新時代中國特色監(jiān)察官制度的完善

屈 新，張 淇

(中國政法大學，北京 100089)

一、中國特色監(jiān)察官制度

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持以深化改革推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，一體推進黨的紀律檢查體制、國家監(jiān)察體制和紀檢監(jiān)察機構改革，不斷完善反腐敗體制機制。加強反腐敗隊伍的專業(yè)化建設就是反腐敗體制機制創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略部署(1)參見周磊,焦利：《構建中國特色國家監(jiān)察官制度:背景與建議》，載《北京行政學院學報》2019年第3期，第92-98頁。。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)。該法第14條明確規(guī)定，國家實行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度(2)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第14條。。監(jiān)察官制度的確立，有力促進了我國反腐敗隊伍的專業(yè)化建設。

以習近平同志為核心的黨中央高度重視監(jiān)察隊伍建設工作。習近平總書記指出，紀檢監(jiān)察干部要“堅定理想信念，提高政治能力，加強自我約束，增強專業(yè)能力，強化紀法思維特別是程序意識”(3)參見習近平總書記2018年12月13日在十九屆中央政治局第十一次集體學習時的講話，載中國網(wǎng)·視頻中國，http://v.china.com.cn/news/2018-12/14/content_74277214.htm。最后訪問時間：2022年6月30日。。2021年8月20日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《中華人民共和國監(jiān)察官法》(以下簡稱《監(jiān)察官法》)，自2022年1月1日起施行?！侗O(jiān)察官法》是落實黨中央深化國家監(jiān)察體制改革的重大決策部署，是持續(xù)深化不敢腐、不能腐、不想腐一體推進的又一重要制度性成果，進一步豐富了國家反腐敗立法，標志著我國新時代監(jiān)察官制度初步形成?！侗O(jiān)察法》對于監(jiān)察機關的政治機關定位、紀委監(jiān)委合署辦公的特殊設置，以及《監(jiān)察官法》對于監(jiān)察官選任、考核、培訓要突出政治素質(zhì)的規(guī)定，使得我國新時代監(jiān)察官制度自誕生起，就帶有極為鮮明的時代烙印和中國特色。

(一)新時代中國特色監(jiān)察官制度的特點

1.堅持黨的領導

《監(jiān)察法》規(guī)定，國家監(jiān)察工作要堅持中國共產(chǎn)黨的領導。歷史和實踐一再證明，堅持黨的領導是監(jiān)察工作順利進行的根本保障。紀檢監(jiān)察機關是推進全面從嚴治黨、開展反腐敗斗爭的重要力量，紀檢監(jiān)察工作是黨和國家事業(yè)的重要組成部分，也是黨和國家治理體系的重要組成部分。在黨的集中統(tǒng)一領導下，紀委監(jiān)委合署辦公，實行“一套工作機構，兩個機關名稱”，監(jiān)察機關實現(xiàn)了對公職人員監(jiān)察全覆蓋，完善了黨和國家的自我監(jiān)督體系，進而達成了黨的紀律檢查與國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一。

2.政治素質(zhì)過硬

《監(jiān)察官法》規(guī)定“選用監(jiān)察官突出政治標準”“注重政治培訓”“重點考核政治素質(zhì)”，體現(xiàn)了監(jiān)察隊伍必須樹立堅定正確的政治立場，將貫徹履行黨章和憲法作為根本政治任務，以堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導為己任，緊跟黨中央的設計與規(guī)劃，在思想和行動上堅決落實“兩個維護”“四個意識”，實現(xiàn)政治和業(yè)務的高效結合，推動全面從嚴治黨不斷向縱深發(fā)展(4)參見中共中央紀律檢查委員會，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室：《中華人民共和國監(jiān)察法釋義》，北京：中國方正出版社2017年版，第104頁。。

3.執(zhí)紀執(zhí)法貫通

監(jiān)察體制改革之前，我國的黨員違紀行為由紀委負責審查，行政機關工作人員違法違紀行為由行政監(jiān)察機關進行監(jiān)察，國家工作人員職務違法犯罪則由檢察機關負責查處。監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督對黨組織和黨員干部的全面覆蓋，同時也實現(xiàn)了國家監(jiān)察對所有行使公權力的公職人員的全面覆蓋，體現(xiàn)了監(jiān)察機關職能工作的全面性。監(jiān)察官既是紀檢監(jiān)察干部，也是國家監(jiān)察人員，代表黨和國家行使監(jiān)督權和監(jiān)察權，擔負著監(jiān)督執(zhí)紀問責和監(jiān)督調(diào)查處置雙重職責。監(jiān)察體制改革整合了各方反腐力量，使執(zhí)紀執(zhí)法相互貫通，開創(chuàng)了新時代反腐工作新局面。

(二)完善新時代中國特色監(jiān)察官制度的必要性

深化國家監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署(5)參見丁方旭,任進：《國家監(jiān)察體制改革視域下中國特色監(jiān)察官制度的構建》，載《行政管理改革》2021年第1期，第46-53頁。，是監(jiān)察體制現(xiàn)代化、法治化、專業(yè)化的必然選擇。監(jiān)察體制改革之前，我國反腐敗工作力量分散，紀檢監(jiān)察干部的選拔培養(yǎng)模式更多側重于思想政治素質(zhì)，忽視了其專業(yè)能力的培養(yǎng)，導致紀檢監(jiān)察干部的綜合素質(zhì)不能完全勝任新時代反腐敗工作的需要。

隨著國家監(jiān)察體制改革不斷深化，我國監(jiān)察官承擔著依據(jù)《監(jiān)察法》賦予的職能，監(jiān)督所有行使公權力的公職人員，實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋的重要政治任務。立足于中國國情，合理借鑒我國歷代及域外監(jiān)察官制度的有益經(jīng)驗，進一步明確監(jiān)察官的選任標準、培訓模式、職業(yè)保障，建立健全監(jiān)察官監(jiān)督制約機制，從而完善適應新時代全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭新形勢新要求的中國特色監(jiān)察官制度，全面推進政治過硬、本領高強的專業(yè)化監(jiān)察官隊伍建設，是當前尤為迫切和重要的政治任務(6)參見丁方旭,任進：《國家監(jiān)察體制改革視域下中國特色監(jiān)察官制度的構建》，載《行政管理改革》2021年第1期，第46-53頁。。

二、我國監(jiān)察官制度的歷史經(jīng)驗

(一)我國古代監(jiān)察官制度

我國最早見于記載的監(jiān)察官是《周禮·天官》中的“大宰”和“小宰”(7)參見趙昕：《中國特色監(jiān)察官制度構建研究》，河北大學，法律碩士學位論文，2021年。；秦漢時期，負責監(jiān)視、督察官吏的官員被稱為“御史”或“刺史”，尤其在西漢，隨著諫官系統(tǒng)初步確立，言諫官也被賦予監(jiān)察職能；唐代以后沿用了御史與諫官并行的監(jiān)察官體制；清代隨著“科道合一”，六科給事中“自成一署”，成為獨立的監(jiān)察機關，標志著我國古代監(jiān)察官體制臻于完善。在立法方面，我國古代建立了完備的監(jiān)察法規(guī)體系，其中許多規(guī)定都涉及監(jiān)察官制度。漢初《監(jiān)御史九條》、漢武帝時期《刺史六條》、唐代《唐六典》、宋代《御史臺儀制》、元代《設立憲臺格例》、清代《欽定臺規(guī)》等法規(guī)的制定頒布，直觀地反映了我國古代監(jiān)察官法律體系日趨完備的演進歷程(8)參見張銳,葛濱：《中國古代監(jiān)察官制度的背景、沿革及特點》，載《中國機構改革與管理》2019年第9期，第54-56頁。。

