針對(duì)非稅收入管理的研究

◎張悅

前言：非稅收入是稅收收入之外，各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)單位等憑借政府權(quán)利、國(guó)家資源等獲取的公共需要的或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，屬于構(gòu)成各級(jí)政府公共收入的關(guān)鍵成分。同時(shí)，非稅收入還屬于財(cái)政資金。因此，在管理非稅收入期間，要在預(yù)算中嚴(yán)格監(jiān)管非稅收入的收支等行為，只有進(jìn)一步提高政府等對(duì)控制非稅收入的水平，才能助力當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

一、政府非稅收入類別

一般來(lái)說(shuō)，根據(jù)收入來(lái)源劃分，政府非稅收入包括國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、罰沒收入、其它非稅收入等。

1.國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。

即經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的有關(guān)企業(yè)、單位應(yīng)用不同的生產(chǎn)要素創(chuàng)造的所有價(jià)值，其是稅前收益的一種，歸國(guó)家所有，但國(guó)有資產(chǎn)收益是稅后收益，屬于國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益扣除所得稅之后剩余的部分。

2.政府性基金。

即政府部門按照國(guó)家出臺(tái)的法律法規(guī)和方針政策，依據(jù)國(guó)家規(guī)定的程向社會(huì)組織、企業(yè)法人和普通公民等征收的用于支持某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)基金。

3.行政事業(yè)性收費(fèi)。

行政事業(yè)性收費(fèi)由事業(yè)性及行政性收費(fèi)兩種組成。首先，分析事業(yè)性收費(fèi)，即“事業(yè)單位根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、政策文件，在提供服務(wù)給受服務(wù)對(duì)象時(shí)收繳的補(bǔ)償性費(fèi)用，常見的有基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用收費(fèi)、執(zhí)法檢驗(yàn)收費(fèi)等?！逼浯危治鲂姓允召M(fèi)，即“存在政府職能的機(jī)關(guān)單位、機(jī)構(gòu)，根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)朝個(gè)人、單位收取的相關(guān)費(fèi)用，以此實(shí)現(xiàn)預(yù)期指定目的，常見的有資源性收費(fèi)、管理性收費(fèi)、證照性收費(fèi)等?！毙枰獜?qiáng)調(diào)一點(diǎn)，行政事業(yè)性收費(fèi)只有獲得相關(guān)部門批準(zhǔn)后才能執(zhí)行。

4.罰沒收入。

即“政府的處罰執(zhí)行部門根據(jù)法律法規(guī)及政策要求，通過罰沒行為收繳的資金、物品的折價(jià)收入?！币勒諛?gòu)成項(xiàng)目差異，罰沒收入可以劃分為的沒收贓款贓物、沒收財(cái)產(chǎn)、罰金和罰款等，其中，沒收贓款贓物屬于行政處罰，主要包括沒收的非法所得、沒收非法經(jīng)營(yíng)物品、沒收違規(guī)用具和違禁品等；沒收財(cái)產(chǎn)屬于刑罰形式，是以強(qiáng)制性的手段沒收犯罪分子的部分或全部財(cái)產(chǎn)；罰金包含在附加刑范疇內(nèi)，要結(jié)合犯罪清潔嚴(yán)重程度明確罰金數(shù)額；罰款則包含在行政制裁內(nèi)，常采取強(qiáng)制性方式征收違法者錢款。

5.其它非稅收入。

該收入部分由政府財(cái)政資金利息收入及政府獲得的社會(huì)捐款、贊助、國(guó)有資源有償利用收入等構(gòu)成。

二、政府非稅收入特征

政府非稅收入的特點(diǎn)體現(xiàn)在不具有普遍性、不確定性和不穩(wěn)定性、靈活多樣性三個(gè)方面，下面進(jìn)行進(jìn)一步分析。

1.不普遍性特征。

非稅收入主要屬于在社會(huì)管理活動(dòng)期間政府參與后產(chǎn)生的，由此可見非稅收入存在指定的收取及管理對(duì)象，其和稅收的主要差異為“非稅收入征收范圍僅限于出現(xiàn)管理行為的個(gè)人、單位，存在不普遍性特征?！?/p>

