煙草專賣數(shù)字化執(zhí)法電子簽章適用的法律探析

◎周閻小雪

一、引言

隨著近年互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用向縱深發(fā)展，我國(guó)司法、行政執(zhí)法等多領(lǐng)域，也在業(yè)務(wù)流程中逐步啟動(dòng)數(shù)字化、智能化技術(shù)。在行政執(zhí)法層面，數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用在加速數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，提升了執(zhí)法部門業(yè)務(wù)處理效率，同時(shí)也減輕了行政相對(duì)人的相應(yīng)負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)推進(jìn)了依法行政的高效便民原則。

在煙草專賣執(zhí)法的數(shù)字化應(yīng)用中，傳統(tǒng)的書面形式正逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的轉(zhuǎn)化。簽章是書面材料中具備重要法律效力的一部分，電子簽章的適用、認(rèn)證成為保證行政執(zhí)法數(shù)字化合法性的關(guān)鍵因素。

二、電子簽章概述

（一）電子簽章定義及范圍

1.傳統(tǒng)書面中的簽章含義。

傳統(tǒng)紙質(zhì)書面中的簽字，其意指當(dāng)事方在書面文件中書寫或加印的，具有鑒別作用的圖像符號(hào)。簽章具有排他性，個(gè)人的簽名僅能由本人簽署，表明對(duì)簽定文件內(nèi)容的認(rèn)可和承諾。同時(shí)簽章具有身份辨識(shí)性，在司法程序中具有證據(jù)價(jià)值。簽章包括簽名、蓋章兩種形式，行政相關(guān)法律法規(guī)往往對(duì)簽名、蓋章行為同時(shí)予以規(guī)定。（如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第五十二條第二款關(guān)于簡(jiǎn)易程序的規(guī)定：“前款規(guī)定的行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人的違法行為，行政處罰的種類和依據(jù)、罰款數(shù)額、時(shí)間、地點(diǎn)，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的途徑和期限以及行政機(jī)關(guān)名稱，并由執(zhí)法人員簽名或者蓋章。”）

簽章行為在行政法范疇中，與行政文書緊密相關(guān)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人兩方面，電子簽章具有不同意義。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，簽章通常由行政部門負(fù)責(zé)人或經(jīng)授權(quán)的執(zhí)法人員所簽署，具有確定責(zé)任機(jī)關(guān)、明確責(zé)任人的作用，具備完整簽章的法律文書才具有面向行政相對(duì)人的信賴力，同時(shí)因其明確責(zé)任人身份的功能，在一定程度上起到了提高執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政能力的督促作用。而在行政相對(duì)人層面，通過(guò)當(dāng)事人簽署簽章，固定了當(dāng)事人身份，并由簽署人對(duì)文書內(nèi)容、程序?qū)嵤┍硎菊J(rèn)可、了解，具有重要的證據(jù)意義。

2.電子簽章的定義。

電子簽章的產(chǎn)生來(lái)源于傳統(tǒng)簽章，是在電子化法律行為中，為實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)印章一致的身份辨識(shí)、文件確認(rèn)功能而使用的電子技術(shù)手段。不同于傳統(tǒng)簽章，電子簽章并非純粹的圖像符號(hào)，而是通過(guò)代碼組成電子密碼，產(chǎn)生特定的電子數(shù)據(jù)，電子簽章能夠證明簽章者身份、并能表示簽章者對(duì)數(shù)據(jù)電文內(nèi)容的認(rèn)可。圖形符號(hào)是電子簽章的形式，電子簽章的實(shí)質(zhì)為可追溯的電子數(shù)據(jù)，其中蘊(yùn)含簽章者身份、簽章時(shí)間、簽章內(nèi)容是否篡改等信息。電子簽章最常見的技術(shù)為數(shù)字簽名技術(shù)，根據(jù)對(duì)數(shù)字簽名技術(shù)以外的簽章予以認(rèn)可，各國(guó)在電子立法角度存在三種模式：

第一種模式：?jiǎn)我皇侥Ｊ?。僅將數(shù)字簽名作為法定的電子簽名技術(shù)。主要適用國(guó)家為德國(guó)、韓國(guó)、美國(guó)猶他州等

第二種模式：半開放式模式。在以數(shù)字簽名為主要模式的基礎(chǔ)上，不排斥其他電子簽名技術(shù)。新加坡即采用該種模式

第三種模式：開放式模式。以我國(guó)《電子簽名法》為代表，不限制電子簽名技術(shù)的方式，僅對(duì)電子簽章的合法性標(biāo)準(zhǔn)予以確認(rèn)。（《中華人民共和國(guó)電子簽名法》第二條第一款：“本法所稱電子簽名，是指數(shù)據(jù)電文中以電子形式所含、所附用于識(shí)別簽名人身份并表明簽名人認(rèn)可其中內(nèi)容的數(shù)據(jù)?！保?/p>

