論堅持和完善“一國兩制”制度體系
——香港回歸祖國25 周年之際的回顧與展望

駱偉建 劉林波

自香港特別行政區(qū)成立、香港基本法實施，“一國兩制”香港實踐已經走過25 年的歷程，雖經風雨，但穩(wěn)步前行。“一國兩制”在香港25 年的實踐表明，“一國兩制”方針政策和特別行政區(qū)制度是符合香港實際的好政策、好制度，既有利于維護國家主權、安全、發(fā)展利益，也有利于保持香港的繁榮穩(wěn)定。同時，隨著“一國兩制”實踐的發(fā)展，也出現了一些新問題、新挑戰(zhàn)，對堅持和完善“一國兩制”制度體系提出了新要求。時代有所呼，黨和國家有所應。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重要問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“‘一國兩制’是黨領導人民實現祖國和平統(tǒng)一的一項重要制度，是中國特色社會主義的一個偉大創(chuàng)舉”，要“堅持和完善‘一國兩制’制度體系”。①《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后訪問時間：2022 年3 月18 日。在慶祝香港回歸祖國25 周年之際，對“一國兩制”和香港基本法的實踐情況進行總結，并研究如何通過構建具體的配套制度和機制來堅持和完善“一國兩制”制度體系，十分必要。

一、堅持和完善“一國兩制”制度體系的關鍵是構建配套的制度和機制

黨的十九大報告指出，“‘一國兩制’是解決歷史遺留的香港、澳門問題的最佳方案，也是香港、澳門回歸后保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度”，要“嚴格依照憲法和基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制”。①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，中國政府網，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，最后訪問時間：2022 年3 月18 日。這一重要論述清晰闡釋了兩個重要原則：“一國兩制”是國家治理港澳的最佳方案和最佳制度，必須毫不動搖地予以堅持；必須依靠法治手段推進“一國兩制”實踐，完善并落實相應的配套制度和機制。概括一下，這兩個重要原則就是“堅持”和“完善”，“堅持”“完善”兩個原則之間存在辯證統(tǒng)一的關系，在“堅持”的基礎上才能不斷“完善”，“完善”是為了更好地“堅持”。“沒有‘堅持’，‘一國兩制’就會失去正確方向；沒有‘完善’，‘一國兩制’就會失去生機活力。”②沈春耀：《全面準確、堅定不移貫徹“一國兩制”方針》，本書編寫組：《〈中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2021 年，第338 頁。在明晰“堅持”與“完善”的辯證統(tǒng)一關系之后，還需要弄清“制度體系”的含義?！绑w系”由諸多要素構成，是同類事物按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體。換言之，“制度體系”是一個整體，由一系列的具體制度組成?！爸贫取眲t是體系內各部分須遵從的行為準則。因此，“體系”就是要處理好整體與部分的關系，完善“體系”就要構建具體“制度”。沒有“體系”的“制度”，互相之間沒有聯系、銜接，必將是雜亂無章的，不能發(fā)揮出“體系”的整體作用。同樣，只有“體系”而缺乏具體的“制度”，“體系”就空洞無物，無法有效運作。

“一國兩制”制度體系由哪些方面構成呢？這不僅僅是一個理論問題，也是一個實踐問題，必將隨著“一國兩制”的實踐發(fā)展和理論探索逐步得到解答。當下，總結“一國兩制”方針政策和香港基本法25 年來的實踐經驗，可以使我們了解和掌握“一國兩制”制度體系的幾個關鍵內容，為堅持和完善“一國兩制”制度體系提供抓手。

