所有，農(nóng)民當(dāng)然享有在自己土地上建造房屋以及附屬設(shè)施的權(quán)利。農(nóng)民享有完整的宅基地所有權(quán)權(quán)能。

賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)是在土地公有制基礎(chǔ)上對農(nóng)民居住權(quán)益的重要保障。馬克思、恩格斯明確提出實現(xiàn)資源與經(jīng)濟地位平等化的偉大構(gòu)想，并主張用生產(chǎn)資料公有制來糾正經(jīng)濟上的不平等。隨著我國農(nóng)村社會主義改造運動的推進，廣大農(nóng)民參加初級和高級合作社的普遍化，農(nóng)民的宅基地所有權(quán)漸次轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地所有權(quán)，農(nóng)民對其宅基地僅僅擁有使用權(quán)。1956年完成農(nóng)業(yè)社會主義改造后，盡管保留了農(nóng)民的土地所有權(quán)，但是農(nóng)業(yè)合作社運動實質(zhì)上已經(jīng)通過合作社的方式對土地公有制利用進行了初步探索。這主要由兩方面因素決定：一是鞏固革命勝利果實需要對農(nóng)業(yè)進行社會主義改造，建立社會主義或半社會主義的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社；(5)《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第418—443頁。二是農(nóng)業(yè)需要規(guī)模合作勞動，從而抵御自然災(zāi)害、提高生產(chǎn)效率，防止土地兼并與兩極分化。(6)于曉華、鐘曉萍、張越杰：《農(nóng)村土地政策改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展——基于中央“一號文件”的政策分析》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2019年第5期。隨后，通過對農(nóng)業(yè)合作社的整合成立人民公社，本質(zhì)上促進了土地公有化程度的進一步提高，實現(xiàn)了土地所有權(quán)向集體的集中、轉(zhuǎn)移。從目的上來看，農(nóng)業(yè)合作化和人民公社運動是為促進社會主義工業(yè)化而展開的。毛澤東曾指出，“社會主義工業(yè)化是不能離開農(nóng)業(yè)合作化而孤立地去進行的”。(7)《毛澤東文集》第6卷，第431頁。特別是，當(dāng)時蘇聯(lián)援華中斷，在某種程度上阻隔了中國工業(yè)化的進程，對工業(yè)化原始積累提出了重大挑戰(zhàn)，農(nóng)村剩余就成為中國工業(yè)化重要的提取對象。1962年以人民公社為基礎(chǔ)的“一大二公”經(jīng)濟基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)椤瓣牉榛A(chǔ)”的村落經(jīng)濟，這實質(zhì)上就是新中國面對工業(yè)化發(fā)展危機而進行的集體經(jīng)濟政策調(diào)整，(8)溫鐵軍等：《八次危機：中國的真實經(jīng)驗1949—2009》，東方出版社2013年版，第66—67頁。是以賦予土地使用權(quán)激活農(nóng)民積極性為手段，放活土地的政策調(diào)整。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》和1963年《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》分別提出了“宅基地”和“宅基地使用權(quán)”概念，明確了宅基地歸生產(chǎn)隊集體所有、由各農(nóng)戶長期使用的“兩權(quán)分離”模式。改革開放以后，關(guān)于農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)和政策均沿襲了“宅基地”這一概念，并且強調(diào)農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)。宅基地“兩權(quán)分離”模式的發(fā)展同樣是基于時代背景進行不斷調(diào)適的結(jié)果。宅基地“兩權(quán)分離”模式在我國已發(fā)揮了六十余年的作用，時至今日，其在全國絕大部分地區(qū)依舊發(fā)揮著重要作用。誠然，“兩權(quán)分離”模式的宅基地具體制度也并非一成不變，同樣經(jīng)歷了寬嚴(yán)相濟的發(fā)展與調(diào)適過程。例如在宅基地使用權(quán)權(quán)利主體方面，面對改革開放以來經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》(9)1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》第14條規(guī)定：“回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要宅基地的，……由批準(zhǔn)機關(guān)發(fā)給宅基地使用證明”；第18條規(guī)定：“集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶建房需要用地的，……參照第十四條的規(guī)定辦理。”和1986年《土地管理法》(10)1986年《土地管理法》第41條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補償費和安置補助費。”