基層形式主義、官僚主義的治理路徑※

○張海英 肖揚(yáng)偉

加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是我們黨作為百年大黨始終保持先進(jìn)性、純潔性和戰(zhàn)斗力的“秘訣”。黨的十八大以來，黨中央以巨大的政治勇氣和自我革命的精神，從整治“四風(fēng)”破題，狠抓黨的作風(fēng)建設(shè)，堅(jiān)持以黨風(fēng)帶動政風(fēng)和社會風(fēng)氣，成效顯著。享樂主義和奢靡之風(fēng)已少見蹤影，但形式主義、官僚主義仍在一定程度上存在，甚至在新形勢下還會以各種“變種”形式出現(xiàn)。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委六次全會上強(qiáng)調(diào)：“形式主義、官僚主義是黨和國家事業(yè)發(fā)展的大敵。要加固中央八項(xiàng)規(guī)定的堤壩，鍥而不舍糾‘四風(fēng)’樹新風(fēng)?！北砻髁它h中央把治理形式主義、官僚主義作為加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的重中之重，為新時(shí)代破解這一頑瘴痼疾指明了方向。

一、基層形式主義、官僚主義的表象

基層是我國治理體系中的重要組成部分，基層不牢，地動山搖?；鶎拥男问街髁x、官僚主義在不同時(shí)期、不同地區(qū)、不同部門有不同表現(xiàn)，具有多樣性和變異性，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）不擔(dān)當(dāng)不作為

擔(dān)當(dāng)作為既是政治品格，也是從政本分。但當(dāng)前一些基層干部仍存在不擔(dān)當(dāng)不作為問題。一是缺乏擔(dān)當(dāng)意識。有的基層干部錯(cuò)誤的認(rèn)為“有多大權(quán)辦多大事”，不求有功，但求無過。他們在群眾有急難愁盼問題找上門來時(shí)，慣于使用“推、脫”手段，推脫責(zé)任、推脫干系。有些事情明明在自己的職責(zé)范圍之內(nèi)，也以要“請示上級”“集體研究”之名把自身承擔(dān)的責(zé)任降到最低程度。有的干部對于上級布置的任務(wù)，采取“部門分解，層層落實(shí)”的方式布置下去，美其名曰壓力傳導(dǎo)，其實(shí)是不敢負(fù)責(zé)、不敢擔(dān)當(dāng)。二是存在不作為、慢作為現(xiàn)象。有的基層干部奉行“多一事不如少一事”“不干事，至少不要惹事”的處世哲學(xué)，在其位不謀其政，當(dāng)一天和尚撞一天鐘，“混日子”的思想嚴(yán)重。一些機(jī)關(guān)的門好進(jìn)，干部的臉好看，但事情依然難辦。

（二）重表態(tài)輕行動

善于決策，敢于表態(tài)，勇于行動，是一名干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的基本能力，也是干部對黨和人民負(fù)責(zé)的表現(xiàn)之一。在一定程度上，敢于表態(tài)是干部工作能力、工作態(tài)度和工作魄力的外顯。但是，一些基層干部在上級和領(lǐng)導(dǎo)面前口號喊得震天響，落實(shí)到工作上時(shí)卻靜悄悄，把工作的重心放在喊口號上，不斷尋思“喊什么口號、怎么喊口號”才能吸引上級部門和領(lǐng)導(dǎo)的注意，甘做“口號的巨人，行動的矮子”。有些干部在下級和群眾面前搞“虛假激勵(lì)”，漂亮的話說了一大堆，兌現(xiàn)的時(shí)候無下文，也許短期能贏得下級和群眾的贊同，但長期則是揮霍了群眾對他們的信任，污染了地方的政治生態(tài)，損害了黨和政府的威信。有些基層機(jī)關(guān)搞層層簽批，一些重要事情需要主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都表態(tài)才能進(jìn)行研究，有些事情在層層簽批中貽誤了時(shí)機(jī)，“黃花菜都涼了”，有些事情某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)沒有表態(tài)，則很可能沒有下文，不了了之。

