劉予希
(北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 北京 100089)
中亞,位于歐洲、中東和亞洲的交會(huì)處,是一個(gè)復(fù)雜的地緣政治地區(qū)。中亞擁有豐富的自然資源、多處待開發(fā)地帶,是全球重要的能源出口地區(qū),有著獨(dú)特的過境運(yùn)輸特點(diǎn),一直處于世界上大國緊張關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的核心位置。中亞國家,也必然成為中國 “一帶一路”倡議下的重要沿線國家和地緣樞紐。
隨著中國與中亞地區(qū)國家間產(chǎn)能合作的不斷深入,雙方的合作實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些困難和挑戰(zhàn),而解決這些困難和挑戰(zhàn)需要合作雙方的智慧,更需要科學(xué)的分析,如果僅僅用經(jīng)濟(jì)學(xué)或政治學(xué)理論來分析,則有偏頗之嫌,也有解釋力不足的問題。西方國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的開山鼻祖蘇珊·斯特蘭奇指出,國際問題需要用政治和經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的方法來研究,分析國際政治中的經(jīng)濟(jì)問題及政治因素的作用,以此來貫通國家與市場(chǎng)的關(guān)系,打破國際政治與國際經(jīng)濟(jì)相互忽視的狀況[1]。本文采取國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)(IPE)的分析視角,結(jié)合中亞地區(qū)復(fù)雜性格局的外在表現(xiàn),在中國與中亞地區(qū)產(chǎn)能合作中,探討影響國家政治主權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的因素[2],分析國家間深入開展產(chǎn)能合作所面臨的政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域挑戰(zhàn),提出相應(yīng)的對(duì)策建議。
當(dāng)前,中亞地區(qū)產(chǎn)能合作現(xiàn)狀呈現(xiàn)出日趨復(fù)雜性的特征,而其復(fù)雜性的表現(xiàn)形式主要為多樣性、目標(biāo)差異性、碎片化。
(1)產(chǎn)能合作參與者的多樣性。在全球性或地區(qū)性層面,聯(lián)合國于1998年啟動(dòng)了“中亞經(jīng)濟(jì)專門計(jì)劃”,聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署于2005年開始實(shí)施援助塔吉克斯坦的新戰(zhàn)略計(jì)劃;亞洲開發(fā)銀行發(fā)起成立的中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作計(jì)劃(CAREC),其宗旨就是以合作謀求發(fā)展;上海合作組織(SCO)在中亞地區(qū)影響力也日益增強(qiáng),涉及政治、經(jīng)濟(jì)、安全等多個(gè)領(lǐng)域。在域外大國主導(dǎo)層面,美國通過實(shí)施“亞太再平衡戰(zhàn)略”和“新絲綢之路計(jì)劃”在中亞地區(qū)力圖樹立美國權(quán)威;俄羅斯推出“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”,目的就是通過聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)商品、服務(wù)、資本、人力資源等要素的自由流動(dòng),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作;日本提出“絲綢之路外交”戰(zhàn)略,也想從中亞地區(qū)產(chǎn)能合作中分得一杯羹。在中亞地區(qū)內(nèi)部層面,中亞五國間,既有雙邊合作項(xiàng)目,也有多邊合作項(xiàng)目,例如土庫曼斯坦和哈薩克斯坦簽訂的《哈土戰(zhàn)略合作伙伴協(xié)議》。
(2)產(chǎn)能合作涉域外大國的目標(biāo)差異性。中國作為“一帶一路”的倡議者,是世界上最大的發(fā)展中國家,也是全球最大的能源進(jìn)口大國,與中亞地區(qū)的產(chǎn)能合作,更多的是希望通過合作,進(jìn)一步降低能源進(jìn)口的成本,實(shí)現(xiàn)互惠互利、合作共贏。美國、俄羅斯,在中亞地區(qū)的產(chǎn)能合作過程中,垂涎的是主導(dǎo)甚至控制中亞地區(qū)能源合作制度,鞏固他們?cè)谌蚰茉词袌?chǎng)的主導(dǎo)地位,擴(kuò)展全球能源市場(chǎng)份額。美俄雙方作為中亞地區(qū)產(chǎn)能合作戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的兩方,博弈多年,仍存在激烈沖突;中美之間也存在目標(biāo)的差異和分歧,美國通過實(shí)施“亞太再平衡戰(zhàn)略”和“新絲綢之路計(jì)劃”,執(zhí)意弱化打壓中國,強(qiáng)調(diào)印度在中亞地區(qū)的作用。