1.古代監(jiān)察官的選任標準

我國古代監(jiān)察職權的行使主體是御史與諫官。由于監(jiān)察權能否得到有效發(fā)揮與監(jiān)察官隊伍的整體素質(zhì)密切相關，因此，歷朝歷代都非常重視監(jiān)察官的選任，設置了極為嚴格的監(jiān)察官選任條件：

一是耿直敢言，公正無私。監(jiān)督百官、彈劾不法是古代監(jiān)察官的主要職責，因此監(jiān)察官是否具有耿直敢言、公正無私的品格尤為重要。二是通曉律令，博學多才?！秲愿敗椆俨俊份d明：“夫憲官之職，大則佐三公統(tǒng)理之業(yè)以宣導風化，小則正百官紀綱之事以糾察是非。故漢魏以還，事任尤重，至于選用，必舉賢才”。三是出身基層，老成練達。我國古代多從地方縣一級的丞、尉、主簿等基層官吏中選拔監(jiān)察官，因為他們具有豐富的從政經(jīng)驗，了解官場陋習，并且熟悉地方的風土人情和民間疾苦，能得到長官的賞識舉薦也保證了任用的監(jiān)察官絕非平庸無能之輩(9)參見張先昌：《懲貪與糾錯——中國古代的監(jiān)察官制度》，載2018年4月30日《學習時報》，轉載自中央紀委國家監(jiān)委官網(wǎng)，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201804/t20180430_171015.html。最后訪問時間：2022年6月3日。。這反映出我國古代任人唯賢、重才務實的監(jiān)察官選拔原則(10)參見高楊博：《中國古代監(jiān)察官制度當代意義探尋》，載《新西部》2017年第33期，第99-100頁。。

2.古代監(jiān)察官的主要職權

古代監(jiān)察官的監(jiān)察對象極為廣泛，上可監(jiān)察中央三公、宰相，下可監(jiān)察地方州縣有品級的官員，覆蓋了國家政權的所有部門和領域(11)參見李雪：《中國古代監(jiān)察官的權力制約機制及當代啟示》，載《行政科學論壇》2018年第2期，第57-61頁。。總體來看，古代監(jiān)察官主要有以下三項職權：

一是彈劾權。古代監(jiān)察官最基本也是最重要的權力就是彈劾權。御史若發(fā)現(xiàn)有官吏存在違法犯罪行為，就會對其進行彈劾。皇帝則根據(jù)御史彈劾的事實和涉及的案由作出最終裁決。二是司法審判權。從唐代開始，御史的職權由單一的監(jiān)察權逐漸發(fā)展為監(jiān)察與司法審判權并重的權力結構。皇帝交辦的案件多由御史承辦或參辦；對于重大、疑難案件及冤獄復審案件等，御史臺作為司法機關承皇帝特詔，與刑部及大理寺兩大司法機關組成臨時法庭共同審理案件，史稱“三司推事”(12)參見張先昌：《懲貪與糾錯——中國古代的監(jiān)察官制度》，載2018年4月30日《學習時報》，轉載自中央紀委國家監(jiān)委官網(wǎng)，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201804/t20180430_171015.html。最后訪問時間：2022年6月3日。。三是檢查權。御史有權檢查核實朝廷各項文書檔案，發(fā)現(xiàn)問題立即糾正，以促進國家政令的及時有效落實。在我國古代，監(jiān)察官除具有彈劾權、司法審判權、檢查權外，往往還具有監(jiān)軍權、薦舉權、處置權等常規(guī)或特殊授權。

3.古代監(jiān)察官的考核與獎懲制度

考核監(jiān)察官可以督促其嚴格履職盡責，因此古代十分重視對監(jiān)察官的考核，并且對監(jiān)察官的考核嚴于其他官吏。早在西周時期，相關考核制度就已經(jīng)初步建立，實施三年一考、三考黜陟的官吏考核制度；以后歷代朝廷大多采用一年一考，三年或四年考滿，根據(jù)考核結果對官吏予以升降遷轉的制度(13)參見張先昌：《懲貪與糾錯——中國古代的監(jiān)察官制度》，載2018年4月30日《學習時報》，轉載自中央紀委國家監(jiān)委官網(wǎng)，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201804/t20180430_171015.html。最后訪問時間：2022年6月3日。。一般來說，古代的監(jiān)察官考核多將其個人品德、才能與工作實績結合起來，考核不合格，給予降級或調(diào)換崗位的處罰；對貪贓枉法的監(jiān)察官，則依律法予以懲罰。若工作出色、功績卓著，監(jiān)察官員的升遷之路就會一片坦途(14)參見艾永明：《古代監(jiān)察官員的激勵制度》，載《人民論壇》2019年第32期,第143-144頁。。例如在唐太宗時期，七位御史大夫就有五位先后升遷至宰相職位(15)參見李沛藝：《激勵與約束：中國古代監(jiān)察官管理機制探析》，煙臺大學法律碩士學位論文,2019年。。

(二)南京國民政府的監(jiān)察官制度

孫中山先生的“五權憲法”理論是南京國民政府設立監(jiān)察官制度的理論基礎?！队栒V領》《中華民國國民政府組織法》和《監(jiān)察院組織法》是南京國民政府設立監(jiān)察官制度的法律依據(jù)。1931年2月16日“監(jiān)察院”的成立，標志著南京國民政府監(jiān)察機關的初步形成，至1932年6月，國民政府對監(jiān)察組織進行了多次調(diào)整，最終形成了由簡到繁、由全盤西化到中西合璧的“監(jiān)察院”，標志著國民政府監(jiān)察機關的初步完善(16)參見姚秀蘭：《南京國民政府監(jiān)察制度探析》，載《政法論叢》2012第2期,第71-79頁。。

1945年以后，南京國民政府監(jiān)察官制度得到了較大發(fā)展，各方面規(guī)定都趨于完善：一是監(jiān)察范圍擴大，“國家元首”也成為彈劾對象；二是監(jiān)察官權力擴大，擁有視察、調(diào)查、彈劾、糾正、同意等職權；三是加強了“監(jiān)察委員”的任職保障，《中華民國憲法》《加強監(jiān)察制度之辦法》《監(jiān)察法》中都有關于監(jiān)察委員保障的內(nèi)容；四是對“監(jiān)察委員”的兼職提出嚴格限制，即“監(jiān)察委員不得兼任其他公職或執(zhí)行業(yè)務”(17)參見張晉藩著：《中國近代監(jiān)察制度與法制研究》，北京：中國法制出版社2017年版，第166-169頁。。

(三)新中國成立后的監(jiān)察官制度

新中國成立至今，監(jiān)察體制一直處于不斷改革之中，監(jiān)察官制度也隨之不斷變化。1949年頒布的《中華人民共和國政治協(xié)商會議共同綱領》第19條規(guī)定，人民監(jiān)察委員會為我國行政監(jiān)察機關；1954年，國務院下發(fā)《關于設立、調(diào)整中央和地方國家行政機關及有關事項的通知》，將人民監(jiān)察委員會改為監(jiān)察部；《中華人民共和國監(jiān)察部組織簡則》明確了監(jiān)察部的職責、權限與行使職權的程序，并規(guī)定了監(jiān)察部的機構設置、人員配備以及內(nèi)部領導關系(18)參見張晉藩著：《中國近代監(jiān)察制度與法制研究》，北京：中國法制出版社2017年版，第336頁。。20世紀50年代后期，由于我國面臨的國際形勢與國內(nèi)政治形勢發(fā)生變化，監(jiān)察部被階段性撤銷，以至于在特定時期之內(nèi)，中國沒有具有行政監(jiān)察職能的專門機關。改革開放之后，1987年恢復設立了國家監(jiān)察部，1993年監(jiān)察部與中央紀律檢查委員會正式合并，黨內(nèi)監(jiān)察部門與國家監(jiān)察部門的工作實現(xiàn)了高效融合。

