美式小多邊主義與美國重塑全球經(jīng)貿(mào)體系*

沈 偉 胡耀輝

【內(nèi)容提要】 2016年特朗普當選美國總統(tǒng)之后，美國在國際舞臺的一系列舉措被描述為“退群”“針對多邊主義的逆流而動”。拜登執(zhí)政之后，不僅沒有致力于恢復世界貿(mào)易組織爭端解決機制的全面運行，而且積極推進所謂的“民主同盟”和“價值觀同盟”。美國的表現(xiàn)并不能籠統(tǒng)地概括成“逆全球化”，而更宜理解為邊緣化現(xiàn)有多邊主義機制，轉(zhuǎn)向積極推進多個雙邊、區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，依照自身意志重塑全球規(guī)則體系，再造對美國有利的全球化，形成一種全新的“小多邊主義”安排。美式小多邊主義的動因在于多邊主義的內(nèi)在癥結(jié)及其對美國產(chǎn)生的貿(mào)易劣勢；美式小多邊主義具有迅速、靈活、俱樂部形態(tài)和以美國優(yōu)先為核心理念的主要特征；美式小多邊主義的主要訴求在于把握新型國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定主動權(quán)，人為消除對美國的“不公平貿(mào)易行為”以及圍堵中國。拜登政府執(zhí)政并沒有辦法改變包括WTO 機制低效笨拙等在內(nèi)的多邊主義的內(nèi)在缺陷，以小多邊策略實現(xiàn)遏制中國的首要戰(zhàn)略目的仍是重要的政策選項。

一、導言

2016年特朗普當選美國總統(tǒng)之后，接連退出《跨太平洋伙伴協(xié)定》（TPP）、聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）、《巴黎協(xié)定》和世界衛(wèi)生組織（WHO），被描述為“針對多邊主義的逆流而動”。但與上述舉措并行的是，美國積極地同對其有重要意義的貿(mào)易伙伴展開談判，已經(jīng)取得的成果包括《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》修訂版（KORUS）、《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》（USMCA）、《美日貿(mào)易協(xié)定》（US-Japan Trade Agreement）。在以上成果之外，美國還積極開展英美自由貿(mào)易協(xié)定、美國肯尼亞自貿(mào)協(xié)定談判，其他未與美國簽署協(xié)定的原TPP 國家按照議程也會繼續(xù)進入美國的談判清單。①USTR,“2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report,” https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20FINAL.PDF.拜登執(zhí)政以后，以價值觀作為合縱連橫的主線，大力構(gòu)建小俱樂部形態(tài)的“偽多邊主義”，通過建立解決關(guān)于特定問題而定制的架構(gòu)、制定經(jīng)濟全球化新規(guī)則，意圖在小多邊經(jīng)貿(mào)體系實現(xiàn)對美國有利的規(guī)則。

因此，美國的退群退約和阻擾世界貿(mào)易組織走向正軌并不能籠統(tǒng)地概括為“逆全球化”或“去全球化”，而是轉(zhuǎn)向積極推進范圍更加限縮的貿(mào)易談判，依照自身意志和需求，更為靈活地、有針對性地重塑全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，再造對美國有利的全球化，這種舉措可以理解為是一種經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的“小多邊主義”（Minilateralism）安排。

本文通過歷史追溯（現(xiàn)有文獻綜述）、概念界定（是什么）、剖析產(chǎn)生動因（為什么）、核心特征與拜登政府最新動向（怎么樣）、中國舉措（怎么辦）的思路，對美國當前通過小多邊主義體系重塑全球經(jīng)貿(mào)結(jié)構(gòu)和規(guī)則進行分析。第一部分在梳理有關(guān)小多邊主義的理論框架和美式小多邊主義的歷史演進的基礎上，提煉出美式小多邊主義的內(nèi)涵；第二部分討論美式小多邊主義的產(chǎn)生動因；第三部分描述美式小多邊主義的核心特征；第四部分討論美式小多邊主義的戰(zhàn)略目標；第五部分點出拜登政府的經(jīng)貿(mào)政策對小多邊主義的延續(xù)性，第六部分結(jié)合美式小多邊主義的影響簡要討論中國的應對舉措。

二、美式小多邊主義的內(nèi)涵及理論框架

（一）基于已有研究的小多邊主義理論框架

“Minilateralism”的概念在20世紀首先由國外學者提出，21世紀后國內(nèi)學者將其引入至國際關(guān)系、國際政經(jīng)領(lǐng)域的討論。Minilateralism 的譯法并不統(tǒng)一，包括“少邊”“小多邊”和“微邊”。①王燕：《國際經(jīng)貿(mào)法制改革的路徑與困境反思》，《國外社會科學前沿》2019年第4 期，第6 頁。盡管翻譯不同，但內(nèi)涵大同小異。②張勇：《奧巴馬政府的亞太地區(qū)“少邊主義”外交淺析》，《美國研究》2012年第2 期，第70 頁。學者談及相關(guān)概念時所指向的英文文獻也基本所出同源。

此外，學者在數(shù)量標準上存在爭論——參與國數(shù)量多少才能認定為“少邊”或“小多邊”？普里莫·布拉加（C.A.Primo Braga）和亞歷山大·葉芝（Alexander J.Yeats）認為，小多邊協(xié)定由兩個或者兩個以上貿(mào)易伙伴組成，③C.A.Primo Braga and Alexander J.Yeats,“Minilateral and Managed Trade in the Post-Uruguay Round World,” Minnesota Journal of Global Trade, Vol.3,Iss.1,1994,p.231.而威廉·托（William T.Tow）認為，通常是“范圍更為狹窄的三、四個”。④William T.Tow,“Minilateral Security’s Relevance to U.S.Strategy in the Indo-Pacific:Challenges and Prospects,” The Pacific Review,Vol.32,No.2,2019,pp.232-244.顧靜將“參與方數(shù)量較少、通常只有三至五個成員參與”的合作理解為“小多邊機制”，⑤顧靜：《美國多邊主義東亞新政策剖析》，《東南亞研究》2011年第6 期，第51 頁。張勇認為參與國數(shù)量要滿足三個或者三個以上。⑥張勇：《奧巴馬政府的亞太地區(qū)“少邊主義”外交淺析》，《美國研究》2012年第2 期，第70 頁。蘇長和的觀點有所不同，認為判斷標準是合作的實現(xiàn)形式，而非具體數(shù)字。⑦蘇長和：《全球公共問題與國際合作：一種制度的分析》，上海：上海人民出版社，2000年，第238—239 頁。從概念本身理解，無論是“少”亦或“小多”都蘊含動詞的意味，即相對全球多邊機制，參與國數(shù)量有顯著“減少”“縮小”和“限縮”的動態(tài)變化，而無需用具體的數(shù)字去界定何以為“少邊”或“小多邊”。

就產(chǎn)生動因而言，小多邊主義源于集體行動（collective action）的效率問題。早在1988年，溫斯頓·弗里奇（Winston Fritsch）就提出小多邊主義的傾向來自于對多邊主義內(nèi)在缺陷和困境的不滿。⑧Winston Fritsch,The New Minilateralism and Developing Countries,Textos para discuss?o,No.208,Puc-Rio,1988,p.2.普里莫·布拉加（C.A.Primo Braga）和亞歷山大·葉芝（Alexander J.Yeats）持相同看法，認為這種不滿針對效率問題。①C.A.Primo Braga and Alexander J.Yeats,“Minilateral and Managed Trade in the Post-Uruguay Round World,” Minnesota Journal of Global Trade, Vol.3,Iss.1,1994,p.234.晚近，莫伊斯·奈姆（Moises Naim）在《外交政策》（Foreign Policy）雜志上撰文，認為多邊主義已經(jīng)停滯許久、無法產(chǎn)生有效成果，因此小多邊主義是一種更聰明的做法。②Moises Naim,“Minilateralism:The Magic Number to Get Real International Action,” https://foreignpolicy.com/2009/06/21/minilateralism/.克里斯·布魯姆（Chris Brummer）也認為小多邊主義為經(jīng)濟力量更加分散的后西方世界找到了一條正確路徑。③Chris Brummer,Minilateralism:How Trade Alliances,Soft Law,and Financial Engineering Are Redefining Economic Statecraft,Cambridge University Press,2014.邁爾斯·卡勒（Miles Kahler）就行為體數(shù)目與集體行動有效性之間的關(guān)系進行深入研究，認為“多數(shù)”正是集體合作難以逾越的障礙，小多邊合作形式比擴大化的多邊合作形式更有利于克服集體行動的障礙，從而有效地促進問題的解決，④Miles Kahler,“Multilateralism with Small and Large Numbers,” International Organization,Vol.46,Iss.3,1992,p.707.集團的規(guī)模越大，提供最佳公共產(chǎn)品的可能性就越小。⑤王曉文：《特朗普政府印太戰(zhàn)略背景下的小多邊主義——以美印日澳四國戰(zhàn)略互動為例》，《世界經(jīng)濟與政治論壇》2020年第5 期，第60 頁。

