PPP 項目中不同資產權屬下稅收政策問題研究

趙盈盈

（陜西財經職業(yè)技術學院，陜西 咸陽 712000）

PPP（Public-Private-Partnership）, 即“公私合作建設”。作為當前我國一種新型的投融資結構，其規(guī)模已經達到數(shù)萬億元。PPP主要是指政府部門與各種社會資本之間的一種合作方式，即雙方在公共產品（服務）中展開合作，民間資本提供資金進行建設并取得特許經營權，然后實現(xiàn)公共產品（服務）的建設與運營，分擔了政府財政支出的壓力。PPP 近幾年來成一種快速發(fā)展趨勢，逐漸成為社會資本支持公共基礎設施建設的關鍵方式。PPP 項目一般采用市場機制進行引進，雙方可最大限度地發(fā)揮各自優(yōu)勢，從而提高公共產品（服務）的質量與供給效率，同時通過創(chuàng)新資源配置模式，進一步促進了財政支出供給側改革。但是經過多年的發(fā)展，PPP 項目與之相對應的稅收政策卻并不明確，相關稅收風險時有存在，不利于PPP項目運營方進行相應的納稅籌劃，因此，加快與進一步完善和優(yōu)化PPP 項目的稅收政策具有一定的現(xiàn)實意義。

一、我國PPP 項目主體與環(huán)節(jié)

現(xiàn)階段PPP 運營模式有三個主體，整體運營過程可分為五個階段（項目立項、準備、采購、實施及移送）。其中三個參與主體為：第一，政府機構或者其指定的事業(yè)單位，該主體在整個項目中主要負責項目的立項、采購設備、實施及移送等工作；第二，運營方，該主體是項目的真正實施方，其負責PPP 項目的投資、建設及運營等工作，是境內外的各種企業(yè)組織；第三，PPP 項目展開專門設立的項目公司，該主體設立的目的是為了確保PPP 項目落地并進行風險隔離的公司。從整個模式來分析，涉及政府參與的環(huán)節(jié)主要是前三個階段，即項目的發(fā)起與篩選、可行性論證、選擇社會資本方、各種材料采購等前期準備工作。而后面兩個操作階段主要由社會資本方來完成，即PPP項目的合同履行階段，各種設備、資金投入并進行項目建設，最后環(huán)節(jié)為項目完工進行運營并等到合同約定的日期進行項目的移交。其中，在后面兩個環(huán)節(jié)中社會資本方主要涉及到的具體工作為：在政府相關行政機關或事業(yè)單位的監(jiān)督下，社會資本設立PPP項目公司，項目公司與政府相關部門簽訂合同并履行合同進行項目的施工與建設；政府相關部門需要支付合同約定的各種費用。同時，若合同約定項目驗收完工后，社會資本方在經營到期或者出現(xiàn)了提前終止的情況，則項目公司就需要依照合同約定將項目進行移交政府部門。

二、PPP 項目中出資環(huán)節(jié)涉稅分析

我國現(xiàn)在法律法規(guī)中對PPP 項目運營模式中相關稅收政策并沒有明確的規(guī)定。從PPP 項目運營模式的五個階段來看，僅僅后面兩個階段的運營過程中會涉及相關稅務問題，而前面三個階段并不涉及。在后面兩個階段中，項目公司的性質不同、項目所屬行業(yè)不同均會導致涉及不同的稅收政策。社會資本參與PPP 項目的最終目的是盈利，這從本質上來說項目公司在PPP 項目中的涉稅影響不會與其他處于同行業(yè)的經營項目存在重大區(qū)別。同時考慮PPP 項目的特殊性質，其具體的涉稅影響在實務中可能與其處于同一行業(yè)的涉稅影響又存在一定的差異，容易對實務操作帶來一定的爭議。同時在項目涉及政府支付、明股實債、有限合伙基金持股及資產移交等業(yè)務中，PPP 項目的納稅主體可能是PPP 項目公司或其社會資本方?？紤]政府作為行政機關不是主要的納稅義務人，故本文在討論時暫不考慮政府參股項目公司時的納稅影響。綜上，本文將重點討論項目公司或其社會資本方作為納稅人時，所涉及增值稅和所得稅的相關處理。

（一）政府支付下的涉稅分析

作為一項政府購買的服務，主要來源于政府付費、可能性缺口補助和政府獎勵補貼。而PPP 項目的收入一般為政府補貼或者可能性缺口補助。其中，可行性缺口補助是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報時，政府通過一定的方式給予合理補貼；政府付費是指政府直接對公共商品和服務進行購買。不論哪種形式，PPP 項目依靠來自于政府相關部門的支付確保了項目的持續(xù)運營，而不同類型的收入是否繳納企業(yè)所得稅及增值稅需要具體分析。