習近平主席在慶祝香港回歸祖國25 周年大會暨香港特區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話中，用“四個必須”總結了“一國兩制”在香港25 年實踐的規(guī)律，“這‘四個必須’是‘一國兩制’理論的豐富和發(fā)展，是‘一國兩制’實踐行穩(wěn)致遠的科學指引”。③《夏寶龍：以習近平主席重要講話精神為指引 奮力譜寫“一國兩制”實踐新篇章——在“學習貫徹習近平主席在慶祝香港回歸祖國25 周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上重要講話精神”專題研討會上的致辭》，《大公報》2022 年7 月19 日，第A7 版。本文認為，“四個必須”實際上點明了“一國兩制”制度體系的四項關鍵內容：第一，“一國兩制”制度體系的底層基礎是正確處理“一國”與“兩制”的關系。堅持和完善“一國兩制”制度體系，核心是準確把握“一國”與“兩制”的關系。①《堅持憲法原則 完善“一國兩制”制度體系——全國人大常委會法制工作委員會副主任、香港澳門基本法委員會副主任張勇在香港2021 年“國家憲法日”線上座談會的主題演講（全文）》，《文匯報》2021 年12 月5 日，第A11 版?！耙粐鴥芍啤狈结樖且粋€完整的體系，不能把“一國”與“兩制”割裂開來。“一國”是實行“兩制”的前提和基礎，“兩制”從屬和派生于“一國”并統(tǒng)一于“一國”之內。②《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后訪問時間：2022 年3 月18 日?！耙粐被A不牢，“兩制”必將地動山搖。只有堅持“一國”之本，發(fā)揮“兩制”之利，才能維護國家的主權、安全、發(fā)展利益，維護港澳的繁榮穩(wěn)定。第二，切實維護憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序。制度體系是依靠秩序維持的，秩序是由法律構成的。憲法和基本法共同構成特別行政區(qū)的憲制基礎，確定了特別行政區(qū)的憲制秩序，25 年來香港特區(qū)的憲制秩序穩(wěn)健運行，應繼續(xù)予以鞏固。第三，落實中央全面管治權和保障特區(qū)高度自治權要統(tǒng)一銜接。中央依法對特區(qū)行使全面管治權，依法保障特區(qū)的高度自治權，將中央全面管治權與特區(qū)高度自治權有機結合，才能切實提高特區(qū)的治理效能。第四，落實愛國者治理的政治法則?！耙粐鴥芍啤敝贫润w系的底層基礎、憲制秩序、中央全面管治權均依靠管治者來維護和執(zhí)行，如果管治者不是“一國兩制”制度體系的維護者和建設者，那么“一國兩制”制度體系必然會遭到破壞。因此，必須落實“愛國者治港”，牢牢掌握管治權。

香港基本法對“一國兩制”制度體系的上述四項關鍵內容均有所規(guī)定，但還需要建立具體的配套制度和機制，基本法的相關規(guī)定不能停留在紙面上，必須變成現實生活中的秩序，否則將直接影響“一國兩制”制度體系的有效運作。比如，基本法第158 條明確規(guī)定全國人大常委會擁有對基本法的解釋權，全國人大常委會行使釋法權也非?？酥?，25 年時間里僅進行了五次釋法，但由于釋法缺乏具體的程序性規(guī)范，每次釋法均引發(fā)香港部分人士的抵制和挑戰(zhàn)。又比如，基本法第104 條明確規(guī)定了特區(qū)有關公職人員的宣誓效忠義務，但由于缺乏具體的資格審查等制度，一些反中亂港勢力混進特區(qū)管治架構，挑戰(zhàn)中央管治權威，阻撓和破壞特區(qū)政府施政，嚴重影響了香港的社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展?？梢哉f，“一國兩制”在香港25 年實踐正反兩個方面的經驗和教訓均啟示我們，堅持和完善“一國兩制”制度體系，必須做好配套制度和機制建設，其中關鍵是做好“一國兩制”制度體系中的底層基礎、憲制秩序、中央全面管治權、“愛國者治理”四個方面的配套制度和機制建設。