都允許非農(nóng)戶口人群申請宅基地建房；而1990年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》則又明確禁止非農(nóng)戶口人群申請宅基地，自此宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴(yán)格受限。2007年我國《物權(quán)法》首次以立法形式明確了“宅基地使用權(quán)”這一物權(quán)概念，不過該法第152條對宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)的屬性還是做了一定程度的限縮，并未賦予使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓、處分和收益的權(quán)能。(11)2007年《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！辈粌H如此，該法第153條還進一步規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！倍罁?jù)物權(quán)法、土地管理法等法律和國家的有關(guān)規(guī)定來看，當(dāng)對宅基地使用權(quán)通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式進行處分時，對承租人、受讓人有著嚴(yán)格的身份限制，限制在本集體組織成員范圍內(nèi)，而對宅基地使用權(quán)的抵押持有的則是“不得抵押”的態(tài)度。

賦予農(nóng)民宅基地財產(chǎn)價值是新一輪宅基地改革的政策目標(biāo)。2013年黨的十八屆三中全會開始部署新一輪宅基地制度改革。2015年宅基地改革全國試點正式展開。(12)2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于宅基地管理制度的法律規(guī)定，授權(quán)期限截至2017年12月31日。2018年中央一號文件明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。由此，“三權(quán)分置”成為宅基地制度改革的基本方向。2019年中央一號文件提出拓展宅基地改革試點、豐富試點內(nèi)容，標(biāo)志著改革需要進一步深入，從而以試點實踐的廣度和深度來提高經(jīng)驗的效度。2020年《深化農(nóng)村宅基地制度試點改革方案》進一步提出要探索打通宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的具體機制。宅基地財產(chǎn)價值增長與轉(zhuǎn)換機制已然成為宅基地“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容。2021年中央一號文件提出探索宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)形式，表明需要繼續(xù)就宅基地權(quán)利分置結(jié)構(gòu)達成共識。2022年中央一號文件再次明確要求“穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點”，體現(xiàn)出國家持續(xù)深化和探索宅基地“三權(quán)分置”改革的決心與恒心。由是，黨的十八大以來，我們黨著重推進“三農(nóng)”建設(shè)，將解決“三農(nóng)”問題放在更加突出的位置，宅基地制度改革進一步深入推進。第一，從經(jīng)濟發(fā)展的視角而言，改革開放以來，“三農(nóng)”工作取得顯著成就的同時，仍存在諸多制約進一步發(fā)展的問題。新的社會主要矛盾在鄉(xiāng)村體現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部之間的發(fā)展差距和收入差距，這也正是鄉(xiāng)村振興成為我國農(nóng)村發(fā)展重大戰(zhàn)略的主要因素?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在所有權(quán)漸次邊緣化和主體虛置、使用權(quán)權(quán)能殘缺和財產(chǎn)功能不顯等主要問題，難以有效契合鄉(xiāng)村振興的需求，甚至出現(xiàn)了法外實踐現(xiàn)象，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迫切需要彰顯宅基地的財產(chǎn)價值，需要通過制度層面的改革對新的需求予以有效回應(yīng)。第二，從社會發(fā)展層面來說，扎實推進共同富裕的發(fā)展目標(biāo)同樣對宅基地制度改革提出了新的要求。如何通過宅基地“三權(quán)分置”改革，既為提高農(nóng)民財產(chǎn)收入水平作出貢獻，又為消除農(nóng)村貧富差距貢獻智慧，是新時代宅基地制度改革的應(yīng)有之義。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的價值基礎(chǔ)

