公共組織管理中的聲譽建設(shè)

張正軍 劉小曼

問題背景：聲譽機(jī)制的重要性與聲譽建設(shè)的不足

論及公共組織管理的特點，既有研究的一種做法是將其與私人組織特別是企業(yè)進(jìn)行比較并示明：公共組織無論在管理工具還是管理效率方面都存在差距，因此應(yīng)向企業(yè)學(xué)習(xí)或取經(jīng)。這種比較分析在一定程度上揭示了公私組織在諸多維度上存在的差異，然而據(jù)此斷言公共組織在管理機(jī)制上只存在劣勢則是頗具誤導(dǎo)性的偏見。公共組織管理在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科教乃至軍事等領(lǐng)域的成功案例表明，主要不是管理能力、管理技術(shù)或管理機(jī)制方面的局限，而是目標(biāo)、使命、待解問題等方面的特異性，使公共組織在管理維度上留下了不及私人組織的印象。聲譽機(jī)制是能夠矯正或修復(fù)公共組織局限或劣勢的管理機(jī)制，并可為公共組織管理賦能。關(guān)于聲譽的定義或概念解讀雖存在爭議，但其對組織生存發(fā)展有重要影響卻是多數(shù)學(xué)者的共識。如好聲譽是一種福利或榮耀，能帶來對組織的尊重或信任；是一種稀缺資源或無形資本，能給組織創(chuàng)造獲益機(jī)會。聲譽的價值和影響使其在組織行為調(diào)控中扮演著重要角色，成為組織運行和管理可資利用的調(diào)控機(jī)制。組織管理的中心任務(wù)在于提高組織及其成員在特定的組織目標(biāo)與環(huán)境下的行動協(xié)調(diào)度以及合作效率，聲譽調(diào)控的核心功能恰好在于促進(jìn)這種協(xié)調(diào)與合作的達(dá)成。如好聲譽有助于增進(jìn)組織及其成員間的了解和信任，提升彼此間的包容度與合作意愿；好聲譽利于激發(fā)組織及其成員采取道德行為的自覺性，抑制信息偏在條件下的機(jī)會主義，具有隱性契約、行為擔(dān)?；虻盅浩返墓δ軐傩?，利于合作關(guān)系的持續(xù)和穩(wěn)定；(1)Ryo Oda, Yuki Niwa, Atsushi Honma, Kai Hiraishi，“An Eye-like Painting Enhances the Expectation of A Good Reputation”，Evolution and Human Behavior, Vol.32, No.3, 2011，pp.166-171.好聲譽會誘導(dǎo)或強(qiáng)化組織及其成員的利他舉動或組織承諾行為，促進(jìn)人與人和組織與組織間的相互同情或尊重，利于合作的達(dá)成或維系。

聲譽在組織運行中的功能很早就引起企業(yè)管理研究者的興趣，21世紀(jì)以來也越來越多地為公共管理研究者所關(guān)注。(2)Edgar O.Bustos, “Organizational Reputation in the Public Administration: A Systematic Literature Review”, Public Administration Review, Vol.81, No.4, 2021, pp.731-751.公共管理學(xué)者不僅發(fā)現(xiàn)好聲譽是公共組織運行和管理重要且積極的影響因素，利于改善公共組織與公眾的關(guān)系，提高公共組織的合法性、可信性或自治權(quán)；壞聲譽是公共組織運行和管理不可輕視的消極因素，會降低公共組織的權(quán)威、可信性或自治空間，削弱公眾對公共組織的理解與支持；而且意識到聲譽是公共組織運行和管理特征的重要解釋變量，是有效認(rèn)知公共組織運行和管理特征的關(guān)鍵因素。(3)Sjors Overman, Matthew Wood, Madalina Busuioc, “A Multidimensional Reputation Barometer for Public Agencies: A Validated Instrument”, Public Administration Review, Vol.80, No.3, 2020, pp.415-425.事實上，公共組織管理具有特異性，這使得聲譽作為一種調(diào)控機(jī)制在公共組織管理中發(fā)揮著比私人組織更重要的作用，是公共組織管理機(jī)制的一種比較優(yōu)勢。如公共組織運行對聲譽有更高的需求，因為公共組織委托代理關(guān)系的特點及績效度量的困難往往導(dǎo)致嚴(yán)格的外部控制失靈，這凸顯了道德自律在行為調(diào)控中的重要性，而聲譽的功能之一則在于促進(jìn)道德自律的形成。公職人員有更強(qiáng)的聲譽偏好，因為在社會分工和職業(yè)規(guī)范約束下，他們對職級提升以及政治聲望有更高的追求，更重視社會輿論或個人口碑對職業(yè)生涯的影響；同時，公職人員的行為往往涉及公共利益而具有較高的社會關(guān)注度，更易成為社會輿論評議的對象，由此形成聲譽壓力，影響公職人員的行為選擇。聲譽機(jī)制在公共組織管理中有修復(fù)、替代或保障功能，從而實現(xiàn)對組織行為的調(diào)控。政府機(jī)構(gòu)擁有民眾授予的管理國家與社會公共事務(wù)的法定權(quán)力，亦肩負(fù)統(tǒng)籌建設(shè)政治經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的責(zé)任，在公共資源支配方面有著法定的權(quán)限，因而具有較強(qiáng)的聲譽創(chuàng)造、供給和分配能力，其授予的榮譽亦能得到組織成員和社會民眾的認(rèn)同。