(3)產(chǎn)能合作區(qū)塊的碎片化。碎片化現(xiàn)象突出表現(xiàn)在主導(dǎo)主體碎片化、覆蓋范圍碎片化、解決不同問題碎片化。當(dāng)中亞地區(qū)的某一國家選擇某一領(lǐng)域與其他國家進(jìn)行產(chǎn)能合作時(shí),就意味著認(rèn)同了該產(chǎn)能合作的戰(zhàn)略目標(biāo),同時(shí)認(rèn)同了其他國家對(duì)其合作義務(wù)的規(guī)定、利益的分配,在沒有相互協(xié)調(diào)的情況下,就會(huì)形成碎片化的競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系。例如,中國的“一帶一路”倡議、美國的“新絲綢之路計(jì)劃”、俄羅斯的“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”等均對(duì)中亞地區(qū)的產(chǎn)能合作設(shè)計(jì)不同的規(guī)劃,國際政治中的主導(dǎo)國之間,特別是中美俄之間,競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系日趨激烈,導(dǎo)致在中亞地區(qū)的產(chǎn)能合作項(xiàng)目協(xié)作面臨割裂,碎片化現(xiàn)象突出。
中亞地區(qū)產(chǎn)能合作多種形式并存,一些全球性組織及域外大國在中亞地區(qū)產(chǎn)能合作不同領(lǐng)域、不同層面發(fā)揮著主導(dǎo)作用,不同領(lǐng)域、不同層面的問題復(fù)雜性又會(huì)直接影響產(chǎn)能合作的進(jìn)程與成果,而分析該問題背后的政治與經(jīng)濟(jì)因素是理解中亞地區(qū)產(chǎn)能合作復(fù)雜性局面的關(guān)鍵。
冷戰(zhàn)之前,蘇聯(lián)還沒解體,中亞各國與俄羅斯同屬蘇聯(lián),域外國際力量無法對(duì)中亞地區(qū)產(chǎn)生較大的影響。東歐劇變、蘇聯(lián)解體后,俄羅斯作為蘇聯(lián)的主要繼承者,國內(nèi)一度面臨極大的政治動(dòng)蕩,自身尚不能保,對(duì)中亞地區(qū)自然無暇顧及。中亞地區(qū)也一度處于暫時(shí)的地緣政治真空,這個(gè)階段為全球其他大國進(jìn)入中亞地區(qū)開展產(chǎn)能合作提供了歷史機(jī)遇。隨著全球化時(shí)代的到來,中亞地區(qū)以其獨(dú)特的戰(zhàn)略地位和豐富的產(chǎn)能資源,成為世界上各大國利益角逐和國際地緣競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn),包括中美俄等大國勢(shì)力紛紛滲透到中亞地區(qū),展開了激烈的地緣博弈,加劇了中亞地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)。
從中亞地區(qū)國家自身的角度來看,中亞國家雖然自然資源能源豐富,但地理位置受限、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低、政治實(shí)力或國家綜合國力相對(duì)較弱,也極易受到世界地緣政治形勢(shì)、鄰國俄羅斯衰退的連帶效應(yīng)等多種因素的影響。同時(shí),中亞五國中哈、吉、塔外債較多,負(fù)債率較高,吉、塔的償債能力還較弱,存在償債風(fēng)險(xiǎn)。長期以來,吉外債負(fù)債率超過80%,哈超過65%,塔超過20%,均超過國際公認(rèn)的負(fù)債率20%安全線[3]。
因此,出于對(duì)國內(nèi)國際政治形勢(shì)的考量,中亞地區(qū)國家在全球產(chǎn)能合作上,實(shí)際上也是希望借助外力,特別是域內(nèi)外大國力量和國際組織,推動(dòng)本國與全球其他各國的產(chǎn)能合作,擴(kuò)大能源出口,發(fā)展國家經(jīng)濟(jì),提升國家政治影響。