“一個社會，當(dāng)它不僅被設(shè)計得旨在推進它的成員的利益，而且也有效地受著一種公開的正義觀管理時，它就是組織良好的社會。亦即，它是一個這樣的社會，在那里：(1)每個人都接受、也知道別人接受同樣的正義原則；(2)基本的社會制度普遍地滿足、也普遍為人所知地滿足這些原則?！?13)[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第5頁。進一步而言，一項公平的制度在權(quán)利分配時不僅不應(yīng)該對特定個體特殊對待，還應(yīng)實現(xiàn)利益平衡，解決利益沖突。我國不同時期的宅基地制度與對應(yīng)時期經(jīng)濟、政治和社會因素具有關(guān)聯(lián)性，是各級政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民各個不同主體的行為選擇，(14)王俊龍、郭貫成：《1949年以來中國宅基地制度變遷的歷史演變、基本邏輯與展望》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2022年第3期。而制度變遷往往是行為主體對制度進行利益衡量并加以不同價值選擇的結(jié)果。

“一權(quán)所有”即農(nóng)民所有的宅基地制度價值基礎(chǔ)是公平，這是由多種因素共同促成的價值選擇?！胺衫砟钍且环勺罡叩膬r值。而此最高的價值則是正義”，而“正義的核心是平等”，“平等是相同的事物應(yīng)同等對待，不同事物應(yīng)不同對待”。(15)[德]考夫曼：《法律哲學(xué)》，劉幸義等譯，法律出版社2004年版，第228頁?；诖耍@里的“平等”即是我們通常意義上說的“公平”。馬克思、恩格斯指出，生產(chǎn)資料公有制可以實現(xiàn)社會成員經(jīng)濟地位平等，并可以進一步實現(xiàn)資源分配的平等。國家政策在新中國成立初期表現(xiàn)為典型的政治主導(dǎo)特征，在這一政策價值傾向下，宅基地制度的價值基礎(chǔ)同樣由政治因素主導(dǎo)，體現(xiàn)出對公平的價值選擇。第一，“分田地”是中國共產(chǎn)黨對農(nóng)民的政治承諾。滿足廣大農(nóng)民對土地的渴求，將農(nóng)民從被封建土地所有者的剝削下解放出來，是中國共產(chǎn)黨的革命初心。隨著新民主主義革命的勝利，將土地分配到農(nóng)民手中，使得農(nóng)民真真切切感受到公平與正義，是革命承諾的兌現(xiàn)。第二，維持農(nóng)村社會穩(wěn)定需要公平價值理念得以真正落實。農(nóng)為邦本，本固邦寧。新中國成立初期，農(nóng)民群體人口占全國總?cè)丝趯⒔?8%，可以說實現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定是實現(xiàn)整個社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。所謂不患寡而患不均，不患貧而患不安。沒收土地、平均分配土地可以為農(nóng)民帶來對生活的滿足與希望，賦予農(nóng)民土地所有權(quán)可以為其帶來生活的安心與安定。通過土地革命貫徹公平與正義，無差別地保障農(nóng)民居住權(quán)益，有效地促進了新中國的社會穩(wěn)定，瓦解與消弭了反革命破壞新中國革命果實的陰謀與風(fēng)險。第三，提高廣大農(nóng)民勞動積極性的需要。剛剛走出戰(zhàn)火的新中國，亟須恢復(fù)生產(chǎn)進行經(jīng)濟建設(shè)，以“平均分配”為特征的農(nóng)民土地所有制可以有效調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。中國共產(chǎn)黨通過“分田地”實現(xiàn)了構(gòu)建“政治國家”所必須進行的最廣泛的國民動員，(16)溫鐵軍等：《八次危機：中國的真實經(jīng)驗1949—2009》，第42頁。不僅僅實現(xiàn)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，而且借助農(nóng)村生產(chǎn)的物質(zhì)積累有效助力城市度過了重重危機。綜上，農(nóng)民所有的宅基地制度的本質(zhì)在于實現(xiàn)對農(nóng)民居住的公平保障，因而公平是彼時宅基地制度價值基礎(chǔ)選擇的必然結(jié)果。

宅基地“兩權(quán)分離”模式的主要價值基礎(chǔ)仍然是公平，但是，伴隨著改革開放的不斷深入與經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，其與社會現(xiàn)實需求間產(chǎn)生了一定的價值張力。國家政策在這一時期堅持了以經(jīng)濟建設(shè)為中心，但是宅基地制度的主要價值基礎(chǔ)仍然以保障農(nóng)民的居住權(quán)益為主，公平依舊是宅基地“兩權(quán)分離”模式的主要價值基礎(chǔ)。與此同時，經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展需要宅基地制度隨之進行調(diào)適，產(chǎn)生了對宅基地制度改革的內(nèi)生需求。第一，激活農(nóng)民生產(chǎn)積極性的需要。歷史經(jīng)驗表明，“一大二公”的人民公社運動，阻礙了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，破壞了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)動力，抑制了農(nóng)村活力。由此，賦予宅基地使用權(quán)正是在堅持土地集體所有基礎(chǔ)上進行的私權(quán)復(fù)歸，有效調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性?？梢哉f宅基地使用權(quán)的誕生，天然具備了公平的價值基因。第二，農(nóng)民無法充分、有效享受城市化發(fā)展的紅利。