二、統(tǒng)籌發(fā)展與安全，完善鞏固“一國兩制”底層基礎的制度和機制

習近平主席曾指出，“要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉化為治理效能”?！耙粐鴥芍啤笔俏覈鴩抑卫眢w系的重要組成部分，是中國特色社會主義的13 個顯著優(yōu)勢之一，在把“一國兩制”的制度績效更好地轉化為國家治理效能的過程中，必須始終堅持安全與發(fā)展并重，才能實現“兩個建設好”（“既要把實行社會主義制度的內地建設好，也要把實行資本主義制度的香港建設好”）的目標。③林志鵬：《“一國兩制”下香港維護國家安全的實踐與展望》，《紫荊論壇》2021 年1—2 月號。香港目前正處于“從由亂到治走向由治及興的新階段”，堅持統(tǒng)籌發(fā)展與安全，符合“維護國家主權、安全和發(fā)展利益”這一“一國兩制”方針的最高原則。①習近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》2022 年7 月2 日，第2 版。香港是我國不可分離的一部分，當然應承擔起維護國家安全的憲制責任，香港的發(fā)展既要靠自身努力，也要靠融入國家發(fā)展大局。在“兩個大局”的時代背景下，香港成為外部敵對勢力與我進行博弈、斗爭的前沿，這使得香港維護國家安全的責任更重要了，香港融入國家發(fā)展大局的要求更迫切了。國家安全是根本，是“一國”安身立命的保障。融入國家發(fā)展才能建立香港與祖國內地緊密聯系的命運共同體，筑牢國家的根基。因此，加強“一國兩制”制度體系中底層基礎的配套制度和機制建設，重點在于維護國家安全和融入國家發(fā)展兩個方面。

（一）完善特區(qū)維護國家安全的制度機制

“一國兩制”制度體系建立在國家領土完整和主權統(tǒng)一的基礎上，破壞了領土完整和主權統(tǒng)一，“一國兩制”制度體系將隨之崩塌。黨和國家對這一問題的認識是高度清醒、始終如一的。鄧小平當年就提出，“國家的主權、國家的安全要始終放在第一位，對這一點我們比過去更清楚了”。②《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993 年，第348 頁。黨的十九屆四中全會《決定》也明確提出，“絕不容忍任何挑戰(zhàn)‘一國兩制’底線的行為，絕不容忍任何分裂國家的行為”。③《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后訪問時間：2022 年3 月18 日。然而，回歸25 年來，長期困擾香港的一個問題是，未能建立起維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制。由于國家安全方面長期處于“不設防”狀態(tài)，過去一個時期內，反中亂港勢力嚴重歪曲“一國”和“兩制”的關系，做出一些嚴重損害“一國兩制”底層基礎的言行。比如，歪曲“一國”和“兩制”的關系，將“兩制”視為“一國兩制”的核心，導致“兩制”不受“一國”的制約，最終提出破壞國家統(tǒng)一的“港獨”主張；否定和排斥國家主權原則，提出香港享有什么自決權，主張用所謂的“公民投票”決定香港的制度和前途；危害國家的安全，反對履行維護國家安全的憲制責任，反對按照基本法規(guī)定制定維護國家安全的法律，配合國際上的反華勢力，用“黑暴”手段引發(fā)香港社會內亂，搞“顏色革命”，脅迫中央政府，意圖奪取香港的管治權。香港社會危機的出現充分暴露了“一國”的前提和基礎不牢固，究其根本是缺乏具體的法律制度保障。雖然中央反復強調國家統(tǒng)一和主權原則，但在缺乏具體法律制度保障的情況下，只能流于形式。

