內(nèi)部審計推進城投公司健康發(fā)展實踐探索

◆李曉倩/黃石市城市發(fā)展投資集團有限公司

城投類投融資公司（以下簡稱“城投公司”）一般被稱為地方政府投融資平臺，以地方政府或所屬行政事業(yè)單位直接控股為主。作為一種特殊的市場化運營主體，城投公司在各城市高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但同時也因管理不規(guī)范存在隱患。因此，加強城投公司內(nèi)部審計工作，促進所屬單位規(guī)范經(jīng)營管理，合法、合規(guī)地開展經(jīng)營活動，以統(tǒng)籌發(fā)展和安全、防范經(jīng)營風(fēng)險，充分發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督職能尤為重要。

一、城投公司基本面系統(tǒng)分析

（一）公益性為主，市場化運營為輔。

1.力主公益運營，保障市民日常需求。城投公司的“基因”決定了其業(yè)務(wù)的公益性特征，城投公司成立之初，大多以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)整理、公共交通、城市供水等業(yè)務(wù)為主，圍繞建設(shè)城市、經(jīng)營城市、服務(wù)城市展開，使得生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、民生福祉持續(xù)增強，滿足廣大民眾公益性需求。

2.促進市場轉(zhuǎn)型，服務(wù)城市健康發(fā)展。作為城市綜合運營商，城投公司經(jīng)營需要大量現(xiàn)金流，持續(xù)穩(wěn)定的盈利能力是其健康發(fā)展的關(guān)鍵，特別國務(wù)院及相關(guān)部門出臺一系列政策舉措，要求城投公司與地方政府劃清界限，使得城投公司急需提升造血功能，實現(xiàn)市場轉(zhuǎn)型，業(yè)務(wù)范圍向房地產(chǎn)開發(fā)、生態(tài)旅游、醫(yī)療養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)拓展和延伸，實現(xiàn)市場化運營為輔，通過市場轉(zhuǎn)型服務(wù)城市高質(zhì)量健康發(fā)展。

（二）業(yè)務(wù)板塊多，覆蓋民生全產(chǎn)業(yè)鏈。

1.著力提升城市能級。城投公司業(yè)務(wù)涉及的板塊較多，包括公共交通、城市供水、新能源、土地開發(fā)、棚戶區(qū)改造、文化旅游、環(huán)境生態(tài)等。各城市因城投公司實現(xiàn)了工業(yè)倍增，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈“聯(lián)”起來、價值鏈“長”起來、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“優(yōu)”起來、產(chǎn)業(yè)體系“強”起來，業(yè)務(wù)涵蓋民生全產(chǎn)業(yè)鏈，提升了城市能級，在守住自然生態(tài)安全邊界的前提下，使得經(jīng)濟得到快速發(fā)展。

2.著力提升服務(wù)能級。城投公司業(yè)務(wù)基本涵蓋了民生全產(chǎn)業(yè)鏈，使得生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到有效改善、城市交通整治提升、城市容貌華麗轉(zhuǎn)身、城市人氣得到聚集。廣大民眾享受更多看得見、摸得著、體會到的共同富裕成果，民眾幸福指數(shù)提高，有效緩解了社會主要矛盾，提升了城市服務(wù)能級。

（三）響應(yīng)國家政策，推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

1.促進重大政策落地生根。城投公司的誕生背景決定了其與政府關(guān)系密切，國家及地方各級政府在財政、金融、產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)惠政策，城投公司可以快速獲取或爭??；同時，對于趨緊型財政政策，城投公司也能快速反應(yīng)、貫徹執(zhí)行。由此可見，城投公司扎實推進重大政策落地生根，為打贏防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)做出了突出貢獻。

2.推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。填補城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金財政來源與各城市快速發(fā)展投資需求的資金缺口是城投公司的使命。政府將公共交通、城市供水、市政工程等公益性或半公益性業(yè)務(wù)劃入城投公司，以增加資產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)金流，使城投公司達到融資標(biāo)準(zhǔn)，通過不斷融資、借新還舊模式解決資金缺口問題。此外，通過市場化運營業(yè)務(wù)提升公司持續(xù)盈利能力，推動經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展。