2018年至今，國家監(jiān)察體制改革通過重新配置國家權力，形成了“一府一委兩院”的國家機構組織架構。監(jiān)察機關被定位為獨立于一府兩院的新型政治機關，并且形成了紀委監(jiān)委合署辦公，由紀委進行黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)委進行國家監(jiān)察的監(jiān)察體制。陸續(xù)出臺的《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》等監(jiān)察法律法規(guī)，明確了監(jiān)察官的職責、權利、義務、管理、獎懲等內(nèi)容，為構建具有中國特色的監(jiān)察官制度指明了方向。

(四)歷代監(jiān)察官制度帶來的啟示

1.監(jiān)察“以條問事，有法可依”

我國歷代監(jiān)察官行使監(jiān)察權均有法可依(19)參見修曉波：《中國古代的監(jiān)察官》，載《中國社會科學院研究生院學報》1996年第3期，第65-72頁。。從漢代《刺史六條》、唐代《六察法》、宋代《考課令》，到國民政府頒布的《監(jiān)察院組織法》，新中國成立后制定的《中華人民共和國監(jiān)察部組織簡則》等，這些專門的監(jiān)察法規(guī)構成了監(jiān)察官行使監(jiān)察權的法律依據(jù)，體現(xiàn)了監(jiān)察官制度從古至今都在不斷進步與完善，不斷與時代發(fā)展接軌。

2.選任監(jiān)察官注重德才兼?zhèn)?，強調(diào)政治素養(yǎng)

在監(jiān)察官選任方面，我國歷代均制定了較高標準，要求監(jiān)察官德才兼?zhèn)?、老成練達、通曉行政事務、明晰法律刑名，還需要有一定的從政經(jīng)歷(20)參見張晉藩：《中國古代監(jiān)察思想、制度與法律論綱——歷史經(jīng)驗的總結》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第28-39頁。。嚴格的標準保證了大批剛直不阿、秉公執(zhí)法、學識高雅，有深厚政治素養(yǎng)的監(jiān)察官得以選任，為我國歷代王朝肅清吏治、懲治腐敗作出了重要貢獻。

3.厚賞與重罰并行

我國古代各封建王朝均對監(jiān)察官實行厚賞與重罰并行的獎懲制度。對功績卓著的監(jiān)察官不僅給予豐厚的物質(zhì)獎賞，而且設置了快速晉升通道；反之，若監(jiān)察官貪贓枉法，則給予比其他官員更為嚴厲的懲罰。厚賞與重罰并行的獎懲制度，在規(guī)范監(jiān)察官依法行使權力方面起到了重要作用。

三、域外監(jiān)察官制度的比較借鑒

(一)英美法系國家的監(jiān)察官制度

1.英國的監(jiān)察專員制度

20世紀60年代，英國引入公共部門行政監(jiān)察專員制度，作為對法院、法庭等司法部門的有效補充。公共監(jiān)察專員享有調(diào)查權、決定權、建議權。1979年起，英國逐漸出現(xiàn)銀行監(jiān)察專員、房地產(chǎn)監(jiān)察專員、物流監(jiān)察專員等私部門監(jiān)察專員。隨著社會服務行業(yè)的增加，20世紀90年代中期，英國養(yǎng)老金、通信、法律服務、金融服務等關鍵服務領域逐漸出現(xiàn)混合監(jiān)察專員(21)參見張倩：《英國監(jiān)察專員的類型、功能及啟示》，載《政法論叢》2017年第4期，第139-150頁。。雖然英國的監(jiān)察專員制度缺乏統(tǒng)一設計，整體局面上較為混亂，但其對公共服務糾紛的重視極大地提升了公民的滿意度。廉潔性和公道性原則在英國民生領域得到了切實的貫徹。

2.美國的監(jiān)察長制度

監(jiān)察長制度在美國發(fā)端于20世紀50年代。1978年《監(jiān)察長法》的頒布，標志著美國監(jiān)察長制度在法律層面正式確立。雖然美國的監(jiān)察長制度具有內(nèi)控機制不夠健全、易受政治因素的不當干擾等缺陷，但是其全方位、多部門的監(jiān)督機制，監(jiān)察官獨立于其他機關的職能設置，加之對監(jiān)察官廉正無私的品質(zhì)素質(zhì)要求以及在會計、審計或法律等領域出色的專業(yè)能力要求，使得美國在反腐建設上取得了一定成效(22)參見沈蓓緋，鄧建高：《美國聯(lián)邦政府制度反腐設計中的法律建設》，載《理論視野》2014年第9期，第66-69頁。。

(二)大陸法系國家的監(jiān)察官制度

1.法國的行政調(diào)解專員制度

1973年頒布的《行政調(diào)解專員法》標志著行政調(diào)解專員制度在法國正式建立(23)參見郭哲,王丹：《司法體制改革下中歐監(jiān)察制度之比較——以瑞典、法國、英國為樣本》，載《中小企業(yè)管理與科技》2017年11月(上旬刊)，第121-123頁。。法國行政調(diào)解專員具有身份獨立、監(jiān)察范圍廣泛、享有豁免權等特點，在一定程度上減少了行政機關的違法違規(guī)行政，使公民的合法權利得到了切實保護，在法國行政體制優(yōu)化方面發(fā)揮了重要作用。但是該制度在運行中暴露出職能重要性與法律地位不符、與其他機構的職能重疊沖突等缺陷，導致其實際發(fā)揮的作用遠未達到預期。

2.日本檢察廳特別偵查部制度

20世紀80年代，鑒于國內(nèi)政要腐敗案件頻發(fā)，日本采取了一系列反腐敗措施，檢察廳特別偵查部制度就是其反腐敗工作的重要成果(24)參見白智立：《日本國家監(jiān)察的變遷及對中國的啟示》，載《政府管理評論》2018(00)，第13-16頁。。檢察廳特別偵查部受理大部分貪腐案件。各項事務分部門辦理的特點使得日本檢察廳特別偵查部具有相對集中的反腐敗權力，大幅度提高了對腐敗案件的懲治效率，幫助當時日本的清廉指數(shù)迅速躍居世界前列。

(三)瑞典的議會監(jiān)察專員制度

瑞典是近代第一個建立監(jiān)察制度的國家。1809年，瑞典頒布《政府組織法》，設立了監(jiān)察專員職位，標志著瑞典的議會監(jiān)察專員制度在法律層面正式確立。這一制度的實施在瑞典取得了強烈反響，影響范圍從斯堪迪納維亞半島逐步擴展至大部分歐陸國家(25)參見楊曙光：《瑞典的議會監(jiān)察專員制度》，載《中國改革》2006年第10期，第64-66頁。。

