提升現(xiàn)代城市治理法治化水平研究

姜田龍

（中共大連市委黨校 法學(xué)教研部，遼寧 大連 116013）

黨的十九大報(bào)告指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。城市居民的居住條件、生活配套、通勤設(shè)施、公共空間、生活和生態(tài)的滿意度、認(rèn)同感和歸屬感不斷增強(qiáng)［1］。與此同時(shí)，在高質(zhì)量發(fā)展階段，我國城市化道路怎么走仍然是個(gè)重大問題［2］。習(xí)近平總書記圍繞新時(shí)代城市治理問題，提出了“中國特色現(xiàn)代化城市”的治理目標(biāo)、 “以人民為中心”的價(jià)值取向、 “創(chuàng)新協(xié)調(diào)綠色開放共享”的治理理念、 “打造智慧城市”的治理手段，指出了“社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”的實(shí)踐路徑［3］。因此，提升現(xiàn)代城市治理法治化水平必然是一個(gè)值得深入研究的命題。

一、提升現(xiàn)代城市治理法治化水平的意義

（一）有助于應(yīng)對我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化

黨的十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的論斷直接影響到各級黨委和政府的各項(xiàng)政策和發(fā)展措施，是謀劃、決策、實(shí)施和檢驗(yàn)各方面工作的重要遵循。解決不平衡不充分發(fā)展問題，滿足人民美好生活的需要，需要法治建設(shè)同步跟進(jìn)。

根據(jù)全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%。對比2000年的36.09%和2010年的49.68%這兩個(gè)數(shù)字，可以看到，這20年間我國城鎮(zhèn)化率保持了高速增長。中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱在其所做的研究中也預(yù)測：2035年，我國城鎮(zhèn)化率有望達(dá)到74%［4］。越來越多的人進(jìn)入城市，對現(xiàn)代城市治理提出了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。只有應(yīng)對好這些挑戰(zhàn)和利用好這些機(jī)遇，才能滿足人民群眾在城市治理中的民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最好路徑就是通過法治思維和法治方式來解決現(xiàn)代城市治理過程中出現(xiàn)的問題和矛盾，即提升現(xiàn)代城市治理法治化水平。

根據(jù)新經(jīng)濟(jì)地理和新增長理論，中心城市的發(fā)展一定程度上會(huì)推動(dòng)外圍地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，尤其是在城市群的不斷發(fā)展，知識(shí)溢出、基礎(chǔ)設(shè)施共建、企業(yè)轉(zhuǎn)移、人才流動(dòng)等因素作用下，會(huì)使中心城市的擴(kuò)散效應(yīng)不斷加強(qiáng)，更快地促進(jìn)外圍地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量增加和共同繁榮［5］。從這個(gè)意義上講，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市治理法治化不僅會(huì)實(shí)現(xiàn)城市本身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展，滿足人民美好生活的需要，也會(huì)通過城市的溢出效應(yīng)，讓發(fā)展的成果擴(kuò)散到更廣大的周邊地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，使得全體民眾都享受到現(xiàn)代城市治理的優(yōu)良成果，更好地應(yīng)對我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化。

（二）有助于加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》 （以下稱 《治理現(xiàn)代化的決定》）明確提出：加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。全國市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作會(huì)議（2019）進(jìn)一步要求，切實(shí)提高市域社會(huì)治理系統(tǒng)化、社會(huì)化、精細(xì)化、法治化、智能化水平［6］。市域是國家各級區(qū)域的中級樞紐，能夠起到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的帶頭示范與承上啟下作用，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化必須以所在中心城市的良好治理為依托；相對而言，這些中心城市擁有更多的資源、人才和治理經(jīng)驗(yàn)，具有解決社會(huì)和城市治理中的重大矛盾與問題的能力，也只有市域才能構(gòu)建起全面的社會(huì)治理現(xiàn)代化體系［7］。法治作為治國理政的基本方式，應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。