工業(yè)化帶來了城市化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)卻導(dǎo)致城市化并未帶來農(nóng)民實質(zhì)市民化。進城務(wù)工農(nóng)民難以平等獲得城市居民享有的社會保障，難以真正融入城市，從而導(dǎo)致了這部分農(nóng)民仍然需要農(nóng)村宅基地對其進行居住的兜底保障，以確保其于農(nóng)村與城市之間“可進可退”。第三，出于對農(nóng)民的保護。從1982年開始，經(jīng)濟社會的發(fā)展催生了非農(nóng)戶口人群對宅基地的需求，社會對于提高宅基地利用效率的需求不斷上升。為此，我國曾一度允許非農(nóng)戶口人群申請宅基地，對宅基地流轉(zhuǎn)也曾一度放松管制。但是這一做法很快受到限制和制止。原因一方面固然在于宅基地價格隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷上漲，另一方面也在于農(nóng)民易為利益驅(qū)使而輕率處分宅基地，失去居住保障。(17)孟勤國：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學(xué)評論》2005年第4期。因此，為實現(xiàn)對農(nóng)民居住的可持續(xù)保障，防止農(nóng)村社會公平穩(wěn)定遭到破壞，即使宅基地“兩權(quán)分離”模式，使宅基地價值隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷上升，宅基地制度仍然堅守了公平的價值基礎(chǔ)，以保障農(nóng)民安居為使命。與此同時，經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)驅(qū)使社會對宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了新的需求，但是出于對農(nóng)民居住利益的保護，對宅基地利用效率的需求被制度剛性排斥，從而形成了一定的價值張力。

“從最為廣泛的和最為一般的意義上講，正義的關(guān)注點可以被認為是一個群體的秩序或一個社會的制度是否適合于實現(xiàn)其基本的目標(biāo)”，而“滿足個人的合理需要和主張，并與此同時促進生產(chǎn)進步和提高社會內(nèi)聚性的程度——這是維續(xù)文明的社會生活所必需的——就是正義的目標(biāo)”。(18)[美]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第261頁。正義的目光聚焦在一項社會制度或者秩序規(guī)則是否能夠?qū)崿F(xiàn)其追求的價值目標(biāo)，只有正義的目標(biāo)能夠同時有效回應(yīng)社會成員的呼喚和社會生產(chǎn)進步的需要，正義才能契合文明社會的要求。宅基地“一權(quán)所有”和“兩權(quán)分離”的價值選擇過程，是對宅基地公平與效率兩種價值博弈選擇的過程，充分表明了宅基地價值基礎(chǔ)形成是利益衡平的結(jié)果。新一輪宅基地制度改革是在宅基地“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上的繼續(xù)探索，面臨著宅基地“兩權(quán)分離”模式關(guān)于公平與效率的價值基礎(chǔ)的選擇難題?！耙粋€社會如何利用可供支配的緊缺資源盡可能多地滿足需求”，(19)[德]漢斯-貝恩德·舍費爾、克勞斯·奧特：《民法的經(jīng)濟分析》，江清云、杜濤譯，法律出版社2009年版，第1頁。這是擺在我們面前必須加以正視的問題。因此，處理好公平與效率的關(guān)系是宅基地“三權(quán)分置”改革探索的首要任務(wù)。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，“兩權(quán)分離”下宅基地利用困境愈加突出。一方面，宅基地粗放利用和空置閑置情況嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化進程的有力推進，越來越多的進城務(wù)工農(nóng)民在城市安家。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，截至2020年全國鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诒壤呀?jīng)由2012年的46.90%降至2020年的36.11%；(20)數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒2021》。而2019年全國宅基地閑置程度平均為10.70%，部分地區(qū)農(nóng)村房屋空置率已經(jīng)超過35%。(21)參見魏后凱、杜志雄主編：《中國農(nóng)村發(fā)展報告——聚焦“十四五”時期中國的農(nóng)村發(fā)展》，中國社會科學(xué)出版社2020年版，第29頁。另一方面，宅基地財產(chǎn)利益難以有效為農(nóng)民所用。礙于現(xiàn)行“兩權(quán)分離”模式下宅基地對外流轉(zhuǎn)的制度限制，加之現(xiàn)行倡導(dǎo)性政策引導(dǎo)下農(nóng)民基于多方面考慮自愿退出宅基地的愿望很低，與農(nóng)民對宅基地財產(chǎn)性收入實現(xiàn)和增加的需求相去甚遠，因而宅基地“三權(quán)分置”改革需要實現(xiàn)閑置宅基地精細利用和財產(chǎn)性利益外顯?！多l(xiāng)村振興促進法》明確規(guī)定要堅持改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。