瑞典的監(jiān)察專員制度具有以下特點：

一是監(jiān)察專員具有“獨立性”。由議會選舉產(chǎn)生的監(jiān)察專員直接對議會負責，不受任何其他行政機關與社會組織的干涉。二是監(jiān)察專員分領域辦公。瑞典監(jiān)察專員公署包括四名監(jiān)察專員，分別負責對不同領域的事務進行監(jiān)察。三是監(jiān)察專員的選任標準高(26)參見楊恩泰,尹淑榕：《我國監(jiān)察官制度構建的展望——瑞典監(jiān)察制度對我國的啟示》，載《四川警察學院學報》2019年第1期，第81-88頁。。首先，在個人能力層面，要求監(jiān)察專員具備杰出的法律才能及優(yōu)秀的道德品質(zhì)；其次，在工作背景層面，要求監(jiān)察專員具有深厚的法律背景，一般從最高法院和最高行政法院的成員中產(chǎn)生；最后，在社會背景層面，要求監(jiān)察專員具有一定的社會聲望、豐富的學識資歷、良好的個人品行以及突出的社會形象。四是監(jiān)察官監(jiān)察范圍及職權廣泛。從監(jiān)察范圍來看，除了內(nèi)閣大臣、司法總長等少數(shù)特殊官員外，其他官員都在其監(jiān)察范圍之內(nèi)；從監(jiān)察職權來看，監(jiān)察專員享有調(diào)查、批評建議、接受投訴、提起公訴等較為廣泛的職權。五是監(jiān)察專員工作保障相對完善。豐厚的薪資待遇、完備的監(jiān)察部門法律以及賦予監(jiān)察官履職豁免權分別對監(jiān)察專員提供了經(jīng)濟保障、法律保障以及人身安全保障。六是對監(jiān)察專員制定有效的監(jiān)督制約機制。議會監(jiān)督、公民監(jiān)督以及財產(chǎn)申報和公開制度都對監(jiān)察專員正確行使權力起到了重要制約作用(27)參見潘若喆：《瑞典議會監(jiān)察專員制度運行機制及其借鑒》，載《廣東開放大學學報》2018年第5期，第63-68頁。。

(四)域外監(jiān)察官制度帶給我們的啟示

1.嚴格監(jiān)察官的任職資格

域外監(jiān)察官制度對監(jiān)察官的任職資格要求較高，如瑞典對監(jiān)察官的三個層面的要求，不僅關注個人能力，而且涉及工作背景與社會背景的考察，極大地提高了監(jiān)察官的任職門檻；美國在選拔監(jiān)察人員時，對其個人能力作出了嚴格要求，即需要具有廉正無私的品質(zhì)并具備會計、審計、法律、公共行政管理等多方面的職業(yè)能力。高標準的任職條件選拔出了高素質(zhì)專業(yè)化的監(jiān)察官，為監(jiān)察工作取得良好成效提供了基礎保障。

2.注重監(jiān)察官的職業(yè)保障

法國和瑞典都非常注重監(jiān)察官的職業(yè)保障。法國規(guī)定行政調(diào)解專員享有豁免權，促進了其行政體制的優(yōu)化；瑞典監(jiān)察專員的職業(yè)保障則主要表現(xiàn)為豐厚的薪資待遇、完備的監(jiān)察部門法律以及賦予監(jiān)察官履職豁免權，其對監(jiān)察官職業(yè)保障的重視，促使監(jiān)察官依法履職盡責，提高了瑞典的清廉指數(shù)。

3.強調(diào)監(jiān)察官的監(jiān)督制約

瑞典強調(diào)建立健全監(jiān)察官監(jiān)督制約機制的重要性。瑞典的議會監(jiān)督、公民監(jiān)督及財產(chǎn)申報和公開制度，在監(jiān)察官監(jiān)督方面取得了實效，對約束監(jiān)察官正確行使權力起到了至關重要的作用。

四、中國特色監(jiān)察官制度的現(xiàn)實分析

(一)中國特色監(jiān)察官制度的現(xiàn)狀

1.監(jiān)察官的職責、義務及權利

《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官的職責、義務及權利作出了全面規(guī)定。在職責方面，規(guī)定監(jiān)察官需要履行對公職人員開展廉政教育、進行監(jiān)督檢查、調(diào)查職務違法和職務犯罪、作出處置決定等職責；在義務方面，規(guī)定監(jiān)察官具有堅持中國共產(chǎn)黨的領導、維護國家和人民利益、忠于職守、保守國家秘密、自覺接受監(jiān)督等義務；在權利方面，規(guī)定監(jiān)察官享有履行監(jiān)察官職責應當具有的工作條件、福利待遇、提出申訴和控告等權利。對監(jiān)察官職責、義務及權利的詳細規(guī)定，保證了監(jiān)察官權責明晰，依法履職盡責。

2.監(jiān)察官的等級制度

《監(jiān)察官法》通過參考借鑒相關法規(guī)制度，對監(jiān)察官的等級、稱謂以及晉升等內(nèi)容作了規(guī)定，建立起較為科學合理的監(jiān)察官等級制度架構。在等級制度方面，將我國監(jiān)察官等級分為十三級，既與我國現(xiàn)行公務員的職務職級基本對應，也考慮到與事業(yè)單位人員崗位的對應銜接，意在建設一支高效、精簡的監(jiān)察官隊伍；在職級晉升方面，明確了監(jiān)察官等級依職務職級、德才表現(xiàn)、業(yè)務水平、工作實績和工作年限進行確定，并采用按期晉升和擇優(yōu)選升相結合的方式，工作特別優(yōu)秀或者作出突出貢獻的，可以提前選升(28)參見《中華人民共和國監(jiān)察官法》第27條。。監(jiān)察官等級是在原有的職務職級之外增加的一個職業(yè)稱號，通過設置監(jiān)察官等級與晉升制度，加強了監(jiān)察官隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化建設，有利于壓實監(jiān)察官責任，強化對監(jiān)察官的監(jiān)督和管理。

3.監(jiān)察官的監(jiān)督制度

打鐵必須自身硬。做好對監(jiān)察官的監(jiān)督是我國監(jiān)察官制度建設的重中之重。我國《監(jiān)察官法》明確規(guī)定，監(jiān)察官的管理和監(jiān)督堅持中國共產(chǎn)黨的領導；監(jiān)察官必須嚴格執(zhí)行黨和國家的路線方針政策、重大決策部署；模范遵守憲法和法律；維護國家和人民利益，秉公執(zhí)法，勇于擔當、敢于監(jiān)督，堅決同腐敗現(xiàn)象作斗爭；監(jiān)察官要嚴格自我約束，自覺接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督；實行地域回避、任職回避制度，加強內(nèi)部監(jiān)督制約機制建設，規(guī)定違紀違法應承擔的法律責任等。這些制度規(guī)定從法律上構筑起對監(jiān)察官的監(jiān)督制約體系，體現(xiàn)了強化監(jiān)督的理念，能夠約束監(jiān)察官嚴格按照規(guī)定的權限和程序履行職責，提高監(jiān)察官自身對腐敗行為的免疫力。

(二)當前我國監(jiān)察官制度存在的問題

2021年出臺的《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官的職責、權利、義務、管理、監(jiān)督制度等作出了明確規(guī)定，是深化國家監(jiān)察體制改革的又一重要成果，為規(guī)范監(jiān)察官權力行使，促進監(jiān)察官依法履職盡責提供了制度保障。但是隨著監(jiān)察官制度不斷接受實踐運行的檢驗，該制度本身存在的不足也陸續(xù)浮現(xiàn)。主要表現(xiàn)在以下幾點：

1.監(jiān)察官選任制度不夠完善

我國監(jiān)察機關的定位是政治機關，紀委監(jiān)委合署辦公的特殊設置進一步強化了監(jiān)察機關的政治性。因此，在監(jiān)察官的選用上，我國《監(jiān)察官法》在監(jiān)察官應具備的個人品質(zhì)方面強調(diào)了監(jiān)察官的政治素質(zhì)；在專業(yè)知識方面，卻只要求“熟悉法律、法規(guī)、政策，具有履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責的專業(yè)知識和能力”(29)參見《中華人民共和國監(jiān)察官法》第12條。，并未對監(jiān)察官應具備的法律素養(yǎng)作出硬性規(guī)定，導致我國監(jiān)察官選拔出現(xiàn)了“重政治，輕法律”的特點。此外，目前我國尚未根據(jù)監(jiān)察官的工作特點、內(nèi)容及性質(zhì)合理設置監(jiān)察官選任制度，不利于選拔專業(yè)化的監(jiān)察官。

