財(cái)政視角下地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)、成因與對(duì)策
——基于古交市的實(shí)證研究

■耿麗珠

堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，要以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，事關(guān)國(guó)家安全、發(fā)展全局、人民財(cái)產(chǎn)安全，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口。縣級(jí)政府作為國(guó)家基層治理單元，摸準(zhǔn)吃透隱性債務(wù)底數(shù)、紅線和底線，算準(zhǔn)政府債務(wù)杠桿率，把握好支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和防控風(fēng)險(xiǎn)的度，顯得尤為重要。圍繞黨中央“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”的戰(zhàn)略部署，堅(jiān)決打好防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，財(cái)政需發(fā)揮規(guī)范指導(dǎo)職能，認(rèn)真加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極推進(jìn)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，不斷提高政府債務(wù)管理水平，著力防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，下面以古交市為例進(jìn)行分析。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀：基于古交市的實(shí)證研究

（一）體制機(jī)制建設(shè)情況

強(qiáng)化部門協(xié)同管理，為加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，古交市始終注重從體制機(jī)制上規(guī)范管理，同時(shí)多部門聯(lián)動(dòng)，共同抓好常態(tài)化管理。2017年古交市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范舉債融資行為的通知》，成立了政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組；印發(fā)并修訂了《古交市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)古交市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、快速響應(yīng)，分類施策、各司其職、協(xié)同聯(lián)動(dòng)和穩(wěn)妥處置的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處置工作機(jī)制。

（二）債務(wù)規(guī)模情況

古交市強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)監(jiān)控管理，雙系統(tǒng)全覆蓋，依托地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)和全口徑債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，密切監(jiān)控政府債務(wù)情況，對(duì)全市的債務(wù)數(shù)據(jù)逐月接收、統(tǒng)計(jì)上報(bào)，確保對(duì)債務(wù)數(shù)據(jù)及時(shí)、全面掌握。

2019年后地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)管理內(nèi)容僅包括政府債券、國(guó)債和外債。截止2021年12月中旬控制在上級(jí)下達(dá)的政府債務(wù)限額以內(nèi)，全市政府債務(wù)率為（政府債務(wù)余額/政府綜合財(cái)力），低于綠色風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)120%。

全口徑債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)2018年9月開始運(yùn)行，按照“誰舉債、誰填報(bào)、誰負(fù)責(zé)”的原則組織填報(bào)數(shù)據(jù)，通過“單位逐筆清核，部門審核匯總，財(cái)政統(tǒng)計(jì)接收，監(jiān)管部門復(fù)核，政府簽字負(fù)責(zé)”逐級(jí)匯總上報(bào)，并制定了十年化解計(jì)劃。從債務(wù)資金用途來看，全口徑債務(wù)率為處于綠色風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，總體可控。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

（一）債務(wù)形式多，界定難度大

地方政府隱性債務(wù)隱蔽性強(qiáng)，形式多樣，從監(jiān)管和治理角度看，根據(jù)國(guó)家規(guī)定的口徑，政府在法定限額以外的融資平臺(tái)公司等為公益性項(xiàng)目舉借、需財(cái)政性資金償還或合作（PPP）項(xiàng)目、政府投資基金、政府購買服務(wù)等形成的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)都應(yīng)屬于隱性債務(wù)。但由于2018年9月監(jiān)測(cè)系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)時(shí)尚未明確界定隱性債務(wù)口徑和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可能存在偏差，并未完全掌握政府真實(shí)債務(wù)水平，底數(shù)不清增加了風(fēng)險(xiǎn)防控難度。

（二）舉債不規(guī)范，償債難到位

地方政府隱性債務(wù)多為拉動(dòng)基建投資所借，從隱性債務(wù)成因來看，財(cái)力規(guī)模小、未充分考慮財(cái)政承受能力和政府投資能力、舉債不規(guī)范是其中最主要的原因，比如簽訂工程類政府購買服務(wù)協(xié)議等方式舉債。由于隱性債務(wù)支出方向主要是公益性資產(chǎn)，這些資產(chǎn)產(chǎn)生現(xiàn)金流的能力較差，變現(xiàn)能力弱，難以短時(shí)間內(nèi)盤活資產(chǎn)，政府償債壓力大。

（三）預(yù)算不匹配，恐增新隱債

根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》、《政府投資條例》要求，要嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目源頭管控與項(xiàng)目建設(shè)條件審核，充分開展財(cái)政承受能力評(píng)估論證，古交市目前尚存在投資項(xiàng)目計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算不匹配，項(xiàng)目投資程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)，項(xiàng)目未進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估論證、無預(yù)算安排即行建設(shè)等問題，極易造成資金不能滿足項(xiàng)目需要從而影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，并形成工程欠款，造成隱性債務(wù)新增，加大政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