二、城投公司內(nèi)部審計實踐探索

作為地方政府投融資平臺，城投公司融資及債務(wù)情況、投資效益情況必然是審計的重點。同時，招投標(biāo)是城投公司開展各項業(yè)務(wù)必經(jīng)程序，事關(guān)公司能否有效降低投資成本、減少經(jīng)濟失誤。因此，本部分結(jié)合城投公司特點，重點研討如何加強融資及債務(wù)、投資效益和招投標(biāo)內(nèi)部審計工作。

（一）融資及債務(wù)情況審計。

1.融資決策審計。一是審查融資決策的恰當(dāng)性。根據(jù)城投公司提供的審計期間融資情況匯總表，抽查金額大、融資成本高的融資項目，還原融資背景，判斷公司在做出融資決策時，是否充分考慮財政政策的影響。如2020年面對新冠疫情席卷全球，國家實行寬松財政政策，城投公司是否搶占先機，發(fā)行低利率的疫情債；是否通過集體決策程序，充分調(diào)查研究、反復(fù)論證，有無假公濟私、明顯不切實際的融資情況；是否存在購買理財產(chǎn)品的情況下大量融資，且理財收益率明顯低于融資利率的情況等。二是審查融資方式選取的合理合規(guī)性。城投公司常見的融資方式有銀行借款、發(fā)行債券（公司債、PPN、企業(yè)債等）、信托、融資租賃、項目融資（如PPP、EPC、BOT）、股權(quán)融資等，審計結(jié)合國家金融背景、城投公司資產(chǎn)狀況、現(xiàn)金流、信用評級等情況，審慎客觀評價融資標(biāo)的、方式、年限、利率等重要因素選取是否恰當(dāng)。不同融資方式融資成本差異較大，如信托、股權(quán)融資和融資租賃成本一般較高，城投公司在選擇類似高融資成本時是否有其他更好的融資渠道，如有，審計應(yīng)重點關(guān)注，深入挖掘潛在的風(fēng)險和隱患。

2.融資過程審計。一方面，審查融資合法合規(guī)性。城投公司融資業(yè)務(wù)的開展受政策影響極大，如2010年國務(wù)院發(fā)布國發(fā)19號文，建立融資平臺監(jiān)管名單；2017年財政部等六部門聯(lián)合發(fā)布財預(yù)50號文，要求進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為；2021年12月中國證監(jiān)會牽頭發(fā)布的《聯(lián)席會議部署開展金交所現(xiàn)場檢查工作》，明確禁止金交所為城投公司融資等重要文件。審計人員應(yīng)重點核查城投公司是否嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進行融資，有無觸碰紅線、違規(guī)融資、受到相關(guān)行政部門處罰的情況發(fā)生。另一方面，對融資招標(biāo)過程進行審計。包括審查招標(biāo)方式是否符合招投標(biāo)法、招投標(biāo)實施條例及公司規(guī)章制度要求，招標(biāo)文件特別是投標(biāo)人資格條件設(shè)置、評標(biāo)辦法是否公平公正，是否存在暗箱操作、惡意串標(biāo)圍標(biāo)、以權(quán)謀私的行為，是否按照評標(biāo)辦法公開、公平、公正進行評審。

3.資金流審計。一是審查資金流向的合法合規(guī)性。城投公司因其業(yè)務(wù)性質(zhì)的特殊性，資金流向的合法合規(guī)性審查是內(nèi)部審計工作的重點。如對于獲得國際金融組織貸款的大型基建項目，審查資金使用內(nèi)控制度的健全有效性，是否按照相關(guān)國際金融機構(gòu)規(guī)定建立一般賬戶和專用賬戶，是否按照規(guī)定?？顚Ｓ茫黜椫С鰧徟绦蚣白C明文件是否真實齊全，是否按照相關(guān)規(guī)定提取及支付農(nóng)民工工資等。二是審查資金使用效益情況。包括審查融資成本的真實性和效益型，驗證融資成本與決策時測算成本的差異性，是否存在為了融資項目獲批，惡意降低測算成本，從中謀取私利的情況；是否存在大額資金長期閑置，造成浪費的情況；專項資金預(yù)算、執(zhí)行效益效果情況，對于市場化融資項目，是否達到預(yù)期收益等。