聲譽機(jī)制在公共組織運行和管理中的作用和比較優(yōu)勢表明，利用聲譽的激勵和懲罰功能，公共組織能夠在物質(zhì)條件相對有限的情況下，以較低的管理成本實現(xiàn)對組織行為的有效調(diào)控，將公職人員的行為納入組織目標(biāo)、政策法律和道德倫理認(rèn)可的軌道。然而，公共組織管理中的聲譽建設(shè)依然有較大優(yōu)化空間。辦事拖拉、繁文縟節(jié)等是社會場域中常見的描述公共組織的話語，同時部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家亦認(rèn)為，包括政府在內(nèi)的公共組織系統(tǒng)的運行與管理，是利益最大化的個體基于“經(jīng)濟(jì)人”理性特征在交互作用過程中衍生的合力結(jié)果。猶如公共選擇理論認(rèn)為的那樣：就職于公共部門的職員既非獨立于經(jīng)濟(jì)利益的無私者，也非身居道德高位的公益人，而是在特殊領(lǐng)域和條件下追逐自身利益的理性人；以公眾、集體、社會利益或公共組織名義形成的成果，本質(zhì)上是個人利益的某種集合，是特定生存共同體內(nèi)利益相關(guān)的個體博取私人收益過程中達(dá)成的均衡。在國際范疇的公共組織管理研究者看來，公共組織管理中的聲譽建設(shè)還有待提高，并往往以“官僚主義”稱謂將這種聲譽建設(shè)的不足與對公共組織的批評關(guān)聯(lián)起來。(4)Arild W?raas, Haldor Byrkjeflot, “Public Sector Organizations and Reputation Management: Five Problems”, International Public Management Journal, Vol.15, No.2, 2012, pp.186-206.這使得“官僚主義”成為批評公共組織管理不佳的負(fù)面語詞，掩蓋了它原本內(nèi)涵的進(jìn)步、理性與效率方面的積極意義。諸如此類的負(fù)面評價雖有失公允，然而其廣泛流傳卻對公共組織帶來了消極影響，削弱了公眾對公共政策的理解與支持，亦會對公共組織運行和管理的績效形成一定程度的抑制作用，更在某種程度上影響公共組織的權(quán)威或可信性。為了提高聲譽建設(shè)的效率和效果，提高公共組織管理效能，進(jìn)一步增強(qiáng)公眾對公共組織的認(rèn)同，公共管理者應(yīng)充分研究公共組織負(fù)面形象產(chǎn)生的原因，遵循聲譽建設(shè)的原則和規(guī)律，探討改進(jìn)聲譽建設(shè)的策略和方法。

