八二憲法與“一國(guó)兩制”香港實(shí)踐25 年

韓大元

2022 年是八二憲法公布施行40 周年，也是香港回歸祖國(guó)25 周年，香港基本法實(shí)施25 周年。八二憲法實(shí)施40 年來(lái)，我國(guó)改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展取得重大成就，憲法在社會(huì)變遷中與時(shí)俱進(jìn)，經(jīng)過(guò)五次修改，不斷得到完善。八二憲法實(shí)施40 年成就中的標(biāo)志性成果之一是依照憲法將“一國(guó)兩制”法律化，制定香港基本法，設(shè)立特別行政區(qū)，香港繼續(xù)保持原有的資本主義制度和生活方式不變，并長(zhǎng)期保持繁榮與穩(wěn)定。八二憲法實(shí)施40 年與“一國(guó)兩制”在香港實(shí)踐25 年是在統(tǒng)一時(shí)空與脈絡(luò)中進(jìn)行的，遵循著憲法邏輯、歷史邏輯與理論邏輯。從這種意義上講，紀(jì)念香港回歸25 周年不能脫離憲法實(shí)施40 年的歷史進(jìn)程，回歸25 年是八二憲法實(shí)施40 年的重要組成部分，是憲法在香港適用的生動(dòng)實(shí)踐。自回歸祖國(guó)之日起，香港重新納入國(guó)家治理體系，“回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉(zhuǎn)變，中華人民共和國(guó)憲法和香港特別行政區(qū)基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)”。①習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年，第121 頁(yè)。基于憲法的認(rèn)同是落實(shí)“一國(guó)兩制”、制定和實(shí)施基本法的法律基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，也是“一國(guó)兩制”實(shí)踐的根本保障。只有回到八二憲法的指導(dǎo)思想、制度體系與規(guī)范體系，我們才能全面、準(zhǔn)確理解和把握“一國(guó)兩制”的歷史原點(diǎn)與核心要義，充分發(fā)揮憲法在依法治港中的根本法地位。

一、“一國(guó)兩制”偉大構(gòu)想提出的憲法背景

黨的十一屆三中全會(huì)后，黨中央在理論探索與實(shí)踐中逐步形成了完整的“一國(guó)兩制”思想體系。

（一）七八憲法下的“國(guó)家統(tǒng)一”

1978 年3 月5 日第五屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)七八憲法。七八憲法在一定程度上糾正了七五憲法的一些“左”的錯(cuò)誤，恢復(fù)了五四憲法確立的社會(huì)主義與民主原則。在國(guó)家統(tǒng)一方面，七八憲法序言規(guī)定：臺(tái)灣是中國(guó)的神圣領(lǐng)土。我們一定要解放臺(tái)灣，完成統(tǒng)一祖國(guó)的大業(yè)。

1979 年元旦，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)表《告臺(tái)灣同胞書(shū)》，盡管尚未正式提出“和平統(tǒng)一”和“一國(guó)兩制”的概念，但在表達(dá)完成祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)堅(jiān)定決心的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了和平和安全是實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一大業(yè)的前提。①《告臺(tái)灣同胞書(shū)》指出：“在解決統(tǒng)一問(wèn)題時(shí)尊重臺(tái)灣現(xiàn)狀和臺(tái)灣各界人士的意見(jiàn)，采取合情合理的政策和辦法，不使臺(tái)灣人民蒙受損失?！?/p>

1979 年3 月，麥理浩訪華，向鄧小平提出1997 年6 月后“新界”仍由英國(guó)管理的意見(jiàn)。對(duì)此，鄧小平明確表示：“香港主權(quán)屬于中華人民共和國(guó)，但香港又有它的特殊地位……解決這個(gè)問(wèn)題時(shí)，我們也會(huì)尊重香港的特殊地位……不會(huì)傷害繼續(xù)投資人的利益。”“在本世紀(jì)和下世紀(jì)初相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，香港還可以搞它的資本主義，我們搞我們的社會(huì)主義?！贝舜螘?huì)談之后，“中國(guó)政府把解決香港問(wèn)題提上了議事日程”。②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004 年，第500—501 頁(yè)。同年12 月6 日，鄧小平談到臺(tái)灣問(wèn)題時(shí)說(shuō)：“臺(tái)灣的制度不變，生活方式不變，臺(tái)灣與外國(guó)的民間關(guān)系不變。條件只有一條，那就是，臺(tái)灣要作為中國(guó)不可分割的一部分?！雹壑泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編：《鄧小平思想年譜》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1998 年，第140 頁(yè)。

在七八憲法下，國(guó)家秩序開(kāi)始回到正軌，包括解決香港問(wèn)題在內(nèi)的國(guó)家重大事項(xiàng)納入黨和國(guó)家議事日程，國(guó)家統(tǒng)一問(wèn)題自然成為重要的憲法問(wèn)題。但在實(shí)踐中，七八憲法為國(guó)家統(tǒng)一所能提供的規(guī)范呈現(xiàn)出局限性，客觀上要求完善國(guó)家統(tǒng)一憲法規(guī)范。

（二）八二修憲與“一國(guó)兩制”概念的提出

1980 年9 月，第五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議接受中共中央的建議，決定修改七八憲法，并通過(guò)了《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議》，成立了憲法修改委員會(huì)。經(jīng)過(guò)兩年零四個(gè)月的起草工作，現(xiàn)行憲法（即八二憲法）于1982 年12 月4 日頒布。作為八二憲法修改工作的總設(shè)計(jì)師，鄧小平親自領(lǐng)導(dǎo)憲法修改工作。八二修憲總體思想的確立與鄧小平“一國(guó)兩制”構(gòu)想形成并趨于成熟處于同一時(shí)期。④許崇德：《許崇德自選集》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007 年，第488 頁(yè)。