小多邊主義的核心特征主要是高效、靈活與排他性。首先，集體行動數(shù)目減少帶動談判成本降低，更容易達成共識，便于迅速解決問題；其次，參與小多邊安排的國家具有特定的共同利益或干系，⑥張勇：《奧巴馬政府的亞太地區(qū)“少邊主義”外交淺析》，《美國研究》2012年第2 期，第70 頁。更易尋找到共同的利益并達成共識，⑦王聯(lián)合：《美國“印太戰(zhàn)略”框架下針對南海問題的聯(lián)盟新樣式》，《國際觀察》2021年第1 期，第108 頁。有相似想法進而結(jié)成同盟實現(xiàn)共同利益或者建立彼此都接受的規(guī)則體系。⑧寺田貴：《中國的全球金融抱負：小多邊框架》，《國際經(jīng)濟評論》2014年第1 期，第166 頁。此外，該體系排斥外來者參與，具有排他性，呈現(xiàn)出俱樂部的形態(tài)。⑨史田一：《冷戰(zhàn)后美國亞太多邊外交中的同盟邏輯》，《當代亞太》2015年第2 期，第54 頁。

最后，國家采用小多邊主義策略試圖達致的目標主要有兩個方面：一是小多邊規(guī)則擴大化。如約翰森·阿倫森（Jonathan D.Aronson）和皮特·考希（Peter F.Cowhey）在1993年提出，小多邊主義的方式比多邊主義更可能成功，可以將雙邊和小多邊的協(xié)定全球化，將自上而下的多邊主義做法轉(zhuǎn)換為自下而上的小多邊主義做法。二是實現(xiàn)本國利益。如特朗普政府顯露出小多邊集團化的趨勢，①王中美：《試論中國FTA 戰(zhàn)略的幾個基本問題》，《世界經(jīng)濟研究》2018年第9 期，第34 頁。意圖改變對己不利或不喜歡的國際制度，是一種“反制度化國際戰(zhàn)略”，②王明國：《選擇性退出、多邊間競爭與特朗普的反制度化國際戰(zhàn)略》，《國際論壇》2020年第1 期，第21 頁?；蛘哒f一種反對全球化的新型全球化策略。斯多特·帕特里克（Stewart Patrick）也指出，小多邊主義安排正成為傳統(tǒng)政府間合作的互補選擇，甚至是替代品。雖然正式國際組織仍然存在，但是越來越多的國家加入到了更具有靈活性的條約網(wǎng)絡中。這種“新多邊主義”對美國釋放出強烈的吸引力，能夠允許美國在不同的世界架構(gòu)中選擇，推行自身的外交與政策選擇，鞏固在世界秩序中的中心位置。③Stewart Patrick,“The New ‘New Multilateralism’:Minilateral Cooperation,but at What Cost?”Global Summitry,Vol.1,Iss.2,p.120.

（二）美式小多邊主義的歷史演進和內(nèi)涵

根據(jù)已有的研究和當前的時代背景，本文將美式小多邊主義界定為一種繞開不利于自身的傳統(tǒng)多邊主義機制，尋找數(shù)量較少的“志趣相投”的特定對象進行合作，迅速高效地形成一種俱樂部形態(tài)的、排他的、靈活的經(jīng)貿(mào)體系，以實現(xiàn)特定的政策目標與核心利益訴求，確保經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定權(quán)牢牢掌握在自身手中，貫徹和推進“本國優(yōu)先”理念的一種國家對外策略。美國在經(jīng)濟安全等同于國家安全的全球化時代，受挫于全球經(jīng)貿(mào)體系時，退回打造小多邊經(jīng)貿(mào)俱樂部，并通過集團內(nèi)試驗、更新規(guī)則進而重塑全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則，再造有利于自身的經(jīng)濟全球化，更成為巧妙的政策策略。

出于對多邊主義運行存有的不滿與失望，加之小多邊主義具有的多重優(yōu)勢，美國自20世紀八十年代就已開始采用此種經(jīng)濟策略，將其作為多邊主義安排的替代及補充。④C.A.Primo Braga and Alexander J.Yeats,“Minilateral and Managed Trade in the Post-Uruguay Round World,” Minnesota Journal of Global Trade, Vol.3,Iss.1,1994,p.234.

1989年簽署的美加自由貿(mào)易協(xié)定（U.S.-Canada FTA）反映了美國雙邊或者小多邊貿(mào)易政策傾向。該協(xié)定的成功簽署所創(chuàng)生的政治動力促使美國政府官員認為，以美國為中心的自貿(mào)協(xié)定（U.S.-centered FTA）能夠作為多邊主義自由化進程——在當時表現(xiàn)為關(guān)貿(mào)總協(xié)定（以下簡稱GATT）自由化進程——的替代品。正如前美國財政部長詹姆斯·貝克（James Baker）所言，“我們希望在烏拉圭回合達成自由化。如果失敗，我們希望探索一種‘市場自由化俱樂部’（market liberalization club）的方法，通過小多邊主義安排或者一系列的雙邊協(xié)定，北美可以為更加開放和高效的市場施加動力?！雹貸ames Baker,“The Geopolitical Implications of the U.S.-Canada Trade Pact,” The International Economy,1988,p.35.

正是基于“一系列有序的、以自貿(mào)協(xié)定性質(zhì)呈現(xiàn)的雙邊協(xié)定的不斷搭建能夠形成更高水平的貿(mào)易自由化，且潛在的經(jīng)濟效益能夠抵消掉世界貿(mào)易體系及規(guī)則碎片化風險”的理念，②Bruce J.Heiman,“The Conduct of International Economic Relations in the Bush Administration,”The Fletcher Journal of World Affairs, Vol.13,No.1,1989,p.15.這種“照單點菜”（à la carte）的國際合作方式保持了一定的連續(xù)性。之后的多屆美國政府都追求小多邊形式的國際論壇，旨在挑揀并選擇能夠增加其行動自由、政策自主、更接近其價值理念的合作框架，以便能夠設計與其偏好相符的目標，最小程度地減少對其行動自由的限制。③Stewart Patrick,“The New ‘New Multilateralism’:Minilateral Cooperation,but at What Cost?”Global Summitry,Vol.1,Iss.2,2015,p.120.

小布什政府在21世紀初明確提出，在多邊談判之外也要重視雙邊與區(qū)域性安排，主張“競爭性開放”戰(zhàn)略。④Simon J.Evenett and Michael Meier,“An Interim Assessment of the U.S.Trade Policy of ‘Competitive Liberalization’,” World Economy,Vol.31,No.1,2008,pp.31-66.奧巴馬執(zhí)政時期，美國政府強勢推出TPP、與歐盟協(xié)商《跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)定》（TTIP），繼續(xù)確保美式貿(mào)易協(xié)定在不同時期具有清晰的傳承特點。特朗普政府釋放出繞過多邊規(guī)則，偏好雙邊及小多邊協(xié)定的信號，⑤Abbey Stemler,Scott Shackelford and Eric Richards,“Paris,Panels,and Protectionism:Matching U.S.Rhetoric with Reality to Save the Planet,” Vanderbilt Journal of Entertainment and Technology Law, Vol.19,Iss.3,p.545.頻繁與一些國家展開貿(mào)易談判，可以理解為原有國家策略的再次使用。從表面上來看，上屆美國政府奉行貿(mào)易保護之舉，事實上，特朗普僅僅是走得更遠，以更激進的方式而為之。⑥王中美：《試論中國FTA 戰(zhàn)略的幾個基本問題》，《世界經(jīng)濟研究》2018年第9 期，第34 頁。

三、美式小多邊主義體系的產(chǎn)生動因

近年來，美國開始打造新一輪的小多邊主義經(jīng)貿(mào)體系，根本動因在于美國對現(xiàn)有經(jīng)貿(mào)多邊主義不利于其自身經(jīng)貿(mào)利益不滿，其中以WTO 為最，因此推動新型規(guī)則。

（一）現(xiàn)有多邊主義的結(jié)構(gòu)性低效和失靈

對于多邊主義內(nèi)在癥結(jié)存有不滿是美國轉(zhuǎn)向小多邊主義的直接原因，這些癥結(jié)體現(xiàn)了多邊主義特有的結(jié)構(gòu)性低效，包括成員眾多、議題復雜、利益分化、投票機制笨拙、執(zhí)行機制缺失，相關(guān)議題難達一致等。

WTO 多哈回合談判是多邊主義談判低效和失靈的典型個案。該輪談判開始于2001年11月，原定于2005年1月1日前結(jié)束，但當年年底仍未能達成協(xié)議，在2006年7月最終中止。該輪談判在實體規(guī)則升級方面，截至目前幾乎顆粒無收，已經(jīng)遠遠落后于全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展的現(xiàn)實需求。

這并不是多邊貿(mào)易體制第一次面臨談判危機。在GATT 成立的前15年里，雖然舉行了3 輪談判，但成果寥寥；GATT 肯尼迪回合談判耗時3年才最終結(jié)束；東京回合歷時7年；烏拉圭回合始于1986年，曾被決定延期，最終于1993年結(jié)束。正因如此，早在1994年，多邊主義貿(mào)易談判作為促成貿(mào)易自由化的手段就飽受詬病，學術(shù)界和政策界已經(jīng)表露出擔憂，指出在多邊主義框架下，國家一致原則容易被部分國家濫用以阻撓談判進程。①C.A.Primo Braga and Alexander J.Yeats,“Minilateral and Managed Trade in the Post-Uruguay Round World,” Minnesota Journal of Global Trade,Vol.3,Iss.1,1994,p.234.