聲譽建設(shè)不足的原因：一般分析和具體解讀

基于既有文獻(xiàn)對聲譽概念的多種詮釋，組織聲譽可定義為公眾在情感介入和信息不完全條件下對組織的綜合性認(rèn)知與評價。據(jù)此定義，組織聲譽的生成存在四個不可或缺的要件。一是聲譽載體，即作為聲譽認(rèn)知和評價對象的組織。組織聲譽雖然是多種要素綜合作用的產(chǎn)物，組織自身的存在性狀、特點或運行狀況，如組織的使命、職能、技術(shù)及其運行績效等，對組織聲譽的生成起著舉足輕重的作用。在此意義上，組織聲譽雖然是一種認(rèn)知和評價，卻具有不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀性，是組織歷史和現(xiàn)狀的反映。二是聲譽受眾，即對組織及其管理有著特定認(rèn)知并作出相應(yīng)評價的公眾。由于聲譽是嵌套在公眾網(wǎng)絡(luò)中的綜合性認(rèn)知和評價，認(rèn)知和評價結(jié)果如何，既取決于聲譽載體的性狀和質(zhì)量，也取決于聲譽受眾的多元需要、偏好以及擁有的知識和能力狀況，這種狀況不僅使受眾成為組織聲譽生成的關(guān)鍵因素，也使組織聲譽具有一定的主觀性。三是聲譽信息，即作為聲譽認(rèn)知和評價主體的受眾或公眾與作為聲譽認(rèn)知和評價對象的載體或組織，彼此之間存在以信息傳播和加工為紐帶的相互作用。組織通過不同形式的信息傳遞將自己的狀態(tài)展示給公眾或受眾，公眾或受眾在不完全信息基礎(chǔ)上對組織產(chǎn)生特定的認(rèn)知和評價。因此，組織聲譽對組織性狀的反映未必準(zhǔn)確，往往蘊含了公眾對組織的某種期盼和信念。四是聲譽情感，即基于組織的優(yōu)點或魅力、組織的缺陷或失敗、自身需要和偏好的狀態(tài)及其伴生的情緒變化，公眾將自己的情感投射到對組織的認(rèn)知和評價上，這使組織聲譽內(nèi)含的認(rèn)知和評價受到公眾喜怒哀樂情緒的影響。在缺乏充分信息情況下，公眾對組織的認(rèn)知和評價，蘊含了情感方面的支持和激勵。情感介入彌補了信息不完全造成的認(rèn)知動力方面的缺陷，卻同時提高了組織聲譽的主觀性和可變性。(5)張正軍：《公共管理研究：大問題及其理論基礎(chǔ)》，陜西科學(xué)技術(shù)出版社2021年版，第461—464頁。

基于此，我們可從聲譽載體、聲譽受眾及載體與受眾間的信息和情感互動關(guān)系進(jìn)行溯源，探求公共組織負(fù)面形象產(chǎn)生的原因。這種原因既可能與聲譽受眾的需求偏好及認(rèn)知和評價能力相關(guān)聯(lián)，也可能與聲譽載體的性狀特點相關(guān)聯(lián)，還可能與聲譽載體和聲譽受眾間的信息溝通及情感介入狀態(tài)相關(guān)聯(lián)。在聲譽載體方面，公共組織的負(fù)面形象往往與組織的失誤情況有因果聯(lián)系，既可能源自公共組織在人員、技術(shù)或制度等要素方面的不足，也可能源自公共組織在行為、態(tài)度、管理等運行方面的失誤。在聲譽受眾方面，公共組織的負(fù)面形象往往與公眾對組織失誤情況的知曉有因果聯(lián)系，公眾所知曉的失誤情況越嚴(yán)重、知曉的非完整或非確切信息越多，越有可能造成公眾對公共組織管理的差印象。在信息溝通方面，公共組織的負(fù)面印象常與聲譽載體與受眾間信息傳遞的不足、受阻或扭曲有因果聯(lián)系。組織運行和管理存在信息偏在或信息扭曲而又缺乏及時的信息更正與公開，會導(dǎo)致公共組織運行和管理付出的努力及取得的成果不為公眾所知曉，從而引起公眾偏離客觀事實的猜疑。受眾如果缺乏信息獲取、理解或加工能力，或因自身價值偏好難以形成對公共組織客觀公正的認(rèn)知和評價，也會對公共組織產(chǎn)生負(fù)面印象。在情感介入方面，公共組織的負(fù)面印象常與受眾的消極情緒有因果聯(lián)系。無論公共組織是否及時且有效地傳遞組織運行和管理方面的信息，受眾掌握的信息都是有限的，這也在某種程度上增加了公眾誤解公共組織管理行動的可能性。當(dāng)公眾對公共組織的認(rèn)知或評價基于不完全信息時，情感介入作為一種補充因素促成了公共組織聲譽的生成。在其他條件不變的情況下，公眾如果對公共組織的情感是喜歡、尊敬等積極面向，便會形成對公共組織的好印象；公眾如果對公共組織的情感是厭惡、憎恨等消極面向的，則會形成對公共組織的壞印象。