1.企業(yè)所得稅分析。針對政府補助，現(xiàn)行企業(yè)所得稅相關法律法規(guī)規(guī)定，只有財政撥款及符合規(guī)定的財政專項資金才是不征稅收入；一般情況下，項目公司從政府取得的各種款項、獎勵補助均不屬于企業(yè)所得稅的免稅或不征稅項目，因此對于政府補助面臨著所得稅的納稅義務。若政府支付屬于專項財政性資金，那么根據稅法要求，需要同時滿足以下三個條件，才能作為不征稅收入，在計算應納稅所得額中從收入總額中進行扣除：第一，能提供規(guī)定的資金專項用途的相關文件；第二，接受財政性資金的企業(yè)對該資金的支出進行單獨的核算；第三，財政部門或其他撥付資金的部門對該資金有專門的資金管理辦法或者要求。項目公司獲得來自于政府的各種收入，若要避免企業(yè)所得稅納稅義務，則必須滿足專項財政性資金免稅的三個條件。同時，實務中專項財政性資金一般是事前撥付、事后使用并進行管理，這就排除了在事后獲得的可行性缺口補助及政府付費的不征稅收入的可能性。政府支付給項目方的唯一可能避免企業(yè)所得稅納稅義務的是項目公司事前從政府獲得的各種政府獎勵補助。如果此類補助政府相關部門以專項資金形式支付給項目公司，且同時能間接符合前述三個條件，在與相關稅務機關溝通同意的情況下或可實現(xiàn)不繳納企業(yè)所得稅的目的。

2.增值稅涉稅分析。根據增值稅相關法律法規(guī)規(guī)定，增值稅的征稅范圍為銷售貨物（國產或進口）、部分加工性修理勞務等。以此征稅范圍規(guī)定來看，項目公司獲得來自于政府的各種收入并不屬于增值稅應稅范圍，沒有納稅義務。根據《國家稅務總局關于中央財政補貼增值稅有關問題的公告》（國家稅務總局公告2013 年第3 號）規(guī)定，自2013 年2 月1 日起，納稅人取得的中央財政補貼，不屬于增值稅應稅收入，不征收增值稅。雖然此公告中只說了中央財政補貼，但是由稅政的內在邏輯可知，地方財政補貼也應無增值稅納稅義務。同時，政府付費可直接視為政府采購，則項目公司作為銷售方存在增值稅納稅義務；而可行性缺口補助及政府獎勵補助應視為不征稅收入。綜上，政府支付下項目方的收入都屬于企業(yè)所得稅的納稅義務，而只有政府付費屬于增值稅的納稅義務。政府付費，其本質構成了項目公司的一項經營收入，作為項目公司企業(yè)所得稅應稅所得額及增值稅計稅依據，完全合乎商業(yè)性質。而政府的可行性補助作為政府對項目公司成本的合理補償，若將該補償納入企業(yè)所得稅義務，那么會在一定程度上降低了補償效果，因此本文建議國家相關部門出臺可行性補助的減免政策。

（二）普通持股及有限合伙基金持股涉稅分析

社會資本方對設立的項目公司一般通過持有股份來進行控制，主要有普通股權持股和有限合伙基金持股兩種方式。當前，社會資本方在持股階段及退出階段面臨的企業(yè)所得稅影響稅務爭議較多，下文將進行具體分析。

1.普通持股方式下的涉稅分析。持股期間，若社會資本方取得項目公司的分紅符合居民企業(yè)之間股息紅利的免稅政策，則免征企業(yè)所得稅。在實務中，政府及社會資本方分別持股項目公司的情況下，項目公司往往會存在不按持股比例且向社會資本方超額分紅的情況。該情況下，超額分紅屬于稅政免稅范疇還是政府財政補貼繳納企業(yè)所得稅，需要具體情況具體分析。本文認為社會資本方獲得的超額分紅不應作為政府補貼，而是應從國家的征稅原理和《公司法》的規(guī)定來分析，超額分紅不應被認定為企業(yè)所得稅的納稅義務。這樣做的原因主要有：其一，為了杜絕企業(yè)所得稅的重復征稅，稅法規(guī)定了符合條件的居民企業(yè)之間的股息紅利免征企業(yè)所得稅。無論投資方是哪一方，如果被投資方已經繳納企業(yè)所得稅，不論不同投資方取得分紅的金額大小，對投資方收到的分紅若進一步要求繳納企業(yè)所得稅，則存在重復納稅。其二，現(xiàn)有《公司法》中規(guī)定了有限責任公司的股東按照實繳出資比例分紅，另有約定的除外，同時，股份有限公司股東也可不按持股比例進行分紅。從此角度來看，社會資本方與政府從持股的項目公司取得的分紅不按照持股比例分配并不違規(guī)。綜上，針對社會資本方獲得的來自于項目公司的超額分紅應免征企業(yè)所得稅。