整體上看,中亞地區(qū)對(duì)國際產(chǎn)能合作持開放的態(tài)度,但具體到策略選擇上,中亞國家還是會(huì)選擇更加多元化的國際產(chǎn)能合作策略,即依據(jù)國家偏好,選擇適合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作項(xiàng)目。以哈薩克斯坦與中國的產(chǎn)能項(xiàng)目投資合作為例,在“一帶一路”倡議下,根據(jù)哈薩克斯坦統(tǒng)計(jì)委員會(huì)統(tǒng)計(jì),截止到2017年1月,中國是哈薩克斯坦第二大出口市場(chǎng)和第一大進(jìn)口來源地,通過產(chǎn)能合作,哈向中國出口的主要是能源、礦產(chǎn)品、有色金屬等,哈從中國進(jìn)口的主要是電腦、手機(jī)、服裝等。在吸引投資方面,哈方已把中國作為自己重要的投資來源國,在哈薩克斯坦國內(nèi),到處都有中國投資的項(xiàng)目,通過“中國元素”推動(dòng)哈方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,也成為哈薩克斯坦共識(shí)。與此同時(shí),由于中國企業(yè)在哈數(shù)量急劇增加,哈國內(nèi)的一些政治精英也擔(dān)心與中方的貿(mào)易合作會(huì)對(duì)本國商品貿(mào)易帶來沖擊。事實(shí)上,就中哈兩國合作而言,在產(chǎn)能合作和貿(mào)易往來上極具不對(duì)稱性,即哈向中國出口的能源、有色金屬、礦產(chǎn)品,是中國的稀缺商品,而哈從中國進(jìn)口的手機(jī)、電腦、服裝,并非哈方的戰(zhàn)略性稀缺商品。因此,隨著哈薩克斯坦從中國進(jìn)口商品的不斷增加,為降低中國商品的市場(chǎng)占有率,哈方已考慮通過設(shè)置非關(guān)稅壁壘的方式,如金融服務(wù)許可、加強(qiáng)查驗(yàn)、對(duì)國內(nèi)生產(chǎn)商補(bǔ)貼等,以減少對(duì)中國商品的進(jìn)口。
與中哈產(chǎn)能合作相類似的,中國和塔吉克斯坦的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性也較強(qiáng),合作基礎(chǔ)良好,但是由于受到地理位置、歷史遺留問題和國內(nèi)勞務(wù)流失等多種因素的制約,塔吉克斯坦國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直都遭遇嚴(yán)重阻礙。因此,不同于哈薩克斯坦與中國在產(chǎn)能合作中所追求的對(duì)稱性貿(mào)易往來,塔吉克斯坦由于受限于自身所處的客觀條件,并出于對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量,一直都積極響應(yīng)外界的援助,尤其是中國的“一帶一路”倡議,實(shí)現(xiàn)與沿線國家公路、鐵路、港口和機(jī)場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的目標(biāo)與塔方“走出交通困境”的國家重點(diǎn)發(fā)展目標(biāo)具有很高契合度,塔方可以利用中國的投資解決自己的基礎(chǔ)設(shè)施問題,并將國家發(fā)展計(jì)劃“嵌入”項(xiàng)目中。近年來,中國對(duì)塔方的投資領(lǐng)域主要集中在能源開采、交通設(shè)施、電網(wǎng)改造、城市市政等,這些投資領(lǐng)域完全符合塔吉克斯坦國家戰(zhàn)略優(yōu)先發(fā)展方向,方向一致的戰(zhàn)略目標(biāo)為中塔雙方合作奠定了良好基礎(chǔ),增進(jìn)了雙方合作的共識(shí)[4]。
通過對(duì)中哈和中塔產(chǎn)能合作的梳理可以看出,中亞國家會(huì)依靠自身獨(dú)特的地緣政治地位和豐富的自然資源與域外大國進(jìn)行投資項(xiàng)目合作,同時(shí)也會(huì)盡可能地保護(hù)本國市場(chǎng)和資源利益。
在“一帶一路”倡議下,中國日漸成為國際制度的建設(shè)者,中國作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體和世界上最大的發(fā)展中國家,開展與中亞地區(qū)的產(chǎn)能合作,要注重處理好兩方面的關(guān)系,一個(gè)是中亞地區(qū)現(xiàn)有國際制度主導(dǎo)大國的關(guān)系,另一個(gè)是中亞地區(qū)國家的產(chǎn)能合作利益關(guān)切,既要避免與中亞域內(nèi)外大國的戰(zhàn)略性沖突,又要提高中亞國家的利益預(yù)期,通過產(chǎn)能合作的具體實(shí)踐給予中亞國家更多的話語權(quán)。