2.不確定性及不穩(wěn)定性。

在征收非稅收入時(shí)，政府都是對(duì)特定的對(duì)象、行為予以管理，非稅收入金額大小則和指定管理對(duì)象、行為直接相關(guān)，若指定的管理對(duì)象、行為在社會(huì)上驟減，那么與之對(duì)應(yīng)的非稅收入也會(huì)減少，由此可見“非稅收入存在明顯的不確定性、不穩(wěn)定性?！?/p>

3.靈活多樣性。

非稅收入的標(biāo)注、時(shí)間十分靈活，形式十分多樣，所謂標(biāo)準(zhǔn)靈活，即“各級(jí)政府可結(jié)合本地區(qū)真實(shí)狀況制定標(biāo)準(zhǔn)”；所謂時(shí)間靈活，即“為了滿足某一特定活動(dòng)的需要而產(chǎn)生的非稅收入，體現(xiàn)了時(shí)間靈活的特點(diǎn)”；所謂形式多樣，即“非稅收入的獲取形式多樣”。

三、非稅收入管理問題

1.對(duì)非稅收入管理的重視程度不足。

研究發(fā)現(xiàn)，非稅收入管理問題并未得到政府的高度重視，目前，雖然國(guó)內(nèi)已經(jīng)頒布了一些和非稅收入管理相關(guān)的政策、文件，不過對(duì)非稅收入管理的重視程度依舊有待提高。另外，忽視了提高社會(huì)財(cái)力方面非稅收入所發(fā)揮的關(guān)鍵作用。正是由于非稅收入得不到社會(huì)、各級(jí)政府的高度關(guān)注，所以影響了非稅收入管理的實(shí)際效果。

2.收費(fèi)行為缺乏規(guī)范性。

受國(guó)家政策、市場(chǎng)等因素影響，政府非稅收入仍然要借助各級(jí)政府、相關(guān)單位完成執(zhí)政執(zhí)法，在非稅收入的監(jiān)督管理過程中，政府財(cái)政部門則發(fā)揮了重要作用。研究顯示，很多地方政府存在行政人員、財(cái)務(wù)管理人員短缺等現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響了政府財(cái)務(wù)部門作用的發(fā)揮。另外，在政府單位內(nèi)，通常同一個(gè)單位內(nèi)部同時(shí)存在行政性與事業(yè)性收費(fèi)，而且營(yíng)業(yè)服務(wù)性收費(fèi)也由其負(fù)責(zé)，面對(duì)各種各樣的收費(fèi)類型，這就使財(cái)務(wù)部門工作量、難度變的越來(lái)越大。在地方政府內(nèi)部，有時(shí)未能結(jié)合本地區(qū)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜的制定收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)，所以，影響了收費(fèi)行為的規(guī)范性。

3.非稅收入管理期間有重支出輕管理的情況。

各級(jí)政府在管理非稅收入時(shí)，都要從資金支出、應(yīng)用等方面開展管理工作。不過研究發(fā)現(xiàn)，很多地方政府均有“重支出輕管理”的現(xiàn)象，這導(dǎo)致其未能有效監(jiān)管資金應(yīng)用過程。

目前，一些地方政府都十分重視支出預(yù)算編制工作，做好了綜合性財(cái)政預(yù)算管理工作，不過由于績(jī)效評(píng)價(jià)體制存在不足，所以有關(guān)業(yè)務(wù)部門完成非稅收入審批撥付后，仍然未能有效監(jiān)管非稅收入資金應(yīng)用狀況。同時(shí)，地方政府運(yùn)營(yíng)期間，各項(xiàng)工作都依賴資金才能開展，加之管理項(xiàng)目數(shù)量多、種類復(fù)雜，所以使財(cái)務(wù)部門工作量、強(qiáng)度越來(lái)越大。另外，缺乏規(guī)范性的績(jī)效評(píng)價(jià)體制導(dǎo)致非稅收入被挪用或者占用的情況不斷發(fā)生，嚴(yán)重阻礙了非稅收入應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的價(jià)值。