1981 年2 月，鄧小平提出要把香港問(wèn)題擺上日程，“我們應(yīng)該有一個(gè)明確的方針。請(qǐng)各有關(guān)部門(mén)研究，提出材料和方案，供中央?yún)⒖肌薄＂葜泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004 年，第715 頁(yè)。這是鄧小平第一次明確提出要研究解決香港問(wèn)題的總體方案。4 月3 日，鄧小平會(huì)見(jiàn)英國(guó)外交和聯(lián)邦事務(wù)大臣卡林頓時(shí)指出：他們（香港）的生活方式、政治制度不變，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期政策，而非權(quán)宜之計(jì)——是中國(guó)政府的正式立場(chǎng)，是可以信賴的，可以告訴香港的投資者，放心好了。①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004 年，第729 頁(yè)。9 月30 日，葉劍英以全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的名義就臺(tái)灣問(wèn)題發(fā)布“葉九條”。12 月，中共中央書(shū)記處聽(tīng)取了廖承志對(duì)香港方針政策的匯報(bào)，肯定了三點(diǎn)基本方針政策，即1997 年如期收回香港，收回后保持原來(lái)的制度不變，由香港人自己管理。②參見(jiàn)魯平口述：《魯平口述香港回歸》，錢(qián)亦蕉整理，上海：中國(guó)福利會(huì)出版社，2009 年，第13 頁(yè)。會(huì)議還向廖承志等人轉(zhuǎn)達(dá)了鄧小平要求在3 個(gè)月內(nèi)拿出解決香港問(wèn)題最后方案的意見(jiàn)。1982 年3 月，鄧小平審閱廖承志《關(guān)于解決香港地位問(wèn)題的初步方案和近期工作的報(bào)告》，并做出批示：“擬原則同意，具體方案，待與各方人士交換意見(jiàn)之后，再作修改?！雹壑泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004 年，第805 頁(yè)。

1982 年1 月，鄧小平在會(huì)見(jiàn)美國(guó)華人協(xié)會(huì)主席李耀滋時(shí)指出，“‘九條方針’是以葉副主席名義提出來(lái)的，實(shí)際上就是‘一個(gè)國(guó)家，兩種制度’。兩種制度是可以允許的。他們不要破壞大陸的制度，我們也不破壞他們那個(gè)制度。”④中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004 年，第797 頁(yè)。在這里，鄧小平第一次明確提出“一個(gè)國(guó)家，兩種制度”的概念。4 月，鄧小平會(huì)見(jiàn)英國(guó)前首相愛(ài)德華·希思時(shí)說(shuō)：“香港的主權(quán)是中國(guó)的。中國(guó)要維護(hù)香港作為自由港和國(guó)際金融中心的地位……我們新憲法有規(guī)定，允許建立特別行政區(qū)，由香港人自己組成政府……”⑤中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004 年，第812 頁(yè)。此時(shí)，鄧小平向國(guó)際社會(huì)清晰表達(dá)了中國(guó)新憲法將設(shè)立特別行政區(qū)的信息，同時(shí)明確了憲法第31 條的立法原意，為第31 條規(guī)范內(nèi)涵的解釋提供了依據(jù)。9 月，八二憲法修改草案形成，新憲法基本框架確定。在這種背景下，鄧小平9 月24 日會(huì)見(jiàn)撒切爾夫人時(shí)提出對(duì)香港問(wèn)題的基本立場(chǎng)：關(guān)于主權(quán)問(wèn)題，中國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上沒(méi)有回旋余地；一九九七以后繼續(xù)保持香港繁榮；中國(guó)和英國(guó)政府要妥善商談如何使香港從現(xiàn)在到一九九七的十五年中不出現(xiàn)大的波動(dòng)。⑥《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993 年，第12 頁(yè)。

（三）八二憲法與“一國(guó)兩制”構(gòu)想具體化

1982 年12 月4 日，八二憲法公布施行，中國(guó)進(jìn)入八二憲法秩序，如何在新憲法框架下實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一提上黨和國(guó)家的重要議事日程。

1983 年4 月4 日，鄧小平審閱國(guó)務(wù)院港澳辦《關(guān)于解決香港問(wèn)題的修改方案的請(qǐng)示報(bào)告》（簡(jiǎn)稱(chēng)“十二條”），并建議政治局討論?！笆l”概括了中國(guó)政府解決香港問(wèn)題的基本方針，成為寫(xiě)入《中英聯(lián)合聲明》的基礎(chǔ)。4 月22 日，中央政治局舉行擴(kuò)大會(huì)議，審議修改方案。在會(huì)議上，鄧小平指出“十二條”就是同英國(guó)談判的基本方針，而談判的前提就是一九九七年中國(guó)收回香港，這個(gè)問(wèn)題是不容討論的；同時(shí)，保持香港繁榮的辦法就是若干不變。①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004 年，第901—902 頁(yè)。對(duì)“十二條”中“五十年不變”的問(wèn)題，鄧小平指出“這樣規(guī)定可以使香港人放心”，“更感到我們政策的連續(xù)性、可靠性，有利于我們和英國(guó)談判，有利于順利收回香港和保持香港的繁榮”。②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004 年，第902 頁(yè)。另外，對(duì)將來(lái)特區(qū)政府由香港愛(ài)國(guó)者為主體組成的問(wèn)題，他指出“愛(ài)國(guó)者的標(biāo)準(zhǔn)就一條，贊成中國(guó)收回香港，擁護(hù)國(guó)家統(tǒng)一”。這些論述實(shí)際上勾畫(huà)了“一國(guó)兩制”的核心要素。

6 月21 日，鄧小平在會(huì)見(jiàn)柬埔寨客人時(shí)進(jìn)一步談到國(guó)家統(tǒng)一后不同制度之間如何共存的問(wèn)題。他指出，“以社會(huì)主義制度為主體的國(guó)家包含不同的社會(huì)制度，馬克思沒(méi)有講過(guò)這個(gè)問(wèn)題，我們大膽地提了。如果不這樣想，絕對(duì)不可能統(tǒng)一”。③中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004 年，第914 頁(yè)。這一論述明確了一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家內(nèi)，不同制度可以和平共存，但制度之間不是等量齊觀的，而是有主次之分，即社會(huì)主義制度是主體，香港、臺(tái)灣實(shí)行的不同制度屬于“社會(huì)主義為主體的制度”之內(nèi)，科學(xué)闡述“一國(guó)”與“兩制”的關(guān)系，進(jìn)一步拓展了“一國(guó)兩制”的制度范疇。

6 月25 日，鄧小平會(huì)見(jiàn)第六屆全國(guó)人大第一次會(huì)議港澳代表和政協(xié)委員時(shí)談到：“人們擔(dān)心變……只講不變還是空的。我們考慮定個(gè)年限……我們先來(lái)個(gè)五十年不變好不好？五十年夠長(zhǎng)了，講五十年比不講年限好，更能使大家放心。”④中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004 年，第916 頁(yè)。鄧小平這句話明確提出“五十年不變”的背景與內(nèi)涵，為我們理解香港基本法第5 條的立法原意提供了依據(jù)。

6月26日，鄧小平在會(huì)見(jiàn)美國(guó)西東大學(xué)楊力宇教授時(shí)，進(jìn)一步闡述了實(shí)現(xiàn)大陸和臺(tái)灣和平統(tǒng)一的六條具體構(gòu)想（簡(jiǎn)稱(chēng)“鄧六條”）?！班嚵鶙l”的提出標(biāo)志著“一國(guó)兩制”的構(gòu)想更加具體與體系化。