而宅基地作為重要的土地資源，其當(dāng)前的利用現(xiàn)狀必然要求“三權(quán)分置”改革充分彰顯其效率價值，從而回應(yīng)社會現(xiàn)實需求。鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村發(fā)展的全方位振興，目的在于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足，促進城鄉(xiāng)融合。目前，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的自由流動受限，農(nóng)村發(fā)展的效率難以有效提高。實施鄉(xiāng)村振興，需要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，推動城鄉(xiāng)要素有序流動和平等交換。具體而言，這就需要充分利用宅基地作為生活、生產(chǎn)要素的屬性，提高宅基地的利用效率，通過市場的決定性作用克服宅基地粗放利用的弊端，促使宅基地財產(chǎn)價值外顯，從而有效挖掘宅基地作為生產(chǎn)要素具有的促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動力。第一，提高宅基地利用效率可以為鄉(xiāng)村振興提供土地空間。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，引導(dǎo)城市資本下鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)是當(dāng)然選擇。在不破壞鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境條件下，國家鼓勵社會資本到鄉(xiāng)村發(fā)展與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)型項目，而盤活閑置宅基地，激活農(nóng)村土地資源，可以更好地為鄉(xiāng)村與資本合作提供重要的土地資源，以滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地的合理需求。第二，提高宅基地使用效率可以促進鄉(xiāng)村空間整合，打造美麗鄉(xiāng)村。在不損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益的前提下，國家鼓勵城市居民到鄉(xiāng)村旅游、休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老等，而盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房，可以更好地為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老等提供重要的土地資源。第三，提高宅基地利用效率還可以促進宅基地財產(chǎn)價值的市場化增長。針對宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬不夠明晰、權(quán)能不夠完整、缺乏市場調(diào)節(jié)、僅有占有的沖動尚未形成退出的激勵機制，以及相關(guān)政策和制度一直限制宅基地交易主體和地域范圍等現(xiàn)實問題，需要進一步有效探索宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式。特別是在確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，運用好市場化機制，通過盤活閑置宅基地這一存量資源，鼓勵復(fù)墾，激活宅基地這一土地資源，完善農(nóng)村新增建設(shè)用地保障機制。在滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施與農(nóng)民住宅用地合理需求的基礎(chǔ)上，按照國家和地方政府有關(guān)規(guī)定調(diào)整、完善土地使用權(quán)出讓收入使用范圍，以滿足宅基地財產(chǎn)價值市場化增長的需求。此外，提高宅基地使用效率還可以更有效地維護社會穩(wěn)定。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須直面百年變局和世紀(jì)疫情的雙重挑戰(zhàn)。如何直面風(fēng)險應(yīng)對挑戰(zhàn)？習(xí)近平總書記強調(diào)，“不僅要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)這一塊，還要穩(wěn)住農(nóng)村這一頭”，我國“在這種情況下，社會大局能夠保持穩(wěn)定，沒有出什么亂子，關(guān)鍵是農(nóng)民在老家還有塊地、有棟房”。他還要求，農(nóng)民在城里沒有徹底扎根之前，不要急著斷了他們在農(nóng)村的后路。應(yīng)對大變局和新冠肺炎疫情，穩(wěn)定是第一要求，只有社會穩(wěn)定，才能后圖在動蕩格局中的良性發(fā)展。因而宅基地“三權(quán)分置”改革在應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)中需要始終堅持對農(nóng)民的居住福利保障不動搖，將對農(nóng)民的居住保障放在重要位置。同時，還要推動城鄉(xiāng)要素的有序流動，加強城鄉(xiāng)經(jīng)濟的循環(huán)，充分外顯宅基地的財產(chǎn)功能。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)涵著對宅基地效率價值的追求，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要宅基地制度能夠?qū)⑿首鳛橹贫鹊膬r值基礎(chǔ)。因此，在宅基地“三權(quán)分置”改革中，效率價值需要更多地凸顯于宅基地制度價值基礎(chǔ)中，與對“公平”的價值追求共同構(gòu)成宅基地制度的價值基礎(chǔ)。