4.債務(wù)償還審計。首先，了解城投公司債務(wù)基本情況。設(shè)計表格讓相關(guān)部門填報審計期間歷年資產(chǎn)、負債總額情況，將負債按照性質(zhì)進一步分解為銀行貸款、發(fā)行債券、股權(quán)融資、非金融機構(gòu)融資等，通過計算資產(chǎn)負債率、流動比率、速動比率、現(xiàn)金流量債務(wù)比等指標(biāo)，判斷公司償債能力、債務(wù)負擔(dān)情況。其次，審查存量債務(wù)化解情況。審查公司是否按約定償還到期債務(wù)，是否出現(xiàn)因違約而支付大額賠償金，是否采用自有資金置換等方式有效化解隱形債務(wù)，是否建立資金池以實現(xiàn)資金價值最大化等情況。最后，建立債務(wù)動態(tài)審查機制。審計人員通過建立債務(wù)系統(tǒng)，采用類比法，橫向及縱向比較，動態(tài)跟蹤城投公司債務(wù)規(guī)模、來源渠道、是否按期償還、資金投向等情況，以此分析公司債務(wù)結(jié)構(gòu)是否合理、是否達到預(yù)期效益，為決策層投融資行為提供參謀，發(fā)揮內(nèi)部審計戰(zhàn)略謀劃的作用。

（二）投資效益情況審計。

任何組織想要行穩(wěn)致遠，最終都需要有健康持續(xù)的效益支撐，作為地方政府投融資平臺，城投公司更是如此。因此，開展投資效益審計，規(guī)范投資行為，保障國有資產(chǎn)保值增值尤為重要。

1.掌握基本情況。從大盤子入手，梳理了解公司全局情況至關(guān)重要。審計人員設(shè)計好表格，由被審計單位填報基本情況表，基本情況表可包括單位名稱、公司層級、成立時間、注冊資本、資產(chǎn)、負債、收入、成本、凈利潤等要素，以清晰明了地反映公司層級及經(jīng)營情況，特別關(guān)注審計期間新設(shè)、投資的企業(yè)及連續(xù)虧損企業(yè)，為后續(xù)有重點地開展審計工作打下堅實的基礎(chǔ)。

2.投資決策審計。審計人員在掌握基本情況后，選擇重點關(guān)注項目，從投資決策開始審查，具體來說可考慮從兩個方面進行審計：一是審查投資立項程序是否符合相關(guān)法律法規(guī)和公司內(nèi)部相關(guān)規(guī)則制度，重點審查可行性研究、盡職調(diào)查、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估等工作是否完成，是否按規(guī)定程序報批；二是審查投資行為是否符合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展環(huán)境及企業(yè)自身經(jīng)營情況，調(diào)查研究論證是否充分，自主決策投資項目能否帶來預(yù)期經(jīng)濟效益。

3.投資管理審計。審查是否按照招投標(biāo)文件重要條款簽訂合同，是否按照招投標(biāo)文件、投資協(xié)議對項目進行經(jīng)營管理，有無暗箱操作、無故變更相關(guān)條款損害招標(biāo)人利益行為，是否加強對投資項目的跟蹤考核和監(jiān)管等。

4.預(yù)期效益審計。審查是否按照既定的發(fā)展目標(biāo)經(jīng)營投資項目，具體來說，從財務(wù)效益的角度出發(fā)，審查主要財務(wù)指標(biāo)如營業(yè)收入、凈利潤、投資收益率、投資回收期、現(xiàn)金流等是否達到可行性研究報告目標(biāo)；對經(jīng)營不善、扭虧無望的純市場類企業(yè)是否采取有效措施及時止損；對于合資公司，特別是對方單位為私營企業(yè)，是否充分保障城投公司利益最大化，是否存在利益輸送、假公濟私的情況等。