9 月，針對(duì)英國(guó)提出所謂“用主權(quán)換治權(quán)”“某種程度的參與管理”的做法，鄧小平堅(jiān)決反對(duì)，明確“英國(guó)想用主權(quán)來(lái)?yè)Q治權(quán)是行不通的。希望不要再在治權(quán)問(wèn)題上糾纏，不要搞成中國(guó)單方面發(fā)表聲明收回香港，而是要中英聯(lián)合發(fā)表聲明”。⑤中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004 年，第932 頁(yè)。鄧小平在主權(quán)問(wèn)題上的論述是一貫的，堅(jiān)定捍衛(wèi)主權(quán)，不做任何讓步，但在具體政策以及尊重歷史與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上則表現(xiàn)出最大的包容與靈活性。

1984 年6 月，鄧小平在會(huì)見(jiàn)香港工商界訪京團(tuán)和香港知名人士鐘士元等時(shí)強(qiáng)調(diào)“中國(guó)政府為解決香港問(wèn)題所采取的立場(chǎng)、方針、政策是堅(jiān)定不移的”，并完整地闡述其“一國(guó)兩制”構(gòu)想，即“就是在中華人民共和國(guó)內(nèi)，十億人口的大陸實(shí)行社會(huì)主義制度，香港、臺(tái)灣實(shí)行資本主義制度。這個(gè)政策不會(huì)變。對(duì)香港的政策長(zhǎng)期不變，影響不了大陸的社會(huì)主義”。⑥《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993 年，第58—60 頁(yè)。這是鄧小平有關(guān)“一國(guó)兩制”最完整的表述，標(biāo)志著鄧小平“一國(guó)兩制”理論的形成。

（四）以八二憲法為依據(jù)簽署《中英聯(lián)合聲明》

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)兩年的談判，中英于1984 年12 月19 日正式簽署聯(lián)合聲明?；痉ㄊ歉鶕?jù)憲法制定的，這一點(diǎn)也體現(xiàn)在聯(lián)合聲明中。聯(lián)合聲明正文第三條規(guī)定：中華人民共和國(guó)政府聲明，中華人民共和國(guó)對(duì)香港的基本方針政策如下：（一）為了維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，并考慮到香港的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，中華人民共和國(guó)決定在對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)時(shí)，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第三十一條的規(guī)定，設(shè)立香港特別行政區(qū)。這里明確八二憲法第31 條是設(shè)立特別行政區(qū)的憲法依據(jù)。同時(shí)聯(lián)合聲明附件一第一條明確：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)將根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法制定并頒布中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法，規(guī)定香港特別行政區(qū)成立后不實(shí)行社會(huì)主義的制度和政策，保持香港原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變?！笨梢哉f(shuō)，整個(gè)中英談判過(guò)程和簽署聯(lián)合聲明程序的依據(jù)是憲法，從規(guī)范體系上明確了中國(guó)憲法是制定和設(shè)立特別行政區(qū)的最高法律依據(jù)，而不是聯(lián)合聲明。時(shí)任外交部長(zhǎng)吳學(xué)謙曾指出，八二憲法為“我國(guó)在恢復(fù)行使主權(quán)后在香港設(shè)立特別行政區(qū)并實(shí)行不同于內(nèi)地的制度和政策，提供了法律依據(jù)”。①吳學(xué)謙：《關(guān)于中英關(guān)于香港問(wèn)題協(xié)議文件的報(bào)告——1984 年11 月6 日在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議上》，全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編：《港澳工作常用法律匯編》（2018 年版），第470頁(yè)。根據(jù)八二憲法規(guī)定的職權(quán)，1984 年11 月，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議的聯(lián)合聲明議案的決議；1985 年4 月，第六屆全國(guó)人大批準(zhǔn)中國(guó)政府簽署的聯(lián)合聲明。

（五）八二憲法第31 條為“一國(guó)兩制”提供憲法依據(jù)

在八二憲法修改草案的最初方案中，并沒(méi)有考慮將國(guó)家統(tǒng)一寫(xiě)入相關(guān)條款。后來(lái)，部分學(xué)者和憲法修改委員會(huì)部分委員提出國(guó)家統(tǒng)一條款的制定問(wèn)題。1981 年12 月23 日，彭真在向中央呈報(bào)的《關(guān)于憲法修改草案幾個(gè)問(wèn)題的報(bào)告》中提到有關(guān)臺(tái)灣問(wèn)題是“近兩個(gè)多月突擊出來(lái)的”。②《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ谒木恚?，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2012 年，第1454 頁(yè)。鄧小平審閱報(bào)告后，指示憲法要對(duì)臺(tái)灣問(wèn)題作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。在這種背景下，憲法起草小組擬定了憲法第31 條，并相應(yīng)地在憲法第62 條第13 項(xiàng)關(guān)于全國(guó)人大職權(quán)中加入“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”。這為落實(shí)“一國(guó)兩制”的偉大構(gòu)想和解決臺(tái)灣問(wèn)題提供了憲法依據(jù)。③王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2012 年，第76 頁(yè)。

憲法第31 條規(guī)定國(guó)家設(shè)立特別行政區(qū)，由全國(guó)人大以法律規(guī)定特別行政區(qū)的制度。1982 年4 月26 日公布的《中華人民共和國(guó)憲法修改草案》中，本條被列為第30 條：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由法律規(guī)定?！痹谟懻撝?，有些委員提出，這條是針對(duì)臺(tái)灣講的，臺(tái)灣根據(jù)什么法律來(lái)決定呢？因而認(rèn)為規(guī)定內(nèi)涵不明確。經(jīng)討論，大家同意修改為“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”，進(jìn)一步明確制定法律的主體是全國(guó)人大。④參見(jiàn)肖蔚云：《論憲法》，北京：北京大學(xué)出版社，2004 年，第210—211 頁(yè)。

從相關(guān)背景資料看，當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)憲法第31 條時(shí)并非只針對(duì)臺(tái)灣問(wèn)題的解決。1982 年11 月，憲法修改委員會(huì)副主任彭真向第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議作《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》時(shí)，對(duì)憲法第31 條做了如下說(shuō)明：“實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一后，臺(tái)灣可以作為特別行政區(qū)，享有高度的自治權(quán)……考慮到這種特殊情況的需要，憲法修改草案第三十一條規(guī)定……”，“……這是我們處理這類(lèi)問(wèn)題的基本立場(chǎng)?！薄斑@類(lèi)”問(wèn)題自然包括香港問(wèn)題，“雖然香港、澳門(mén)的情況與臺(tái)灣不完全相同，但可建立特別行政區(qū)，實(shí)行‘一個(gè)國(guó)家，兩種制度’的方針，這是相同的”。①肖蔚云：《論香港基本法》，北京：北京大學(xué)出版社，2003 年，第45 頁(yè)。