提高市域社會(huì)治理的法治化水平與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市治理法治化具有統(tǒng)一性，二者之間是面與點(diǎn)之間的關(guān)系，即市域社會(huì)治理法治化與現(xiàn)代城市治理法治化的底層邏輯和具體實(shí)踐是完全一致的，二者的區(qū)別是前者的治理半徑和影響范圍大于后者的治理區(qū)域；同時(shí)，后者是而且必須是市域治理法治化的重點(diǎn)單位和核心區(qū)域，從這一角度而言，后者是前者的中心點(diǎn)，只有城市治理的法治化取得成效，市域社會(huì)治理法治化水平才能真正得以提升。換言之，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理法治化必須依靠現(xiàn)代城市治理過程中的法治保障，沒有現(xiàn)代城市治理的法治化，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化就是無源之水、無水之舟。

（三）有助于“實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)全面突破”

2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》 （以下簡稱《綱要》）?！毒V要》提出，要把法治政府建設(shè)放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中統(tǒng)籌謀劃，加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府；到2025年，政府行為全面納入法治軌道，各地區(qū)各層級法治政府建設(shè)協(xié)調(diào)并進(jìn)，更多地區(qū)實(shí)現(xiàn)率先突破，為到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！毒V要》所提出的“更多地區(qū)實(shí)現(xiàn)率先突破”的著眼點(diǎn)和立足點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市治理法治化。

法治是國家治理現(xiàn)代化的基本原則與重要標(biāo)志，而政府治理的法治化是城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。政府治理法治化的集中體現(xiàn)就是法治政府建設(shè)。善于用法治理念、法治思維和法治方式去治理城市，實(shí)現(xiàn)從 “統(tǒng)治”向 “治理”、從 “人治”向“法治”、從“管制”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，這是城市現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢，也是法治政府建設(shè)的最核心體現(xiàn)?？恳惶淄晟频姆ㄖ误w系管理城市，可以一通百通、事半功倍；摒棄法治、推崇“人治”，則會(huì)疲于奔命、一事無成［8］。因此，基于城市本身的集聚與擴(kuò)散效應(yīng)，疊加我國不同層級政府結(jié)構(gòu)中所具有的“行政發(fā)包制”特征，結(jié)合中國基層治理活動(dòng)中存在的“新單位制”所形成的“體制內(nèi)—體制外”的內(nèi)外結(jié)構(gòu)特點(diǎn)［9］，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市治理法治化，自然就實(shí)現(xiàn)了法治政府建設(shè)的新突破。

二、現(xiàn)代城市治理法治化的邏輯基礎(chǔ)

（一）現(xiàn)代城市治理法治化應(yīng)強(qiáng)化公平正義的引領(lǐng)作用

“社會(huì)公平正義與現(xiàn)代化有著相互促進(jìn)的關(guān)系。缺乏以社會(huì)公平正義為價(jià)值導(dǎo)向的現(xiàn)代化是不可能持續(xù)的，而缺乏以現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)公平正義，也僅僅是空中樓閣?！保?0］習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)公平正義的重要性，如“在不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上盡量把促進(jìn)社會(huì)公平正義的事情做好” “改革發(fā)展成果更公平惠及全體人民” “不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會(huì)公平正義的重要保證”等。公平正義已經(jīng)成為我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要指導(dǎo)目標(biāo)和發(fā)展方向。不僅要“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”，也要在現(xiàn)代城市治理過程中讓人民群眾感受到公平正義。因此，現(xiàn)代城市治理法治化必須重視公平正義的引領(lǐng)作用。以公平正義為導(dǎo)向，通過法治化軌道將其貫徹到城市治理的各方面，有助于實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化。