（三）重痕跡輕實(shí)效

做工作留下一些工作記錄和痕跡是非常正常和必要的。但在一些基層單位和部門存在過度留痕的現(xiàn)象。一是一些基層單位在工作過程中不遺余力主動“留痕”。有些基層部門以“注重過程資料的積累”為名，大搞“痕跡管理”，留下各種工作的計(jì)劃方案、臺賬、照片、影像，以備將來不時(shí)之需，而這些“痕跡”是否真正需要、將來能否派上用場，則很少有人顧及。在疫情防控工作中，一些部門大搞各種“表格抗疫”“網(wǎng)上抗疫”，卻沒有考慮這種形式的抗疫對于防控疫情到底有多少作用。在脫貧攻堅(jiān)中，一些地方數(shù)據(jù)一大堆、照片也不少，但到底是不是真扶貧、扶真貧卻很少關(guān)注。二是有些部門在檢查工作和考核干部時(shí)，片面以是否留下“痕跡”作為重要標(biāo)準(zhǔn)。有些上級部門和考核部門到基層單位檢查工作和考核干部時(shí)，重點(diǎn)檢查計(jì)劃是否周密、臺賬是否完整、次數(shù)是否到位、影像是否保存，這種不良的“留痕”導(dǎo)向也直接導(dǎo)致了某些部門在工作的過程中不得不留下一些“痕跡”，否則在檢查和考核時(shí)就會陷于“有口難辯”的不利境地。

（四）重形式輕內(nèi)容

內(nèi)容需要附著于一定的形式，好的形式在某種程度上可以突出內(nèi)容。但如果把主要精力放在形式上，則很可能會沖淡內(nèi)容，甚至掩蓋真實(shí)的內(nèi)容。一是部分基層干部仍熱衷于“文山會?！?。有的干部對待上級精神和文件，習(xí)慣于囫圇吞棗，甘當(dāng)“二傳手”，往往以會議來落實(shí)會議、以文件來落實(shí)文件，甚至有時(shí)還會邀請高級別領(lǐng)導(dǎo)參加會議，給人以“單位重視、領(lǐng)導(dǎo)重視”的感覺，會議結(jié)束后，會議總結(jié)、會議成果、新聞報(bào)道一應(yīng)俱全，至于會議有沒有必要召開、群眾的問題有沒有解決，則并不重視。二是部分基層干部存在造假數(shù)據(jù)、假經(jīng)驗(yàn)、假典型等現(xiàn)象。有的基層干部由于時(shí)間緊迫、能力不強(qiáng)，易采取數(shù)據(jù)造假、經(jīng)驗(yàn)造假的方法，把沒做的事情假裝成做了的，把剛剛開展的工作假裝成已經(jīng)完成了的工作，把初步取得的經(jīng)驗(yàn)假裝成經(jīng)過多次實(shí)踐取得的經(jīng)驗(yàn)。甚至還有一些基層領(lǐng)導(dǎo)不計(jì)代價(jià)搞假經(jīng)驗(yàn)、樹假典型、造假“參觀路線”，這樣的假東西不僅毫無益處，而且勞民傷財(cái)，使得群眾怨聲載道。

二、基層形式主義、官僚主義產(chǎn)生的內(nèi)在根源

早在土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期，毛澤東就曾在《反對本本主義》中提出“建立在‘上級’觀念上的形式主義的態(tài)度是很不對的”，并號召大家“要把官僚主義方式這個(gè)極壞的家伙拋到糞缸里去”?？梢?，中國共產(chǎn)黨對形式主義、官僚主義作了持久的斗爭。從另一個(gè)側(cè)面，也可見這一頑疾由來已久，其成因也比較復(fù)雜。

（一）少數(shù)基層干部黨性修養(yǎng)不夠

黨性是黨員干部立身、立業(yè)、立言、立德的基石，加強(qiáng)黨性修養(yǎng)是黨員干部一生的必修課。當(dāng)前，部分基層干部黨性修養(yǎng)不夠，所作所為背離了黨的宗旨，淡忘了黨的初心和使命。一是部分干部黨的宗旨意識不強(qiáng)。我們黨來自人民，根植于人民。守初心，就是要牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，要搞清楚“為了誰，依靠誰，我是誰”的問題?，F(xiàn)實(shí)中，有的基層干部淡忘了黨的宗旨，偏離了以人民為中心的馬克思主義基本立場，做工作首先想到的是本單位、小團(tuán)體甚至是個(gè)人的利益，群眾利益被拋至腦后；有的基層干部刻意保持與群眾的距離，習(xí)慣于坐在辦公室里發(fā)號施令，群眾的冷暖不知、群眾的心聲不曉、群眾的問題不問；有的基層干部對待群眾方法粗暴、態(tài)度惡劣，輕則連哄帶騙，重則斥責(zé)打罵。二是少數(shù)干部理想信念不堅(jiān)定。習(xí)近平總書記非常形象地把理想信念比喻成共產(chǎn)黨人精神上的“鈣”，在總結(jié)“四風(fēng)”盛行的原因時(shí)，他指出：“說到底，還是理想信念不堅(jiān)定?！币粋€(gè)干部如果理想信念不堅(jiān)定，就很難經(jīng)受住權(quán)力、金錢、美色的考驗(yàn)，就很容易陷入作風(fēng)不正、精神萎靡、貪污腐敗的泥潭，形式主義、官僚主義隨之而來。