4.票據(jù)應(yīng)用與管理過程出現(xiàn)的問題。

政府非稅收入管理的重要工作之一即“票據(jù)管理”，在新時(shí)期的發(fā)展過程中，當(dāng)前諸多地方政府及部門已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了電腦開票，不過在電腦開票的管理過程存在開票速度較慢等問題，所以嚴(yán)重影響了非稅收入管理效率。因此，部分單位不得不繼續(xù)堅(jiān)持手工開票，但是受人力操作誤差影響，致使開錯(cuò)票及作廢票現(xiàn)象屢見不鮮，這讓財(cái)政部門核銷作廢票號(hào)工作量持續(xù)增加。同時(shí)，部分單位在管理非稅收入期間，出現(xiàn)了票款無(wú)法同步到位的情況；比如，出具票據(jù)后未第一時(shí)間催繳，或上繳款項(xiàng)后執(zhí)收單位拖延開票時(shí)間，這使非稅收入應(yīng)用效率大打折扣。另外，只有政府能統(tǒng)一調(diào)動(dòng)執(zhí)收單位票管工作者，所以，部分政府在有關(guān)人員調(diào)動(dòng)期間，常常會(huì)出現(xiàn)相關(guān)崗位或職位人員更換頻繁現(xiàn)象，這不僅不利于為有關(guān)管理者培養(yǎng)責(zé)任心，還無(wú)法使在崗工作者深度了解票據(jù)管理制度，因此導(dǎo)致非稅收票據(jù)有關(guān)的法律規(guī)定要求無(wú)法落實(shí)到實(shí)處，從而引發(fā)了大量的票據(jù)丟失、遺失等現(xiàn)象。

四、非稅收入管理問題優(yōu)化舉措

1.提高政府對(duì)非稅收入管理的重視程度。

一是，政府要確定財(cái)政收入方面非稅收入帶來(lái)的積極影響。二是，政府也需在宣傳非稅收入時(shí)加強(qiáng)宣傳力度，比如，可以通過媒體以及網(wǎng)絡(luò)展開宣傳，使有關(guān)的工作人員以及廣大人民能夠了解到在政府的財(cái)政收入中，非稅收入屬于其不可分割、必不可少的部分，讓社會(huì)中的所有行業(yè)都能夠?qū)Ψ嵌愂杖胨哂械淖饔酶鼮橹匾暎沟冒l(fā)展非稅收入得到極大程度的促進(jìn)。

2.提高非稅收入征收管理規(guī)范性，嚴(yán)格處罰違規(guī)收費(fèi)行為。

各地區(qū)各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的規(guī)章制度要求明確收費(fèi)項(xiàng)目，同時(shí)，國(guó)家明令禁止的各種停征、免征及取消的收費(fèi)項(xiàng)目，要嚴(yán)格落實(shí)，以此規(guī)范收費(fèi)行為。

一是，地方各級(jí)政府及部門要通過培訓(xùn)改善非稅收入管理人員的業(yè)務(wù)能力，為其培養(yǎng)、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，保證管理人員工作期間嚴(yán)格依照法律執(zhí)行公務(wù)。

二是，加快非稅收征收管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，積極推廣電子化收繳形式，保證收繳信息能夠?qū)崟r(shí)傳遞，提高監(jiān)管非稅收入的效果，從而改善非稅收入管理效率及質(zhì)量。

三是，做好國(guó)家制定的有關(guān)方針政策的貫徹落實(shí)，及時(shí)全面清理、清算政府性基金，確保政府基金工作規(guī)范性；同時(shí)，各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)及時(shí)將收費(fèi)目錄清單在社會(huì)上公布，主動(dòng)、積極接受社會(huì)監(jiān)督，從而提高非稅收入管理透明度。

四是，財(cái)務(wù)部門要提高征收非稅收入行為的規(guī)范性，杜絕收費(fèi)方式違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，才能為企業(yè)、人民群眾的根本利益提供保障。同時(shí)，在查處胡亂收費(fèi)行為期間，要站在講政治講大局的高度，將維護(hù)廣大人民群眾的利益作為最基本的準(zhǔn)則，進(jìn)而對(duì)各種亂收費(fèi)現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)肅查處，避免后續(xù)再次發(fā)生。[5]

五是，各地財(cái)務(wù)部門要嚴(yán)格監(jiān)管企業(yè)、事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作，重視監(jiān)管財(cái)政返回的非稅收入，要保證合理運(yùn)用企業(yè)、事業(yè)單位、政府中所涉及的所有財(cái)政金，盡量做到財(cái)政資金的最大化利用，從而提高利用資金的效率。