綜上所述，修憲者通過(guò)憲法第31 條將“一國(guó)兩制”法律化，為特別行政區(qū)實(shí)行資本主義制度提供了合憲性，體現(xiàn)了高超的立法技術(shù)與政治智慧。

二、基本法起草過(guò)程中八二憲法的作用

根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，全國(guó)人大制定了香港特別行政區(qū)基本法，規(guī)定了香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國(guó)家對(duì)香港基本方針政策的實(shí)施。

（一）基本法起草過(guò)程中憲法與基本法的關(guān)系

在基本法起草過(guò)程中，憲法與基本法的關(guān)系、憲法在香港的效力及其適用問(wèn)題引起了大家的高度關(guān)注?；趯?duì)“一國(guó)兩制”的基本共識(shí)，大家對(duì)憲法具有最高效力是普遍認(rèn)同的，因?yàn)樘貏e行政區(qū)是中國(guó)的一個(gè)行政區(qū)域，憲法的最高性與有效性是絕對(duì)的。但憲法的適用性是視地區(qū)本身的情況及特殊性而定的，有部分條文不適用于特別行政區(qū)。例如憲法總綱及其它部分（如第1條、第5 條等）關(guān)于社會(huì)主義或帶有社會(huì)主義性質(zhì)的規(guī)定；又如憲法第127 條關(guān)于最高人民法院是最高審判機(jī)關(guān)，監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院的工作（即有審判監(jiān)督權(quán)）的規(guī)定。但與此同時(shí)，中國(guó)憲法中亦有適用于特別行政區(qū)的條文，包括一般性適用于特別行政區(qū)的條文，如第四章第136 條、第137 條及第138 條有關(guān)國(guó)旗、國(guó)徽及首都的規(guī)定；特別適用于特別行政區(qū)的條文，如第31 條和第62 條第13 項(xiàng)等直接涉及特別行政區(qū)設(shè)立及其制度的規(guī)定。②香港基本法咨詢委員會(huì)—中央與特別行政區(qū)的關(guān)系專(zhuān)責(zé)小組—基本法與憲法的關(guān)系工作組：《基本法與憲法的關(guān)系討論文件》，1986 年12 月12 日，編號(hào)：CCBL-SG/RCS-WR01-DP01-861212。

然而，香港社會(huì)各界對(duì)“社會(huì)主義憲法”是否在香港適用以及如何適用等問(wèn)題仍然表達(dá)了一些擔(dān)憂。部分起草委員提出，對(duì)憲法在特別行政區(qū)適用的問(wèn)題，希望全國(guó)人大清晰說(shuō)明哪些憲法條款適用于香港、哪些不予適用。③時(shí)任香港基本法咨詢委員會(huì)委員簡(jiǎn)福飴先生就專(zhuān)門(mén)對(duì)“憲法與基本法關(guān)系”提出了如下問(wèn)題：（1）母法與子法的關(guān)系，子法不能削弱母法的權(quán)范（權(quán)力范圍）；（2）母法在子法適用的地區(qū)是否有自我貶抑性？如不，則在母法與子法沖突時(shí)，造成子法受到貶抑；（3）如不修改憲法，是否母法一定與子法在特別行政區(qū)內(nèi)產(chǎn)生沖突？修改憲法的實(shí)際問(wèn)題，如何修改？（4）基本法的有效期；在基本法的有效期內(nèi)，中國(guó)憲法若有修改，會(huì)否對(duì)基本法有任何影響？參見(jiàn)簡(jiǎn)福飴：《基本法的法律地位以及它與憲法的關(guān)系》，1986 年5 月27 日，編號(hào)：CCBL-SG/RCS-03-DP01-860527。通過(guò)民主、平等與自由的交流與討論，對(duì)憲法在特別行政區(qū)的效力與適用問(wèn)題上，起草委員會(huì)形成了基本共識(shí)，包括建議增寫(xiě)“基本法根據(jù)憲法第31 條制定，全國(guó)人大負(fù)責(zé)對(duì)該條作最高解釋?zhuān)瑳Q定在香港適用哪些憲法條文以及可以豁免遵守憲法的哪些部分”；憲法只有全國(guó)人大才能修改，才有權(quán)決定哪些條文不在什么地方適用；建議寫(xiě)明“基本法不會(huì)與憲法發(fā)生沖突，憲法不會(huì)損害特別行政區(qū)的法律體系和法律理論”；基本法是子法、憲法是母法等。①《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法結(jié)構(gòu)（草案）》，香港基本法起草委員會(huì)秘書(shū)處：《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)第二次全體會(huì)議文件匯編》，1986 年，第28—29 頁(yè)。

總之，在基本法的起草過(guò)程中，起草者們堅(jiān)持了憲法作為國(guó)家根本法、在整體上適用于特別行政區(qū)的立場(chǎng)與觀點(diǎn)。憲法在特別行政區(qū)具有最高的法律效力，基本法是根據(jù)憲法制定的，而憲法又允許特別行政區(qū)可以實(shí)行不同于全國(guó)其他地區(qū)的制度和政策。因此，在香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度和政策，將以基本法的規(guī)定為依據(jù)。

（二）基本法是根據(jù)憲法制定的

香港基本法是全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)憲法制定的基本法律，它必須符合憲法規(guī)定才能有效，這是法律有效性的內(nèi)在要求?；痉ㄐ蜓砸?guī)定：“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第三十一條的規(guī)定，設(shè)立香港特別行政區(qū)，并按照‘一個(gè)國(guó)家，兩種制度’的方針，不在香港實(shí)行社會(huì)主義的制度和政策。國(guó)家對(duì)香港的基本方針政策，已由中國(guó)政府在中英聯(lián)合聲明中予以闡明”；“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法”。這一規(guī)范表述明確了制定基本法和建立香港特別行政區(qū)的憲法根據(jù)，說(shuō)明基本法確認(rèn)了我國(guó)政府在《中英聯(lián)合聲明》中闡明的對(duì)香港的基本方針政策。