填補國家安全漏洞的唯一辦法就是制定維護國家安全法，建立和健全維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制。在特區(qū)難以履行維護國家安全憲制責任的危急情況下，中央果斷出手，承擔起維護國家安全的根本責任，全國人大通過《關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》，全國人大常委會根據授權制定出臺了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》（以下簡稱“香港國安法”），并列入香港基本法附件三，在香港特別行政區(qū)公布實施。香港國安法是中央為香港專門制定的重要法律，是對“一國兩制”制度體系的重大完善。④傅思明：《“一國兩制”制度體系的重大完善》，《學習時報》2020 年7 月15 日，第2 版。香港國安法實施后，特區(qū)迅速成立了香港國安委、警務處維護國家安全處、律政司維護國家安全檢控科，并與國家安全事務顧問、駐港國安公署建立起了工作聯系和協(xié)作機制。香港國安法實施后效果明顯，反中亂港勢力分崩離析，香港社會重回穩(wěn)定局面。然而，出臺香港國安法并不取代特區(qū)應承擔的包括基本法第23 條本地立法在內的維護國家安全的憲制責任，而是提供了先行示范。香港特區(qū)積極配合香港國安法實施，出臺《香港國安法第43 條實施細則》，為警務處國家安全處履行職責提供了制度保障，出臺《2021 年電影檢查（修訂）條例》《2021 年個人資料（私隱）（修訂條例）》《2021 年公司紀錄（查閱及提供文本）（修訂）規(guī)例》等法例，完善了相關領域維護國家安全的具體制度，香港教育局也發(fā)布《香港國家安全教育課程框架》，大力推行國家安全教育。然而，對照總體國家安全觀的要求，香港特區(qū)層面維護國家安全的法律制度還是不充分、不完備的，應在繼續(xù)做好香港本地法律與香港國安法配套銜接的基礎上，盡快履行基本法第23 條本地立法的憲制責任，并完善網絡安全、金融安全等領域的相關法律制度，最終形成一個統(tǒng)一的、一體化的、有效維護國家安全的制度體系。

（二）完善特區(qū)融入國家發(fā)展大局的機制

習近平主席指出，“有史以來，香港同胞始終同祖國風雨同舟、血脈相連”。①習近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》2022 年7 月2 日，第2 版。這實質上是強調香港同祖國內地是命運共同體，但由于相關的配套制度和機制不健全，在“一國兩制”實踐中香港社會出現激進“本土主義”等思潮，人心回歸還有很長的路要走。其實，“一國兩制”的初心、實踐和最終目的都是圍繞“為什么”和“如何”建構“一個共同的社會”來進行的，要真正把香港同祖國內地的命運共同體落到實處，還需要在政治、經濟、文化等多個方面作出努力。②參見楊晗旭、徐海波：《香港與內地“命運共同體”建構的思考》，《特區(qū)實踐與理論》2018 年第2 期。如果港澳能在“一國兩制”框架下保持繁榮穩(wěn)定，并且跟內地深度合作，文明互鑒，形成利益共同體、價值共同體、責任共同體、命運共同體，自然有利于構建中華民族共同體。③劉建飛：《“一國兩制”具有深遠歷史意義》，《光明日報》2019 年12 月9 日，第2 版。從哲學的角度來看，物質對意識具有決定作用，意識反映物質，利益共同體的形成可以為構建命運共同體提供物質基礎。

然而，在“一國兩制”25 年香港實踐過程中，在美西方外部勢力的幕后支持下，香港的部分人士反對香港與國家建立緊密的經濟聯系，干擾和阻撓特區(qū)融入國家發(fā)展大局。在輿論上，他們將香港融入國家發(fā)展污名化為消除香港的特色，抹殺香港與內地城市的差別。在行動上，他們反對香港與內地的具體合作措施（如香港高鐵站的“一地兩檢”），企圖在兩地之間構筑一堵互不往來的墻。分析這種現象背后的原因，美西方外部勢力之所以能對香港居民產生影響，除了長期灌輸西方意識形態(tài)取得部分居民的認同外，還有一個重要的因素是，香港曾長期處于英國殖民統(tǒng)治之下，其經濟關系、生活方式中充滿西方元素，小至街道名稱、建筑物命名、技術標準規(guī)范，大到教育學制、普通法規(guī)則等等，時時刻刻都影響著香港居民的價值觀、意識和行為。然而，在香港與國家的關系中缺乏這種經濟關系和生活方式的聯系，香港同胞對國家命運共同體的生活經驗和體驗明顯不足。因此，有必要完善香港與國家經濟融合發(fā)展、民生優(yōu)質便利、民心相印相通的制度機制。