（二）封建殘余思想影響?yīng)q在

我國是一個(gè)有著2000 多年封建歷史的國家，從“八佾”舞樂到“太牢”的祭祀儀式，從皇帝出游的“大駕鹵簿”到諸侯的“百乘之駕”，無不顯示出封建統(tǒng)治者注重儀式鋪陳、奢華浪費(fèi)、官貴民賤的特權(quán)思想。迄今為止，“以官為尊”“一人得道雞犬升天”“當(dāng)官做老爺”的思想仍有一定的市場。其具體體現(xiàn)，一是有些基層干部價(jià)值觀、權(quán)力觀、政績觀扭曲。有些干部偏離了以人民為中心的立場，變成了以權(quán)力為中心，為人民服務(wù)變成了為上級服務(wù)，以人民群眾為師異化成了以上級為師；有些干部信奉“沒有權(quán)力，說話不硬”，認(rèn)為權(quán)力越大越掌握真理，不唯書，不唯實(shí)，只唯上；有些干部做事情干工作總想著如何引起上級的注意，于是數(shù)據(jù)造假、移花接木、櫥窗案例橫空出世。二是部分基層干部受封建功利主義、個(gè)人主義、享樂主義影響較深。他們把人民賦予的權(quán)力當(dāng)成了謀取個(gè)人私利的工具，變成了滿足個(gè)人欲望的砝碼，把官場變成了商場，把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)則移易到政治生活中，不給錢不辦事，給了錢亂辦事，對權(quán)力毫無敬畏之心，黨性原則和宗旨意識喪失殆盡。

（三）干部任用考核機(jī)制不完善

干部選拔任用、考核機(jī)制是否科學(xué)，不僅關(guān)系到干部個(gè)人，也關(guān)系到地區(qū)和單位的發(fā)展。當(dāng)前一些地區(qū)和單位的干部任用考核機(jī)制還不健全，這就給了某些形式主義、官僚主義者鉆空子的機(jī)會。一是干部選拔任用機(jī)制上還存在漏洞。一些地方和單位在干部的選拔任用上，片面以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為主要指標(biāo)，只重政績不重政德，只重顯績不重潛績，只重眼前不重將來，這就給了那些只注重表面工作、只會紙上談兵耍嘴皮子的干部提拔和升遷的機(jī)會，而那些勤勤懇懇做事、踏踏實(shí)實(shí)做人的基層干部，由于不善于“宣傳”“不會來事”，無形中少了被上級單位和領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)的機(jī)會。長此以往，一些庸官懶官就會急功近利地作假、美化、造景，以此換取自己的升遷機(jī)會。二是干部的考核機(jī)制尚有不完善之處。有些地方和單位考核干部，以看材料、翻賬本、查“痕跡”為主，這就容易造成某些干部弄虛作假、打造“面子工程”、爭功諉過、寅吃卯糧；一些地方和單位考核干部時(shí)，上級主官對下級干部的升遷影響太大，忽視了群眾評價(jià)在考核干部中的作用。實(shí)際上，誰是形式主義官僚主義者，群眾是最有發(fā)言權(quán)的。