香港基本法第11 條第1 款還規(guī)定：“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第三十一條，香港特別行政區(qū)的制度和政策，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策，均以本法的規(guī)定為依據(jù)?！边@一規(guī)范表明，香港的制度和政策是根據(jù)憲法第31 條制定的，基本法規(guī)定的香港的制度和政策要符合憲法第31 條精神，憲法效力高于基本法，基本法效力高于特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律。

（三）基本法的合憲性宣告

1990 年4 月4 日，第七屆全國(guó)人大第三次會(huì)議以98%的高票通過(guò)了香港基本法。在全國(guó)人大表決通過(guò)香港基本法時(shí)，為了明確憲法與基本法的關(guān)系，回應(yīng)香港居民對(duì)憲法與基本法關(guān)系的關(guān)切，全國(guó)人大同時(shí)通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《基本法決定》），明確宣示了基本法的合憲性。②該《決定》規(guī)定：香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。香港特別行政區(qū)設(shè)立后實(shí)行的制度、政策和法律，以香港特別行政區(qū)基本法為依據(jù)。香港特別行政區(qū)基本法自1997 年7 月1 日起實(shí)施?；痉ê蠎椥孕鎸?shí)際上解決了“基本法是否違憲”的可能性以及由此帶來(lái)的公眾憂慮。正如《基本法決定（草案）》的說(shuō)明所指出：“為了進(jìn)一步明確香港特別行政區(qū)基本法的法律地位，法律委員會(huì)經(jīng)同有關(guān)方面研究，建議這次大會(huì)在通過(guò)香港特別行政區(qū)基本法時(shí)作出關(guān)于香港特別行政區(qū)基本法的決定，并起草了決定（草案），明確香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)我國(guó)憲法、按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的?！庇捎诨痉ㄊ侨珖?guó)人大通過(guò)的全國(guó)性法律，在包括香港在內(nèi)的全國(guó)實(shí)施，故基本法合憲性宣告同時(shí)解決了基本法實(shí)施中的內(nèi)地制度與基本法可能不一致的規(guī)范沖突，為基本法順利實(shí)施排除可能的障礙。

總之，鑒于全國(guó)人大已經(jīng)在正式?jīng)Q定中宣布“香港基本法是符合憲法的”，并且香港的制度與政策均以基本法的規(guī)定為依據(jù)，從法律上講，不會(huì)存在“基本法與憲法相沖突”的問(wèn)題。同時(shí)這也可解釋為全國(guó)人大事先對(duì)基本法進(jìn)行合憲性審查，認(rèn)為基本法是合憲的、沒(méi)有違反憲法，開(kāi)啟了合憲性審查的實(shí)踐。

（四）基本法起草過(guò)程中憲法學(xué)者發(fā)揮的作用

在基本法起草過(guò)程中，憲法學(xué)者發(fā)揮了重要作用，特別是曾直接參與八二憲法修改的張友漁、王叔文、肖蔚云、許崇德、吳建璠教授等以八二憲法修改經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，全方位參與了基本法起草工作，為在國(guó)家憲法體制內(nèi)，實(shí)現(xiàn)“一國(guó)兩制”方針的法律化作出了重要貢獻(xiàn)。

1980 年9 月15 日召開(kāi)的憲法修改委員會(huì)第一次全體會(huì)議決定設(shè)立憲法修改委員會(huì)秘書(shū)處，胡喬木任秘書(shū)長(zhǎng)，吳冷西、胡繩、張友漁、王漢斌等為副秘書(shū)長(zhǎng)。9 月17 日，秘書(shū)處舉行第一次會(huì)議，吸收王叔文、肖蔚云、許崇德、孫立為秘書(shū)處成員。秘書(shū)處的主要職責(zé)是在彭真的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行憲法條文的具體草擬工作?；痉ㄆ鸩菸瘑T會(huì)當(dāng)時(shí)設(shè)立了五個(gè)專(zhuān)題小組，分別為中央與特別行政區(qū)關(guān)系、政治體制、居民的基本權(quán)利與義務(wù)、經(jīng)濟(jì)專(zhuān)題小組以及教育、科學(xué)、文化、體育與宗教等專(zhuān)題小組。中央與特別行政區(qū)專(zhuān)題小組由邵天任、黃麗松為負(fù)責(zé)人，成員包括吳建璠等；居民基本權(quán)利與義務(wù)專(zhuān)題小組由李福善、王叔文為負(fù)責(zé)人；政治體制專(zhuān)題小組由查良鏞、肖蔚云為負(fù)責(zé)人，張友漁、許崇德等作為成員。許崇德教授同時(shí)參加了教育、科學(xué)文化、體育與宗教等專(zhuān)題小組。這些特殊經(jīng)歷，為老一輩憲法學(xué)家從憲法的高度審視基本法起草中遇到的憲法與基本法關(guān)系、確立憲法在特別行政區(qū)最高法律地位等方面提供了專(zhuān)業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)與智慧，也為我們留下了寶貴的基本法理論資源。

王叔文教授早在1990 年10 月就出版了《香港特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論》。①1990 年10 月出版該書(shū)第一版，1997 年6 月出版該書(shū)第二版，2006 年3 月出版該書(shū)第三版。作為內(nèi)地最早出版的研究香港基本法的學(xué)術(shù)專(zhuān)著，該書(shū)以基本法文本為基礎(chǔ)，系統(tǒng)闡述了基本法起草過(guò)程、基本法精神、基本法內(nèi)容，并介紹了基本法起草過(guò)程中討論的各種理論問(wèn)題，有助于我們準(zhǔn)確、全面地了解基本法起草過(guò)程以及立法原意。肖蔚云教授出版過(guò)《論香港基本法》、《論澳門(mén)基本法》等研究基本法的著作。②肖蔚云：《論憲法》，北京：北京大學(xué)出版社，2004 年，前言。許崇德教授也在長(zhǎng)期的學(xué)術(shù)思考和實(shí)踐中，積累了豐富的基本法理論成果。

三、回歸以后憲法在依法治港中的根本法作用

在香港回歸初期，學(xué)界對(duì)于憲法的效力和適用問(wèn)題有不同的認(rèn)識(shí)，香港部分人士認(rèn)為憲法并不直接對(duì)特區(qū)發(fā)生效力，僅將基本法視為特區(qū)的憲制基礎(chǔ)，切割憲法與基本法的關(guān)系，懷疑、否定甚至是挑戰(zhàn)憲法的地位?；趹椃ǖ匚槐晃勖?014 年以來(lái)，中央在治港工作中，強(qiáng)調(diào)憲法的作用，從“依照基本法辦事”轉(zhuǎn)向“依照憲法和基本法辦事”，明確憲法作為特區(qū)憲制基礎(chǔ)的地位與作用。