2.有限合伙基金持股下的涉稅分析。社會資本方通過有限合伙基金的方式入股并控制項目公司，項目公司分紅給有限合伙基金后，該基金無企業(yè)所得稅或個人所得稅納稅義務，但作為合伙人的社會資本方取得有限合伙基金的分紅，則是企業(yè)所得稅納稅義務人。對應社會資本方能否穿透合伙企業(yè)，進而識別出符合企業(yè)所得稅法中居民企業(yè)之間的股息紅利免稅政策，需要斟酌考慮。不過本文基于以下四點考慮，認為社會資本方可享有該免稅優(yōu)惠，主要原因如下：

（1）從納稅主體來看，有限合伙基金非企業(yè)所得稅或個人所得稅納稅義務人，其均是采取分紅后由合伙人繳納企業(yè)所得稅或個人所得稅。為此，項目公司分紅給有限合伙基金后，再由其分配給社會資本方，然后社會資本方作為企業(yè)所得稅納稅義務人計算繳納企業(yè)所得稅。

（2）從適用的稅率來看，社會資本方作為有限合伙基金的投資屬于公司制法人的合伙人，該情況下企業(yè)所獲得的股息紅利所得應按照企業(yè)所得稅稅率征稅。

（3）從免征企業(yè)所得稅的稅法原理來看，符合條件的居民企業(yè)之間的免稅規(guī)定是為了杜絕重復征稅，社會資本方通過有限合伙基金從項目公司取得的股息紅利，已經是從項目公司的稅后分紅。此角度來看，若針對社會資本方再次征收企業(yè)所得稅，則應該免征。

（4）從稅收平衡原則角度來考慮，合伙企業(yè)的合伙人若是自然人需就分紅的股息紅利繳納個人所得稅本質在于尚未完成個人所得稅繳納；但非自然人合伙人的分紅所得，由于被投資方已經就此所得繳納企業(yè)所得稅，并無導致稅款流失。

從以上四個方面綜合考慮，有限合伙基金方式持股項目公司，社會資本方取得的分紅應免征企業(yè)所得稅。

（三）移交環(huán)節(jié)的涉稅問題分析

目前眾多PPP 項目都涉及土地使用權及國有公共基礎設施經營權的轉移：一是在項目設立時政府相關部門將各種項目所需資產（設備）等移送給項目公司；二是在社會資本方退出PPP 項目時再移送回政府相關部門。在上述兩個移送資產（設備）環(huán)節(jié)均衡涉及企業(yè)所得稅以及增值稅的影響。移送的資產（設備）的所有權屬性因移送中的所有權是否轉移又分為兩種情況：第一，移送的資產所有權轉給項目公司，比如土地使用權轉讓給項目公司，這種情形本文簡稱為“民營+私有”；第二，移送的資產所有權保留在政府相關部門，并不轉讓給項目公司，即項目公司可以利用該資產，但所有權依然屬于政府相關部門，此種情形本文簡稱“民營+公有”。