基于聲譽要件生成維度的因果分析為公共組織聲譽建設(shè)不足的溯源提供了一個研究框架，該框架呈現(xiàn)了公共組織負(fù)面形象產(chǎn)生的一般原因，卻未能呈現(xiàn)具體的原因。梳理分析既有文獻(xiàn)可發(fā)現(xiàn)，這種具體原因主要在于公共組織管理的內(nèi)生局限性以及聲譽受眾對公共組織的偏誤認(rèn)知。同時，公共組織的負(fù)面印象往往與公共組織管理的某些不足有關(guān)，這可在和私人組織管理的比較中得到印證。如私營企業(yè)擁有較為明晰的利潤目標(biāo)和考評方法，能夠?qū)M織運行的績效和職員的工作業(yè)績進(jìn)行更為準(zhǔn)確和低成本的評估，便于實施更為有效的目標(biāo)或績效管理；公共組織目標(biāo)的多元化及模糊性使其較難對組織運行的績效和職員的工作業(yè)績進(jìn)行準(zhǔn)確而低成本的評估，缺少績效管理或目標(biāo)管理實施的便利條件。私營企業(yè)有靈活多樣的薪酬工具，如可通過調(diào)整薪酬的級別、結(jié)構(gòu)、支付方式乃至股票、期權(quán)等調(diào)控組織管理者或職員的行為；公共組織一般只能為公職人員提供增速緩慢的制度性的職級薪資，很難像企業(yè)那樣將薪酬作為立竿見影的調(diào)控工具。(6)Hal G.Rainey, Barry Bozeman, “Comparing Public and Private Organizations: Empirical Research and the Power of the A Priori”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.10, No.2, 2000, pp.447-469.相對于私人組織管理的效率優(yōu)勢，公共組織的比較劣勢及其傳播往往會在公眾心中留下不良印象。聲譽受眾對公共組織的偏誤認(rèn)知主要體現(xiàn)為基于政治與行政“二分法”觀點、公私組織的錯位比較、過高期望和片面的人性假設(shè)導(dǎo)致的預(yù)期失敗以及在此基礎(chǔ)上衍生的誤解、偏見或失落感等?；趯φ涡姓岸址ā钡男拍睿娨约安糠掷碚摷覍步M織管理往往有著工具主義和效率至上的理解，當(dāng)公共組織的實際管理成效與預(yù)期有差距之時，他們便會產(chǎn)生不滿情緒和負(fù)面評價。基于對公共組織與私人組織的錯位比較，部分公眾或?qū)W者往往忽視營利性企業(yè)經(jīng)營不善的情況，將自由競爭環(huán)境中成功企業(yè)的管理模式與公共服務(wù)性的政府機(jī)構(gòu)相對比，當(dāng)經(jīng)營不善的企業(yè)遭遇淘汰不復(fù)存在，而公共組織的服務(wù)與公眾預(yù)期有差距卻仍可繼續(xù)運行時，公眾便會對公共組織管理產(chǎn)生差印象。基于對自身作為納稅人、委托人或終極所有者身份的認(rèn)同，公眾對公共組織的運行管理有著比私人組織更高的期望與要求，這會增強(qiáng)公眾對公共組織運行的監(jiān)督力度，提高公共組織的透明度以及失誤的曝光率，降低公眾對公共組織運行和管理的滿意度，強(qiáng)化對公共組織的負(fù)面評價?；谄娴娜诵詯夯蛉诵陨萍僭O(shè)，公眾以及少數(shù)理論家往往會對公共組織和職員形成過于悲觀或樂觀的德性判斷或道德要求，性惡論者認(rèn)為公職人員是經(jīng)濟(jì)理性人，往往追求自利最大化，公共組織是由個體化的理性人構(gòu)成的共同體，難以產(chǎn)生令公眾滿意的運行和管理效果；性善論者則認(rèn)為公共組織及其成員是全心全意為民眾服務(wù)的機(jī)構(gòu)與公仆，當(dāng)發(fā)現(xiàn)實際運行成效與預(yù)期有差距時，便會弱化其對公共組織的認(rèn)同。