WTO 成員國各自經(jīng)濟發(fā)展水平之間的差距導致巨大的利益分歧，WTO 內(nèi)部在諸多議題上形成針鋒相對的局面，加之WTO 項下多邊協(xié)定的產(chǎn)生仍然采取協(xié)商一致的規(guī)則，成員眾多導致能夠就一項規(guī)則制定達成一致的可能性極低。②翁國民、宋麗：《〈美墨加協(xié)定〉對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的影響及中國之因應》，《浙江社會科學》2020年第8 期，第21 頁。議題難達一致，多邊談判自然會不可避免地陷入僵局。但是世界經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入新階段，新型貿(mào)易形態(tài)的競爭將直接影響未來世界經(jīng)濟格局，多邊博弈阻礙美國在新的領(lǐng)域制定規(guī)則，被歷屆美國政府所關(guān)注。③王中美、徐乾宇：《戰(zhàn)略排他與規(guī)則重構(gòu)：試析美國FTA 的貿(mào)易政策涵義》，《國際商務研究》2021年第4 期，第12 頁。

以“新加坡議題”（貿(mào)易與投資、貿(mào)易與競爭、政府采購透明度和貿(mào)易便利化）為例，1996年WTO 新加坡部長級會議將該議題納入談判議程，其主要支持者是以美國為首的發(fā)達國家成員，他們在維護人權(quán)的借口下,堅持把貿(mào)易與高水平的勞動標準掛鉤，而一眾發(fā)展中成員則明確反對。這種分歧在于，該議題所涉及的投資、知識產(chǎn)權(quán)保護、競爭政策、政府采購、環(huán)境甚至人權(quán)等是發(fā)達成員占據(jù)明顯優(yōu)勢的領(lǐng)域，對發(fā)展中成員來說，這些議題“在貿(mào)易自由化路子上走得太快、太遠，需要時間來消化，沒有考慮其特殊情況，使他們承擔了與其能力不相符義務”。①車丕照：《WTO 對國際法的貢獻與挑戰(zhàn)》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2014年第3 期，第7 頁。發(fā)展中成員認為這些議題會加劇規(guī)則不公和義務負擔失衡。②鄧煒：《從“多哈回合”中止看多邊貿(mào)易體制的危機》，《經(jīng)濟經(jīng)緯》2007年第1 期，第45 頁。在WTO 需要保障發(fā)展中國家利益、眾多發(fā)展中成員施加巨大談判阻力的背景下，成員方直到2004年才同意將“新加坡議題”的貿(mào)易便利化問題納入談判，而“投資、競爭、政府采購透明度”則由于發(fā)展中成員的抵制被排除在談判范圍外，而這并不符合美國的現(xiàn)實需要。

成員國之間經(jīng)濟實力的差距、利益關(guān)注的不同造成一眾發(fā)展中成員拒絕跟進美國支持的議題，協(xié)商一致原則又為美國在多邊機制內(nèi)實現(xiàn)自身的需求設置了層層阻礙，因此美國認為在WTO 框架中無法實現(xiàn)自己的要求，希望先走一步，繞開低效、失靈的WTO 多邊機制，轉(zhuǎn)而求諸于小集團方式。

（二）WTO 現(xiàn)有規(guī)則不利于美國利益最大化

美國在二十世紀八十年代只將小多邊主義安排視為GATT 自由化進程失敗時的候補選項，而非替代。由于當前中國經(jīng)濟實力的增強，美國認為WTO 的規(guī)則更有利于中國在世界貿(mào)易體系中牟利，而不利于自身獲取利益，便顯露出改弦易轍的意圖，企圖直接以小多邊主義安排取代多邊貿(mào)易體制。

在美國看來，中國利用WTO 規(guī)則將自己定義為“發(fā)展中國家”，維持更高的關(guān)稅以及其他貿(mào)易壁壘，從而確保本國的經(jīng)濟增長。以“發(fā)展中國家”地位這一爭論不休的問題為例，美國多次在向WTO 提交的備忘錄中通過列舉中國日益增長的GDP與對外直接投資價值以及龐大的跨國企業(yè)數(shù)量來論證中國已位列最富裕的經(jīng)濟體中，因此其發(fā)展中國家的地位難稱合理。美國認為這種對WTO 規(guī)則的利用和修正使得中國有權(quán)享受更長時期的保障措施、過渡期、更溫和的關(guān)稅削減以及利用某些出口補貼的能力——所有這些“不公平”的貿(mào)易實踐都以美國的利益為代價，如美國境內(nèi)工作機會大量減少，而中國的工作機會相應增加，構(gòu)成對美國工作機會的“偷竊”。③“Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization,” https://www.federalregister.gov/documents/2019/07/31/2019-16497/reforming-developing-country-status-in-the-worldtrade-organization.

此外，美國認為政府支持國企和國企的反競爭商業(yè)交易措施引起市場扭曲，需要通過規(guī)制國企活動，在國際貿(mào)易活動中創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境。④OECD,“Levelling the International Playing Field between Public and Private Businesses:What Have We Learnt So Far?” May 6,2014,http://www.oecd.org/corporate/C-MIN(2014)20-ENG.pdf,pp.3-5.但是，WTO 的國企規(guī)則并非盡善盡美。TPP 之前的自貿(mào)協(xié)定一般不直接規(guī)制國企，僅在有些自貿(mào)協(xié)定中,國企被定義為“公共機構(gòu)”而受到一定程度的約束。①Mikyung Yun,“An Analysis of the New Trade Regime for State-Owned Enterprises Under the Trans-Pacific Partnership Agreement,” Journal of East Asian Economic Intergration,Vol.20,No.1,2016,pp.3-35.之前的自貿(mào)協(xié)定一般包括處理國企參與的反競爭活動的章節(jié)，但是這些章節(jié)一般是框架性的，缺乏具體的條款以涵蓋國企所有可能的活動和與國企有關(guān)的政府措施。②OECD,“Levelling the International Playing Field between Public and Private Businesses:What Have We Learnt So Far?” May 6,2014,http://www.oecd.org/corporate/C-MIN(2014)20-ENG.pdf,pp.3-5.并且，國企的定義是一個標準問題，也因國家、事實和情形不同而不同。WTO 框架下的《補貼與反補貼措施協(xié)定》（簡稱SCM 協(xié)定）使用了“公共機構(gòu)”的術(shù)語，和補貼是吻合的。③Agreement and Subsidies on Countervailing Measures,art.1.1(a)(1),Apr.15,1994,Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization,Annex 1A,1869 U.N.T.S.14 [以下簡稱 SCM Agreement](a)(1).這里的公共機構(gòu)不是政府，但是被視為事實上的政府。相似地，在政府采購協(xié)定中，政府購買貨物或服務業(yè)要求先決定哪一個機構(gòu)是政府機構(gòu)。非政府機構(gòu)與政府機構(gòu)發(fā)生密切聯(lián)系的時候也會被認為是被政府采購協(xié)定所覆蓋。之所以認定是政府機構(gòu)如此重要是因為只有政府措施是在WTO 協(xié)定范圍之內(nèi)的。④Ernst-Ulrich Petersmann,“World Trade Principles—E.Principles of Public International Trade Law,”in Rüdiger Wolfrum,ed.,The Max Planck Encyclopedia of Public International Law,2014,pp.10-13,opil.ouplaw.com/home/EPIL.TPP 國企章節(jié)繼承了SCM 協(xié)定的基本結(jié)構(gòu)。⑤Mitsuo Matsushita,“State-Owned Enterprises in the TPP Agreement,” in Julien Chaisse et al.,Paradigm Shift in International Economic Rule-making:TPP as A New Model for Trade A Greements?2017,p.187,pp.192-193;Daniel C.K.Chow,“How the United States Uses the Trans-Pacific Partnership to Contain China in International Trade,” Chicago Journal of International Law,Vol.17,No.2,2016,p.370,p.398.SCM協(xié)定的基礎性概念是補貼，目的是規(guī)制政府向參與國際貿(mào)易的私人公司提供財務支持。TPP 中也有適用于政府補貼的規(guī)則。所以TPP 國企章節(jié)和SCM 協(xié)定是互補的，它們針對的是政府與產(chǎn)業(yè)之間關(guān)系的不同面向—— 一個是政府和私人產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，一個是政府與公共部門之間的關(guān)系。TPP 國企章節(jié)彌合了SCM 協(xié)定缺失的一環(huán)——直接規(guī)制政府與國企之間的關(guān)系。SCM 協(xié)定仍然適用于國企，但是這種適用只發(fā)生在以下情況：（1）國企履行了政府的職能，是財務支持的提供者；⑥SCM Agreement art.1.1(a)(i).或者（2）國企從政府處獲得補貼，然后作為私企參與國際貿(mào)易。⑦SCM Agreement arts.3,5-6,15.但是，這兩個方面不涉及到政府與國企之間的關(guān)系。TPP 國企規(guī)則覆蓋了政府和國企之間關(guān)系和后果的其他方面。TPP 國企規(guī)則涵蓋了（1）因為國企獲得非商業(yè)協(xié)助的活動而引起在本國或外國市場上的競爭扭曲；①參見SCM Agreement arts.3,5-6,15.（2）國企廣泛的活動，包括服務貿(mào)易和投資；（3）國企之間彼此支持，扭曲國內(nèi)和國外市場競爭的關(guān)系。②TPP art.17.8.目前的SCM 協(xié)定不涵蓋這些方面。TPP 國企章節(jié)主要關(guān)注的是扭曲全球貿(mào)易和市場競爭的政府支持和補貼。從這個意義上講，TPP 國企章節(jié)補充了SCM 協(xié)定。兩者的共同目標是規(guī)制政府向參與市場的企業(yè)提供政府支持，兩者相互結(jié)合就會確保全球市場的公平。