六是，組建專業(yè)的非稅收入監(jiān)管部門，或聘請(qǐng)專業(yè)人員負(fù)責(zé)非稅收入監(jiān)管，從而全面監(jiān)督政府非稅收入行為，保證政府收費(fèi)行為時(shí)刻被監(jiān)督；同時(shí)，監(jiān)管部門要結(jié)合非稅收入管理狀況，精選群眾提出的收費(fèi)項(xiàng)目意見，然后及時(shí)反饋給稅費(fèi)管理及改革部門進(jìn)行處理。

七是，各級(jí)政府要結(jié)合本地區(qū)發(fā)展實(shí)際狀況，將違反常理的收費(fèi)項(xiàng)目取消，以此惠澤群眾。

3.組建專業(yè)的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，確定非稅收入管理職責(zé)。

為了提高政府非稅收管理能力，則有必要成立專業(yè)的非稅收入管理機(jī)構(gòu)。因此，各級(jí)政府要結(jié)合實(shí)際，在第一時(shí)間籌建、成立專業(yè)非稅收入管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理非稅收入的集中繳納工作。各級(jí)政府在管理非稅收入期間，財(cái)政部門要積極做好組織收入監(jiān)督、分配等工作，才能提高非稅收入管理的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性，這對(duì)綜合財(cái)政預(yù)算的實(shí)施及部門預(yù)算管理的推行具有積極影響。同時(shí)，在組建專業(yè)培訓(xùn)收入管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，要確定非稅收入管理部門承擔(dān)的工作內(nèi)容及職責(zé)。特別是管理非稅收入期間，要盡可能的統(tǒng)一管理征收機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一制定征收政策、集中管理征收票據(jù)、統(tǒng)一規(guī)定征收辦法，只有這樣，才能在非稅收入管理過程中使非稅收入機(jī)構(gòu)的管理職能得到有效發(fā)揮及強(qiáng)化。

4.嚴(yán)格管理票據(jù)。

提高非稅收入機(jī)構(gòu)專業(yè)性，方能開展嚴(yán)格管理非稅收入票據(jù)的相關(guān)工作。因此，必須率先確保非稅收入征收機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性。一是，開票期間要大力推廣電子化開票形式，各地政府應(yīng)提供充足的財(cái)政資金支持，大力購(gòu)買、更新、使用開票設(shè)備，才能降低人工開票誤差對(duì)票據(jù)管理造成的負(fù)面影響。二是，應(yīng)做好票據(jù)管理流程的科學(xué)制定，票據(jù)發(fā)放后要嚴(yán)格監(jiān)督資金應(yīng)用過程，步入資金核算環(huán)節(jié)后要嚴(yán)格核實(shí)票據(jù)信息，以此為資金的正常使用提供保障。三是，各級(jí)政府要做好專業(yè)票據(jù)管理人才的招聘、篩選，降低人員調(diào)動(dòng)頻率，杜絕因崗位調(diào)動(dòng)頻繁引發(fā)的工作者缺乏專業(yè)意識(shí)、責(zé)任性等現(xiàn)象，從而提高非稅收入票據(jù)管理水平。

5.做好非稅收入法制建設(shè)工作。

做好非稅收入管理有關(guān)的法律法規(guī)制定、實(shí)施，才能為管理非稅收入工作的開展提供保障，所以，要做好非稅收入法制建設(shè)，實(shí)踐中可從以下幾方面入手：

一是，在財(cái)政預(yù)算管理體系中納入非稅收入，開創(chuàng)有利條件為部門預(yù)算改革、政府其它財(cái)政改革提供助力，幫助非稅收入管理工作的開展奠定基礎(chǔ)。

二是，積極比較非稅收入管理過程和稅征收管理辦法，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)健全政府非稅收入征收、管理制度條例，徹底分隔非稅收入征收、管理過程，確保征收、管理非稅收入過的合法性、合理性，實(shí)現(xiàn)改善非稅收入應(yīng)用價(jià)值及經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)。