在“一國兩制”制度體系下，“一國”是“兩制”合作的基礎和平臺，香港既要享受國家的各種各樣的支持，也要為國家發(fā)展貢獻力量。香港作為國際金融中心、貿易中心和國際航運樞紐，擁有高度國際化、法制化的營商環(huán)境，以及遍布全球的商業(yè)網絡，是全球最自由的經濟體之一。澳門是世界旅游休閑中心和中國與葡語國家商貿合作服務平臺。發(fā)揮港澳的獨特地位和優(yōu)勢，深化與內地的合作是實現協(xié)同發(fā)展的重要途徑。中央精心謀劃實施的粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，對完善“一國兩制”制度體系意義重大。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，粵港澳大灣區(qū)合作的目的之一，是“支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局，增進香港、澳門同胞福祉，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，讓港澳同胞同祖國人民共擔民族復興的歷史責任、共享祖國繁榮富強的偉大榮光”。推進粵港澳大灣區(qū)建設，包括深圳前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)、珠海橫琴粵澳深度合作區(qū)建設具有重要的戰(zhàn)略意義，它們都是“一國兩制”制度體系中的重要組成部分，是構建港澳與國家命運共同體的必要條件。然而，粵港澳三地法律差異大、制度藩籬多、規(guī)則各行其是、要素流動成本高，已成為大灣區(qū)建設的最大堵點，①參見鄒平學：《粵港澳大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接的路徑探討》，《青年探索》2022 年第4 期。下一步，應著力探索大灣區(qū)規(guī)則銜接、制度對接機制，破解法治合作和規(guī)則對接難題，用法治化手段保障大灣區(qū)建設，營造大灣區(qū)優(yōu)良的法治化營商環(huán)境。

三、完善中央對特區(qū)全面管治權的配套制度和機制

“一國兩制”制度體系中鞏固憲制秩序、維護中央全面管治權、落實愛國者治理三個方面配套制度和機制的建設，均與落實中央對特區(qū)的全面管治權有關，鞏固憲制秩序的目的在于為中央實施全面管治權提供合法性支撐，維護中央全面管治權的目的在于為中央實施全面管治權提供機制保障，落實愛國者治理的目的在于形成在特區(qū)協(xié)助落實中央全面管治權的可靠執(zhí)行力量。鑒此，這三個方面配套制度和機制的建設，互相之間必然會存在交叉或關聯。為實現三個方面配套制度和機制的有序銜接、配合，應對其進行統(tǒng)籌設計和考慮。

（一）完善鞏固特區(qū)憲制秩序的配套制度和機制

“秩序”是指事物內部的要素有規(guī)則的聯系和運作。秩序強調的是規(guī)律性和規(guī)則性。事物本身是有規(guī)律的，規(guī)律決定規(guī)則，規(guī)則對規(guī)律作出規(guī)范，通過規(guī)范保護規(guī)律不受破壞，兩者存在作用與反作用的辯證關系。在社會中服從法律的安排，就會形成法律秩序，在法律秩序的保障下，社會規(guī)律得以正常運作。同樣，“一國兩制”制度體系有其內在規(guī)律，為了維持“一國兩制”制度體系的規(guī)律，憲法和基本法作出了相應的規(guī)范。按照憲法和基本法辦事，就是按照“一國兩制”制度體系的規(guī)律辦事。因此，黨的十九屆四中全會《決定》指出，“依法治國首先要堅持依憲治國”，在“一國兩制”制度體系下，要“堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的憲制秩序”，要“健全中央依照憲法和基本法對特別行政區(qū)行使全面管治權的制度”。②《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后訪問時間：2022 年3 月18 日。