此外，美國在小集團內(nèi)倡議“三零方案”（零關(guān)稅、零外關(guān)稅壁壘、零補貼），把國有企業(yè)與補貼等問題納入經(jīng)貿(mào)談判范圍，客觀上產(chǎn)生了美式規(guī)則延伸至其他貿(mào)易協(xié)定中的效果。例如，2020年12月30日完成的《中歐投資協(xié)定》（中歐CAI）雖然沒有直接使用“國有企業(yè)”這一術(shù)語，而是利用“涵蓋實體”（covered entities）這樣的表述，但進一步擴大了對“國有企業(yè)”的認定范圍。根據(jù)CAI 條款第2 部分第3 條的規(guī)定，除通常意義上的國有獨資企業(yè)和國有控股企業(yè)，政府通過持有少數(shù)股權(quán)控制其決策，或政府雖然不持有股權(quán)，但可依法通過指示控制其決策的私營企業(yè)也被囊括其中。這顯然受到了美歐日三國提倡的“限制國有企業(yè)”目標的影響。

雖然美國試圖就WTO 規(guī)則進行改革，以便約束中國的政府補貼及其他非市場措施，但根本上改變WTO 規(guī)則極度困難，國家一致原則使得這種改革成為事實上不可能的任務。③Jeff Mason and David Lawder,“Trump Targets China in Call for WTO to Reform ‘Developing’Country Status,” https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-wto/trump-targets-china-in-call-for-wto-toreform-developing-country-status-idUSKCN1UL2G6.美國也認識到，WTO 本身不存在能夠迫使中國作出改變的工具，④Dennis Shea,“China’s Trade-Disruptive Economic Model and Implications for the WTO,” https://geneva.usmission.gov/2018/07/27/55299/.只能另尋他路。

四、美式小多邊主義體系的核心特征

在現(xiàn)有經(jīng)貿(mào)多邊主義不利于自身的動因驅(qū)使下，歷經(jīng)奧巴馬政府開啟，特朗普政府時期的激進推動，拜登政府時期圓滑、精準和穩(wěn)定推進，美式經(jīng)貿(mào)小多邊主義體系已經(jīng)逐漸成型，并顯露出若干核心特點。

（一）協(xié)定談判的高效迅速

相比在正式的、具有拘束力的或是成員數(shù)量眾多的國際經(jīng)濟組織進行痛苦的、曠日持久的談判，在小多邊主義安排下，一國政府可以迅速有效地行動，與那些與己密切關(guān)聯(lián)、有利害關(guān)系、有相同價值觀、有經(jīng)濟實力的國家組成靈活的聯(lián)盟。①Stewart Patrick,“The New ‘New Multilateralism’:Minilateral Cooperation,but at What Cost?”Global Summitry,Vol.1,Iss.2,2015,p.125.

以《美墨加協(xié)定》為例，三國于2018年9月達成共識，決定開啟NAFTA 升級談判。同年11月，三國首腦共同簽署了USMCA 文本，后轉(zhuǎn)交三國國會審議通過。美國國會于2020年1月通過修訂后的《美墨加協(xié)定》（USMCA）并遞交美國總統(tǒng)簽署成法，2020年7月1日生效。美國全程主導了《美墨加協(xié)定》的談判議程和節(jié)奏，談判時間前后僅僅用時不到一年。

2017年7月12日，美國正式提出修訂《美韓自貿(mào)協(xié)定》。2018年1月5日和31日，雙方分別進行了第一和第二輪談判，并于3月28日對主要內(nèi)容達成共識。2018年9月24日，美韓兩國總統(tǒng)正式簽署了新《美韓自貿(mào)協(xié)定》，從提出到正式簽署修訂后的文本僅僅用時一年零兩個月。

除了談判對象數(shù)量減少帶來效率顯著提升之外，特朗普的施壓式談判方法也有利于迅速結(jié)束談判進程，避免拖沓而夜長夢多。這種方法的主要原因是美國納入小多邊主義俱樂部的成員多為與美國存在特定利害關(guān)系的國家，彼此具有相同的利益訴求，美國也更容易獲得談判籌碼。如在《美韓自貿(mào)協(xié)定》的修訂過程中，朝鮮半島局勢的高度緊張以及朝鮮頻繁的導彈試驗，使得美韓雙方并不希望貿(mào)易摩擦有損美韓戰(zhàn)略聯(lián)盟的穩(wěn)定性。因此在幾個月之內(nèi)，雙方就迅速達成協(xié)議，完成了對《美韓自貿(mào)協(xié)定》的修訂。②Jeffrey J.Schott and Euijin Jung,“KORUS Amendments:Minor Adjustments Fixed What Trump Called ‘Horrible Trade Deal’,”https://www.piie.com/system/files/documents/pb18-22.pdf.這種策略凸顯了效率優(yōu)勢，在多邊主義談判機制下則幾無可能。

（二）俱樂部形式的排他性

除了成員的減少導致談判效率大幅提升之外，談判進程迅速也可歸功于小多邊主義下美國與其他國家更容易達成共識，這是因為參加小多邊協(xié)定的國家(地區(qū))具有某些共性，除了上述的美國和韓國具有戰(zhàn)略聯(lián)盟關(guān)系之外，這些國家經(jīng)濟發(fā)展水平相對接近，在一些議題或問題上具有一定程度的共同利益、訴求或主張，容易引起政策共鳴。這也足以說明，美國在選擇小多邊談判對象方面也是有的放矢。①沈偉、徐馳：《逆全球化背景下美式“小多邊主義”的端倪和成型——理解〈中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議〉（第一階段）的變局背景》，《海峽法學》2020年第3 期，第41 頁。

在規(guī)則層面上，濃縮于《美墨加協(xié)定》的“毒丸條款”以及在新的小多邊協(xié)定中嵌入嚴格的原產(chǎn)地要求，都以規(guī)則固化的方式保護小集團內(nèi)部的成果不外溢，排擠和孤立非成員。②王中美、徐乾宇：《戰(zhàn)略排他與規(guī)則重構(gòu)：試析美國FTA 的貿(mào)易政策涵義》，《國際商務研究》2021年第4 期，第12 頁。在話語層面，美式小多邊協(xié)議參與國家通過聯(lián)合聲明的方式為俱樂部設立隱形的價值觀壁壘，如其先后數(shù)次發(fā)布、提出WTO 改革意見的《美歐日三方聯(lián)合聲明》。