聲譽建設(shè)的難題與治理原則：公共利益最大化及其體現(xiàn)和運用

如果公共組織負(fù)面形象產(chǎn)生的具體原因與聲譽受眾的偏誤認(rèn)知以及聲譽載體的比較劣勢相關(guān)，那么針對這些偏誤、劣勢開展適當(dāng)?shù)某C正活動，就可使聲譽建設(shè)取得成效。譬如，通過修正或拓展公共管理的人性假設(shè)，使聲譽受眾認(rèn)識到人作為獨立的社會個體，不僅有追求個人利益最大化的經(jīng)濟(jì)動機(jī)，亦會有關(guān)愛他人與服務(wù)社會的利他傾向。公共組織的宗旨、理念、文化以及對成員的職業(yè)要求亦會型塑成員的素養(yǎng)，并對成員的行動選擇形成引導(dǎo)與約束。公共服務(wù)動機(jī)研究已經(jīng)證明，公共組織運行管理與現(xiàn)實的人性基礎(chǔ)皆是多元的。當(dāng)聲譽受眾認(rèn)同該觀點，就不再會片面地從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，將公共組織僅僅視為個人追求自身利益衍生的結(jié)果，對組織運行做出悲觀結(jié)論。與此類似，重新反思公共組織管理與私人組織管理的比較結(jié)論可發(fā)現(xiàn)，盡管公共組織在管理工具方面存在不足或比較劣勢，但并不能據(jù)此推論公共組織管理都是低效率的。公共組織具有的基于使命、目標(biāo)、任務(wù)和環(huán)境的特異性以及應(yīng)對公共問題的復(fù)雜難解性，易導(dǎo)致組織運行和管理過程給公眾留下低效率的印象，澄清這種特異性或難解性并為公眾所認(rèn)同，會降低公眾對公共組織的誤解或抱怨。此外，公共組織還應(yīng)將聲譽建設(shè)視為聲譽管理的基礎(chǔ)構(gòu)成部分并納入公共組織運行和管理系統(tǒng)。在公共組織管理系統(tǒng)中，聲譽管理是一種有計劃地創(chuàng)造、分配、維護(hù)或運用聲譽調(diào)控組織行為并提高組織績效的過程，涉及聲譽利用和聲譽建設(shè)兩方面內(nèi)容。聲譽利用是公共組織管理者借助組織和組織成員的名聲以及對好聲譽追求與對壞聲譽拒斥的偏好調(diào)控組織行為的過程；聲譽建設(shè)是公共組織管理者利用多種資源和方式為促使組織及其成員創(chuàng)造、維護(hù)好聲譽以及預(yù)防、消減壞聲譽的過程。聲譽利用以聲譽建設(shè)為前提，為利用聲譽機(jī)制有效調(diào)節(jié)公共組織行為，公共管理者應(yīng)努力提高聲譽建設(shè)的質(zhì)量和效率。

為此，公共管理者不僅要重視并做好聲譽建設(shè)的常規(guī)工作，而且應(yīng)積極面對并化解聲譽建設(shè)面臨的諸多難題或困惑。首先，一致性問題，即面對不同的問題情境和多樣化的公眾訴求，公共組織如何在受眾面前保持一致的行為，既塑造公平公正的形象，又兼顧或平衡不同受眾的特殊訴求，公共組織管理者一方面須作出符合最大多數(shù)民眾利益的公共決策，確保權(quán)利和服務(wù)的公平分配；另一方面，對于諸如弱勢甚至困難群體等，亦須實施差異化政策。差異化政策會在某種程度上破壞組織行為的一致性，帶來部分公眾的不滿，但忽視甚或無視多元群體情況的差異性以及訴求的多樣性而實施一刀切的政策，往往會帶來更大程度的不公平，進(jìn)而影響公眾對公共組織的印象以及綜合評價。面對這種兩難選擇，公共組織有時必須做出不受公眾認(rèn)可的決定，有時則要保持非正非負(fù)的中立聲譽。(7)Vilma Luoma-aho, “Neutral Reputation and Public Sector Organizations”, Corporate Reputation Review, Vol.10, No.2, 2007, pp.124-143.一致性問題帶來的困惑是，公共組織管理中的聲譽建設(shè)應(yīng)如何公平公正處理受眾之間共通的以及特殊需求之間的關(guān)系。其次，“地位品”問題，即面對組織間的利益差別以及組織聲譽的排他性或競爭性，公共組織如何在聲譽追逐中避免零和博弈或兩敗俱傷的現(xiàn)象。組織聲譽在某些范圍內(nèi)是一種具有排他性或競爭性的地位品。排他性意味著一個公共組織擁有的聲譽，不能為其他公共組織所同時擁有；競爭性意味著一個公共組織擁有某種聲譽，會減少其他公共組織對這種聲譽的擁有。地位品屬性不僅限制了擁有特定聲譽的公共組織的數(shù)量，也可能使聲譽追求具有非生產(chǎn)性活動的性質(zhì)，這在某種程度上導(dǎo)致公共組織消耗了大量資源并提高了社會總成本，而公共價值的總量卻未增加。地位品問題帶來的主要困惑是，如果聲譽競爭在某些領(lǐng)域具有零和博弈或非生產(chǎn)性活動的性質(zhì)，公共組織如何對追求聲譽的行為進(jìn)行限制。再次，機(jī)會主義問題，即在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和信息偏在情況下，公共組織如何在聲譽建設(shè)中控制可能存在的弄虛作假、打造形象工程、沽名釣譽等機(jī)會主義行為。為維護(hù)組織及其成員的利益，公共組織有可能以不當(dāng)方式追求好聲譽，如利用信息偏在將公共資源投至產(chǎn)出績效低下的形象工程，以爭取政治成績；通過不實宣傳甚至弄虛作假夸大工作業(yè)績，導(dǎo)致公眾對公共組織管理做出名不副實的好評等。機(jī)會主義問題帶來的困惑是，如果公共組織聲譽的提升可以采取隱藏行動而不為公眾所知曉，公共管理者如何主動地予以限制。