由此可見，在我國(guó)法律體系下，只要符合簽章的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、法定目的的電子數(shù)據(jù)，均涵蓋于電子簽章范疇中。

三、電子簽章的證據(jù)效力

（一）電子簽章證據(jù)的證明力

在訴訟證據(jù)審查中，對(duì)證據(jù)資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)集中于“真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性”的審查。電子簽章作為電子證據(jù)的一類，在司法實(shí)踐中，最易產(chǎn)生證明力瑕疵的問(wèn)題主要集中于對(duì)其真實(shí)性不予認(rèn)可的情形。電子數(shù)據(jù)類證據(jù)，較之傳統(tǒng)書面證據(jù)，存在易修改的天然屬性。因此，對(duì)于電子簽章的證明力，其核心在于使用高可信度的信息技術(shù)，保持電子簽章信息完整度，充分證明其未經(jīng)篡改，具備可靠性。

針對(duì)包括電子簽章在內(nèi)的電子證據(jù)證明力的認(rèn)定，有司法工作者的觀點(diǎn)，認(rèn)為可采取下列的采信規(guī)則：

1.證據(jù)來(lái)源審查：經(jīng)公證的證據(jù)證明力大于未經(jīng)公證的證據(jù)；利益相對(duì)方保存的證據(jù)大于中立方保存的證據(jù)，中立方保存的證據(jù)大于利益相關(guān)方保存的證據(jù)等。

2.孤證不能定案：電子簽名等證據(jù)的確認(rèn)，應(yīng)結(jié)合相關(guān)聯(lián)的證據(jù)共同印證，無(wú)佐證的單獨(dú)證據(jù)，不應(yīng)予以采信。

該采信規(guī)則也代表了司法實(shí)踐中對(duì)于電子簽章證明力的一種認(rèn)定傾向。

（二）符合法律效力的電子簽章認(rèn)證方式

電子證據(jù)證明力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不甚明晰，此外，電子簽章在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中可能存在簽名被惡意侵入、被盜、被解密、簽署人惡意否定等風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，通過(guò)權(quán)威、中立的第三方對(duì)電子數(shù)據(jù)等進(jìn)行審查、鑒別，從而予以證明，便形成了防范上述風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)證。電子認(rèn)證為主流的一種認(rèn)證方式。

電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)（Certification Authority）即為認(rèn)證實(shí)施的前提。電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)是值得信賴的第三方，從實(shí)現(xiàn)功能而言，實(shí)施認(rèn)證行為的電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有以下特點(diǎn)：

第一，電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)具備中立性。在民商事交易、行政行為中，電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于當(dāng)事雙方的第三方，對(duì)當(dāng)事雙方任一方無(wú)偏袒，無(wú)傾向。保障簽章認(rèn)證過(guò)程的公平性

第二，電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)具備獨(dú)立性。其須為獨(dú)立的法律主體，不隸屬于任何企業(yè)，經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，獨(dú)立承當(dāng)民事責(zé)任。唯此才能不受任何企業(yè)、組織或個(gè)人干涉，客觀的進(jìn)行驗(yàn)證。

第三，電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)具備資格性。對(duì)于電子認(rèn)證這樣高度專業(yè)技術(shù)性機(jī)構(gòu)，須有國(guó)家進(jìn)行準(zhǔn)入和許可，對(duì)其營(yíng)業(yè)的專業(yè)條件進(jìn)行資質(zhì)審批。唯有符合法定資質(zhì)的電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)，其所提供的認(rèn)證服務(wù)才具備可信度、權(quán)威性，從而具有較強(qiáng)的證明力。

四、行政執(zhí)法中電子簽章的適用現(xiàn)狀

（一）其他行政部門的執(zhí)法實(shí)踐

我國(guó)《電子簽名法》施行初期，電子簽名主要適用的場(chǎng)景是民商事領(lǐng)域，主要應(yīng)用于電子交易、合同簽署中。不同于雙方合意形成的民事行為，行政行為是行政機(jī)關(guān)作出的單方行為，具有代表行政機(jī)關(guān)意志的公信力。因此在前十余年，行政行為往往采用謹(jǐn)慎的證據(jù)，適用穩(wěn)定、證明力明確的紙質(zhì)書面形式。

隨著信息技術(shù)技術(shù)的發(fā)展，電子政務(wù)的逐步建立，以及簡(jiǎn)政放權(quán)的逐步深入，電子文書、電子簽章現(xiàn)已在部分行政部門率先應(yīng)用，其中較為突出的是公安機(jī)關(guān)。