《美墨加協(xié)定》的“毒丸條款”禁止協(xié)定國與非市場經(jīng)濟國家締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定。換言之，只有符合所謂“市場導向”價值觀的對象國，才可能享受更進一步貿(mào)易和投資自由化帶來的“福利”，而非市場經(jīng)濟國家則被排除在外，甚至被阻止與俱樂部的成員進行貿(mào)易。“巧合”的是，與美國能夠打造小多邊俱樂部的國家、地區(qū)，包括日本、加拿大、歐盟都并不認可中國的市場經(jīng)濟地位，此舉所意圖排擠的國家也昭然若揭。該種價值觀還體現(xiàn)于《美歐日聯(lián)合聲明》中，三國一致主張 “非市場主導政策和做法造成了不公平的競爭條件，破壞國際貿(mào)易的正常運作”，因此將“探討非市場主導政策和做法存在的跡象，加強對其他國家非市場導向政策和做法的信息共享，確定維持市場主導的手段”。③許宏強、張琦：《美歐日對WTO 改革的核心訴求與中國的對策》，《國際貿(mào)易》2019年第2 期，第18 頁。

與市場經(jīng)濟息息相關(guān)的是國有企業(yè)及“三零方案”中的零補貼問題。美歐日在聯(lián)合聲明中認為，“其他國家將國有企業(yè)發(fā)展成為國內(nèi)頂尖，并任由其于世界市場肆虐——導致了對三方國內(nèi)的負面影響”，這種國有企業(yè)的市場競爭優(yōu)勢主要來自特別補貼，是對市場的扭曲。④許宏強、張琦：《美歐日對WTO 改革的核心訴求與中國的對策》，《國際貿(mào)易》2019年第2 期，第18 頁。就反補貼問題而言，公共機構(gòu)的概念界定是核心。因此，三國一致主張“確定一個實體是公共機構(gòu)，不必認定該實體擁有、行使或擁有政府權(quán)力”，通過進一步嚴格對公共機構(gòu)的界定，表現(xiàn)出對“公共機構(gòu)”控制說的偏離和對職能說的傾斜，再現(xiàn)“以市場為導向”的共同價值觀偏好和對中國官方補貼措施的共同敵意。⑤“Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of Japan,the United States and the European Union,” https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/january/tradoc_158567.pdf.WTO 協(xié)定只有關(guān)于國營貿(mào)易企業(yè)的條款，欠缺針對國有企業(yè)的專門規(guī)定。在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中加入專門的 “國有企業(yè)”條款甚至章節(jié)，對國有企業(yè)的定義、政府補貼、競爭中立等方面進行細化要求是在 TPP 中才首次出現(xiàn)的。在三國看來，當前WTO 并沒有能夠遏制中國國有企業(yè)的有效工具。①許宏強、張琦：《美歐日對WTO 改革的核心訴求與中國的對策》，《國際貿(mào)易》2019年第2 期，第19 頁。

最后，就 “發(fā)展中國家身份和待遇”問題，美歐日認為“發(fā)展中國家已經(jīng)包括了那些世界上主要的貿(mào)易大國，某些情況下這些國家在經(jīng)濟發(fā)展方面甚至超過了某些被認定為發(fā)達成員的水平”。但是，WTO 協(xié)定不存在“發(fā)展中國家”的明確定義和分類，發(fā)展中國家身份的確定是基于國家的自我選擇。就發(fā)展中經(jīng)濟體的“特殊和差別性待遇”，目前WTO 不存在任何標準給出明確的界定。②許宏強、張琦：《美歐日對WTO 改革的核心訴求與中國的對策》，《國際貿(mào)易》2019年第2 期，第19—20 頁。

總之，美國以及歐盟、日本認為在現(xiàn)有WTO 規(guī)則體系下并不能夠解決非市場經(jīng)濟地位、國有企業(yè)等問題，具有共同理念的的小集團內(nèi)部共識才可能為改革提供基礎。在貿(mào)易上舉足輕重的成員之間首先形成相應的規(guī)則，排除多邊 “協(xié)商一致”表決制的干擾，再引領(lǐng)未來的全球化，是排他性小多邊的特征之一。③王中美、徐乾宇：《戰(zhàn)略排他與規(guī)則重構(gòu)：試析美國FTA 的貿(mào)易政策涵義》，《國際商務研究》2021年第4 期，第12 頁。

考慮到美國達成小多邊主義俱樂部的主要目的是實現(xiàn)符合自身利益的特定訴求，這種俱樂部一體現(xiàn)了“美國優(yōu)先”（American First）的理念，與20世紀美國小多邊主義安排中提到“美國為中心”（US-Centered FTA）的理念形成跨越世紀的呼應。

（三）協(xié)定調(diào)整的靈活性

小多邊主義的安排更具靈活性。以《美墨加協(xié)定》為例，《美墨加協(xié)定》中包含的“日落條款”規(guī)定了有效期，要求每六年對協(xié)議進行聯(lián)合審查，審查后可以在重新談判或者繼續(xù)存續(xù)16年中進行選擇。該條款使得整個協(xié)定乃至所涉及的相關(guān)議題具有一定的時效性和靈活性?！叭章錀l款”確保了若協(xié)定內(nèi)容無法有效應對新局面，三國可以于六年期限屆至時及時協(xié)商解決；若新協(xié)定同NAFTA 一樣逐漸造成對美國不利的局面，美國可以通過有效期機制變更內(nèi)容或終止協(xié)定防止問題進一步惡化。④Jason Marczak,“With Bipartisan Support,USMCA Can ‘Stand the Test of Time’,” https://www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/with-bipartisan-support-usmca-can-stand-the-test-of-time/.NAFTA 在實施后期使美國在北美自由貿(mào)易區(qū)中產(chǎn)生巨大的貿(mào)易逆差，前車之鑒使得美國政府希望新制定的自貿(mào)協(xié)定能夠靈活變更，以應對變化的形勢。①沈偉、徐馳：《逆全球化背景下美式“小多邊主義”的端倪和成型——理解〈中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議〉（第一階段）的變局背景》，《海峽法學》2020年第3 期，第41 頁。

同樣，在修訂《美韓自貿(mào)協(xié)定》過程中，特朗普政府也釋放信號表示，在韓國對美貿(mào)易順差持續(xù)增加的情況下，未來協(xié)定仍可能遭遇修訂或終止。這些都顯示出美國吸取了WTO 的教訓，在所締結(jié)的貿(mào)易協(xié)定中內(nèi)嵌了一定的靈活性，以便隨時根據(jù)美國的利益和政策偏好進行適時調(diào)整。②金香丹：《特朗普政府修訂〈美韓自由貿(mào)易協(xié)定〉的動因及影響解析》，《韓國研究論叢》2020年第1 期，第241 頁。

五、打造美式小多邊主義體系的主要訴求

美國打造新的小多邊經(jīng)貿(mào)俱樂部，主要是為消弭原先多邊主義造成的“不利”影響，將經(jīng)貿(mào)關(guān)系拉回“正軌”，并致力于將小集團內(nèi)的經(jīng)貿(mào)新規(guī)則擴展為全球規(guī)則，進而在新一輪經(jīng)濟全球經(jīng)濟競爭中牢牢把握規(guī)則制定權(quán)。

（一）把握制定全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的主動權(quán)

小多邊主義框架下的自貿(mào)協(xié)定具有“談判實驗室”的功能，可以幫助貿(mào)易談判者和政策制定者研究處理全球經(jīng)濟中逐漸演變的問題，從而創(chuàng)制先例。美國放棄將WTO作為改革的主要陣地，轉(zhuǎn)而進行小多邊實驗，力爭以自身體系內(nèi)的新規(guī)則推動全球范圍的變革，并樹立模版。

退出TPP 后，USMCA 成為美國實踐貿(mào)易新規(guī)則的主要陣地，被視為美國貿(mào)易政策的黃金標準和未來貿(mào)易協(xié)定的模版，③USTR,“Ambassador Lighthizer Issues Statement on House Passage of the USMCA,” https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/december/ambassador-lighthizer-issues-statementhouse-passage-usmca.主要體現(xiàn)在以下三種規(guī)則：

1.數(shù)字貿(mào)易規(guī)則

互聯(lián)網(wǎng)及數(shù)字貿(mào)易的興起深刻影響了國際貿(mào)易的發(fā)展。當前，超過一半的跨境服務貿(mào)易是通過信息及通信技術(shù)完成的，據(jù)統(tǒng)計，依靠數(shù)據(jù)跨境移動所發(fā)生的產(chǎn)品及服務貿(mào)易每年促進全球經(jīng)濟增長超過1 萬億。④王燕：《國際經(jīng)貿(mào)法制改革的路徑與困境反思》，《國外社會科學前沿》2019年第4 期，第6 頁。數(shù)據(jù)逐漸成為原材料、勞動力及資本之外的新生產(chǎn)要素，各國都希望在新的技術(shù)浪潮中把握全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的立法主動權(quán)。