同時(shí)實(shí)現(xiàn)程序正義與實(shí)體（結(jié)果）正義，無疑是法治的最高境界。在法律實(shí)踐中，實(shí)體正義往往具有不確定性，這種不確定性主要來源于兩個(gè)因素的影響：一是案件事實(shí)認(rèn)定的不確定性，二是法律適用的不確定性；與此同時(shí)，程序正義又具有確定性的特點(diǎn)，即程序正義同時(shí)具有獨(dú)立性和穩(wěn)定性［11］。即使實(shí)體正義存在不確定性，二者之間實(shí)際上并不存在沖突，仍然可以用確定性的程序正義來追求和保障實(shí)體（結(jié)果）正義，正如有的學(xué)者指出： “正是因?yàn)槲覀儫o法直接對結(jié)果的正義與否作出判斷，從而必須借助于對程序品質(zhì)的判斷來評價(jià)結(jié)果的品質(zhì)，或者說，正是因?yàn)槲覀儫o法直接對結(jié)果的正義與否作出判斷，才必須從程序的正義中為結(jié)果的正義尋找根據(jù)”［12］。在治理活動(dòng)中， “感受到公平正義”的重心在于“感受到程序正義”，要關(guān)注程序參與者對法律程序的主觀感受及對程序公正性的道德判斷，其核心目的乃是在增進(jìn)程序“獲得感”的基礎(chǔ)上說服當(dāng)事人及社會(huì)公眾信賴正當(dāng)法律程序［13］。因此，在城市治理法治化的進(jìn)程中，強(qiáng)化公平正義的引領(lǐng)作用，將程序正義放在最重要的位置，這樣才更可能讓每個(gè)公民在治理過程中感受到公平正義。

（二）現(xiàn)代城市治理法治化應(yīng)確立良法善治的體制機(jī)制

法治精神的要義就是良法善治，良法善治是法治的最本質(zhì)特征；良法包含有制定完備且各個(gè)條文之間保持大致協(xié)調(diào)的法律體系、制定過程中吸納大多數(shù)成員的參與和意見、不斷通過修改補(bǔ)充等方法使法律符合社會(huì)需求和社會(huì)發(fā)展等要素；善治是指制度之治、規(guī)則之治、法律之治，而非人治［14］。如果一個(gè)城市不僅具有完備、有效、公眾參與的良好法律規(guī)范，也有一套能夠保證上述法律規(guī)范正常、高效、合目的性和合法性的體制與機(jī)制，就能夠基本實(shí)現(xiàn)城市治理法治化。

現(xiàn)代城市治理法治化必須做到良法與善治相結(jié)合。這是因?yàn)?，一是只有良法才能促善治、保善治；二是善治是以貫徹?shí)施良法為核心；三是良法和善治必須有機(jī)結(jié)合，才能體現(xiàn)法治的基本內(nèi)涵［15］。良法善治的價(jià)值追求要求在現(xiàn)代城市治理活動(dòng)中，治理主體要把制度建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制放在核心地位，同時(shí)在規(guī)范制定、行政執(zhí)法、法律適用、社會(huì)治理、民生保障等領(lǐng)域要傾聽、回應(yīng)、尊重和保證治理對象的訴求與需要，按照法治的基本要求，構(gòu)建科學(xué)、客觀、高效并符合程序正義標(biāo)準(zhǔn)的治理體系和運(yùn)行規(guī)則，以最大限度地減少或消除人治的不當(dāng)影響。因此，只有良法善治的體制機(jī)制真正建立并運(yùn)行起來，才能說現(xiàn)代城市治理法治化獲得成功。