（一）明確憲法是主權(quán)的最高體現(xiàn)，在國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)具有最高效力

香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分離的一部分，對(duì)特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)必須在國(guó)家主權(quán)唯一性和憲法確定的單一制前提下進(jìn)行討論。任何主權(quán)國(guó)家的憲法都對(duì)主權(quán)下所有的領(lǐng)土有效力，及于這一主權(quán)國(guó)家下的所有公民，這是由憲法效力的最高性所決定的。國(guó)家憲法作為一個(gè)整體，并不存在效力上的分割性，特別行政區(qū)基本法的效力源于憲法，憲法是特別行政區(qū)的法律淵源?！耙粐?guó)”是“兩制”的前提和基礎(chǔ)，脫離了憲法的最高法律效力，其他法律都將成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。

（二）確立香港特別行政區(qū)憲制秩序由憲法和基本法共同構(gòu)成

在基本法實(shí)踐中，確立“憲法和基本法共同構(gòu)成香港憲制基礎(chǔ)”的命題具有重要意義，也是基本法實(shí)施25 年來(lái)取得的基本共識(shí)，為基本法實(shí)施奠定了明確的憲法基礎(chǔ)。

早在2007 年慶祝香港回歸祖國(guó)十周年時(shí)，學(xué)術(shù)界開(kāi)始提出“憲法與香港特別行政區(qū)基本法共同構(gòu)成香港憲制基礎(chǔ)”的命題。時(shí)隔七年后，2014 年《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)明確提出憲法和基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。2017 年習(xí)近平總書(shū)記在慶祝香港回歸祖國(guó)20 周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話中，詳細(xì)論述了特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)的構(gòu)成。①習(xí)近平指出：“回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉(zhuǎn)變，中華人民共和國(guó)憲法和香港特別行政區(qū)基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。憲法是國(guó)家根本大法，是全國(guó)各族人民共同意志的體現(xiàn)，是特別行政區(qū)制度的法律淵源?；痉ㄊ歉鶕?jù)憲法制定的基本法律，規(guī)定了在香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度和政策，是‘一國(guó)兩制’方針的法律化、制度化，為‘一國(guó)兩制’在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐提供了法律保障?！绷?xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020 年，第121 頁(yè)。這一論述為正確認(rèn)識(shí)香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，發(fā)揮憲法在依法治港中的重要作用，提供了根本的指導(dǎo)方針。

這一命題的提出明確了“一國(guó)兩制”實(shí)踐中的重大理論與實(shí)踐問(wèn)題。其重大意義在于：

一是明確了中央對(duì)香港特區(qū)的全面管治權(quán)是基于憲法，而非《中英聯(lián)合聲明》。中國(guó)政府解決香港問(wèn)題的思路是根據(jù)憲法的規(guī)定進(jìn)行，即先在憲法中規(guī)定了第31 條，然后根據(jù)憲法處理香港問(wèn)題以及制定香港基本法，使解決香港問(wèn)題有憲法依據(jù)。《中英聯(lián)合聲明》中有關(guān)香港的基本方針政策是中國(guó)政府根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法作出的聲明，而且香港基本法的序言中也明確說(shuō)明“國(guó)家對(duì)香港的基本方針政策，已由中國(guó)政府在中英聯(lián)合聲明中予以闡明”，表明制定基本法的根據(jù)是憲法。

二是明確了憲法是香港特別行政區(qū)制度的法律淵源。憲法第31 條確立了特別行政區(qū)本身是根據(jù)憲法設(shè)立的，從而使憲法成為特別行政區(qū)的法律來(lái)源。根據(jù)憲法，在特別行政區(qū)的制度可以不同于內(nèi)地的社會(huì)主義制度，為確立“一國(guó)兩制”的方針提供了直接的憲法規(guī)范依據(jù)。基于憲法的規(guī)定和授權(quán)，特別行政區(qū)制度的主導(dǎo)權(quán)在中央，由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)法律的形式規(guī)定。憲法第62 條對(duì)此作了具體規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：（十四）決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”。

三是明確了憲法對(duì)香港特別行政區(qū)具有直接的效力。憲法作為一個(gè)國(guó)家的根本法，對(duì)包括特別行政區(qū)在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家的空間范圍都有直接的效力，但由于憲法中包含著多元價(jià)值，其規(guī)范在各地的效力的具體表現(xiàn)形式可能是不同的。比如憲法中的社會(huì)主義制度的條款，在全國(guó)的范圍內(nèi)都具有直接的效力，但對(duì)于香港特別行政區(qū)而言，由于憲法確立“一國(guó)兩制”的原則，有些條款可以不適用，但必須予以尊重與維護(hù)。

四是明確了“一國(guó)兩制”實(shí)踐中中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。按照憲法，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，而中國(guó)特色社會(huì)主義一個(gè)重要特色就是“一國(guó)兩制”。2018 年憲法修改將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入憲法第一條，使之成為明確的憲法規(guī)范，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)包括特別行政區(qū)在內(nèi)的國(guó)家生活發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

（三）從“依照基本法辦事”到“依照憲法和基本法辦事”

從“嚴(yán)格依照基本法辦事”，到“嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事”，體現(xiàn)了我們對(duì)“一國(guó)兩制”規(guī)律性認(rèn)識(shí)的不斷深化。

1993 年11 月錢(qián)其琛在香港特別行政區(qū)籌委會(huì)預(yù)委會(huì)第二次全會(huì)閉幕詞中講道，“我們還是希望通過(guò)合作來(lái)制止混亂……我們也不會(huì)坐視香港發(fā)生混亂。我們要按照基本法的規(guī)定，做好各項(xiàng)必要的準(zhǔn)備工作，堅(jiān)持‘一國(guó)兩制’的方針，不折不扣地貫徹基本法”。①錢(qián)其琛：《在香港特別行政區(qū)籌委會(huì)預(yù)委會(huì)第二次全會(huì)上的閉幕詞》（1993 年11 月12 日），中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011 年，第507 頁(yè)。這是香港基本法頒布以后中央首次提出有關(guān)貫徹基本法的要求。當(dāng)時(shí)，由于英方一意孤行推行“三違反”的憲制方案，導(dǎo)致港英立法局過(guò)渡成為香港特區(qū)立法會(huì)的“直通車(chē)”方案流產(chǎn)，中英合作關(guān)系宣告破裂，為了防止過(guò)渡時(shí)期特區(qū)籌建工作產(chǎn)生混亂，中方強(qiáng)調(diào)籌建香港特別行政區(qū)——尤其是建立香港特區(qū)的立法機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)是基本法而不是其他文件。