“憲法是特別行政區(qū)的根本憲制基礎”，③胡錦光：《憲法是根本憲制基礎》，《中國人大》2019 年第24 期。基本法是憲法有關規(guī)定的具體化，憲法和基本法共同確定了特別行政區(qū)的憲制秩序。在“一國兩制”25 年香港實踐過程中，在確立和鞏固特別行政區(qū)憲制秩序方面取得了一定的進展和成效。比如，憲法的最高法律地位、效力和權威成為特區(qū)居民法律意識中的重要部分；在特區(qū)法院審理案件的過程中，不論是作為審判依據還是用于判決說理，憲法得到了具體適用和運用。①王振民、孫成：《香港法院適用中國憲法問題研究》，《政治與法律》2014 年第4 期。但是，也應看到，在過去的一個時期內，有人不斷宣揚所謂憲法在特別行政區(qū)無效論，認為如果社會主義性質的憲法在香港特別行政區(qū)發(fā)生法律效力，不僅會違背“一國兩制”精神，也會使基本法無法實施。還有人認為，中央對港澳政策50 年不變的規(guī)定，使憲法在特別行政區(qū)“凍結”50 年。②鄒平學：《憲法在香港特別行政區(qū)的效力和適用研究述評》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》2013 年第5期。上述言論實質上是在否定憲法和基本法共同構成特區(qū)的憲制基礎。在這種立場下，反中亂港勢力公然挑戰(zhàn)憲法賦予最高國家權力機關和中央人民政府的職權，反對全國人大常委會對基本法的解釋權，削弱中央人民政府對行政長官和主要官員的任免權，甚至公然實施危害我國憲法所確立的國家根本制度的行為，從事推翻國家的社會主義制度、顛覆國家政權的活動。顯然，“一國兩制”制度體系中的憲制秩序還不夠穩(wěn)固，還需要繼續(xù)鞏固特別行政區(qū)的憲制秩序。

習近平主席強調，“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，特別行政區(qū)所有居民應該自覺尊重和維護國家的根本制度”。③習近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》2022 年7 月2 日，第2 版。這一重要論斷實質是要求特區(qū)居民自覺遵守我國憲法第一條的規(guī)定。當然特區(qū)居民需要遵守的不僅僅是憲法第一條規(guī)定，而是要尊重整部憲法。針對過去強調基本法而忽視憲法在特區(qū)治理中重要作用的現象，應完善在特區(qū)持續(xù)開展憲法和基本法教育的制度機制，加強憲法教育?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)建基于憲法、源自于憲法。進一步完善“一國兩制”制度體系，首先要學習憲法、尊崇憲法，樹立憲法意識、維護憲法權威、保證憲法實施。④《堅持憲法原則 完善“一國兩制”制度體系——全國人大常委會法制工作委員會副主任、香港澳門基本法委員會副主任張勇在香港2021 年“國家憲法日”線上座談會的主題演講（全文）》，《文匯報》2021 年12 月5 日，第A11 版。

（二）完善維護中央全面管治權的配套制度和機制

國家主權是一個國家對內的最高統(tǒng)治權和對外的獨立權，行使國家主權就包含對國家內部實施全面管轄。有主權就有治權，主權與治權密不可分。主權具有最高性、全面性、強制性三個特征，這三個特征決定了中央對特別行政區(qū)全面管治權的最高性、全面性和強制性。中國恢復對香港行使主權也就恢復了對香港行使管治權?！丁耙粐鴥芍啤痹谙愀厶貏e行政區(qū)的實踐》白皮書明確指出，“中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區(qū)依法實行高度自治。對于香港特別行政區(qū)的高度自治權，中央具有監(jiān)督權力”。⑤國務院新聞辦：《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》，北京：人民出版社，2014 年，第8 頁。

然而，在“一國兩制”25 年香港實踐過程中，反中亂港勢力無視特區(qū)高度自治的限度，并以此來質疑中央的全面管治權，妄圖以特區(qū)的高度自治權架空中央全面管治權。鄧小平早就提出，“自治不能沒有限度，既有限度就不能‘完全’”。①《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993 年，第30 頁。作為特別行政區(qū)實行高度自治“可以有其他省、市、自治區(qū)所沒有而為自己所獨有的某些權力，條件是不能損害統(tǒng)一的國家的利益”。②《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993 年，第30 頁。這實質上明確了兩個原則：高度自治是有限度的，行使高度自治權有條件約束。那些認為除國防、外交外都屬于特區(qū)自治范圍內事務的觀點，任意擴大了高度自治的限度，那些挑戰(zhàn)中央依法行使任免權、解釋權的行為，是突破高度自治約束條件的行為。這些亂象的出現與中央行使全面管治權的配套制度和機制不健全有關。為把中央全面管治權落到實處，通過權力的依法行使確保“一國兩制”實踐沿著正確軌道前進，亟需完善相應的制度和機制，其中最核心的是對全國人大及其常委會行使立法權和解釋權、對中央人民政府行使任免權和指令權的制度和機制進行完善。③關于其他方面配套制度和機制的完善建議，參見饒戈平：《完善與基本法實施相配套的制度和機制》,《紫荊》2017 年第4 期。