（三）現(xiàn)代城市治理法治化應(yīng)實(shí)現(xiàn)參與治理活動(dòng)中各個(gè)主體間的平等競爭

現(xiàn)代城市呈現(xiàn)出典型的陌生人社會(huì)特征：一是城市化使得人們對土地的依賴大大減弱，并導(dǎo)致人口遷徙的頻繁，世代為鄰的情形不復(fù)存在；二是城市化使人際關(guān)系發(fā)生了變化，工作地點(diǎn)與棲居地點(diǎn)分離，私人生活的多元化和公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域兩分模式相繼出現(xiàn)；三是伴隨前兩點(diǎn)的變化，鄰居不再是人們聯(lián)絡(luò)的主要對象，以陌生人交互作用為主的新型社會(huì)關(guān)系被不斷建構(gòu)［16］。陌生人社會(huì)不再具有原來熟人社會(huì)由村莊或家族天然形成的熟人之間的紐帶與信任關(guān)系。如果無法在陌生人社會(huì)建立信任關(guān)系，城市中的個(gè)體間必然充滿猜疑、嫉妒甚至是忌恨，現(xiàn)代城市所追求的秩序、合作、安居和繁榮等治理目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。重建城市中各個(gè)主體間的信任關(guān)系，核心問題是城市治理活動(dòng)能否讓每個(gè)主體的權(quán)利都得到同樣尊重與同等對待，從這個(gè)角度而言，法治是恢復(fù)他們之間信任關(guān)系，促進(jìn)平等競爭，實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的最好手段。

法治通過調(diào)整兩類關(guān)系來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市各個(gè)主體間的平等競爭關(guān)系：法治能夠公平確定并劃分城市治理過程中可能產(chǎn)生沖突的私權(quán)與公權(quán)之間的邊界；法治能夠公正處理并解決具有同等地位的權(quán)利主體之間直接的矛盾與糾紛。前者的作用是約束處于管理主體地位的公權(quán)力，防止其濫用權(quán)力來侵蝕受法律保護(hù)的個(gè)體權(quán)益，法治的這個(gè)職能使公權(quán)力也不能享有超越憲法或法律的特權(quán)，從而真正確立公權(quán)與私權(quán)在法律面前的平等地位，即使他們之間產(chǎn)生爭議，也要接受法律的公正審理和裁決。后者的作用是保障私權(quán)利主體之間的平等競爭地位，確保城市中的每個(gè)人，無論其出身如何，無論其財(cái)產(chǎn)狀況如何，無論其社會(huì)地位或社會(huì)關(guān)系如何，其在占有、利用、創(chuàng)造城市空間與資源方面都是平等的，實(shí)現(xiàn)同等地位的個(gè)體之間的競爭公平性。

三、提升現(xiàn)代城市治理法治化水平的實(shí)踐路徑

習(xí)近平總書記指出： “城市的競爭力、活力、魅力，離不開高水平管理，這些年城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問題，許多都與管理不到位有關(guān)” “要強(qiáng)化依法治理，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局”［17］。當(dāng)前，我國城市治理的法治化水平確實(shí)存在短板，歸納起來，主要有以下幾個(gè)方面：城市治理的法律規(guī)范仍不健全，無法可依的狀況依然存在；城市管理綜合行政執(zhí)法難以應(yīng)對城市治理所面臨的復(fù)雜局勢；司法人員辦金錢案、關(guān)系案、人情案問題時(shí)有發(fā)生，司法公正仍有提升空間；城市治理活動(dòng)中的法治思維仍需加強(qiáng)［18］。提升城市治理法治化水平應(yīng)針對實(shí)踐中存在的具體問題開展工作，分別從立法、執(zhí)法、司法、法治思維等方面綜合施治，才能取得最好的治理效能。

（一）立法先行，完善現(xiàn)代城市治理的法律規(guī)則基礎(chǔ)

2015年修改后的《中華人民共和國立法法》，賦予我國全部289個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州及4個(gè)不設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)，這無疑為各個(gè)城市提供了堅(jiān)實(shí)的立法權(quán)依據(jù)，有利于解決當(dāng)前城市治理活動(dòng)中部分領(lǐng)域無法可依問題。各個(gè)城市的管理者要擯棄等待全國立法的穩(wěn)、等、要、靠思想，及時(shí)針對各自城市的突出問題和現(xiàn)實(shí)需要，積極主動(dòng)地開展地方性立法工作，為城市治理的法治化提供規(guī)范、務(wù)實(shí)、良好的地方性法規(guī)保障。