但是，WTO 數(shù)字貿(mào)易的談判分歧仍十分嚴重。比如就數(shù)字貿(mào)易概念本身，中國更傾向于“電子商務”的概念，旨在維護具有優(yōu)勢的互聯(lián)網(wǎng)電商產(chǎn)業(yè)，核心在于跨境貨物貿(mào)易和貿(mào)易壁壘上。①WTO,INF/ECOM/19,April 24,2019.而歐洲出于維護文化多樣性以及個人數(shù)據(jù)保護的目的，提議排除視聽服務。②WTO,INF/ECOM/43,October 15,2019.美國由于在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域，尤其是數(shù)字服貿(mào)貿(mào)易上具有極強的競爭優(yōu)勢，更希望推動其優(yōu)勢領(lǐng)域所依賴的數(shù)據(jù)自由流動、保護數(shù)字內(nèi)容的知識產(chǎn)權(quán)以及提高各國在數(shù)字產(chǎn)業(yè)的市場準入水平，③陳寰琦、周念利：《從USMCA 看美國數(shù)字貿(mào)易規(guī)則核心訴求及與中國的分歧》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2019年第6 期，第108—109 頁。因此中歐的觀念都和美國利益不相符合。此外，各方對關(guān)稅和國內(nèi)數(shù)字服務稅的主張存在較大差異，同樣與美國提倡的跨境數(shù)據(jù)自由流動理念相左。④柯靜：《WTO 電子商務談判與全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則走向》，《國際展望》2020年第3 期，第47 頁。

作為需要擴張本國數(shù)字貿(mào)易優(yōu)勢的大國，美國不會坐視數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的制定權(quán)旁落他國之手，更不會耐心等待停止的多邊機制車輪重新啟動。美加墨在數(shù)字貿(mào)易中實力相差懸殊，美國在數(shù)字服務和貨物貿(mào)易中都占有較大市場份額，具有比較優(yōu)勢，⑤陳寰琦、周念利：《從USMCA 看美國數(shù)字貿(mào)易規(guī)則核心訴求及與中國的分歧》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2019年第6 期，第108—109 頁。這驅(qū)使美國在《美墨加協(xié)定》中進行數(shù)字貿(mào)易規(guī)則試驗。USMCA 可以被視為是包含當前最先進的數(shù)字貿(mào)易以及知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則的貿(mào)易協(xié)定，⑥“Digital Trade and Innovation in a 21st-century USMCA,” https://www.bsa.org/files/policyfilings/0802201921stcenturyusmca.pdf.也是貿(mào)易協(xié)定中第一次明確解決數(shù)字貿(mào)易問題，很可能在今后為其他貿(mào)易協(xié)定設定基調(diào)，⑦Eleanor Wragg,“USMCA:A High-water Mark for Digital Trade?” https://www.gtreview.com/magazine/volume-18-issue-3/usmca-high-water-mark-digital-trade/.持續(xù)推進美國有關(guān)數(shù)字貿(mào)易小多邊規(guī)制的擴大化。

以數(shù)據(jù)流通為例，《美墨加協(xié)定》在第19 章的第3 條規(guī)定，三國間數(shù)字產(chǎn)品電子傳輸實行零關(guān)稅，第4 條要求對數(shù)字產(chǎn)品適用非歧視待遇原則，第11 條要求“除為公共政策需要，協(xié)定國不得禁止或限制進行跨境信息傳遞的商業(yè)行為”，⑧USTR,“Chapter 19 Digital Trade,” https://ustr.gov/sites/default/files/files/agreements/FTA/USMCA/Text/19-Digital-Trade.pdf.以上規(guī)定皆是為了消除數(shù)字貿(mào)易壁壘，鼓勵跨境數(shù)據(jù)自由流動，致力于數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的高度自由化。美國在這些新興議題上突出了規(guī)則制定的主導權(quán)，意欲通過規(guī)則或者標準的制定，達到議題設定和規(guī)則制定的先發(fā)制人，為自己的經(jīng)濟利益服務，鞏固本國的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

美國政府還承諾，美日貿(mào)易協(xié)定的最終文本要比已經(jīng)在全球建立起成熟標準的USMCA 更先進，談判中全面涵蓋包括禁止對數(shù)字產(chǎn)品電子傳輸施加關(guān)稅、確保電子產(chǎn)品非歧視待遇、各行業(yè)數(shù)據(jù)流動零壁壘、消除數(shù)據(jù)本地化要求、確保企業(yè)能夠?qū)?chuàng)新編碼科技靈活運用于自身產(chǎn)品①USTR,“Fact Sheet on U.S.-Japan Trade Agreement,” https://ustr.gov/about-us/policy-offices/pressoffice/fact-sheets/2019/september/fact-sheet-us-japan-trade-agreement.等關(guān)鍵議題。

2.投資者—東道國爭端解決機制（ISDS）

當前國際投資法的熱點問題是如何在“維持東道國規(guī)制權(quán)”與“保護外國投資者利益”之間達成有效平衡，且天平正逐漸傾向于偏向維持東道國管治權(quán)。美國是顯現(xiàn)此種偏向的國家之一，如美國最高院大法官約翰·羅伯茨認為，仲裁允許私人裁決者審視一個國家的公共政策，擁有判定東道國立法、行政與司法活動無效的權(quán)力，權(quán)力過大。②“Selected Statements and Actions Against Investor-State Dispute Settlement(ISDS),” https://www.citizen.org/wp-content/uploads/isds-quote-sheet.pdf.

在 NAFTA 時代，美國被訴的案件中有14 起（一共21 起）是基于東道國政府行為構(gòu)成征收（尤其是間接征收）的訴求，而間接征收的訴求一般涉及東道國政府有關(guān)公共政策的法律法規(guī)。③張慶麟、鐘俐：《析〈美墨加協(xié)定〉之 ISDS 機制的改革——以東道國規(guī)制權(quán)為視角》，《中南大學學報（社會科學版）》2019年第4 期，第44 頁?！睹滥訁f(xié)定》在關(guān)于投資的第14 章中引入實體和程序雙保險，限制就間接征收提起仲裁來貶損東道國規(guī)制權(quán)。從實體角度，間接征收不得被隨意解釋。附件14-B 規(guī)定了在認定是否構(gòu)成間接征收時應當考量的因素和采取的方式——“以事實為基礎的一案一裁”。同時，一方非歧視性、為保護正當公共福利目標的管理措施不得被認定構(gòu)成間接征收。在程序方面，依據(jù)附件14-D 的規(guī)定，間接征收被明確排除在美國與墨西哥兩國間的可仲裁事項范圍外。④USTR,“Chapter 14 Investment,” https://ustr.gov/sites/default/files/files/agreements/FTA/USMCA/Text/14-Investment.pdf.雙保險機制能夠減少東道國被訴風險，進一步強化美國自身的規(guī)制權(quán)。

鑒于當前卡爾沃主義的回歸以及對投資爭端解決機制價值取向的變化，USMCA的相關(guān)規(guī)定可能會帶來模范效應，被越來越多希望更大程度保留本國對外國投資規(guī)制權(quán)的國家吸取進自身簽訂的貿(mào)易協(xié)定中。

3.針對非市場經(jīng)濟國家的歧視性條款

USMCA 包含的針對非市場經(jīng)濟國家的歧視性條款得名于美國商務部長在接受采訪時將該條款比喻為可能被復制的“毒丸”（poison pill），此言論認為由于現(xiàn)在已經(jīng)具備文本先例，該條款將會更容易被添加到其他貿(mào)易協(xié)定當中，成為談判成功的先決條件之一。①David Lawder and Karen Freifeld,“U.S.Commerce’s Ross Eyes Anti-China ‘Poison Pill’ for New Trade Deals,” https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-ross-exclusive/exclusive-u-s-commerces-ross-eyesanti-china-poison-pill-for-new-trade-deals-idUSKCN1MF2HJ.該言論一定程度上代表著該歧視性規(guī)則基于USMCA 的實驗結(jié)果會繼續(xù)添加進美國與其他國家的貿(mào)易協(xié)定之中。