公安部于2015年啟動(dòng)電子印章信息系統(tǒng)，并于廣東、廣西開展試點(diǎn)進(jìn)行先行先試。2018年，公安部修訂《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定（公安部令第149號(hào)）》，對(duì)于行政案件處理，在全國(guó)范圍內(nèi)適用電子簽章。2020年修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（公安部令第159號(hào)），將電子印章、電子簽名應(yīng)用于刑事案件的辦案程序中。

此外，海關(guān)總署于2018年、2019年分別發(fā)布海關(guān)總署公告，在海關(guān)部門啟用海關(guān)單證專用章電子印章、行政審批網(wǎng)上辦理平臺(tái)電子印章。交通運(yùn)輸部、人社部發(fā)布規(guī)定，對(duì)于資質(zhì)核發(fā)證件適用電子印章。而在司法程序中，最高人民法院于2021年5月通過(guò)《人民法院在線訴訟規(guī)則》（2021年8月1日起施行），第三十三條規(guī)定，明確適用在線訴訟的案件，可通過(guò)電子簽章方式，確認(rèn)、簽收訴訟材料。

3）信息系統(tǒng)成果：建立省級(jí)地理國(guó)情信息管理系統(tǒng)，對(duì)地理國(guó)情普查初期成果的深度開發(fā)運(yùn)用，并結(jié)合現(xiàn)有的一些平臺(tái)，進(jìn)一步完善我省的地理國(guó)情監(jiān)測(cè)和地理國(guó)情信息的發(fā)布與服務(wù)。

綜上而言，電子簽章在行政執(zhí)法領(lǐng)域的適用逐步成熟，適用范圍、部門具有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

（二）行政訴訟的司法實(shí)踐

電子簽章在涉訴行政案件中已廣泛存在于各省判例中。如成都市郫都區(qū)人民法院審理的余某某訴成都市某派出所案中，派出所在行政處罰決定書中適用電子印章，原告質(zhì)疑該電子簽章有效性，法院審判認(rèn)為電子印章并無(wú)不當(dāng)，行政程序合法。而在劉某某訴江西省某市公安局交通大隊(duì)再審案中，對(duì)于原被告爭(zhēng)議焦點(diǎn)中，電腦終端設(shè)備打印的公章是否具有印章效力的問(wèn)題，江西省高級(jí)人民法院認(rèn)定其電子印章方式符合電子簽名法規(guī)定，與人工蓋章具有同等法律效力。另在岳某某與北京市某區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局再審案中，法院肯定電子簽名的適用，認(rèn)為可靠的電子簽名應(yīng)達(dá)到屬于電子簽名人專有、簽署時(shí)簽名數(shù)據(jù)僅由簽名人控制等證明標(biāo)準(zhǔn)（本文所引用判例均來(lái)源于中國(guó)裁判文書網(wǎng)）。

由上訴司法判例參考，不同省份的法院對(duì)行政行為中電子簽章的運(yùn)用整體持有積極、認(rèn)可的傾向。電子印章在司法實(shí)踐、行政訴訟的認(rèn)定中，現(xiàn)階段各省市的法院因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、觀念、技術(shù)水平的參差不齊，司法機(jī)關(guān)也正處于一個(gè)逐步接受、推進(jìn)數(shù)字化、電子化的過(guò)程。

五、煙草專賣執(zhí)法電子簽章的適用難點(diǎn)

（一）部門規(guī)章中尚未明確規(guī)定電子簽章等電子證據(jù)適用

雖然《行政訴訟法》中已將電子數(shù)據(jù)作為獨(dú)立的一項(xiàng)證據(jù)形式，新修訂《行政處罰法》中明確了處罰執(zhí)法中采取電子送達(dá)的方式送達(dá)相關(guān)文書材料。但具體到煙草專賣執(zhí)法領(lǐng)域，對(duì)于電子證據(jù)、電子送達(dá)的規(guī)定尚不明朗。雖然，依據(jù)行政訴訟法，電子證據(jù)的提取、適用具有合法性，但煙草專賣部門作為一個(gè)專業(yè)部門，證據(jù)種類上具有特殊性，電子簽章的適用方式也具有煙草行政行為的特殊性。在證據(jù)審查、程序適用上存在適宜于本部門的具體規(guī)則，而部門規(guī)定的缺失，對(duì)于行政執(zhí)法實(shí)踐而言，缺少了實(shí)際操作的抓手。

對(duì)于是否適用電子簽章、采取何種標(biāo)準(zhǔn)適用，不同地區(qū)、不同執(zhí)法主體存在不同的理解。如由個(gè)別地區(qū)框定電子簽章適用規(guī)則，而缺失上位、統(tǒng)一的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，存在一定的證據(jù)性法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）電子簽章被偽造、篡改的風(fēng)險(xiǎn)