1.資產權屬“民營+私有”下資產移送的涉稅分析

（1）設立時政府移送設備給項目公司。PPP 項目合同約定的細節(jié)不同又決定了移送方式的差異。設立環(huán)節(jié)的資產移送又可分為股權投資形式移送及出售資產方式移送。移出方為政府相關部門或社會資本方，資產接收方為項目公司。一般情況下，政府相關部門可指定其他機構將通過土地使用權或其他相關國有資產對項目公司進行入股并移送項目公司。與此類似的是，社會資本方也可以以非現(xiàn)金類的資產入股形式參與項目公司并將資產轉移給項目公司。在企業(yè)所得稅涉稅方面，社會資本方作為非貨幣性資產移出方，需要按照企業(yè)所得稅相關稅收法律法規(guī)規(guī)定視同轉讓資產，確認轉讓資產所得并繳納企業(yè)所得稅，即資產的公允價值扣除計稅基礎后的差額部分；項目公司接受的社會資本方入股投資的非貨幣性資產以公允價值確認計稅基礎。在增值稅方面，社會資本方移送視同銷售，需按照公允價值確認銷售額并計算增值稅銷項稅額；項目方按照社會資本方開具的增值稅專用發(fā)票，取得可抵扣的增值稅進項稅額。對比分析可知，社會資本方股權性投資形式轉移資產給項目公司時，社會資本方與項目公司的企業(yè)所得稅稅負整體增加，但是社會資本方與項目公司的增值稅繳納義務整體稅負并未增加。但是若是以政府股權投資的方式將資產轉移給項目方，由于政府不能開具增值稅專用發(fā)票，由此項目公司產生的進項無法進行抵扣，無形中增加了項目公司的增值稅稅負；企業(yè)所得稅稅負同樣與前述一樣，也會增加。出售的方式移送資產時，一般出售方是政府相關部門、受讓方是項目公司。政府相關部門將公共產品（服務）等存量項目出售給項目公司，項目公司負責后續(xù)的建造與運營。若項目公司能從對手方獲取增值稅專用發(fā)票，即可抵扣進項稅；若對手方是小規(guī)模納稅人，那么項目公司就將因無法取得增值稅專票，導致不能抵扣進項稅，從而增加了增值稅稅負。企業(yè)所得稅方面，對于項目公司來說，稅負將不受影響。

（2）退出時項目公司移送資產給政府相關部門。退出時的移送方式又可分為股權收購及資產劃轉兩種方式，不同的移送方式決定了不同的涉稅影響。若設立時移送采用的是股權投資的方式，則退出時對應采用股權方式退出。社會資本方將其持有的項目公司的股權轉讓給政府相關部門，則社會資本方需要按照企業(yè)所得稅稅負相關規(guī)定確認股權轉讓所得，并繳納企業(yè)所得稅。若在設立時移送采用出售的方式，則退出時對應采取資產劃轉的方式?！镀髽I(yè)所得稅稅法》中規(guī)定了母公司與全資子公司之間資產劃轉才應采用賬面價值，如沒有采用賬面價值，那么轉讓方就需要以公允價值和賬面價值之間的差額計算繳納企業(yè)所得稅，同時按照股權的公允價值計算繳納增值稅。顯然這種情況并不符合上述的特殊稅務處理規(guī)定，資產劃轉會大大增加社會資本方的企業(yè)所得稅稅負及增值稅稅負；與股權收購的退出方式比較，增值稅稅負增加了?！懊駹I+私有”方式下，在設立環(huán)節(jié)的資產移送方式與退出環(huán)節(jié)的對應并不是在實踐中均一致的。針對不一致的問題，需要進行適當?shù)恼{整，主要是針對社會資本方設立環(huán)節(jié)的股權投資，在退出時采取股份回購方式對股權進行回購，然后再由項目公司將資產劃轉給政府及相關部門。設立環(huán)節(jié)若是項目公司購買資產，則退出時可將資產進行合并，一并移交政府及相關部門。但因PPP 項目往往周期比較長，資產的增值貶值、通貨膨脹等眾多因素復雜，即便稅收政策不變，但其中的涉稅問題也會復雜化，這些都需要在實務中具體問題具體對待。

2.資產權屬“民營+公有”資產移送的涉稅分析

項目設立時，實務中政府及相關部門大都是以無償劃撥相關土地或資產使用權給項目公司，但所有權仍舊屬于政府。項目公司在后期使用中不能改變資產的用途；同時，其在后期進行的各種投資建設所形成的資產的所有權均屬于政府相關部門。合同期限屆滿，項目公司將項目中的所有資產再無償轉讓給政府相關部門。

考慮項目公司對于建造和運營期間的資產始終不具有所有權，為此，項目公司設立時，取得資產及退出時無償劃轉交回政府均不涉及所有權的變更并無涉稅影響；不過，項目公司在PPP 項目投資建設中新增的資產退出時無償劃轉給政府則需要進行分類討論。首先，假設有償使用，則后續(xù)新增設備歸屬政府相當于項目公司獲得設立時政府移送資產使用權的支付對價。從交易本質來看，新增資產無償劃轉給政府時，項目公司視同銷售，需按照相關規(guī)定計算繳納企業(yè)所得稅與增值稅。其次，假設合作建房，即在設立時政府劃轉的土地使用權上由項目公司自有資金投入建設房屋，并新增房屋產權，歸政府所有。無論項目公司取得資產的形式如何，由于房屋后期產生的收益均歸屬于項目公司，故符合項目公司出資、政府提供土地使用權的合作建房特征。針對新增資產，合作建房且產權登記在政府名下，則產品自始至終登記在政府方名下，故不影響涉稅。