香港回歸初期，為了維護(hù)和促進(jìn)香港的繁榮穩(wěn)定，中央強(qiáng)調(diào)的“嚴(yán)格按照基本法辦事”所針對(duì)的對(duì)象主要是中央人民政府、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市，強(qiáng)調(diào)不得干預(yù)特別行政區(qū)依照基本法規(guī)定自行管理的事務(wù)。2012 年7 月，胡錦濤在慶祝香港回歸祖國(guó)15 周年大會(huì)上的講話中指出，“要全面落實(shí)基本法各項(xiàng)規(guī)定，完善與基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制。要按照基本法和全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決定的規(guī)定，繼續(xù)推進(jìn)香港民主進(jìn)程”。②胡錦濤：《在慶祝香港回歸祖國(guó)十五周年大會(huì)上的講話》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/ldhd/2012-07/01/content_2174732.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2022 年4 月8 日。

隨著基本法實(shí)施進(jìn)入新階段，特別是自2012 年以來(lái)，“一國(guó)兩制”在香港的實(shí)踐也遇到了新情況、新問(wèn)題。香港社會(huì)一些人公然否定憲法對(duì)基本法和“一國(guó)兩制”方針政策的保障作用，甚至出現(xiàn)割裂憲法和基本法的現(xiàn)象。在這種背景下，中央開(kāi)始強(qiáng)調(diào)全面準(zhǔn)確理解和貫徹“一國(guó)兩制”方針，強(qiáng)調(diào)憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)這一重大命題。

2014 年10 月，在黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中，黨中央首次提出了“嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事”的表述。③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2022 年4 月8 日。2015 年3 月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中首次出現(xiàn)“嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事”的表述。④2015 年3 月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)指出，“我們將堅(jiān)定不移地貫徹‘一國(guó)兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治方針，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事”。參見(jiàn)李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告——2015 年3 月5 日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》，中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/dbdhhy/12_3/2015-03/17/content_1930436.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2022 年4 月8 日。2016 年12 月30 日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)政協(xié)新年茶話會(huì)上指出，“我們要按照憲法和基本法辦事，支持香港、澳門(mén)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，確?！粐?guó)兩制’實(shí)踐不動(dòng)搖、不走樣、不變形”。⑤習(xí)近平：《在全國(guó)政協(xié)新年茶話會(huì)上的講話》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-12/30/c_1120224040.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2022 年4 月8 日。2019 年10 月31 日，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》首次對(duì)“嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事”進(jìn)行具體化闡述。①《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》要求“嚴(yán)格依照憲法和基本法對(duì)香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)行管治，堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)香港、澳門(mén)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，絕不容忍任何挑戰(zhàn)‘一國(guó)兩制’底線的行為，絕不容忍任何分裂國(guó)家的行為”。參見(jiàn)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2022 年4 月8 日。2021 年12 月國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布的《“一國(guó)兩制”下香港的民主發(fā)展》白皮書(shū)指出，“嚴(yán)格按照憲法和基本法辦事，堅(jiān)持依法治港”?！皣?yán)格依照憲法和基本法辦事”成為黨代會(huì)報(bào)告、政府工作報(bào)告和政協(xié)工作報(bào)告等重要文件中不可或缺的內(nèi)容之一，也成為中央依法治港的基本方針。

（四）憲法在完善特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法律制度機(jī)制和選舉制度中的作用

2019 年“修例風(fēng)波”發(fā)生后，針對(duì)“一國(guó)兩制”實(shí)踐出現(xiàn)的新情況，為了維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，全國(guó)人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法和基本法的規(guī)定，采取一系列舉措，為“一國(guó)兩制”實(shí)踐的行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供了法治保障。

全國(guó)人大第三次會(huì)議2020 年5 月28 日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》明確了該決定的依據(jù)是憲法第31 條、第62 條第2 項(xiàng)、第14 項(xiàng)、第16 項(xiàng)以及基本法相關(guān)規(guī)定。這是第一次在全國(guó)人大有關(guān)決定中具體列舉憲法相關(guān)規(guī)定，包括兜底條款。6 月30 日通過(guò)的香港國(guó)安法第1 條明確，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法、香港特別行政區(qū)基本法以及全國(guó)人大上述決定，制定香港國(guó)安法。

第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議2020 年8 月11 日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)第六屆立法會(huì)繼續(xù)履行職責(zé)的決定》、第二十三次會(huì)議11 月11 日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員資格問(wèn)題的決定》，以憲法為依據(jù)，采取創(chuàng)制性方式，解決了香港立法會(huì)繼續(xù)履行職責(zé)與個(gè)別立法會(huì)議員資格問(wèn)題，有效地維護(hù)了憲法權(quán)威，及時(shí)解決了基本法實(shí)施中出現(xiàn)的重大實(shí)踐問(wèn)題。

2021 年3 月11 日，第十三屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》依據(jù)中同樣列舉了憲法第31 條、第62 條第2 項(xiàng)、第14 項(xiàng)、第16項(xiàng)以及基本法、香港國(guó)安法。根據(jù)全國(guó)人大關(guān)于完善香港選舉制度的決定，3 月30 日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議修訂通過(guò)香港基本法附件一、附件二。

憲法和基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，表明作為香港的憲制基礎(chǔ)，憲法和基本法是缺一不可的，既不能離開(kāi)憲法談基本法，也不能脫離基本法來(lái)談憲法效力。

（五）基本法解釋機(jī)制的創(chuàng)新

香港基本法實(shí)施25 年來(lái)，基本法解釋機(jī)制發(fā)揮了重要作用。根據(jù)八二憲法的規(guī)定，法律的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，基本法是全國(guó)人大制定的基本法律，屬于全國(guó)性法律，由全國(guó)人大常委會(huì)行使解釋權(quán)是理所當(dāng)然的。為了體現(xiàn)“一國(guó)兩制”的基本方針政策，基本法第158 條規(guī)定了基本法的解釋權(quán)問(wèn)題，包括香港特區(qū)終審法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)釋法的程序問(wèn)題。2011 年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法第13 條第1 款和第19 條的解釋就是根據(jù)香港終審法院的提請(qǐng)而作出的，明確了國(guó)家豁免原則與政策，為基本法解釋實(shí)踐積累了經(jīng)驗(yàn)。回歸后，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)香港的實(shí)際與基本法實(shí)施的需要，對(duì)基本法進(jìn)行了5 次解釋?zhuān)皶r(shí)解決了基本法實(shí)施過(guò)程中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，凝聚了基本法共識(shí)，體現(xiàn)基本法的包容與開(kāi)放性。在憲法確立主權(quán)原則下，基本法解釋已成為憲法推動(dòng)“一國(guó)兩制”實(shí)踐的重要形式，完善了國(guó)家的憲法體制，為一個(gè)國(guó)家內(nèi)多元、包容的共同生活提供了法律機(jī)制，為世界比較法提供了生動(dòng)的樣本。