（四）對形式主義、官僚主義查處不力

黨的十八大以來，在黨中央的嚴(yán)密部署下，享樂主義和奢靡之風(fēng)基本上得到糾治，但形式主義、官僚主義仍然在一定范圍內(nèi)存在。究其原因，一是識別和定性形式主義、官僚主義存在一定的困難。享樂主義和奢靡之風(fēng)辨識度高，而且有具體的標(biāo)準(zhǔn)可以衡量，但形式主義、官僚主義的識別和定性存在一定的困難，這是因?yàn)閹缀跬瓿扇魏喂ぷ鞫家?jīng)過一定的程序、采取一定的形式。比如，通過會議統(tǒng)一認(rèn)識、布置工作任務(wù)；一些新政策、新做法在推行過程中，需要通過宣傳、動員提高群眾的政策自覺，減少政策施行過程中的阻力；一些有益的經(jīng)驗(yàn)要及時(shí)加以總結(jié)和宣傳，以便其他單位和人員能有所借鑒，更好地開展工作。但超過一定的“度”就成了形式主義，而如何把握這個(gè)“度”存在一定的困難。二是對形式主義、官僚主義的查處不力。精準(zhǔn)識別才能靶向整治，形式主義、官僚主義具有反復(fù)性和隱蔽性特點(diǎn)，加上信息透明度不高、監(jiān)督制度不完善等原因，造成查處形式主義、官僚主義有一定困難，查處力度不夠。

三、治理基層形式主義、官僚主義的措施

形式主義、官僚主義貽誤工作、勞民傷財(cái)，疏離了黨群干群關(guān)系，敗壞了黨風(fēng)和社會風(fēng)氣。習(xí)近平總書記指出：“形式主義、官僚主義同我們黨的性質(zhì)和優(yōu)良作風(fēng)格格不入，是我們黨的大敵、人民的大敵?！逼鞄悯r明地反對形式主義、官僚主義是中國共產(chǎn)黨的一貫立場。治理形式主義、官僚主義，要做好長期斗爭的準(zhǔn)備，須標(biāo)本兼治、綜合施策。

（一）進(jìn)行思想政治教育，為治理形式主義、官僚主義打牢思想基礎(chǔ)

思想政治工作是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)、鮮明特色和突出政治優(yōu)勢。黨的十八大以來，“思想政治工作有效發(fā)揮了統(tǒng)一思想、凝聚共識、鼓舞斗志、團(tuán)結(jié)奮斗的重要作用”。治理形式主義、官僚主義，首先要從思想教育入手。一是進(jìn)行理想信念教育。革命理想高于天，堅(jiān)定的理想信念是共產(chǎn)黨人安身立命之本。百年來，我們黨克服一個(gè)又一個(gè)困難、贏得一個(gè)又一個(gè)勝利，靠的就是對馬克思主義的信仰，對社會主義、共產(chǎn)主義的信念。要經(jīng)常性地對基層干部進(jìn)行理想信念教育，補(bǔ)足他們的精神之鈣，防止思想上的病變和滑坡，擰緊思想上的“總開關(guān)”，使基層干部樹立正確的是非觀、義利觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀。二是進(jìn)行黨的性質(zhì)和宗旨教育。我們黨是無產(chǎn)階級政黨，代表最廣大人民的利益，沒有自己的特殊利益?！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出：“黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，人民是黨執(zhí)政興國的最大底氣?！睂鶎痈刹窟M(jìn)行黨的性質(zhì)和宗旨教育，就是讓他們牢記黨的宗旨，踐行群眾路線，心里始終裝著群眾，力戒形式主義、官僚主義，切實(shí)解決群眾的急難愁盼問題。

（二）蕩滌封建腐朽文化，為治理形式主義、官僚主義營造良好氛圍

文化具有復(fù)合性、傳遞性、習(xí)得性等特點(diǎn)，文化對人的影響是潛移默化而深遠(yuǎn)的。中華民族5000 年的歷史長河中，既孕育了優(yōu)秀的傳統(tǒng)中華文化，也不乏一些封建腐朽的落后文化。這些落后的文化成為少數(shù)基層干部搞形式主義、官僚主義的思想根源。要蕩滌封建腐朽文化，一是要把黨的政治建設(shè)擺在首位。習(xí)近平總書記指出：“形式主義背后是功利主義、實(shí)用主義作祟……官僚主義背后是官本位思想，價(jià)值觀走偏、權(quán)力觀扭曲?！币湫问街髁x、官僚主義，就必須反對功利主義、實(shí)用主義、個(gè)人主義、本位主義、好人主義等庸俗文化，“真正讓忠誠干凈擔(dān)當(dāng)、為民務(wù)實(shí)清廉、奮發(fā)有為、銳意改革、成績突出的干部得到褒獎(jiǎng)和重用，讓那些陽奉陰違、阿諛逢迎、不干實(shí)事、會跑會要的干部沒市場、受懲戒”。二是要抓好機(jī)關(guān)文化建設(shè)。要以建設(shè)讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的模范機(jī)關(guān)為目標(biāo)，以為人民服務(wù)作為機(jī)關(guān)文化建設(shè)的內(nèi)核，弘揚(yáng)黨的光榮傳統(tǒng)和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)，踐行新時(shí)代好干部標(biāo)準(zhǔn)，形成勇挑重?fù)?dān)、求真務(wù)實(shí)、勤政廉政、老實(shí)肯干的機(jī)關(guān)文化氛圍，以健康優(yōu)秀的機(jī)關(guān)文化引導(dǎo)人、鼓舞人、激勵(lì)人，帶動廣大基層干部敢于作為、善于作為。