(1)中國和中亞的經(jīng)濟(jì)利益切合點(diǎn)有待進(jìn)一步把握。中國-中亞天然氣管道,中哈原油管道,這些大項(xiàng)目順利實(shí)施后,如何確保中方在中亞地區(qū)國家能源合作運(yùn)行的長期、安全、高效、穩(wěn)定,成為當(dāng)前較為重要的任務(wù)。隨著中方企業(yè)在中亞國家石油產(chǎn)量不斷增加,如何進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)能,如何進(jìn)一步獲得新的儲(chǔ)備資源,在實(shí)際合作中面臨越來越大的難度。中亞國家希望通過與中國的產(chǎn)能合作,改善中亞地區(qū)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),加快建設(shè)中亞地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,推動(dòng)中亞地區(qū)制造業(yè)快速發(fā)展。但在產(chǎn)能合作中,中國是能源進(jìn)口和消費(fèi)國,中亞是能源輸出國,在面臨進(jìn)出口渠道的多元化方面,如何把握各自利益的切合點(diǎn),挑戰(zhàn)較大。
(2)產(chǎn)能合作面臨國際政治競(jìng)爭(zhēng)壓力。中亞地區(qū)國家與俄羅斯原同屬蘇聯(lián),蘇聯(lián)解體后,中亞地區(qū)國家與俄羅斯在政治、經(jīng)濟(jì)、體制等方面仍是藕斷絲連,并有著廣泛的共同利益。2011年1月,俄、哈、白三國建立關(guān)稅同盟,一定程度上對(duì)上合組織在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方面提出了挑戰(zhàn)。此外,中亞地區(qū)的優(yōu)質(zhì)能源資源一直是世界強(qiáng)國爭(zhēng)奪的主要對(duì)象,美國、歐盟、日本等國在中亞地區(qū)建立了對(duì)話機(jī)制,客觀上對(duì)中國形成了國際政治競(jìng)爭(zhēng)的壓力。
(3)中亞地區(qū)投資環(huán)境急需改善。通關(guān)效率低下在中亞地區(qū)國家普遍存在,企業(yè)注冊(cè)、項(xiàng)目審批手續(xù)復(fù)雜。在金融危機(jī)和新冠疫情后,中亞地區(qū)國家的就業(yè)形勢(shì)面臨更加嚴(yán)峻的局面,本國人員就業(yè)都困難,對(duì)使用中國勞務(wù)人員的限制更加嚴(yán)格,有些國家甚至取消了中國企業(yè)的外國勞務(wù)配額[5],在人員簽證、勞務(wù)許可等方面增加了更多的限制,提高了中國項(xiàng)目的投資成本,影響了中國項(xiàng)目的工程進(jìn)度,對(duì)產(chǎn)能合作造成影響。
3.2.1 積極營造大國之間戰(zhàn)略互信的戰(zhàn)略環(huán)境
當(dāng)前,中俄的戰(zhàn)略互信處于歷史較高水平,中俄關(guān)系已進(jìn)入新時(shí)代的全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系,雙方在和平合作、互利共贏等一系列問題方面達(dá)成了廣泛共識(shí)。普京政府提出的“大歐亞伙伴關(guān)系”,就是以中國為主要合作伙伴的合作倡議,顯現(xiàn)出俄羅斯與中國“一帶一路”的主動(dòng)對(duì)接。但是,隨著中國實(shí)力在中亞地區(qū)的增強(qiáng),俄羅斯對(duì)中國的行動(dòng)也有所顧慮,中俄戰(zhàn)略互信仍需不斷夯實(shí),通過中俄戰(zhàn)略互補(bǔ)鞏固中俄戰(zhàn)略互信。對(duì)于中美兩國在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略行動(dòng),不少美國現(xiàn)實(shí)主義研究者認(rèn)為,在中亞地區(qū)開展產(chǎn)能合作,中美兩國都在試圖打壓對(duì)方,以追求各自在中亞地區(qū)的控制權(quán)。
因此,在“一帶一路”倡議下,中國開展與中亞地區(qū)的產(chǎn)能合作,必須要處理好中美、中俄的戰(zhàn)略關(guān)系,中美重建戰(zhàn)略互信,中俄鞏固戰(zhàn)略互信,積極營造中美俄三國和平發(fā)展、互利共贏、多元競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略環(huán)境,三個(gè)中亞地區(qū)域外大國要摒棄爭(zhēng)奪地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的零和博弈思維,共同支持中亞地區(qū)形成多元化競(jìng)爭(zhēng)格局。
3.2.2 推動(dòng)構(gòu)建命運(yùn)共同體的產(chǎn)能合作機(jī)制