為消解或治理上述難題帶來的困惑，公共組織管理中的聲譽建設(shè)應(yīng)遵循公共利益最大化原則。公共利益最大化意味著，公共組織管理中的聲譽建設(shè)應(yīng)最大限度地促進(jìn)公共價值的創(chuàng)造和維護(hù)。如果某種聲譽建設(shè)活動或舉措有利于一個國家或地區(qū)公共價值總量的增加或維持且達(dá)到帕累托最優(yōu)，則表明這種聲譽建設(shè)遵循了公共利益最大化原則。公共利益最大化在此包含了兩個要求：一是聲譽建設(shè)的公共性，即公共組織管理中的聲譽建設(shè)必須以公共價值的創(chuàng)造、維護(hù)為目的并通過公共物品的供給來實現(xiàn)。二是聲譽建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性，即公共組織管理中的聲譽建設(shè)應(yīng)在收益或成本相對固定條件下，以成本最小化和收益最大化的高效率方式實現(xiàn)公共價值的創(chuàng)造和維護(hù)。為使公共利益最大化原則在實踐中得到充分落實，公共組織管理中的聲譽建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化并執(zhí)行三個相對具體的行為原則：(1)為民眾服務(wù)原則。與私人組織致力于維護(hù)少數(shù)人利益不同，公共組織管理中的聲譽建設(shè)的最終目的是實現(xiàn)并維護(hù)全體民眾的利益。當(dāng)公共組織及其成員自身的利益與廣大民眾的利益發(fā)生沖突時，應(yīng)優(yōu)先保障廣大民眾的利益不受損害。當(dāng)公共組織在行為選擇中遇到利益訴求不同甚至有沖突之時，應(yīng)根據(jù)具體情況，堅持公平正義原則，使多元訴求得到平衡與滿足。當(dāng)公共組織的行為選擇存在一定的自治空間之時，應(yīng)優(yōu)先關(guān)注并滿足廣大民眾而非組織的訴求。(2)開展生產(chǎn)性活動原則。生產(chǎn)性活動是社會收益大于社會成本并增加公共價值總量的組織行為；非生產(chǎn)性活動是社會成本大于社會收益且減少公共價值總量的組織行為。為實現(xiàn)公共利益的最大化，公共組織管理中的聲譽建設(shè)應(yīng)建立在生產(chǎn)性活動基礎(chǔ)上，通過為民眾創(chuàng)造更多的公共價值來實現(xiàn)。公共組織應(yīng)通過提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率獲得上級部門與民眾的認(rèn)可，而非通過增加對外宣傳投入博取上級領(lǐng)導(dǎo)或公眾的好感。(3)優(yōu)先做好本職工作原則。在多種工作并存情境下，公共組織管理中的聲譽建設(shè)應(yīng)根據(jù)社會分工原理所賦予的使命在做好本職工作的基礎(chǔ)上推進(jìn)。一個好的公共組織應(yīng)首先做好本職工作，為公眾和社會提供符合組織使命要求的優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，從而真正符合公共利益最大化原則，履行組織最重要的社會責(zé)任。假定一個公共組織為獲取社會責(zé)任榮譽需要在兩種方案中做出選擇，一種方案主張犧牲或擠占正常的組織工作時間，將資源和精力投放到與本職工作無關(guān)的公益項目；另一種方案主張將資源和精力聚焦于組織的本職工作，通過做好本職工作為公共價值的創(chuàng)造和維護(hù)作出貢獻(xiàn)，輔之以非工作日力所能及的公益活動。公共組織管理中的聲譽建設(shè)應(yīng)優(yōu)先選擇第二種方案。