宅基地“三權(quán)分置”的法律制度設(shè)計

法律必須服務(wù)于新時代經(jīng)濟發(fā)展和社會進步所提出的正當(dāng)要求，以引領(lǐng)和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施?！白鳛槭顾缮⒌纳鐣Y(jié)構(gòu)緊緊凝聚在一起的粘合物，法律必須巧妙地將過去與現(xiàn)在勾連起來，同時又不忽視未來的迫切要求?！?22)[美]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，第340頁。宅基地“三權(quán)分置”改革的目的就在于盤活鄉(xiāng)村閑置宅基地，不斷積累鄉(xiāng)村財富，持續(xù)增加農(nóng)民收入，促進鄉(xiāng)村振興。進一步講，通過對宅基地權(quán)利的分構(gòu)，以“三權(quán)”分別承載不同的利益，從而達成在宅基地制度改革中“公平與效率并存”價值基礎(chǔ)的確立。宅基地“三權(quán)分置”改革凸顯公平與效率的價值追求，意在克服舊有模式的弊端。政策已對宅基地“三權(quán)分置”實施路徑精準(zhǔn)表述為：落實宅基地集體所有權(quán)、放活宅基地使用權(quán)以及保障宅基地資格權(quán)。因此，必須秉持公平和效率的價值選擇，合理細化各項規(guī)則設(shè)計，以確保宅基地“三權(quán)分置”制度的法律實現(xiàn)。

第一，落實宅基地集體所有權(quán)。落實宅基地集體所有權(quán)就是在保持宅基地公有制的基礎(chǔ)上，促使農(nóng)民集體能夠?qū)嵸|(zhì)行使宅基地所有權(quán)。宅基地集體所有權(quán)權(quán)利行使制度、宅基地收回制度和宅基地收益獲取制度可以有效打破當(dāng)前宅基地集體所有權(quán)難以實質(zhì)行使的藩籬。其一，宅基地集體所有權(quán)行使制度。一直以來，農(nóng)民集體處于虛化狀態(tài)，導(dǎo)致了宅基地所有權(quán)無法被有效行使。我國《民法典》明確規(guī)定了集體經(jīng)濟組織或村民委員會可以代表集體行使宅基地所有權(quán)，但是并未就具體行使制度作具體規(guī)范，因而建立宅基地集體所有權(quán)權(quán)利行使制度對于具體落實宅基地集體所有權(quán)具有重要作用。一方面，要建立權(quán)利行使的科學(xué)決策機制。無論是集體經(jīng)濟組織還是村民委員會均屬于組織范疇，其意思表達不以個人意志為轉(zhuǎn)移，是集體決策的結(jié)果，其在代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的過程中，組織的意思形成機制對權(quán)利行使結(jié)果能否有效保護農(nóng)民集體和農(nóng)民利益具有決定性作用。另一方面，明確集體經(jīng)濟組織或村民委員會代表行使宅基地所有權(quán)的順位。從我國目前實際出發(fā)，在部分建立集體經(jīng)濟組織的鄉(xiāng)村，集體經(jīng)濟組織和村民委員會雖然大多是“一套班子、兩塊牌子”，但是隨著集體經(jīng)濟組織的發(fā)展逐漸走向成熟，集體經(jīng)濟組織愈加需要發(fā)揮經(jīng)濟職能，獲得實質(zhì)的獨立地位。因此，在兩個組織實質(zhì)獨立履行各自職能的情形下，明確其代表行使宅基地所有權(quán)的順位是宅基地集體所有權(quán)權(quán)利行使制度的重要內(nèi)容。其二，宅基地收回制度。建立宅基地收回制度是落實宅基地集體所有權(quán)的重要內(nèi)容。當(dāng)前閑置宅基地囿于法律制度的限制而無法實現(xiàn)重新利用，導(dǎo)致宅基地實際上處于粗放或消極利用狀態(tài)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，農(nóng)村土地資源的稀缺性日益凸顯。一方面，宅基地收回制度可以克服宅基地粗放利用和閑置現(xiàn)象。在農(nóng)戶實際占有宅基地的前提下，即使農(nóng)戶當(dāng)初無償取得宅基地，如今也不愿意無償退回閑置宅基地，其本質(zhì)是對集體為其所分配利益的保有，而通過有償收回制度可以促進農(nóng)戶依法自愿退回閑置宅基地。另一方面，宅基地收回制度可以擴展宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。宅基地“三權(quán)分置”改革需要宅基地使用權(quán)通過市場化流轉(zhuǎn)外顯其財產(chǎn)價值，宅基地收回制度可以成為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種選擇，從而豐富流轉(zhuǎn)方式，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兜底，避免宅基地?zé)o法成功流轉(zhuǎn)而依然閑置。更為重要的是，宅基地收回制度還可以實現(xiàn)農(nóng)戶與農(nóng)民集體的共贏。