2.監(jiān)察官培訓制度尚不規(guī)范

《監(jiān)察官法》明確規(guī)定應當有計劃地對監(jiān)察官進行政治、理論和業(yè)務培訓，但對培訓的具體內(nèi)容及培訓形式尚未進行明確，各地開展培訓的內(nèi)容及方式不一，導致監(jiān)察官培訓效果參差不齊，嚴重影響了監(jiān)察官工作能力及辦案實效。具體培訓制度的缺失，影響了監(jiān)察官的專業(yè)化培養(yǎng)，不利于建設高素質(zhì)的監(jiān)察官隊伍。

3.監(jiān)察官職業(yè)保障不到位

縱觀世界其他國家和地區(qū)的反腐敗機構，業(yè)務獨立是其基本的特征(30)參見周磊：《中國監(jiān)察官制度的構建及路徑研究》，載《國家行政學院學報》2018年第4期，第41-46+148頁。。我國《監(jiān)察法》也規(guī)定，監(jiān)委會獨立行使監(jiān)察權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。若要保證監(jiān)察官依法履職盡責，就要做好對監(jiān)察官的履職保障。但是目前在監(jiān)察官的人身安全保障方面，法律規(guī)定并未涉及對監(jiān)察官辦公場所的安全保障；在履職豁免方面，《監(jiān)察官法》也未就相關內(nèi)容作出明確規(guī)定；在監(jiān)察官工資待遇方面，其工資及福利待遇規(guī)定尚不完善。職業(yè)保障的缺失，是我國監(jiān)察官履職情況難以盡如人意的重要原因。

4.監(jiān)察官監(jiān)督制約機制不健全

對于監(jiān)察官的監(jiān)督與制約，我國《監(jiān)察官法》規(guī)定了組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督等監(jiān)督方式，《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機關辦案時應與審判機關、檢察機關互相配合，互相制約。但是由于監(jiān)察機關辦案的封閉性，外部監(jiān)督方式如組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等均對其難以形成有效制約，監(jiān)督容易流于形式；內(nèi)部監(jiān)督是同體監(jiān)督，存在監(jiān)察官自由裁量權過大、缺乏監(jiān)督實效的弊端；且因檢察機關、審判機關重配合、輕制約，存在對監(jiān)察官調(diào)查行為制約乏力的問題。尚不健全的監(jiān)督制約機制，容易導致滋生腐敗，違背保障人權的理念，降低監(jiān)察工作的公信力。

五、 中國特色監(jiān)察官制度的完善

解決我國監(jiān)察官制度面臨的問題，可以借鑒歷代及域外監(jiān)察官制度的有益經(jīng)驗，結合我國監(jiān)察官制度所具有的堅持中國共產(chǎn)黨的領導、政治素質(zhì)過硬及執(zhí)紀執(zhí)法相貫通的中國特色，對監(jiān)察官制度加以完善。具體可以從以下四個方面進行：

(一)完善選任制度

我國《監(jiān)察官法》第12條規(guī)定了擔任監(jiān)察官應當具備的條件，在個人品質(zhì)上，要求具有良好的政治素質(zhì)、道德品行和廉潔作風；在專業(yè)能力上，要求熟悉法律、法規(guī)、政策，具有履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責的專業(yè)知識和能力；除此之外，還須具有正常履行職責的身體條件和心理素質(zhì)以及高等學校本科及以上學歷(31)參見《中華人民共和國監(jiān)察官法》第12條。?！侗O(jiān)察官法》第14條規(guī)定了監(jiān)察官的選任標準，即堅持德才兼?zhèn)?、以德為先，堅持五湖四海、任人唯賢，堅持事業(yè)為上、公道正派，突出政治標準，注重工作實績(32)參見《中華人民共和國監(jiān)察官法》第14條。。

《監(jiān)察官法》中并未要求監(jiān)察官須通過法律職業(yè)資格考試。學界對于這個問題有很大爭議，其中比較具有代表性的觀點有以下五種。第一種觀點以李鼎楚、曹志瑜、劉明波等學者為代表，認為監(jiān)察官須通過法律職業(yè)資格考試。其理由一是法治化反腐需要監(jiān)察官取得法律職業(yè)資格；二是檢察人員“持證”啟迪“監(jiān)察官”制度完善；三是政治機關的屬性不與法律職業(yè)資格要求沖突(33)參見李鼎楚，劉穎：《應將初任監(jiān)察官資格納入“司考”》，載《民主與法制時報》2018年3月1日，第6版；曹志瑜：《監(jiān)察官亦當通過法律資格考試》，載《學習論壇》2019年第2期，第91-96頁。；四是無論是從國外監(jiān)察官制度的一般做法，還是我國御史監(jiān)察制度的成功經(jīng)驗，法律資格考試都是監(jiān)察官職業(yè)準入機制的必要內(nèi)容(34)參見劉明波：《國外行政監(jiān)察理論與實踐》，濟南：山東人民出版社1990年版，第146頁。。第二種觀點是監(jiān)察官是否需要通過法律職業(yè)資格考試應按其所屬部門決定，對不同監(jiān)察部門工作人員的要求應當有所區(qū)分。法律職業(yè)資格證書是監(jiān)察機關中執(zhí)紀調(diào)查部門的準入條件，其他部門工作人員的考聘，則不應強制要求通過法律職業(yè)資格考試(35)參見周磊：《中國監(jiān)察官制度的構建及路徑研究》，載《國家行政學院學報》2018年第4期，第41-46+148頁。。第三種觀點是法律職業(yè)資格是初任監(jiān)察官的準入條件，不是原紀委紀檢監(jiān)察人員的準入條件。應當以《監(jiān)察官法》頒布時間為節(jié)點，適用“老人老辦法，新人新辦法”的規(guī)則予以區(qū)分?，F(xiàn)任紀檢監(jiān)察人員仍需通過一定的考核才能繼任，但考核難度應當?shù)陀诜陕殬I(yè)資格考試的水平(36)參見張元星：《構建科學規(guī)范的監(jiān)察官制度》，載《學習時報》，2018年8月6日第3版。。第四種觀點是法律職業(yè)資格不是監(jiān)察官準入的條件?；诒O(jiān)察機關獨特的政治地位以及職權屬性，應設置專門的監(jiān)察官職業(yè)資格考試作為其準入條件(37)參見蔣來用：《實現(xiàn)“高效”目標:打造國家監(jiān)察體制改革“升級版”》，載《河南社會科學》2018年第7期，第1-6頁。。第五種觀點是法律職業(yè)資格不是監(jiān)察官準入條件，無需設置專門的職業(yè)資格考試選任監(jiān)察官。選聘監(jiān)察官只需要參照一般公務員的考聘標準認定即可(38)參見劉練軍：《監(jiān)察官立法三問：資格要件、制度設計與實施空間》，載《浙江社會科學》2019年第3期，第50-59+156-157頁。。

筆者支持第四種觀點，應當借鑒古代及域外監(jiān)察官制度選任嚴格的經(jīng)驗，設立監(jiān)察官職業(yè)資格考試，考查監(jiān)察官所應具備的法律知識及專業(yè)能力，并根據(jù)我國國情適用“老人老辦法，新人新辦法”，即對于之前已經(jīng)在紀委工作的監(jiān)察干部、其他機關轉隸人員以及根據(jù)《監(jiān)察官法》第17條、第18條選拔聘任的監(jiān)察官，通常具有豐富的監(jiān)察工作經(jīng)驗或監(jiān)察理論教學、研究能力，若要求其必須通過資格考試才能繼續(xù)從事監(jiān)察工作，容易打亂現(xiàn)有人員配置，不利于監(jiān)察工作順利進行。上述人群可采用案例教學、專題討論等培訓方式，促使其專業(yè)能力快速提升；對于初任監(jiān)察官，則要求必須通過監(jiān)察官職業(yè)資格考試，不應因其所處部門而有所區(qū)分。原因如下：