（三）完善體制機(jī)制，為治理形式主義、官僚主義構(gòu)筑制度屏障

制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。要克服形式主義、官僚主義反彈和變種的問題，必須要依靠完善的、系統(tǒng)的制度體系。一是要完善干部選拔任用制度。用什么樣的人，就會形成什么樣的導(dǎo)向。如果搞形式主義、官僚主義的人得到提拔甚至重用，那就會造成其他干部群起而仿效，容易形成“逆淘汰”效應(yīng)。上級領(lǐng)導(dǎo)和組織部門要完善干部選拔任用機(jī)制，把那些德才兼?zhèn)?、關(guān)愛群眾、踏實(shí)工作、不尚空談的干部選拔出來，把那些弄虛作假、狐假虎威、吹吹拍拍、漠視群眾的干部調(diào)整出去，形成明確的干事創(chuàng)業(yè)用人導(dǎo)向，不讓老實(shí)人吃虧。二是要完善干部考核機(jī)制?？茖W(xué)制定考核標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化考核方法，減少考核次數(shù)，避免層層考核、重復(fù)考核。堅(jiān)持上級考核和群眾考核、年終考核與平時(shí)考核、定期考核和不定期考核相結(jié)合；既要尊重上級領(lǐng)導(dǎo)的看法，又要征詢?nèi)罕姷囊庖?。在考核的?biāo)準(zhǔn)上，既要注重地方GDP的發(fā)展，又不能“唯GDP論英雄”，要把民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績作為重要考核內(nèi)容；既要看發(fā)展又要看基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績，給那些干事創(chuàng)業(yè)、勤懇工作的基層干部“亮綠燈”，給那些為官不為、逢迎拍馬的基層干部“亮紅燈”。

（四）抓好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，為治理形式主義、官僚主義列出責(zé)任清單

形式主義、官僚主義之所以久禁不絕、反復(fù)反彈，與監(jiān)督機(jī)制不完善、形式主義官僚主義現(xiàn)象難以識別、對形式主義官僚主義者問責(zé)不力有關(guān)。整治形式主義、官僚主義，一是要強(qiáng)化對形式主義、官僚主義的監(jiān)督。要整合監(jiān)督力量、拓寬監(jiān)督渠道，把黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)，讓形式主義、官僚主義無處遁形。二是要精準(zhǔn)識別，為靶向治理形式主義、官僚主義提供依據(jù)。要依據(jù)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》等文件的精神，列出形式主義、官僚主義清單，既要“見人”，又要“見事”，使廣大基層干部既能見“單”行事，在工作中避免形式主義和官僚主義，又為相關(guān)部門執(zhí)紀(jì)問責(zé)提供依據(jù)。三是要對形式主義、官僚主義嚴(yán)厲查處、精準(zhǔn)問責(zé)。紀(jì)委監(jiān)督部門要綜合運(yùn)用“四種形態(tài)”，對于形式主義、官僚主義輕犯者，要運(yùn)用提醒、約談、誡勉等手段及時(shí)幫助糾治；對造成嚴(yán)重后果、違法犯罪者，要追查到底。要嚴(yán)格問題通報(bào)制度，對形式主義、官僚主義者要點(diǎn)名道姓，以案示警、以案為鑒，充分發(fā)揮案件的警示作用，讓基層干部心有所畏、行有所止，自覺遠(yuǎn)離形式主義、官僚主義。