電子簽章作為一種電子數(shù)據(jù)，具備數(shù)據(jù)開放性，在行政執(zhí)法實(shí)施中，可能存在各種風(fēng)險(xiǎn)：例如受到執(zhí)法系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)被攻擊，簽章被簽章篡改、抹去的安全風(fēng)險(xiǎn)；簽章技術(shù)本身未達(dá)到“可靠性”標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法證明身份辨識(shí)、本人簽署、未經(jīng)篡改等細(xì)節(jié)；行政相對(duì)人否認(rèn)自身的的簽字行為等。電子簽章在實(shí)際適用中，亟需相關(guān)技術(shù)，確保簽章安全性、可靠性，防范上述風(fēng)險(xiǎn)。

（三）電子簽章的適用依托于行政執(zhí)法全系統(tǒng)電子化

電子簽章作為煙草專賣數(shù)字化執(zhí)法中的一環(huán)，不可孤立存在。其依托于行政法全過(guò)程、全系統(tǒng)的電子化，包括文書制作、文書送達(dá)、證據(jù)儲(chǔ)存等全環(huán)節(jié)的電子化。其中文書的電子化是電子簽章的載體，如無(wú)電子文書，則電子簽章便無(wú)確認(rèn)、認(rèn)可的內(nèi)容標(biāo)的；而送達(dá)的電子化，是將電子簽章完整形式給付雙方的前提，只有通過(guò)電子送達(dá)，才能收悉電子簽章中的全部信息；證據(jù)儲(chǔ)存的電子化是電子簽章應(yīng)用的基礎(chǔ)，只有完整可靠的存儲(chǔ)系統(tǒng)，才能避免電子簽章等證據(jù)的損壞、滅失。

現(xiàn)階段，煙草專賣執(zhí)法尚未建立統(tǒng)一、完整的全流程電子系統(tǒng)，對(duì)電子簽章的適用帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。

六、煙草專賣執(zhí)法電子簽章應(yīng)用的對(duì)策建議

針對(duì)電子簽章應(yīng)用中存在上述難點(diǎn)，可采取以下對(duì)策措施，促進(jìn)電子簽章的合法適用。

（一）引入第三方電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)

為保證電子簽章證明力，達(dá)到《電子簽名法》中“可靠的電子簽名”標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)法機(jī)關(guān)可引入具有認(rèn)證資質(zhì)的電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)，為行政執(zhí)法進(jìn)行認(rèn)證服務(wù)。其簽發(fā)的證書內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：第一，簽章人身份的審查確認(rèn)，應(yīng)達(dá)到簽名屬簽名人專有、簽名數(shù)據(jù)僅有簽章人控制標(biāo)準(zhǔn)；第二，經(jīng)簽章的文件不可改動(dòng)，即使存在改動(dòng)，也會(huì)在認(rèn)證數(shù)據(jù)中對(duì)改動(dòng)內(nèi)容予以全面呈現(xiàn)；第三，生成時(shí)間戳，證明簽章前文件內(nèi)容即已存在，并通過(guò)時(shí)間戳狀態(tài)，確認(rèn)相關(guān)數(shù)據(jù)是否經(jīng)過(guò)篡改。

（二）提取關(guān)聯(lián)性證據(jù)佐證

基于“孤證不能定案”原則，在電子簽章適用時(shí)，執(zhí)法人員應(yīng)同時(shí)提取其他關(guān)聯(lián)性證據(jù)，對(duì)簽章事實(shí)形成證據(jù)鏈，增強(qiáng)簽章證明力。例如結(jié)合專賣執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，使用攝錄設(shè)備全程記錄執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，以及當(dāng)事人電子簽名全過(guò)程、執(zhí)法機(jī)關(guān)簽發(fā)電子印章全過(guò)程；通過(guò)視頻時(shí)間匹配認(rèn)證中時(shí)間戳記錄，以及通過(guò)記錄執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)實(shí)時(shí)定位，與記錄內(nèi)容中地理位置相匹配等方式，完整重現(xiàn)案件事實(shí)、程序事實(shí)，杜絕行政相對(duì)人否認(rèn)簽名等風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立統(tǒng)一的全流程數(shù)字化執(zhí)法平臺(tái)

在電子簽章之外，完善配套電子化流程，建立統(tǒng)一數(shù)字化執(zhí)法平臺(tái)，集成電子文書、電子卷宗、電子認(rèn)證、電子審批、電子送達(dá)等執(zhí)法全過(guò)程功能；并集成大容量電子存儲(chǔ)功能，長(zhǎng)時(shí)間存儲(chǔ)執(zhí)法電子證據(jù)。最大程度實(shí)現(xiàn)便捷性、準(zhǔn)確性，提高執(zhí)法效率的同時(shí)，提升行政證據(jù)質(zhì)量。