（六）特別行政區(qū)法院在審理案件中援引憲法

從回歸之日起，香港結(jié)束英國(guó)的殖民統(tǒng)治，回到中華人民共和國(guó)憲法秩序，包括行政、立法、司法在內(nèi)的特別行政區(qū)架構(gòu)被納入國(guó)家憲法體制中，以體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)。同時(shí)基于“一國(guó)兩制”基本方針，基本法規(guī)定了富有特色的特別行政區(qū)司法體系，既維護(hù)司法主權(quán)，又充分尊重普通法傳統(tǒng)，通過(guò)授權(quán)形式，使香港司法機(jī)關(guān)發(fā)揮人權(quán)保障功能，確保司法的穩(wěn)定預(yù)期。如香港基本法第2 條和第19 條規(guī)定，香港特別行政區(qū)實(shí)行高度自治，享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。香港特別行政區(qū)各級(jí)法院是香港特別行政區(qū)的司法機(jī)關(guān)，為了保障司法獨(dú)立的原則與價(jià)值，第95 條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)法院獨(dú)立進(jìn)行審判，不受任何干涉，司法人員履行審判職責(zé)的行為不受法律追究。”在“一國(guó)兩制”下，基本法設(shè)計(jì)了一個(gè)有別于內(nèi)地的司法管轄區(qū)，除極少數(shù)涉及香港國(guó)安法的案件外，香港特區(qū)法院對(duì)本地案件、絕大部分涉及香港國(guó)安法的案件享有管轄權(quán)，不受其他國(guó)家或地區(qū)的干涉，香港特區(qū)法院的判決具有終局力，不能上訴到最高人民法院。

回歸以來(lái)，香港特區(qū)法院在憲法和基本法框架內(nèi)，履行法律賦予的審判權(quán)，維護(hù)了香港法治秩序。其中，因應(yīng)憲制秩序的變化，司法機(jī)關(guān)努力在審判活動(dòng)中體現(xiàn)憲法精神，在一些案件中援引憲法，力求通過(guò)個(gè)案體現(xiàn)憲法和基本法確定的憲制秩序，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。自香港回歸以來(lái)，特區(qū)法院在司法判例中不時(shí)援引中國(guó)憲法作為裁判的說(shuō)理依據(jù)。據(jù)不完整的統(tǒng)計(jì)，這樣的司法判例至少有39 個(gè)（合并審理案件僅統(tǒng)計(jì)一個(gè)判決）。判例所援引的憲法條款分布于憲法的各個(gè)章節(jié)。其中，最常援引的是序言、第31 條、第67 條第3、4 項(xiàng)等作為“一國(guó)兩制”方針和香港基本法的憲法基礎(chǔ)的條款。此外，被援引條款也包括第10、11、13、16 條等總綱條款，第41、49 條等公民的基本權(quán)利和義務(wù)條款，第57、58、89 條等國(guó)家機(jī)構(gòu)條款，以及第136 條國(guó)旗條款。值得注意的是，在香港金蘭觀有限責(zé)任公司訴揚(yáng)威投資有限公司（Hong Kong Kam Lan Koon Ltd v.Realray Investment Ltd.）一案中，香港法院不僅援引了我國(guó)現(xiàn)行憲法，還援引了1954 年憲法和1975年憲法中的有關(guān)國(guó)家征用條款以解釋基本法。

上述幾個(gè)方面是八二憲法在“一國(guó)兩制”實(shí)踐中發(fā)揮作用的例證，也是八二憲法確立的“一國(guó)兩制”方針的具體落實(shí)。早在1992 年，在紀(jì)念八二憲法頒布十周年時(shí)，國(guó)務(wù)院港澳辦原主任魯平就指出，憲法在特別行政區(qū)適用、特別行政區(qū)的權(quán)力來(lái)源、基本法解釋等“這些問(wèn)題的復(fù)雜性及其在基本法中的成功處理，充分說(shuō)明了憲法原則對(duì)實(shí)施‘一國(guó)兩制’方針政策的重要作用，而‘一國(guó)兩制’在基本法中的具體貫徹又極大地補(bǔ)充和發(fā)展了憲法原則”。①魯平：《憲法與“一國(guó)兩制”》，全國(guó)人大辦公廳等編：《憲法頒布十周年紀(jì)念文集》，北京：法律出版社，1993 年，第245 頁(yè)。

四、結(jié)語(yǔ)：“一國(guó)兩制”的未來(lái)

回歸祖國(guó)25 年來(lái)，香港戰(zhàn)勝了各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，穩(wěn)步前行。雖然在實(shí)踐中面臨一些爭(zhēng)議與挑戰(zhàn)，但“一國(guó)兩制”始終保持著強(qiáng)大的生命力，體現(xiàn)著文明、和平、開(kāi)放與包容精神。目前，香港正面臨著新的挑戰(zhàn)，基本法是我們戰(zhàn)勝各種困難的法寶，其實(shí)施取得的成就需要我們倍加珍惜。

香港回歸祖國(guó)25 年的實(shí)踐充分說(shuō)明，中國(guó)共產(chǎn)黨作為“一國(guó)兩制”這一前所未有的偉大事業(yè)的開(kāi)創(chuàng)者、推動(dòng)者、實(shí)踐者與維護(hù)者，有智慧、有能力既把實(shí)行社會(huì)主義制度的內(nèi)地管理好、建設(shè)好，也把實(shí)行資本主義制度的香港管理好、建設(shè)好，以“一國(guó)兩制”的豐富實(shí)踐為人類(lèi)政治文明的發(fā)展與進(jìn)步作出貢獻(xiàn)。

“一國(guó)兩制”是令我們自豪的制度創(chuàng)新，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民完成國(guó)家統(tǒng)一的偉大創(chuàng)舉，更是通過(guò)制度創(chuàng)新構(gòu)建人類(lèi)文明秩序的偉大實(shí)踐。我們需要以“一國(guó)兩制”這一中國(guó)話語(yǔ)和中國(guó)敘事體系的標(biāo)志性素材，打造融通中外的新范疇、新表述，以“一國(guó)兩制”故事傳播中國(guó)的發(fā)展觀、文明觀。