國際合作經(jīng)驗(yàn)表明,互利共贏的合作機(jī)制不僅能夠有效維護(hù)產(chǎn)能安全,還能使合作雙方實(shí)現(xiàn)利益最大化。目前,中亞地區(qū)相關(guān)產(chǎn)能合作協(xié)議多建立在原則性框架之上,今后應(yīng)在“一帶一路”倡議的基本框架下,通過上合組織能源合作協(xié)商,形成各方利益一致的產(chǎn)能合作命運(yùn)共同體。在推動(dòng)中亞地區(qū)產(chǎn)能合作過程中,既要考慮中國利益,也要考慮域外大國美國、俄羅斯的利益,制定多邊合作框架,才能建立務(wù)實(shí)高效的產(chǎn)能合作機(jī)制,順利推進(jìn)中國與中亞地區(qū)的產(chǎn)能合作。同時(shí),中國應(yīng)抓住各方對(duì)上合組織需求增加的契機(jī),加大對(duì)上合組織的投入,充分發(fā)揮上合組織在中亞地區(qū)產(chǎn)能合作中的積極作用,協(xié)調(diào)中國與中亞地區(qū)哈、土、烏、吉、塔五國產(chǎn)能合作機(jī)構(gòu),建立多邊對(duì)話機(jī)制,協(xié)調(diào)中亞地區(qū)產(chǎn)能合作中存在的問題,推進(jìn)產(chǎn)能合作順利實(shí)施。
3.2.3 加快發(fā)展具有可持續(xù)性的雙邊貿(mào)易
當(dāng)前,全球各國與中亞地區(qū)的產(chǎn)能合作多聚焦在能源項(xiàng)目,隨著時(shí)代的發(fā)展,中亞國家更加關(guān)注交通電力、農(nóng)業(yè)水電、基礎(chǔ)設(shè)施等非資源、社會(huì)民生項(xiàng)目的合作,這些項(xiàng)目恰恰是美歐、俄羅斯等國家不愿做或者做不好的項(xiàng)目。中國一直重視與中亞國家開展非資源類項(xiàng)目的合作,拓展與中亞地區(qū)公路、鐵路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通;利用中亞地區(qū)各國在農(nóng)業(yè)資源、勞動(dòng)力等方面的優(yōu)勢(shì),開展農(nóng)業(yè)灌溉、種植、建設(shè)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)等方面合作;利用信貸資金,開展水電、交通、通信等項(xiàng)目合作,通過實(shí)施非資源、社會(huì)民生項(xiàng)目合作,順應(yīng)中亞地區(qū)各國的關(guān)切,推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí),針對(duì)中亞地區(qū)國家擴(kuò)大對(duì)中國產(chǎn)品出口、保持雙邊貿(mào)易平衡的關(guān)切,中國應(yīng)加大對(duì)來上合組織地區(qū)進(jìn)口的規(guī)模,鼓勵(lì)中國企業(yè)積極從中亞地區(qū)進(jìn)口產(chǎn)品,舉辦中亞商品進(jìn)口展,把中亞商品進(jìn)口展建設(shè)成上合組織國家培育、推薦、展示本國商品的有效平臺(tái),不斷平衡中國與中亞雙邊貿(mào)易,推動(dòng)解決各方關(guān)切。
3.2.4 持續(xù)深化企業(yè)實(shí)體間的交流合作
新疆是中國的西北門戶,在中國與中亞地區(qū)合作中居于重要節(jié)點(diǎn),要充分發(fā)揮新疆區(qū)位優(yōu)勢(shì),推動(dòng)新疆等西部地區(qū)與各中亞成員國的合作。落實(shí)國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》,促進(jìn)新疆建設(shè)中國向西出口商品加工基地和中轉(zhuǎn)集散地、進(jìn)口能源資源和緊缺礦產(chǎn)資源的國際大通道、中國開拓國際市場(chǎng)的新亞歐大陸橋及區(qū)域性國際商貿(mào)中心,幫助和支持新疆與中亞地區(qū)開展合作,特別是深化企業(yè)實(shí)體間的合作,開展企業(yè)間經(jīng)貿(mào)交流活動(dòng)。
應(yīng)積極鼓勵(lì)中國的中小企業(yè)參與中亞地區(qū)產(chǎn)能合作,或者通過國有企業(yè)和民營企業(yè)協(xié)作的方式,深化中國各類實(shí)體企業(yè)和中亞企業(yè)間合作[6]。
當(dāng)前,中亞地區(qū)產(chǎn)能合作復(fù)雜性格局是美國、俄羅斯、中國三個(gè)大國長期互動(dòng)的結(jié)果,這個(gè)三角關(guān)系也是當(dāng)今世界最重要、最微妙的三角關(guān)系之一,這就要求妥善處理好三個(gè)大國的三角關(guān)系,同時(shí),還要不斷回應(yīng)中亞國家的關(guān)切,保持產(chǎn)能合作的良性發(fā)展。產(chǎn)能合作是中國與中亞國家的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng),既然市場(chǎng)不能完全按照國家利益的需要配置經(jīng)濟(jì)活動(dòng),那么,國家在開展全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí),就無法被擺脫國家中心主義,因此,從市場(chǎng)與國家中心主義之間關(guān)系的視角進(jìn)行分析,可以讓我們更客觀地理解中國與中亞地區(qū)產(chǎn)能合作問題。