宅基地收回制度通過集體支付費用從農(nóng)戶手中收回宅基地，再進行重新分配、轉(zhuǎn)化成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，用于公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，實現(xiàn)集體利益。其三，宅基地集體所有權(quán)收益制度。農(nóng)民集體基于所有權(quán)實現(xiàn)對宅基地收益的獲取，有助于提高其在宅基地所有權(quán)行使過程中的話語權(quán)，促進宅基地所有權(quán)行使的公平性與可持續(xù)性。一方面，宅基地轉(zhuǎn)變成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市或再轉(zhuǎn)讓后，用途的改變帶來了市場價值的增加，集體在宅基地轉(zhuǎn)變成的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市或再轉(zhuǎn)讓時基于所有權(quán)可以獲取部分入市或再轉(zhuǎn)讓收益。另一方面，對于宅基地實際占用人超標(biāo)占用宅基地(包括一戶多宅)和非農(nóng)民集體成員占用宅基地，農(nóng)民集體通過收取超額、多占部分宅基地等值的費用，可實現(xiàn)對違規(guī)、不公平現(xiàn)象的間接矯正。

第二，放活宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)私法權(quán)能受阻正是其當(dāng)初誕生時以公權(quán)力為主導(dǎo)的結(jié)果，這同樣是當(dāng)下宅基地利用效率低、利用無序的原因所在。(23)董新輝：《新中國70年宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)：制度變遷、現(xiàn)實困境、改革方向》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第6期。增加土地資源利用效率，是新一輪宅基地制度改革的重要追求。因而在公平價值的基礎(chǔ)上凸顯效率價值，在宅基地“三權(quán)分置”改革中就突出地體現(xiàn)為放活宅基地使用權(quán)，適度打破其流轉(zhuǎn)限制，外顯其財產(chǎn)價值。其一，宅基地使用權(quán)“還權(quán)賦能”。賦予宅基地使用權(quán)收益權(quán)能，將對農(nóng)民的居住保障利益交由宅基地資格權(quán)承載，是宅基地使用權(quán)改革的目標(biāo)所在。通過對“兩權(quán)分離”模式下宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的重新恢復(fù)，達成“三權(quán)分置”改革中公平與效率價值的并存與統(tǒng)一，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)以完整的用益物權(quán)權(quán)能參與市場流轉(zhuǎn)?！秺W地利普通民法典》第362、363條(24)《奧地利普通民法典》第362條規(guī)定：“依所有權(quán)自由處分原則，有完全權(quán)能的所有權(quán)人原則上得任意使用或不使用其物；有完全權(quán)能的所有權(quán)人得毀損其物，或者將其全部或部分移轉(zhuǎn)于他人，或者不附任何條件而放棄其物，即拋棄所有權(quán)?！逼涞?63條繼續(xù)規(guī)定：“不完全權(quán)能的所有權(quán)人，亦即上位所有權(quán)人和用益所有權(quán)人，同樣享有前條規(guī)定的權(quán)利；但一方不得實施任何有害于他方權(quán)利的行為?！薄秺W地利普通民法典(修訂截止至2016年1月1日)》，戴永盛譯，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第75頁。的規(guī)定，可資借鑒。在我國，農(nóng)民基于其身份從農(nóng)民集體無償取得宅基地后理應(yīng)享有一定的占有、使用和收益的權(quán)利。此時，農(nóng)民集體對宅基地享有的所有權(quán)即為受到一定限制的所有權(quán)，從某種意義上說，這類似奧地利民法典上的“不完全權(quán)能的所有權(quán)人”；而宅基地使用權(quán)從農(nóng)民集體所有權(quán)中分離出來之后，也作為“不完全權(quán)能的所有權(quán)”，此時便可以很少受到農(nóng)民集體土地所有權(quán)的約束。也就是說，在不損害農(nóng)民集體對宅基地享有所有權(quán)的前提下，宅基地使用權(quán)人是“完全權(quán)能的所有權(quán)人”。由此，宅基地使用權(quán)物權(quán)屬性的界定及其對宅基地使用權(quán)內(nèi)涵的規(guī)制，就應(yīng)當(dāng)成為法律制度設(shè)計的重點所在。(25)焦富民：《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化視域下農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押制度的構(gòu)建》，《政法論壇》2018年第2期。其二，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制。適度放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制是放活宅基地使用權(quán)的必然要求。首先，擴大流轉(zhuǎn)范圍。一項土地權(quán)利只有能夠流轉(zhuǎn)才具有真正的市場價值。