第一，根據基本法規(guī)定，全國人大及其常委會可以就中央管理的事務、中央與特區(qū)關系事務制定法律，并將有關全國性法律在特別行政區(qū)實施，比如列入基本法附件三的一些全國性法律即屬此類。近年來，全國人大及其常委會創(chuàng)造性地通過“決定+立法”的形式，完善香港特區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制，通過“決定+修法”的形式，完善香港特區(qū)選舉制度，確立了全國人大及其常委會為特區(qū)立法的新機制。今后仍需探索全國人大及其常委會為特區(qū)進行立法的有效機制，豐富和完善中央管治香港的立法手段。

第二，根據基本法規(guī)定，全國人大常委會行使對基本法的解釋權。在“一國兩制”香港25年實踐中，全國人大常委會共進行五次釋法，每次釋法都是為了解決影響深遠的重大問題，起到了“一錘定音”的效果。全國人大常委會釋法的具體實踐，維護了其對基本法的全面、最終解釋權，發(fā)展了人大釋法的工作機制，取得了良好的法律效果、政治效果和社會效果。今后需進一步完善人大釋法的工作機制，包括特區(qū)法院提請釋法、行政長官因負責基本法實施而提請釋法的程序機制等，提高釋法程序的透明度。

第三，根據基本法規(guī)定，中央人民政府對特區(qū)行政長官和主要官員有任免權。在基本法起草過程中，就已經對中央擁有實質性任命權形成了共識。④韓大元：《香港基本法第45 條解析：中央對香港特區(qū)行政長官任命權》，《中國法律》2015 年第3 期。作為實質任免權的一個組成部分，中央還提出行政長官必須具備的四個條件，即愛國愛港、中央信任、有管治能力、港人擁護。任免條件與任免權力相結合，完整地體現了中央擁有的實質任免權。然而，反中亂港勢力攻擊中央提出行政長官的任命條件是干預選舉，竭力想把中央的任命權變成形式性權力。在香港基本法25 年實施過程中，中央始終堅持基本法的立法原意，維護實質任免權。反中亂港勢力之所以能在任免權問題上進行操作，是因為尚缺乏與任免權相關的具體制度規(guī)定。今后應在總結行使任免權經驗的基礎上，出臺任免特區(qū)官員的任前考察、談話、任免程序等制度性規(guī)定，既規(guī)范中央任免權的行使，又堵住別有用心的人對基本法有關條款進行歪曲解釋的漏洞。

第四，根據基本法規(guī)定，行政長官應對中央負責。目前行政長官對中央負責的制度包括行政長官述職制度、重大事項報告制度和中央向行政長官發(fā)出指令制度等，這些制度都有待進一步明確化、法治化、常態(tài)化。今后應完善行政長官述職的內容和范圍、述職的形式等制度，完善行政長官提交報告的程序、時限等制度，完善中央發(fā)出指令、行政長官執(zhí)行指令等方面的程序、權限等制度，增強有關制度的透明度、規(guī)范性和明確性。

（三）完善落實愛國者治理的配套制度和機制

習近平主席指出，“落實中央全面管治權和保障特別行政區(qū)高度自治權是統(tǒng)一銜接的”。①習近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮的上講話》，《人民日報》2022 年7 月2 日，第2 版。在“一國兩制”制度體系逐步健全完善后，“一國兩制”能否成功的關鍵在于由什么樣的團隊來執(zhí)行和落實。在權力結構方面，由于特區(qū)的高度自治權來自中央授權，特區(qū)的自治權是國家管治權的一個有機組成部分，實現“統(tǒng)一銜接”就需要特區(qū)層面有一支可靠、有能力的團隊來配合。因此，在“一國兩制”制度體系中要確立“愛國者治理”的機制。習近平主席在聽取香港特別行政區(qū)第五任行政長官林鄭月娥2020 年度述職時曾指出，“香港由亂及治的重大轉折，再次昭示了一個深刻道理，那就是要確?！粐鴥芍啤瘜嵺`行穩(wěn)致遠，必須始終堅持‘愛國者治港’”。②《習近平聽取林鄭月娥述職報告》，新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-01/27/c_1127033004.htm，最后訪問時間：2022 年3 月22 日。