（三）招投標(biāo)管理情況審計。

城投公司承載著“建設(shè)城市、經(jīng)營城市、服務(wù)城市”的使命，因此大型基建項目非常多，每年有大量的招投標(biāo)項目。為規(guī)范招投標(biāo)管理，確保招投標(biāo)活動公開、公平、公正，在確保質(zhì)量的前提下節(jié)約資金成本，應(yīng)重點審計招投標(biāo)活動，防范招標(biāo)風(fēng)險，保障國有資產(chǎn)保值增值。

1.對招標(biāo)清單的完整性進行審計。將招標(biāo)清單與被審計單位合同清單、財務(wù)付款情況進行對比，核查是否存在因部分項目招標(biāo)程序不規(guī)范、應(yīng)招未招或檔案資料不全等原因，被審計單位故意未列入招標(biāo)清單，以規(guī)避審計的行為，而這部分項目往往是審計的重點。因此，對招標(biāo)清單的完整性進行審計尤為重要。

2.對招標(biāo)過程進行審計。包括審查招標(biāo)方式是否符合招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)及公司規(guī)章制度要求，如是否存在以邀請招標(biāo)取代公開招標(biāo)、以單一來源采購方式代替邀請招標(biāo)等行為；審查開標(biāo)評標(biāo)過程是否合理，如投標(biāo)文件是否存在高度雷同、惡意串標(biāo)圍標(biāo)的行為，是否存在不按招標(biāo)文件要求進行評標(biāo)，評標(biāo)現(xiàn)場隨意更改定標(biāo)原則的情況，書面記錄是否完整等；對評定分離項目，審查定標(biāo)要素設(shè)置是否合理，是否嚴(yán)格按照定標(biāo)要素確定中標(biāo)人，是否存在暗箱操作、弄虛作假的行為。

3.對履約情況進行審計。審查是否按照招投標(biāo)文件重要條款在規(guī)定時間內(nèi)簽訂合同；是否按照合同約定履約，特別關(guān)注履約保證金、付款條件、項目團隊人員、合同工作內(nèi)容等重要條款履約情況；實施條件發(fā)生變化時，合同主體各方是否根據(jù)實際情況友好磋商，保障我方合法權(quán)益。

三、扎實做好審計整改“后半篇文章”

新修訂的審計法于2022年1月1日開始施行，強化審計整改機制，并要求將審計結(jié)果及整改情況作為干部考核、任免、獎懲的重要依據(jù)，且對拒不整改或整改時弄虛作假的，依法追究法律責(zé)任。因此，城投公司內(nèi)審機構(gòu)應(yīng)扎實做好審計整改“后半篇文章”。

（一）將“當(dāng)下改”與“長久立”相結(jié)合。

1.建立問題動態(tài)庫。根據(jù)內(nèi)部審計及第三方審計報告中存在的問題，按公司分類別建立被審計動態(tài)問題庫，列明發(fā)現(xiàn)的問題描述、類別、涉及金額、審計建議、整改思路、整改時限等內(nèi)容，為下一步跟蹤整改提供依據(jù)。

2.構(gòu)建正向反饋機制。通過定期公布審計問題庫情況，促使被審計單位積極整改，主動與審計人員溝通反饋，報送審計整改情況及對應(yīng)佐證資料，促進審計成果轉(zhuǎn)化，規(guī)范權(quán)力運行。

（二）動態(tài)跟蹤督促檢查。

1.形成審計專報，引起公司決策層重視。新審計法要求各級人民政府和主管機關(guān)督促被審計單位加強審計整改。城投公司內(nèi)審部門應(yīng)具有政策敏感性，針對審計過程中發(fā)現(xiàn)的潛在性、普遍性、苗頭性的突出問題，可形成審計專報，向公司黨委會、董事會等決策層報告，引起決策層重視，并采取有效措施將問題扼殺在搖籃之中，同時，為后續(xù)類似情況提供決策依據(jù)。

2.實行閉環(huán)機制，提升審計監(jiān)督效果。根據(jù)問題動態(tài)庫情況，實行定期或不定期“回頭看”工作，動態(tài)跟蹤審計整改情況，把督促整改貫穿審計全過程，促使城投公司下屬單位從制度建設(shè)、流程管控、經(jīng)營管理等各個方面入手，從源頭上堵塞漏洞，切實提高被審計領(lǐng)導(dǎo)干部及所在單位經(jīng)營管理水平。