（一）摸清債務(wù)底數(shù)，合理控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是明確統(tǒng)計(jì)口徑和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，開放路徑補(bǔ)登2018年以前形成的隱性債務(wù)，建立全口徑、全覆蓋的政府債務(wù)衡量體系，徹底摸清底數(shù)，準(zhǔn)確評(píng)估地方政府面臨的財(cái)政壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是按照“遏制增量、化解存量”原則，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，杜絕任何形式的違法違規(guī)擔(dān)保承諾及以政府購買服務(wù)、工程總承包（EPC）等方式變相舉債，從源頭上消除隱性債務(wù)存在的土壤。同時(shí)積極采取償還，承接，轉(zhuǎn)化等方式妥善化解存量風(fēng)險(xiǎn)。三是管控金融“閘門”，按照防范化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)施意見，組織協(xié)調(diào)政府部門，監(jiān)管部門、金融部門等做實(shí)債務(wù)處置工作，避免政府債務(wù)管理的缺失、重復(fù)和矛盾。

（二）轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，深化財(cái)政體制改革

一是健全相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)政府債務(wù)信息公開，持續(xù)提高對(duì)地方債務(wù)的管理能力，形成社會(huì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)察辦監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督等多層次、多角度綜合性監(jiān)督體系。二是大力推進(jìn)財(cái)稅體制改革，合理劃分政府事權(quán)與支出責(zé)任，完善轉(zhuǎn)移支付制度，厘清政府和市場(chǎng)邊界，提高投資效率，撬動(dòng)社會(huì)資本尤其是民間投資投入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，通過規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付、政府債券來滿足合理融資需求。三是建立地方政府隱性債務(wù)管理考核問責(zé)機(jī)制，加大對(duì)違法違規(guī)融資的問責(zé)力度和處罰力度，鼓勵(lì)規(guī)范有序開展政府與社會(huì)資本合作模式，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

（三）防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做好預(yù)算約束

要硬化預(yù)算約束，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目投資程序，全面加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證和預(yù)算評(píng)審，將涉及財(cái)政支出的政府投資項(xiàng)目全部依法納入預(yù)算管理。政府投資年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)和本級(jí)預(yù)算相銜接，政府投資應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況相適應(yīng)。地方政府建設(shè)投資應(yīng)當(dāng)量力而行，加大財(cái)政約束力度，充分開展財(cái)政承受能力評(píng)估論證。建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證階段應(yīng)充分論證資金籌措方案，抑制地方不具還款能力的項(xiàng)目上馬建設(shè)。

（四）規(guī)范政府融資行為，切實(shí)推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

一是規(guī)范政府融資行為，堵住違規(guī)舉債后門，綜合考慮政府債務(wù)存量、結(jié)構(gòu)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資金的需求、地方財(cái)政狀況以及還本付息能力等因素，有效管控地方隱性債務(wù)規(guī)模。二是開好“前門”，積極爭(zhēng)取擴(kuò)大新增債券轉(zhuǎn)貸規(guī)模，做好項(xiàng)目的儲(chǔ)備工作，努力爭(zhēng)取債券資金額度，妥善處理存量債務(wù)，盤活國(guó)有資產(chǎn)，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，探索緩解地方政府資金壓力的多種來源渠道。

（五）建立中長(zhǎng)期規(guī)劃管理，完善債務(wù)管理體制

一是加大存量債務(wù)化解力度，制定切實(shí)可行的地方債務(wù)化解方案，采取統(tǒng)籌資金、資產(chǎn)處置、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、債務(wù)置換、引入資本、破產(chǎn)重組等措施，在合理期限內(nèi)妥善化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是健全完善債務(wù)管理體制，建立中長(zhǎng)期規(guī)劃和管理框架，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)預(yù)測(cè)未來時(shí)期債務(wù)總額，建立“借債-使用-還債”三位一體的債務(wù)管理機(jī)制，有效推進(jìn)地方政府債務(wù)管理。

（六）堅(jiān)持長(zhǎng)效管理機(jī)制，提高債務(wù)管理水平

一是定期召開債務(wù)工作專題會(huì)議，建立常態(tài)化管理機(jī)制。做好債務(wù)管理工作，發(fā)揮政府債券穩(wěn)投資的作用。定期召開債務(wù)培訓(xùn)會(huì)議，通報(bào)近期工作情況，對(duì)國(guó)家、省出臺(tái)的文件政策進(jìn)行學(xué)習(xí)并對(duì)下一步的工作做出安排布置。債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位需對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判，做到風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。二是進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)債券發(fā)行前期準(zhǔn)備工作，做好債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作。確定發(fā)行項(xiàng)目后，認(rèn)真做好項(xiàng)目資金平衡方案的評(píng)審工作和發(fā)行信息披露工作。