在“一國兩制”25 年香港實踐過程中，有反中亂港分子鼓吹照搬照抄西方的選舉制度，反對將擁護香港基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)、愛國愛港的要求作為參選當選的標準，打著所謂爭取“真普選”的幌子參選，對參選承諾陽奉陰違，甚至在就職宣誓時發(fā)表侮辱國家和民族的言論。進入立法會之后，采取各種手段阻撓特區(qū)政府依法施政，反對落實全國人大常委會有關決定的本地立法。這清楚表明，如果任由反中亂港分子掌握和行使特區(qū)的管治權，將嚴重損害“一國兩制”事業(yè)，損害國家主權、安全、發(fā)展利益，損害香港的繁榮穩(wěn)定。因此，“修改完善香港選舉制度是堅持和完善‘一國兩制’制度體系的必然要求”，③韓大元：《修改完善香港選舉制度是堅持和完善“一國兩制”制度體系的必然要求》，《人民日報》2021 年2 月25 日，第16 版。選舉制度的完善應以能夠保障“愛國者治理”為標準。全國人大出臺《關于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，全國人大常委會根據授權修訂基本法附件一、附件二，以“決定+修法”的方式完善香港特區(qū)選舉制度，從法律制度層面落實了“愛國者治理”的要求。香港特區(qū)治理涉及諸多方面，全面落實“愛國者治港”原則，除了完善選舉制度，對公務員、區(qū)議員建立宣誓效忠制度機制安排外，還需通過相關制度機制的建立、完善，使其他有關公職人員落實擁護香港基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)的要求。

愛國者不僅要對國家忠誠，忠實執(zhí)行憲法和基本法，還應具備較高的治理能力。黨的十九屆四中全會《決定》指出，“堅持以愛國者為主體的‘港人治港’、‘澳人治澳’，提高特別行政區(qū)依法治理能力和水平”。④《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，http://www.xinhuanet.com/2019-11/05/c_1125195786.htm，最后訪問時間：2022 年3 月18 日。今年7 月1 日，習近平主席強調指出，“完善治理體系、提高治理能力、增強治理效能，是把香港特別行政區(qū)建設好、發(fā)展好的迫切需要”。①習近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》2022 年7 月2 日，第2 版。為提高特區(qū)治理水平，需要盡快完善以行政長官為核心的行政主導體制相關的配套制度，②參見寒礁：《推進香港特區(qū)行政改革 強化與“一國兩制”新實踐相適應的行政主導體制》，《紫荊論壇》2021年3—4 月號。加強行政、立法機關之間的溝通和合作，完善特區(qū)政府管治人才選拔、培養(yǎng)、培訓、考核等方面的制度機制，大力推動問責制改革，等等。

四、結語

從“一國兩制”25 年香港實踐過程中，我們得到的一個重要啟示是，“一國兩制”是個好制度，必須長期堅持。要確?！耙粐鴥芍啤睂嵺`不變形、不走樣，就必須堅持和完善“一國兩制”制度體系，尤其是要注重以法治手段保障“一國兩制”事業(yè)穩(wěn)步向前發(fā)展。法律的生命在于實施，法律出臺后不會自動得到實施，必須完善同憲法和基本法實施相配套的制度和機制。制度機制建設應突出重點、循序漸進，在重點抓好“一國兩制”制度體系的底層基礎、憲制秩序、中央全面管治權、愛國者治理四個方面制度和機制建設的基礎上，兼顧其他方面制度和機制的構建和完善。