綜上，美國希望通過各項小多邊主義協(xié)定生效進而樹立樣板工程。②王鵬遠、朱穎妮：《美國推動〈美墨加協(xié)定〉的考量、特征及其對中國帶來的挑戰(zhàn)》，《價格月刊》2020年第8 期，第81 頁。這種俱樂部內(nèi)部規(guī)則的國際化、區(qū)域規(guī)則的全球化并非具體某一屆政府的舉措，而是美國駕輕就熟的法律手段，為其主導國際法秩序的構(gòu)建提供了制度性的便利和補充。典型事例如在20世紀說服聯(lián)合國與國際商會失敗后，美國選擇繞開它們，轉(zhuǎn)而游說經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）并通過《海外反腐敗法》，以便名正言順地將長臂管轄伸向世界各國。③強世功：《帝國的司法長臂——美國經(jīng)濟霸權(quán)的法律支撐》，《文化縱橫》2019年第4 期，第87 頁。

從美國國內(nèi)視角出發(fā)，這種理念可以大膽解釋為，在以其為中心的“帝國”秩序網(wǎng)中，拋棄不適合帝國中心利益的法律制度（如WTO 經(jīng)貿(mào)規(guī)則），而重新在“帝國內(nèi)部”展開區(qū)域“試點立法”，再進一步推廣應用，是一種“理所當然”的中央憲法權(quán)利。④強世功：《超大型政治實體的內(nèi)在邏輯：“帝國”與世界秩序》，《文化縱橫》2019年第2 期，第18—28 頁。

（二）有效消除對美國的“不公平貿(mào)易行為”

通過小多邊主義體系，貿(mào)易談判對象成為美國達成實現(xiàn)減少外國貿(mào)易壁壘、人為平衡雙邊貿(mào)易流動特定政策目標，實現(xiàn)自身核心利益訴求的“抓手”。

美國重啟NAFTA 談判的主要原因在于NAFTA 已經(jīng)不再符合美國優(yōu)先的理念。在1993年NAFTA 剛剛簽訂時，美國與墨西哥之間的貿(mào)易還相對平衡，之后美國對墨西哥的貿(mào)易赤字便持續(xù)增加，2016年已經(jīng)接近570 億美元，僅在汽車產(chǎn)業(yè)就高達680億美元，因此才有了對NAFTA 進行顛覆性的修訂的動機。⑤USTR,“Opening Statement of USTR Robert Lighthizer at the First Round of NAFTA Renegotiations,”https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2017/august/opening-statement-ustr-robert-0.更新后，USMCA 在貿(mào)易方面能夠進一步擴大美國食品、農(nóng)產(chǎn)品的市場準入，如加拿大進一步增加了美國乳制品的出口配額，乳清和黃油的關(guān)稅削減至零，同時還有家禽類的市場準入機會。墨西哥與美國之間的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關(guān)稅也會保持在零的狀態(tài)，有利于雙方進行更加“公平”的食品與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。①USTR,“United States-Mexico-Canada Trade Fact Sheet Strengthening North American Trade in Agriculture,” https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canadaagreement/fact-sheets/strengthening.

再以新《美韓自貿(mào)協(xié)定》為例，美國最為抱怨的兩點是巨大的雙邊貿(mào)易逆差以及對韓國市場出口遭遇的貿(mào)易壁壘。②USTR,“USTR Lighthizer Statement on the Conclusion of the Second Special Session of the U.S.-Korea FTA Joint Committee,” https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2017/october/ustrlighthizer-statement.根據(jù)兩國雙邊貿(mào)易數(shù)據(jù)，美國對韓貿(mào)易逆差的主要來源是汽車產(chǎn)業(yè)。2016年，美國進口了價值160 億美元的韓國車輛，幾乎是美國出口韓國出口汽車價值的十倍。雖然美國人更青睞韓國汽車廠商現(xiàn)代和起亞公司制造的汽車，但特朗普則認為這一切都是因為《美韓自貿(mào)協(xié)定》是糟糕且不公平的，并揚言要退出《美韓自貿(mào)協(xié)定》。③Alexia Fernández Campbell,“Trump’s New Trade Deal with South Korea,Explained,” https://www.vox.com/2018/9/24/17883506/trump-korea-trade-deal-korus.最終協(xié)定并未被大幅度修改，其主要關(guān)注點還是汽車出口問題，暴露出美國人為扭轉(zhuǎn)雙方之間貿(mào)易逆差的意圖。根據(jù)新版《美韓自貿(mào)協(xié)定》，每家美國汽車企業(yè)出口韓國車輛的上限額提升一倍，從2.5 萬輛提升至5 萬輛，同時出口車輛無需再符合韓國的排放標準，僅需達到美國標準，且韓國從美國進口卡車的關(guān)稅將于2021年從之前的25%降至零，進一步降低了美國車企準入韓國市場的門檻。而韓國對美國的鋼鐵出口限額卻僅相當于韓國2015年至2017年時美國鋼鐵出口平均量的70%，不能超過270 萬噸。④Alexia Fernández Campbell,“Trump’s New Trade Deal with South Korea,Explained,” https://www.vox.com/2018/9/24/17883506/trump-korea-trade-deal-korus.

《美日貿(mào)易協(xié)定》談判的初衷同樣是美日之間的巨額貿(mào)易逆差。特朗普政府表達過對日貿(mào)易逆差的不滿，并且希望通過雙邊協(xié)定來解決這種不平衡狀態(tài)。在談判過程中，美國貿(mào)易代表處也發(fā)布聲明稱美日之間2018年的貿(mào)易逆差達到676 億美元。⑤David Lawder,“U.S.Raises Trade Deficit Concerns with Japan,No Deal on Individual Issues,”https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-japan/u-s-raises-trade-deficit-concerns-with-japan-no-deal-onindividual-issues-idUSKCN1RS2DF.談判結(jié)束后，《美日貿(mào)易協(xié)定》成為美國農(nóng)民及商界的巨大勝利，日本需要削減或者免除接近72 億美元美國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅，超過90%的美國出口至日本的農(nóng)產(chǎn)品將會享受零關(guān)稅或優(yōu)惠關(guān)稅。①“President Donald J.Trump Has Secured a Tremendous Victory for American Farmers and Businesses with New Japan Trade Agreements,” https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/presidentdonald-j-trump-secured-tremendous-victory-american-farmers-businesses-new-japan-trade-agreements/.

就美歐關(guān)系而言，2018年7月25日歐盟官網(wǎng)發(fā)布了一份聯(lián)合聲明，指出美歐雙方將共同努力，達成非汽車工業(yè)產(chǎn)品領(lǐng)域內(nèi)的“三零”水準，同時在服務、醫(yī)藥、化學品、醫(yī)療產(chǎn)品以及大豆產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)減少壁壘、增加貿(mào)易流動，實現(xiàn)更公平、互惠的貿(mào)易。2019年美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的《美國歐盟談判之目標大綱》中再次指出，與歐盟談判的主要目標仍然是解決關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘問題。②USTR,“United States-European Union Negotiations,” https://ustr.gov/sites/default/files/01.11.2019_Summary_of_U.S.-EU_Negotiating_Objectives.pdf.值得一提的是，聯(lián)合聲明中使用了“志同道合的伙伴”（like-minded partners）來形容美歐以及其他部分國家，搭伙的主要任務在于改革WTO、解決不公平的貿(mào)易措施，包括強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)補貼和國有企業(yè)等問題。③“Joint U.S.-EU Statement Following President Juncker’s Visit to the White House,” https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_18_4687.這一聲明與2020年發(fā)布的《美歐日三國聯(lián)合聲明》遙相呼應，表現(xiàn)出美式小多邊主義俱樂部內(nèi)成員對彼此價值觀的認同。

綜上，在與多個盟友簽訂自貿(mào)協(xié)定或者談判過程中，美國一以貫之的訴求是通過規(guī)則制定的方式擴大本國出口額，以期人為削減美國對他國的貿(mào)易逆差。美國政府認為其經(jīng)歷的不公平貿(mào)易協(xié)議致使國家繁榮受到損害，為徹底扭轉(zhuǎn)貿(mào)易逆差，實現(xiàn)貿(mào)易公平合理、互利互惠，談判達成的新協(xié)議必須是對美國而言良好的、公平的協(xié)議。④《美國總統(tǒng)唐納德·特朗普發(fā)表國情咨文》,https://china.usembassy-china.org.cn/zh/president-donaldj-trumps-state-union-address-zh/。