第一，法律職業(yè)資格考試只是對監(jiān)察官法律知識的考查，并不能考查監(jiān)察官行使監(jiān)察權應當具有的綜合能力。我國古代選任監(jiān)察官要求具有從政經(jīng)驗，美國選任監(jiān)察長需要其在會計、審計等領域具有出色的專業(yè)能力。我國監(jiān)察機關作為政治機關的特殊定位，以及監(jiān)察官工作內(nèi)容的復雜性，要求監(jiān)察官具備政治、紀律、財務、會計、金融等方面的知識。單一的法律知識考查難以選拔出監(jiān)察機關需要的監(jiān)察人才。第二，監(jiān)察機關設有監(jiān)督檢查、調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理等多個部門，除調(diào)查部門外，其他部門的監(jiān)察官也應具備相應的法律知識及專業(yè)能力。因此是否通過資格考試不應因監(jiān)察官所處部門而有所區(qū)分。第三，我國古代要求監(jiān)察官通曉律令，域外國家也大多要求監(jiān)察官需要具備杰出的法律才能。我國實行中國特色的紀委監(jiān)委合署辦公的監(jiān)察體制，監(jiān)察官不僅需要調(diào)查職務違法行為，而且需要調(diào)查職務犯罪案件。這就需要監(jiān)察官掌握辦案所必需的法律知識。最后一種觀點過于強調(diào)監(jiān)察機關的政治性，卻忽視了監(jiān)察機關的法律屬性，不利于監(jiān)察工作的高質(zhì)量開展。

監(jiān)察官職業(yè)資格考試應重點考察監(jiān)察官以下三方面的能力。一是知識運用能力。監(jiān)察官不僅應當學習掌握《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》等與監(jiān)察工作密切相關的法律法規(guī)，還要具備熟練運用所學知識解決實際問題的能力，因此監(jiān)察官的知識綜合運用能力在職業(yè)資格考試中至關重要。二是語言表達能力。紀委監(jiān)委的監(jiān)察對象是所有行使公權力的公職人員，很多涉案人員是知識經(jīng)驗豐富的學者或從政經(jīng)歷較長的官員，具有較為豐富的社會經(jīng)驗和較高的智商情商。為減少監(jiān)察工作的阻力，監(jiān)察官需要掌握相當?shù)恼Z言技巧，具備較強的溝通能力，以期用最小成本達到最佳工作效果。三是溝通協(xié)調(diào)、團結協(xié)作能力。監(jiān)察官通常以辦案小組方式參與案件處理工作，有時需要從不同部門抽調(diào)人員協(xié)作辦案，因此監(jiān)察官需要具備較高的溝通協(xié)調(diào)能力和團隊協(xié)作能力。

(二)規(guī)范培訓制度

培訓制度對監(jiān)察官入職后適應工作形勢變化、堅定理想信念、不斷提升業(yè)務能力具有重要作用。完善監(jiān)察官培訓制度，不僅可以促使監(jiān)察官深化認識、學習本領、轉化運用，為履職盡責打下堅實基礎，還可以使監(jiān)察官制度與時俱進，更加適合我國國情。筆者認為，現(xiàn)行監(jiān)察官培訓制度可從三個方面加以完善：

1.政治培訓

監(jiān)察機關作為政治機關，政治思想培訓是監(jiān)察官最重要的培訓內(nèi)容。從古至今，我國監(jiān)察制度都要求監(jiān)察官具有較高的政治素養(yǎng)。因此，不僅在選任監(jiān)察官時要注重政治水平考察，在監(jiān)察官入職之后更是要強化政治思想培訓。一方面，必須堅持和加強黨對紀檢監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領導。監(jiān)察官要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想以及黨章黨規(guī)黨紀，不斷強化理論武裝、筑牢思想防線、增強政治定力、提高政治能力，為推進全面從嚴治黨、反腐敗斗爭向縱深發(fā)展提供思想保證。另一方面，通過學習黨和國家相關法律、法規(guī)、規(guī)范性文件，可以深化監(jiān)察官隊伍對反腐敗工作的政治理解，同時監(jiān)察官應當對國家政策、國內(nèi)國外形勢了然于心，確保正確行使監(jiān)察權，做遵紀守法的標桿。培訓中可設置政治考核，以考帶學，促進監(jiān)察官自發(fā)學習，提升政治素養(yǎng)。

2.理論培訓

2018年《監(jiān)察法》以及相繼出臺的《監(jiān)察官法》《監(jiān)察法實施條例》等都是與監(jiān)察官辦案密切相關的法律法規(guī)。除此之外，監(jiān)察官的工作內(nèi)容還可能涉及多學科知識，因此有必要開展系統(tǒng)性的理論培訓。具體可從兩個層面組織理論培訓：一是全機關學習，凝聚共識。在新的監(jiān)察法律法規(guī)、政策規(guī)定等出臺后，監(jiān)察機關通過編印理論知識教材、舉辦研討會等方式，發(fā)揮“頭雁效應”以上率下，將學習監(jiān)察法律法規(guī)與深入推進監(jiān)察體制改革各項工作相結合，促進全機關凝聚共識，提升理論水平。二是多方式學習，深入理解。監(jiān)察工作往往涉及金融、審計、稅務等多學科專業(yè)知識，對此，監(jiān)察機關應當邀請高?；虮O(jiān)察教育培訓部門的專家學者對相關知識進行系統(tǒng)解讀。授課前，應當收集監(jiān)察官提出的問題，便于專家學者針對性講授；授課中，可以采用案例教學、分組討論等方式，便于監(jiān)察官與授課老師深入交流；課后，通過專題研討、學習成果展示等活動，促進參訓監(jiān)察官深入理解課程內(nèi)容，保障學習效果。

3.業(yè)務培訓

監(jiān)察官培訓既要注重提升理論知識，也要兼顧培養(yǎng)實踐能力，促使監(jiān)察官將監(jiān)察理論與監(jiān)察實務相結合，提升綜合素質(zhì)。在監(jiān)察實務能力培訓上，可邀請經(jīng)驗豐富、業(yè)務能力出色的資深監(jiān)察官舉辦業(yè)務講座，傳授辦案技巧和工作經(jīng)驗；重大案件辦結之后，可以組織專題工作交流會，將工作要求、辦案心得與實際案例相結合，總結案件辦理中的成敗得失，探討優(yōu)化監(jiān)察工作的路徑，從而達到“以老帶新，以新促老；優(yōu)勢互補，共同提高”的培訓效果。

(三)加強職業(yè)保障

建立監(jiān)察官職業(yè)保障制度是監(jiān)察官依法開展監(jiān)察工作的重要保障。完備的職業(yè)保障制度能夠有效減少監(jiān)察官工作的后顧之憂，顯著提高監(jiān)察官履職盡責的積極性。筆者認為，我國的監(jiān)察官職業(yè)安全保障制度設計可以借鑒瑞典監(jiān)察專員工作保障的經(jīng)驗，結合我國監(jiān)察官職業(yè)安全保障制度的運行現(xiàn)狀，從人身安全保障、履職豁免保障與工資福利保障三方面進行完善。