6.重視非稅收入管理理念的創(chuàng)新。

各地區(qū)政府在管理非稅收入期間，要堅(jiān)持依法、規(guī)范、高效、透明的指導(dǎo)原則，重視各級(jí)政府部門在管理非稅收入時(shí)自身職能作用的發(fā)揮，同時(shí)，做好征收、監(jiān)管非稅收入等的基礎(chǔ)工作，并要求各級(jí)政府部門必須將非稅收入納入到公共財(cái)政、綜合預(yù)算管理等政府財(cái)政管理體系中。另一方面，有關(guān)部門要結(jié)合社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，積極的對(duì)非稅收入認(rèn)識(shí)誤區(qū)進(jìn)行研究；比如，當(dāng)非稅收入規(guī)模較大時(shí)，會(huì)對(duì)政府財(cái)政收入整體質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響，加重公民、法人、經(jīng)濟(jì)組織等承受的經(jīng)濟(jì)壓力；因此，要想解決該問題，各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)統(tǒng)一的原則、要求，摒棄、去除傳統(tǒng)的利益、部門存在的狹隘思想意識(shí)、觀念，方可在保證非稅收入支出用途合理、合規(guī)的基礎(chǔ)上，改善利用非稅收入的效率。

7.積極推進(jìn)稅費(fèi)改革。

非稅收入作為政府財(cái)政收入的重要組成部分之一，各級(jí)政府需正確認(rèn)識(shí)非稅收入的重要性；同時(shí)，要在財(cái)政預(yù)算管理中納入非稅收入，做到分類分級(jí)管理非稅收入的目標(biāo)。一般各級(jí)政府財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)非稅收入管理工作，要向做好本地征收、監(jiān)管、利用非稅收入的相關(guān)工作，各級(jí)政府財(cái)政部門必須設(shè)立專業(yè)管理者分級(jí)、分類管理非稅收入。研究發(fā)現(xiàn)，政府性基金占據(jù)了政府非稅收入較大比例，并具有增幅較快的優(yōu)點(diǎn)，所以，各級(jí)政府要積極推進(jìn)稅費(fèi)改革工作，提高非稅收入征收科學(xué)性及管控效果。各級(jí)政府有關(guān)部門要加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)有償使用管理制度的構(gòu)建和完善，充分挖掘國(guó)有資產(chǎn)的增收潛力，將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出讓、出租、出售等獲得的收入全部上繳到財(cái)政部門，并由財(cái)政部門進(jìn)行統(tǒng)籌安排。另外，要持續(xù)優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)有償使用制度，還要通過市場(chǎng)化機(jī)制出讓國(guó)有資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、開發(fā)權(quán)、使用權(quán)，只有放棄對(duì)政府強(qiáng)制性手段征收非稅收入的過度依賴，才能有效提高政府的非稅收入。

8.做好收支預(yù)算的合理編制。

為了進(jìn)一步提高非稅收入管理的水平，應(yīng)積極做好收支預(yù)算編制工作，如通過預(yù)算管理統(tǒng)一管理非稅收入等，才能使綜合財(cái)政預(yù)算需求得到滿足，具體可從以下幾方面入手：

一是，積極開展綜合預(yù)算改革，實(shí)現(xiàn)收支徹底脫鉤，通過將收費(fèi)單位全部的非稅收入進(jìn)行綜合預(yù)算統(tǒng)一管理，為收支脫鉤的真正實(shí)現(xiàn)提供保障。

二是，提高收費(fèi)單位預(yù)算管理水平，如通過確保收費(fèi)單位職能正常發(fā)揮的基礎(chǔ)上，盡量降低支出成本。

三是，對(duì)非稅收入調(diào)控比例實(shí)施調(diào)整；受國(guó)家大力開展反腐倡廉工作等影響，“三公費(fèi)用”項(xiàng)目在各地區(qū)的行政事業(yè)單位中不斷減少，這提高了行政事業(yè)單位控制支出的水平。所以，在此影響下，各級(jí)政府要結(jié)合自身真實(shí)狀況，重新設(shè)計(jì)非稅收入調(diào)控比例，增加能夠形成可用財(cái)力的非稅收入金額，才能滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金要求。

結(jié)語(yǔ)：綜上所述，非稅收入作為財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的重要組成部分之一，通過基于非稅收入特征、類別及非稅收入在國(guó)內(nèi)的實(shí)際征收、使用現(xiàn)狀，做好非稅收入管理優(yōu)化舉措的研究、實(shí)施，才能在提高非稅收入管理規(guī)范性、科學(xué)性的基礎(chǔ)上，改善非稅收入管理效果，提高利用非稅收入的效率及價(jià)值。