六、拜登政府的小多邊經(jīng)貿(mào)政策初探

拜登政府上臺后雖然頻繁拋出重返多邊的口號，但觀其行，則仍然顯露出其對民主同盟、價值觀俱樂部等小集團的偏好。

首先不可否認的是WTO 的結(jié)構(gòu)性缺陷——議題多樣、利益分化——不會因為美國政府換屆而改變，美國也不會驟然消除對WTO 能夠推進美式規(guī)則的懷疑。在《2021年貿(mào)易政策議程與2020年度報告》（2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report）中，美國貿(mào)易代表辦公室再次明確重申美國對WTO 的態(tài)度，即“成員國必須重新思考WTO 如何能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展，現(xiàn)在是時候繞過已經(jīng)過時的、失敗的多哈發(fā)展議程框架”了，①USTR,“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,” https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2021/2021%20Trade%20 Agenda/Online%20PDF%202021%20Trade%20Policy%20Agenda%20and%202020%20Annual%20 Report.pdf.“成員國應當開始識別機遇、產(chǎn)出成果，即使這些成果是逐步累積的。成員國不應覺得要由部長級聲明和決定完成所有事宜，而要在部長級會議之間也能達成貿(mào)易自由化”。②同上。由此可見，美國對于WTO 成果產(chǎn)出低效的顧慮并未打消。此外，美國在WTO 系統(tǒng)內(nèi)推行貿(mào)易議程仍會不時遭遇利益分化的層層阻力。如在2020年有關(guān)農(nóng)業(yè)問題的討論中，農(nóng)業(yè)委員會拋出了7 個談判領(lǐng)域，但美國希望將農(nóng)業(yè)問題的討論集中于提升透明度，強調(diào)成員國需要努力達成的是“現(xiàn)實和可行的結(jié)果”；③同上。在有關(guān)漁業(yè)的問題上，美國一直主張應當強力限制漁業(yè)補貼、禁止特定的補貼，但“即使美國的這些提議可以直接解決產(chǎn)業(yè)性漁業(yè)補貼，不同發(fā)展程度的成員國仍然不斷要求規(guī)定例外情形”。④同上。因此，以小多邊方式推行美式規(guī)則、應對經(jīng)貿(mào)議題仍是美國不會放手的策略。在該份報告的重點事項中，美國僅僅提到“對WTO 實體規(guī)則和程序進行必要改革”，但是“構(gòu)建高標準的國際數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則”這一關(guān)鍵問題仍然屬于美國“與具有共享的民主價值觀的志同道合的伙伴和盟友”的工作，而“填補國際貿(mào)易規(guī)則的空隙”也是“通過與伙伴和盟友加強合作”。即使在WTO 部分談到“數(shù)字貿(mào)易”和“多邊對話”，美國也明確與“心意相似的WTO 成員國”協(xié)作。⑤同上。這些政策表明了拜登政府和特朗普政府在一些議題和策略上的共同點和延續(xù)性。

此外，拜登政府在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域組建價值同盟，以引領(lǐng)全球經(jīng)濟規(guī)則制定的努力正在逐步凸顯。比如美日印澳四邊機制不同于傳統(tǒng)軍事聯(lián)盟的合作機制，致力于橫跨經(jīng)濟、技術(shù)、氣候和安全等各個領(lǐng)域的合作。⑥“Press Briefing by Press Secretary Jen Psaki and National Security Advisor Jake Sullivan,” The White House,March 12,2021.美國國務卿布林肯表示，經(jīng)濟同盟讓各國“其中一方受到脅迫時，應以盟友的身份作出反應，共同努力確保我們的經(jīng)濟相互之間的一體化程度高于我們與主要競爭對手之間的一體化程度，從而減少我們的脆弱性。”⑦“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances,” https://www.state.gov/reaffirming-andreimaginingamericas-alliances/.呼朋喚友、初步組成俱樂部后，經(jīng)貿(mào)規(guī)則商討便提上日程。比如，美國政府試圖與亞太地區(qū)盟友制定將中國排除在外的印太經(jīng)濟體數(shù)字貿(mào)易協(xié)議和標準，如數(shù)據(jù)使用規(guī)則、貿(mào)易便利化和電子海關(guān)安排等。拜登在布魯塞爾會見歐盟主席馮德萊恩以及歐洲理事會主席查爾斯時也毫不掩飾的表態(tài)，提出美國應該重新主導并制定貿(mào)易規(guī)則，并且要將中國排除在外，只有“民主國家”才可以參與其中。美國還在七國集團加深所謂“中國問題”烙印。七國集團貿(mào)易部長會議接連聚焦“中國問題”。2021年10月22日舉行的最后一次部長會議（MC12）聲明在“自由和公平貿(mào)易”以及“促進貿(mào)易現(xiàn)代化”項下影射中國。例如，聲明提到的補貼通報和透明度、鋼鐵產(chǎn)能過剩、工業(yè)補貼、國有企業(yè)、強迫勞動以及數(shù)據(jù)自由流動等，都是美國近年來在包括WTO 在內(nèi)的各種國際場合針對中國的發(fā)力點。在寥寥數(shù)語的“WTO 改革”項下，聲明雖未過多提及涉華問題，但其點到的G7 峰會《卡比斯灣聲明》有關(guān)WTO 改革的要點部分其實也是主要針對中國。①“Carbis Bay G7 Summit Communiqué,” https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1001128/Carbis_Bay_G7_Summit_Communique__PDF__430KB__25_pages_.pdf.

總之，多邊主義限縮為小多邊主義的策略轉(zhuǎn)向并非某屆政府帶有個人標簽的舉措，其產(chǎn)生的動因——美國對多邊主義機制的信任缺失、難以在多邊主義機制中有效遏制中國——并不會隨著美國政府的換屆戛然而止。為了達成自身戰(zhàn)略目的，小多邊主義仍會延續(xù)。

七、結(jié)語

美式小多邊主義反映的“美國優(yōu)先”的理念、排外性質(zhì)的俱樂部形態(tài)、通過施壓談判簽訂協(xié)定以扭轉(zhuǎn)與他國之間的貿(mào)易逆差均與互惠互利原則和WTO 的非歧視原則背道而馳，其影響不容忽視。美國試圖重塑和改革的自由貿(mào)易體系就是美國推進美國優(yōu)先的小多邊體系。美國自由貿(mào)易協(xié)定以排他和高標準的規(guī)則作為核心，形成了規(guī)則固化和控制強化的效應。②王中美、徐乾宇：《戰(zhàn)略排他與規(guī)則重構(gòu)：試析美國FTA 的貿(mào)易政策涵義》，《國際商務研究》2021年第4 期，第12 頁。

美國于小多邊體系開啟的全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革及其內(nèi)容，正逐漸暈染至多個區(qū)域貿(mào)易投資協(xié)定，如《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）和《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTTP）都納入了“三零方案”，將國有企業(yè)與補貼等問題納入討論范圍，體現(xiàn)了美式規(guī)則的影子。此外，無論是針對中國的“毒丸條款”因《美日自由貿(mào)易談判之目標大綱》已經(jīng)顯現(xiàn)出可復制性，①USTR,“United States-Japan Trade Agreement(USJTA)Negotiations,” https://ustr.gov/sites/default/files/2018.12.21_Summary_of_U.S.-Japan_Negotiating_Objectives.pdf.還是別有用心地選擇反對與中國進行貿(mào)易協(xié)定談判的肯尼亞展開貿(mào)易談判，②Jack Caporal,“Going Solo:What Is the Significance of a U.S.-Kenya Free Trade Agreement?” https://www.csis.org/analysis/going-solo-what-significance-us-kenya-free-trade-agreement.小多邊體系中針對中國的相關(guān)條款以及隔絕中國的貿(mào)易俱樂部，可能使得中國陷入貿(mào)易排擠和被邊緣化的狀態(tài)。因此積極倡導多邊主義，倡導互惠互利的多邊貿(mào)易秩序等破局理念，正變得十分重要。

美式小多邊主義規(guī)則的漸進多邊化表明中國需要直面美國重塑全球規(guī)則帶來的制度性挑戰(zhàn)，中國應該批判地借鑒美國的部分做法，創(chuàng)建符合本國利益的國際規(guī)則，把握全球經(jīng)濟發(fā)展趨勢的前沿。此外，美國在全球范圍內(nèi)建立了一種以經(jīng)濟霸權(quán)為物質(zhì)基礎的法律霸權(quán)和司法壟斷，在百年未有之大變局的新形勢下，中國必須力圖破局，通過深入研究美方“法律戰(zhàn)措施”的法律機制和機理，以應對國際貿(mào)易、投資、金融和經(jīng)濟摩擦，打破美國的貿(mào)易封鎖。③沈偉：《中美貿(mào)易摩擦中的法律戰(zhàn)——從不可靠實體清單制度到阻斷辦法》，《比較法研究》2021年第1 期，第199—200 頁。同時，中國應以主動的姿態(tài)通過各種法律制度應對各種不利情況，在WTO 等多邊平臺駁斥美歐日三國對“市場經(jīng)濟地位”的偏見定義，逐步建立體現(xiàn)中國實踐和價值觀的國際法法理，推動建立真正公平惠及各國、有益于國際社會的全球新秩序。