1.人身安全保障

監(jiān)察官人身安全保障主體包括監(jiān)察官本人及其近親屬?！侗O(jiān)察官法》第57條概括規(guī)定了監(jiān)察官及其近親屬的人身安全受法律保護，對其實施違法犯罪行為的，應當依法從嚴懲治(39)參見《中華人民共和國監(jiān)察官法》第57條。；《監(jiān)察官法》第59條規(guī)定監(jiān)察官及其近親屬人身安全面臨危險的，監(jiān)察機關、公安機關應當采取必要保護措施(40)參見《中華人民共和國監(jiān)察官法》第59條。。但是《監(jiān)察官法》并未規(guī)定監(jiān)察辦公場所的安全保障措施，而辦公場所恰恰是監(jiān)察官容易面臨危險的地方。

筆者認為，可從以下方面加強監(jiān)察官辦公場所的安全保護：

一是完善監(jiān)察辦公場所的進出檢查及登記制度。通過對進出監(jiān)察辦公場所的人員進行嚴格的安保檢查、信息排查，降低潛在危險人員接近監(jiān)察官的可能性，最大限度保護監(jiān)察官的人身安全。二是實現(xiàn)監(jiān)察辦公區(qū)監(jiān)控全覆蓋，完善安全預警制度。通過辦公區(qū)監(jiān)控全覆蓋，可以在出現(xiàn)危險時及時發(fā)現(xiàn)并以最快速度對遇險監(jiān)察官提供救助，切實保護監(jiān)察官的人身安全。三安排專門的會見、接待場所。監(jiān)察官向知情人員、證人等調(diào)查了解案件情況時，仍有可能遇到危險。因此，有必要為監(jiān)察官安排會見知情人員、證人等相關人員的專門會見室，并配備必要的安保人員，以保障監(jiān)察官的工作安全。

此外，可以借鑒我國古代監(jiān)察“以條問事，有法可依”的經(jīng)驗，通過立法加強對監(jiān)察官及其近親屬的人身安全保障力度。如針對侵犯監(jiān)察官及其近親屬的人身安全設立專門的罪名，或者將危害監(jiān)察官及其近親屬人身安全規(guī)定為既有犯罪的從重處罰情節(jié)等。

2.履職豁免保障

監(jiān)察官的履職豁免是相對豁免，即并非豁免監(jiān)察官的一切違規(guī)違法監(jiān)察行為，而是通過設置一定條件，在對監(jiān)察官監(jiān)察工作中失職失責行為追責的同時，設定一定的履職豁免，避免對監(jiān)察官過于苛責。監(jiān)察官履職是否正確，不僅在于是否嚴格遵循法律法規(guī)，還與監(jiān)察官自身工作能力密切相關。多數(shù)情況下，監(jiān)察官自身的價值判斷也會影響辦案結果。因此，為保障監(jiān)察官依法履職盡責，應該設計監(jiān)察官的履職豁免保障制度。

監(jiān)察官的履職豁免可以借鑒法官的相關規(guī)定進行規(guī)范。關于法官的免責規(guī)定是“按照正常的司法程序，對于案件在自身的法律知識、社會認知和價值判斷的前提下，對案件作出不枉法裁判的行為。即只要法官不是出于故意或重大過失，均要對其審判行為予以免責”(41)參見王瀟：《走向司法公正的制度選擇》，北京：中國法制出版社2005年版，第322頁。。因此對于監(jiān)察官來說，只要監(jiān)察官嚴格依法履職盡責，即使監(jiān)察官因個人理解、價值判斷偏差出現(xiàn)辦案失誤，也應對其適當予以豁免。至于個人理解、價值判斷偏差的判斷方式，可由監(jiān)察機關制定詳細具體的監(jiān)察法規(guī)予以統(tǒng)一規(guī)定，并明確對重大監(jiān)察失誤案件的調(diào)查程序，嚴格保障監(jiān)察官的申辯權利，防止出現(xiàn)辦案監(jiān)察官因正常開展工作而遭受過于嚴苛的追責。

3.工資福利保障

目前，我國監(jiān)察官的專門工資福利待遇制度尚未建立，轉隸人員的工資福利待遇也未明確，無疑會影響到監(jiān)察官的工作熱情。完善監(jiān)察官的工資福利保障，對于促使監(jiān)察官堅守職業(yè)操守、依法履職盡責具有重要作用。因此，有必要完善監(jiān)察官的工資福利保障，保持監(jiān)察官隊伍的廉潔性與穩(wěn)定性，使監(jiān)察官的工資福利待遇與其政治責任、工作性質(zhì)以及工作強度相適應。

(1)完善薪酬制度。監(jiān)察官的工資福利待遇應與其職級相適應，根據(jù)職級差異適用對等的工資福利待遇，并根據(jù)《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》對監(jiān)察官的德、能、勤、績、廉進行全面考核，依據(jù)考核結果調(diào)整監(jiān)察官的薪酬和其它獎勵。此外，為激勵基層一線、派駐偏遠地區(qū)以及專業(yè)技術能力突出的監(jiān)察官積極工作，可在薪酬待遇方面適當向其傾斜。

(2)優(yōu)化福利待遇。與普通公務人員相比，監(jiān)察官行使紀檢監(jiān)察權這一強大的黨內(nèi)權力和國家權力，承擔監(jiān)察所有行使公權力的公職人員這一重要任務，工作性質(zhì)導致其受到的誘惑遠大于普通公務員。一旦出現(xiàn)“思想滑坡”，后果也更加嚴重。對此，可以借鑒我國古代“厚賞”與“重罰”并行的監(jiān)察制度經(jīng)驗，在住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、休息等方面對監(jiān)察官的福利待遇適當優(yōu)化，使監(jiān)察官投入工作時無后顧之憂，避免出現(xiàn)因個人家庭生活等原因給行賄人可乘之機。相應地，在懲罰方面，也應通過立法規(guī)定對監(jiān)察官的職務違法犯罪行為從重或加重處罰。此外，監(jiān)察官辦理重大案件時動輒連續(xù)工作幾個月，存在加班常態(tài)化現(xiàn)象，根據(jù)監(jiān)察官的辦案時長及工作強度進行調(diào)休，并根據(jù)監(jiān)察官的個人意愿適當增加休息時間，保障監(jiān)察官有充足的精力投入后續(xù)工作。

(四)健全監(jiān)督制約機制

作為我國獨立于立法機關、司法機關、行政機關之外的新型國家機關，監(jiān)察機關擁有強大的國家權力。監(jiān)察官作為代表國家行使監(jiān)察權的專職專責人員，更容易因其職務影響力成為被圍獵的對象。不健全的監(jiān)督制約機制勢必會增大監(jiān)察官“鉆制度空子”的僥幸心理，增加了我國反腐敗工作的困難。筆者認為，應吸收瑞典等國家建立健全監(jiān)督制約機制的有益經(jīng)驗，結合我國監(jiān)察制度的特點，完善對監(jiān)察官的監(jiān)督制約機制。

1.強化人大監(jiān)督

監(jiān)察官由人大選舉產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。因此人大對監(jiān)察官的監(jiān)督是最重要、最根本的監(jiān)督，也是最具有中國特色的監(jiān)督。根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》(42)參見新華社：《深化黨和國家機構改革方案》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2018-03/21/c_1122570517.htm。最后訪問時間：2022年5月10日。(以下簡稱《改革方案》)的規(guī)定，全國人大內(nèi)務司法委員會更名為全國人大監(jiān)察和司法委員會(以下簡稱人大監(jiān)司委)。人大監(jiān)司委在原有工作職責的基礎上，增加了配合深化國家監(jiān)察體制改革、完善國家監(jiān)察制度體系、推動實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關監(jiān)督有機統(tǒng)一的職責。根據(jù)《改革方案》，人大監(jiān)司委作為人大監(jiān)督監(jiān)察官的專門機構，從外部和內(nèi)部對監(jiān)察官進行全面監(jiān)督。