地方性立法過程中，立法機(jī)關(guān)一是要依據(jù)《立法法》，按照科學(xué)、民主、透明的原則開展立法工作。只有按照這些原則所制定的法規(guī)，才能保證其真正反映整個(gè)城市最大多數(shù)人民的根本和長遠(yuǎn)利益，實(shí)現(xiàn)地方性立法的科學(xué)性。二是在立法活動(dòng)中要體現(xiàn)公民權(quán)利本位、公共利益本位、憲法法律本位的原則，實(shí)現(xiàn)良法治城。公民權(quán)利本位有利于實(shí)現(xiàn)以人為本的立法目的，公共利益本位有利于保障城市整體利益，消除公權(quán)力主體濫用權(quán)力的道德風(fēng)險(xiǎn)，憲法法律本位有利于實(shí)現(xiàn)憲法和法律在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一權(quán)威。三是要針對城市治理活動(dòng)中遇到的突出和緊迫問題進(jìn)行立法，如民生保障、公共安全與治理、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、政府公信力建設(shè)、優(yōu)化營商環(huán)境等領(lǐng)域。四是地方性法規(guī)也要重視程序正義的引入。良好的程序規(guī)范可以保證治理主體嚴(yán)格按照實(shí)體法的規(guī)定來實(shí)施治理活動(dòng)，優(yōu)化或消除實(shí)體法規(guī)范可能存在的疏漏或缺陷，限制治理主體不當(dāng)?shù)淖杂刹昧靠臻g，最大程度消除人治的不良影響，更好實(shí)現(xiàn)地方性法規(guī)的立法目的。

（二）文明執(zhí)法，提升現(xiàn)代城市治理的規(guī)范化水平

《治理現(xiàn)代化的決定》提出 “堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系人民群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度”的要求?！毒V要》指出，要健全行政執(zhí)法工作體系，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，并將深化行政執(zhí)法體制改革、加大重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度、完善行政執(zhí)法程序、創(chuàng)新行政執(zhí)法方式作為近期推進(jìn)執(zhí)法工作的重要內(nèi)容。兩個(gè)文件針對執(zhí)法工作所提出的要求，是針對當(dāng)前行政執(zhí)法工作中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)所作出的針對性部署。這些要求和部署對于做好當(dāng)前城市治理活動(dòng)中的執(zhí)法工作同樣具有指導(dǎo)和借鑒意義。

實(shí)現(xiàn)城市治理法治化的文明執(zhí)法目標(biāo)，一是要繼續(xù)深化綜合行政執(zhí)法體制改革，加強(qiáng)綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法，堅(jiān)持權(quán)隨事轉(zhuǎn)、編隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)，確保執(zhí)法主體明確、事項(xiàng)清晰、處理高效、結(jié)果合法。二是要回應(yīng)城市和社會(huì)關(guān)切，開展集中專項(xiàng)整治。針對關(guān)系城市公共安全和順暢運(yùn)行具有重大影響的事項(xiàng)，人民群眾反映強(qiáng)烈的領(lǐng)域，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法效率。三是要同步創(chuàng)新和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，如可以借鑒部分地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)督工作先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會(huì)化綜合治理”的監(jiān)督模式，擴(kuò)大公眾的參與權(quán)和知情權(quán)［19］，讓城市治理的執(zhí)法工作更加高效、規(guī)范。

（三）公正司法，以法治方式處理城市治理爭議

伴隨著我國城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，在城市中生活的各個(gè)主體間必然會(huì)產(chǎn)生矛盾和摩擦，這也符合美國政治學(xué)者塞繆爾·亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》所得出的結(jié)論： “現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著混亂”。解決城鎮(zhèn)化過程中所產(chǎn)生的爭議與混亂，法治是最好的應(yīng)對手段。實(shí)踐證明，通過法治方式實(shí)現(xiàn)的司法公正，會(huì)強(qiáng)化法律在確定城市爭議主體的利益邊界、化解矛盾爭議等方面的權(quán)威地位，會(huì)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市治理中的糾紛導(dǎo)入主體平等、程序公正、結(jié)果公開、救濟(jì)得力的司法程序。司法公正是全球城市發(fā)展的必然要求［20］，現(xiàn)代城市治理法治化離不開公正的司法環(huán)境。