同時，通過分析“民營+私有”和“民營+公有”兩類涉稅情況，項目公司和社會資本方整體在前者中的稅負較重，后者則多種情形下不涉及資產所有權的轉移，相關稅負明顯較輕。具體“民營+公有”來說，若是合作建房，則項目公司基本沒有納稅負擔，不過，這只是理論中的一種探討，實務中的涉稅問題仍舊取決于當?shù)囟悇諜C關的政策解讀及自由裁量權。

三、PPP 項目稅務風險及建議

（一）稅收政策變動風險

當前由于我國PPP 項目還處于探索階段，通過上文分析可知，關于其相關法律法規(guī)并不健全，PPP 項目的稅收規(guī)定還參照當前部分行業(yè)的規(guī)定。而PPP 項目一般具有10 ～30 年的實施期限，在這期間，稅收政策難免會發(fā)生變動，一些稅收優(yōu)惠可能增加或者取消，因此PPP 項目可能將面臨成本增加或者資金流緊缺等情況。綜上，在沒有專門政策指導的情況下，PPP 項目面臨著稅收政策變動的風險。為了防范此種風險，本文建議在PPP 項目簽訂合同時，可以就稅收未來的變動做專門的商議，稅收成本如有增加，不能簡單的歸屬于某一方。其次，稅務機關在進行征稅過程中，可能與項目公司的理解有出入，因此加大對稅務機關的溝通也是必要的。

（二）參與方稅務違約的風險

在PPP 項目中也可能會遇到社會資本方、經營單位，或者施工單位、政府出資等違約的情況，面對這種特殊情況，項目參與方將面臨著不同的納稅義務。例如如果施工單位違約了，其支付的違約款可以在企業(yè)所得稅前進行扣除，政府的罰款除外。而項目公司若收取了違約金，按照增值稅相關規(guī)定，其違約金應作為向購買方收取的價外費用，其相關違約金應計入銷售額，按照銷售行為合并計算繳納增值稅。若政府提前收回特許經營權，此時項目公司確認的特許經營權是按照賬面價值進行確認的，因此在政府收回時，應視同向政府銷售無形資產或者金融資產，依據稅法相關規(guī)定，繳納增值稅、所得稅等。綜上，違約的產生，將產生不同的納稅影響。因此，項目雙方在簽訂合同時，違約條款是合同雙方不容忽視的一個問題。

（三）稅收政策的改革建議

1.出臺專門的PPP項目稅收優(yōu)惠政策。為了減輕社會資本方成本，建議對于PPP項目兩個環(huán)節(jié)免稅：一是免除PPP 項目在項目公司成立階段發(fā)生的有關資產轉移所涉及的稅收；二是免除PPP 項目執(zhí)行到期后發(fā)生的有關資產轉移所涉及的稅收。而在PPP 項目公司成立階段，免除政府方和社會資本合作方按照PPP 項目合同約定向PPP 項目公司轉讓有關資產設計的交易環(huán)節(jié)稅收，避免因采取PPP 模式而增加PPP 項目的稅收負擔。在考慮從稅收政策中去鼓勵化解地方政府存量債務方面，本文認為相關部門應引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為PPP項目。同時，為了鼓勵地方政府將存量項目資產轉移給PPP 項目公司，從社會資本合作方回收的資金主要將用于償還項目建設中所欠債務，建議對政府方按照PPP 項目合同從社會資本方取得的收入免征企業(yè)所得稅。

2. PPP 項目稅收政策的變通與改革。考慮PPP 項目的創(chuàng)新性、獨特性，可對現(xiàn)有的稅收政策進行適當?shù)淖兺ㄅc改革，支持PPP 的發(fā)展。例如明股實債，可特殊情況特殊對待，以減少涉稅風險；再如，設立時政府移送資產時可由稅務機關代開增值稅專用發(fā)票，增加項目公司的可抵扣進項稅額，從而減小其稅負壓力。

3.進一步明確現(xiàn)行稅政的具體適用范圍。對于PPP 項目的稅收政策范圍還有待進一步明確。比如社會資本方獲得的超額分紅或通過有限合伙基金取得的項目公司的分紅是否適用企業(yè)所得稅免稅優(yōu)惠等。