(1) 外部監(jiān)督。《改革方案》對人大監(jiān)督的規(guī)定較為籠統(tǒng)。筆者認為，可從以下幾個方面明確人大監(jiān)司委的監(jiān)督職責，實現(xiàn)對監(jiān)察官的常態(tài)化監(jiān)督：

第一，針對監(jiān)察工作提出明確的辦案期限及質(zhì)量標準。如將案件按照復雜程度如涉案人員級別高低、涉案人數(shù)多少、涉及罪名等進行分類，復雜疑難案件可將調(diào)查期限設置為12個月，普通案件為6個月，簡單案件為三個月。若監(jiān)察官未在規(guī)定期限內(nèi)高質(zhì)量完成監(jiān)察工作，按規(guī)定對其追責。第二，定期進行監(jiān)察官及家庭財產(chǎn)狀況查詢。監(jiān)察官是否存在貪污腐敗行為，首先會表現(xiàn)在個人及家庭財產(chǎn)狀況上，因此，由人大監(jiān)司委定期對監(jiān)察官及其家庭財產(chǎn)狀況進行查詢，是約束監(jiān)察官的行為，防止其濫用職權甚至貪污賄賂犯罪的有力監(jiān)督方式。第三，定期聽取本級監(jiān)察官有關開展廉潔教育、預防腐敗工作的進展，并提出意見建議。預防腐敗和懲治腐敗是反腐敗斗爭中相輔相成、相互促進的兩個方面，一個治標，一個治本，具有同樣的重要性。因此，監(jiān)察官廉潔教育工作的開展情況也應成為人大監(jiān)司委監(jiān)督的內(nèi)容。

(2)內(nèi)部監(jiān)督。《監(jiān)察法實施條例》規(guī)定(43)參見《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第258條。，監(jiān)察機關案件監(jiān)督管理部門負責對監(jiān)督檢查、調(diào)查工作全過程進行監(jiān)督管理。但是案件監(jiān)督管理部門的監(jiān)督是同體監(jiān)督，容易出現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督虛置化的情況。為避免這種情況發(fā)生，可以由人大監(jiān)司委在案件監(jiān)督管理部門派駐監(jiān)督小組，與案件監(jiān)督管理部門對監(jiān)察工作進行聯(lián)合監(jiān)督。考慮到人大監(jiān)司委工作人員缺乏專業(yè)性，派駐小組可外聘具有豐富監(jiān)督辦案理論或?qū)嵺`經(jīng)驗的資深律師、廉政研究學者及退休紀檢監(jiān)察干部組成專業(yè)化監(jiān)督隊伍，并簽署保密協(xié)議。由人大監(jiān)司委派駐小組與紀委監(jiān)委案件監(jiān)督管理部門共同對監(jiān)察官進行監(jiān)督，不僅能夠避免同體監(jiān)督的弊端，還可以為案件監(jiān)督管理部門增加監(jiān)督力量，提升監(jiān)督效果。

2.重視審判制約

《監(jiān)察法》第4條規(guī)定，監(jiān)察機關辦理職務違法犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關互相配合，互相制約。由于職務犯罪調(diào)查程序的封閉性，檢察機關難以對職務犯罪進行事前及事中監(jiān)督，自然談不上制約。在事后監(jiān)督方面，檢察機關對紀委監(jiān)委移送審查起訴的案件也難以發(fā)揮實質(zhì)性把關作用，“有的地方對檢察機關退回補充調(diào)查存在抵觸情緒，甚至表示拒絕接受退查”(44)參見鐘紀晟：《提高案件審理質(zhì)量，切實加強溝通協(xié)調(diào)》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2019年7月17日，第5版。。因此，強化審判機關對紀委監(jiān)委紀律審查和檢察調(diào)查過程的制約就顯得至關重要，不僅可以有效彌補檢察機關制約乏力的弊端，也是我國司法“以審判為中心”的應有之義。審判機關對監(jiān)察調(diào)查的制約很大程度上是對監(jiān)察證據(jù)合法性的審查。筆者認為，可以通過確立人民法院調(diào)取監(jiān)察錄音錄像制度，對監(jiān)察調(diào)查行為進行有效監(jiān)督。

由于職務犯罪案件調(diào)查對象特殊，關涉信息敏感，因此《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察錄音錄像留存?zhèn)洳橹贫扔衅湔斝?。根?jù)中央紀委國家監(jiān)委《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》(以下簡稱《監(jiān)察法釋義》)中對該條款的解釋，調(diào)查階段的錄音錄像不隨案移送檢察機關，檢察機關認為需要調(diào)取的，可與監(jiān)察機關溝通協(xié)商后予以調(diào)取(45)參見中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編:《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社2018年版，第194頁。。但《監(jiān)察法釋義》并沒有闡釋被調(diào)查人、被告人是否可以申請調(diào)取錄音錄像，也沒有說明人民法院是否有權調(diào)取錄音錄像。若錄音錄像的最終移送權牢牢掌握在監(jiān)察機關手中，勢必會增加監(jiān)察官違法調(diào)查的可能性，無形中對被調(diào)查人的合法權益造成威脅。因此，確立人民法院調(diào)取錄音錄像制度，不僅順應“以審判為中心”訴訟制度改革的要求，而且可以對監(jiān)察官的調(diào)查行為進行有效制約，進而加強對被調(diào)查人、被告人的人權保障。

申請調(diào)取與審查證據(jù)合法性有關的錄音錄像是被調(diào)查人、被告人辯護權的重要組成部分。法庭審理適用刑事訴訟法。根據(jù)刑事訴訟法及相關司法解釋，辯護方有申請司法機關調(diào)取錄音錄像的權利。筆者認為，審判階段監(jiān)察官收集證據(jù)合法性發(fā)生爭議或者出現(xiàn)疑義，辯護方可申請調(diào)取相關監(jiān)察錄音錄像。辯護方提出申請后，若法院認為確有必要調(diào)取錄音錄像的，有權要求監(jiān)察機關移送。監(jiān)察機關不同意移送或者沒有充分的說明理由，法官應可直接排除該份合法性存疑的監(jiān)察證據(jù)資料，并在裁判文書說理部分予以闡明。若監(jiān)察機關以涉及國家安全、重大政治安全為由不予調(diào)取，而法院認為確有必要查閱的，可向監(jiān)察機關提出調(diào)閱請求，監(jiān)察機關應當允許合議庭成員查看，同時要求查看者承擔保密義務(46)參見魏小偉：《論刑事審判對監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查的制約》，載《安徽大學學報(哲學社會科學版)》2021年第6期，第90-99頁。。如此，不僅可以加強法院對監(jiān)察調(diào)查行為的監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)察官的調(diào)查行為，也符合我國司法程序正義和人權保障的理念。

此外，還可以通過立法，明確民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的主體與程序，以“激活”這些監(jiān)督方式，并對監(jiān)察公開信息范圍進行具體界定，從而防止監(jiān)察機關對涉及國家安全、政治安全等特殊情形作擴大解釋而對應當公開的監(jiān)察信息不予公開。

六、結語

監(jiān)察官制度作為國家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容，是推進我國反腐敗工作現(xiàn)代化，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度保證。我國新時代監(jiān)察官制度運行時間還不長，探索完善具有中國特色的監(jiān)察官制度，是一個復雜長期的過程。除去本文闡述的完善監(jiān)察官選任制度、規(guī)范培訓制度、加強職業(yè)保障以及健全監(jiān)督制約機制外，還需要在監(jiān)察工作實踐中進一步探索，不斷總結經(jīng)驗、深化認識，逐步完善新時代中國特色監(jiān)察官制度。