(26)陳曉軍：《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的價值沖突與公平性考察》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011年第3期。在市場機制下通過供需關(guān)系對宅基地資源進行合理配置，是宅基地制度變遷的必然選擇。(27)商夢雅、李江：《城鄉(xiāng)融合視角下農(nóng)村宅基地制度改革的價值選擇與實現(xiàn)路徑研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2021年第12期。根據(jù)市場價值的一般規(guī)律，流轉(zhuǎn)的自由度越高越能貼合真實的市場需求，其市場價值越真實。促進鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村發(fā)展對土地的需求越來越大，宅基地稀缺性勢必會持續(xù)凸顯。因此，打破宅基地流轉(zhuǎn)范圍的限制，允許其在縣域乃至更大范圍內(nèi)進行市場化自由流轉(zhuǎn)，可以有效促進宅基地市場價值的提升。這不僅僅有利于提升鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素在與城市和社會資本進行合作共建過程中的地位，而且有利于農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加，為農(nóng)民個體發(fā)展以及鄉(xiāng)村發(fā)展帶來更多的資金。其次，打破流轉(zhuǎn)方式限制。由于農(nóng)民對宅基地財產(chǎn)價值實現(xiàn)的方式、程度存在不同的需求，出租、抵押、出讓等流轉(zhuǎn)方式應(yīng)該成為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的多樣選擇。例如，部分農(nóng)民需要一次性實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值，獲取進城發(fā)展資金；部分農(nóng)民則需要一段時期內(nèi)獲取農(nóng)房租金，以貼補城市生活成本；還有部分農(nóng)民需要通過物權(quán)擔(dān)保獲得生產(chǎn)投資的資金。

第三，保障宅基地資格權(quán)。宅基地資格權(quán)創(chuàng)設(shè)于宅基地“三權(quán)分置”政策文件中?！盀榱嗽谏鐣写_保法治的實施，一個由概念和規(guī)則構(gòu)成的制度是必要的，但是，我們必須永遠牢記，創(chuàng)制這些規(guī)則和概念的目的乃是為了應(yīng)對和滿足生活的需要”。(28)[美]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，第259頁。對于宅基地資格權(quán)而言，其需要具備請求取得宅基地使用權(quán)或者請求取得宅基地福利保障利益之替代利益的權(quán)能。這一概念承載著宅基地的居住福利保障功能，集中體現(xiàn)了宅基地的公平價值基礎(chǔ)。其一，宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)。宅基地資格權(quán)是宅基地居住福利保障利益的承載者，是集體對農(nóng)戶居住的保障性權(quán)利，涉及集體利益的公平分配。因此，宅基地資格權(quán)的認定與實現(xiàn)均需要符合公平的價值理念。一方面，農(nóng)民通過申請獲得宅基地使用權(quán)意味著集體已經(jīng)實現(xiàn)對其居住福利的公平保障。在宅基地收回制度的配合下，閑置宅基地可以用于重新分配，符合條件的宅基地資格權(quán)人可以申請宅基地使用權(quán)，從而實現(xiàn)占用、使用和收益宅基地的需求。另一方面，在不存在宅基地存量的情況下，農(nóng)民亦可申請以其他方式實現(xiàn)宅基地資格權(quán)，獲得集體對其居住福利保障的實現(xiàn)。由是，宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)形式實質(zhì)上包括了申請宅基地使用權(quán)和申請宅基地福利保障利益之替代利益。甚至從某種意義上來說，宅基地資格權(quán)實現(xiàn)制度可以成為農(nóng)民社會保障制度的重要內(nèi)容，因而保障宅基地資格權(quán)就是保障農(nóng)民住有所居。其二，宅基地資格權(quán)的退出。根據(jù)學(xué)界通說與試點地區(qū)通行做法，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是附期限的流轉(zhuǎn)。作為純粹物權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)得以市場化流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上是宅基地資格權(quán)人對其所享有宅基地利益的形式轉(zhuǎn)換，在將來宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期滿之后，可以重新獲得宅基地的使用權(quán)。因而，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后，雖然宅基地使用權(quán)人發(fā)生了變化，但是宅基地資格權(quán)人仍然享有對宅基地使用權(quán)的期待利益。在宅基地資格權(quán)人退出農(nóng)民集體時，滿足宅基地資格權(quán)上述期待利益是公平價值的當(dāng)然要求。