聲譽建設(shè)的專門化：倫理投資、策略運用和風(fēng)險管理

按照公共利益最大化原則，盡管聲譽建設(shè)應(yīng)立足于生產(chǎn)性活動和做好本職工作，通過提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品來實現(xiàn)，然而一定程度和范圍內(nèi)的專門化活動仍然是必要的。采取積極的聲譽管理行為，投入一定的人力、物力或時間等資源用于組織聲譽的培育工作，以靈活多樣的專業(yè)化方式開展聲譽建設(shè)活動，可以有效提高聲譽建設(shè)績效。根據(jù)既有的學(xué)術(shù)成果，倫理投資、策略運用和風(fēng)險管理是公共組織聲譽建設(shè)可重點開展的專門活動。其中，倫理投資意味著公共組織管理中的聲譽改進(jìn)可通過提高并展示公共組織行為令公眾贊賞且感動的道德影響力來實現(xiàn)。因此，公共組織管理中的聲譽建設(shè)應(yīng)在組織使命的完成和本職工作的完善基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加利于贏得諸如可信性和美德等道德聲望的專用性投資，包括面向社區(qū)或弱勢群體開展力所能及的慈善捐贈、利用非工作日開展志愿服務(wù)等。事實上，在高效完成組織使命和本職工作維度上，公共組織應(yīng)積極主動地對組織運行和管理中的不足進(jìn)行自我糾偏，如通過面向公眾開展?jié)M意度調(diào)查或邀請外部專家進(jìn)行業(yè)績評估，并針對調(diào)查與評估中的不足以及相關(guān)改進(jìn)與完善情況進(jìn)行及時公開，從而增強(qiáng)公眾對公共組織管理聲譽建設(shè)的關(guān)注與支持。隨著公共組織管理與工作內(nèi)容逐漸專業(yè)化與體系化，有些涉及尖端科技與深奧人文領(lǐng)域的內(nèi)容往往無法為社會公眾所熟知，及時公開并適當(dāng)宣傳所研發(fā)的公共產(chǎn)品以及公共組織的績效情況，有利于推動公共組織管理的聲譽建設(shè)，對公共價值的創(chuàng)造和維護(hù)也有重要意義。因此，公共組織創(chuàng)造好聲譽的方式除了有效生產(chǎn)或提供合乎組織使命要求的公共產(chǎn)品之外，還須履行其他社會責(zé)任，據(jù)此贏得民眾更多的信任和尊重。這種基于道德倫理的好評回報，會對公共組織其他方面的聲譽建設(shè)產(chǎn)生積極的溢出效應(yīng)。