以法治方式解決城市治理中的爭議，要把公正司法放在重要位置。一是司法機(jī)關(guān)要尊重個(gè)體權(quán)利。 “在常態(tài)化的社會(huì)運(yùn)行過程中，法院在法律賦予的權(quán)限下為個(gè)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供基本規(guī)則，為正常的市場活動(dòng)提供公正透明的競爭環(huán)境，保障國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人，即所有的社會(huì)主體在法治規(guī)則既定的模式下，有序地在各自軌道上運(yùn)行?！保?1］二是司法機(jī)關(guān)要堅(jiān)守程序正義。司法機(jī)關(guān)尤其是法官，要站在當(dāng)事人及社會(huì)民眾的立場上來嚴(yán)格執(zhí)行程序正義的標(biāo)準(zhǔn)，充分認(rèn)識(shí)和把握影響民眾感受程序正義的諸項(xiàng)因素，滿足當(dāng)事人及社會(huì)公眾對法律程序的“信任感” “尊嚴(yán)感”等情感型需求，最大程度提升人民群眾的程序獲得感［22］。三是司法機(jī)關(guān)要處理好公正與效率之間的關(guān)系。與行政執(zhí)法更為專注于效率不同，司法工作應(yīng)當(dāng)將公正放在更為優(yōu)先的位置，因?yàn)樗痉ü巧鐣?huì)公平正義的最后一道防線。同時(shí)，在我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化的背景下，城市治理活動(dòng)中的每個(gè)個(gè)體更為關(guān)注包括公平、正義在內(nèi)的美好生活需要，此時(shí)，司法機(jī)關(guān)必須順應(yīng)這一趨勢，為公平提供更好的司法保障，實(shí)現(xiàn)公正司法。

（四）以人民為中心，樹立現(xiàn)代城市治理的法治思維

《國家新型城市化規(guī)劃（2012-2020）》提出要推動(dòng)人口市民化進(jìn)程，使人民與市民合二為一，這充分體現(xiàn)了“城市是人民的城市，人民城市人民建”的要求，指出了城市治理活動(dòng)必須以人民為中心。以人民為中心，要求治理主體必須了解市民的需求，認(rèn)可他們的理想，尊重他們的權(quán)利。因此，現(xiàn)代城市治理法治化必須回應(yīng)這一要求，要實(shí)現(xiàn)這一目的，參與城市治理活動(dòng)的每個(gè)組織和個(gè)人必須樹立法治思維。

姜明安教授認(rèn)為，法治思維是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、整合、判斷、推理和形成結(jié)論。這個(gè)概念強(qiáng)調(diào)執(zhí)政者即掌握公權(quán)力的機(jī)關(guān)或個(gè)人首先也要接受法律的約束，并在其具體工作中按照法治思維的要求來履行城市治理職責(zé)。但是，現(xiàn)代城市治理的法治化，具有法治思維的主體應(yīng)當(dāng)是廣泛的，即身處城市治理活動(dòng)中的每個(gè)個(gè)體都應(yīng)當(dāng)樹立法治思維。只有這樣，才能在城市治理活動(dòng)中真正形成遇事找法、辦事依法、解決爭議靠法、監(jiān)督權(quán)力用法、維護(hù)權(quán)益尚法的法治文化氛圍。當(dāng)現(xiàn)代城市中的每個(gè)個(gè)體都具有這樣的法治思維，其所追求的治理目標(biāo)就通過法治化的軌道統(tǒng)一到一起，從而真正體現(xiàn)城市治理的人民性特點(diǎn)。也就是說，法治思維是實(shí)現(xiàn)以人民為中心的現(xiàn)代城市治理目標(biāo)的重要手段。