與倫理投資突出聲譽建設(shè)的情感效應(yīng)不同，策略運用作為公共組織管理中聲譽建設(shè)的專門活動凸顯的是聲譽管理的微觀技巧，如一致性策略、靈活性策略、平衡策略、模糊策略或維度選擇策略的使用。首先，一致性策略將言而有信、言行一致或政令統(tǒng)一看作公共組織獲得民心的重要品質(zhì)。如果一個公共組織在公共事務(wù)處理上常言行不一或朝令夕改，會降低其在民眾心中的可信度而帶來負(fù)面評價。在其他條件不變的情況下，努力保持高一致性的行為選擇、政策命令，有利于提高公眾對公共組織的滿意度。其次，靈活性策略將特定情境下的不拘一格、特事特辦或隨機(jī)應(yīng)變的行動選擇作為公共組織贏得民心的重要特質(zhì)。難以避免的特殊或突發(fā)事件往往會打破公眾對公共組織行為選擇的傳統(tǒng)預(yù)期，考驗公共組織的應(yīng)對能力。公共組織及其管理者可采取靈活政策，作為應(yīng)對突發(fā)事件和不確定性問題的工具，據(jù)此規(guī)避組織決策和政策執(zhí)行陷入風(fēng)險或低效運行的困境，緩解公眾對組織運行和管理的不滿。再次，平衡策略將創(chuàng)造或維持不同利益相關(guān)者間的均衡關(guān)系作為維護(hù)組織聲譽的一種方法。公共組織的服務(wù)對象往往是偏好和訴求不同的眾多利益相關(guān)者，滿足一部分公眾的訴求或偏好往往意味著對另一部分公眾訴求和偏好的偏離。為贏得好的組織聲譽，公共組織及其管理者在公共物品供給和分配中須在利益相關(guān)者之間尋求平衡，力求以包容兼愛的方式表達(dá)組織意向，并做到客觀公正，避免給公眾留下厚此薄彼的印象。第四，模糊策略是將信息偏在和隱藏意圖作為保護(hù)公共組織聲譽的一種方法。為更好地創(chuàng)造和維護(hù)公共價值，特定條件下的神秘或模糊策略對公共組織的行為選擇是必要的。在此意義上，公共組織目標(biāo)的模糊性并非都有實存性，而可能來自公共管理者的策略選擇，事實上，準(zhǔn)確而清晰的目標(biāo)陳述有時會暴露組織運行的不足，不利于公共組織的公共價值創(chuàng)造和維護(hù)。最后，維度選擇策略將有所為和有所不為作為組織管理中聲譽建設(shè)取得成就的關(guān)注點。組織特征的多樣性與受眾訴求的多元化，使公共組織管理中的聲譽建設(shè)很難在每個維度都取得令人滿意的效果，而應(yīng)當(dāng)在多種維度中做出排序和選擇，將有限的資源和精力投到最利于公共組織聲譽改進(jìn)和聲譽競爭力建設(shè)的領(lǐng)域。(8)Daniel P.Carpenter, George A.Krause, “Reputation and Public Administration”, Public Administration Review, Vol.72, No.1, 2012, pp.26-32.成功的維度選擇不僅應(yīng)顧及公共組織的具體特征和資源稟賦，而且應(yīng)關(guān)注公眾訴求的性質(zhì)、差異和壓力結(jié)構(gòu)。

無論是倫理投資還是策略運用，都假定好名聲作為聲譽建設(shè)追求的目標(biāo)，對公共組織運行和管理是有益的，然而這種假定并不完全符合實際。組織聲譽可能是好的也可能是壞的。壞聲譽不利于公共組織的發(fā)展，是公共組織的負(fù)資產(chǎn)或隱性債務(wù)，為組織及其成員所排斥。好聲譽有時對公共組織也可能產(chǎn)生消極作用。譬如，聲名顯赫的公共組織可能對競爭者造成某種意義上的威脅，成為排擠甚或誹謗的對象；好聲譽亦可能使一個公共組織及其成員變得驕傲自滿甚或武斷專橫，助長組織和成員的虛榮心；某些聲譽具有排他性或競爭性，不能同等程度地為每一個公共組織所分享，一個公共組織的所得就意味著其他公共組織的所失，這意味著好聲譽帶來的競爭性收益亦可能在某種程度上破壞公共組織間的友誼。適度的聲譽擔(dān)憂有利于推進(jìn)公共組織完善自身管理，但過度看重聲譽而迎合公眾評價，會形成一種束縛聲譽載體的聲譽威脅，有可能導(dǎo)致公共組織喪失自己的獨立性和創(chuàng)造精神。面對好聲譽的負(fù)面影響，及時且專門的風(fēng)險控制是必要的。如果公共組織在聲譽建設(shè)中能遵循落實公共利益最大化的為民眾服務(wù)、開展生產(chǎn)性活動和優(yōu)先做好本職工作的原則，并通過倫理投資、策略運用和風(fēng)險管理等方式加強(qiáng)聲譽建設(shè)的專門化水平，將會有效提升公共組織管理中聲譽建設(shè)的績效，這不僅有利于提高公共組織在社會輿論中的評價，也有利于以聲譽機(jī)制建設(shè)推動公共部門治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。中國公共組織的聲譽管理和公共部門治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也不例外。