“高效辦成一件事”改革的理論邏輯與優(yōu)化策略

○宋 俊 張 毅

2021 年1月4日，湖北省優(yōu)化營商環(huán)境大會提出，“聚焦高頻辦理事項，以高效辦成一件事為目標(biāo)，每年確定一批重點改革事項，以釘釘子精神切實解決市場主體和群眾辦事的堵點痛點難點問題”。這是湖北省深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的新抓手?！案咝мk成一件事”改革是以市場主體和群眾需求為導(dǎo)向，以行政審批和政務(wù)服務(wù)為主要領(lǐng)域，以破解辦事梗阻、降低制度性交易成本為著力點，以一網(wǎng)通辦、一窗通辦、一事聯(lián)辦、跨域通辦為方法路徑，以跨部門、跨層級、跨地區(qū)業(yè)務(wù)流程再造和系統(tǒng)重構(gòu)為主要支撐的政務(wù)改革。持續(xù)有效推進改革，需要回答為什么改革、當(dāng)前改革怎么樣、今后改革怎么辦等問題。筆者擬從服務(wù)型政府、整體政府、數(shù)字政府的理論視角，探討“高效辦成一件事”改革的理論邏輯，對改革成效與不足進行分析，有針對性地提出優(yōu)化策略。

一、“高效辦成一件事”改革的理論邏輯

“高效辦成一件事”的立足點是“一件事”，本質(zhì)要求是“高效”，工作目標(biāo)在于“辦成”。這與服務(wù)型政府、整體政府、數(shù)字政府的理論要求高度契合，體現(xiàn)了價值追求、目標(biāo)要求與方法路徑的統(tǒng)一。

（一）契合服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)

服務(wù)型政府是相對管制型政府而言的。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是中國特色行政管理體制改革的目標(biāo)，是新時代黨的創(chuàng)新理論的重要組成部分[1]。中國共產(chǎn)黨成立后，基于宗旨確立的最廣泛的公共性（為人民）、最崇高的使命感（服務(wù)人民）、最徹底的服務(wù)理念（全心全意）等價值，成為新中國社會構(gòu)成秩序的中心[2]。黨的十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，第一次將服務(wù)型政府寫入黨的重要文件。黨的十九大報告進一步明確提出，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府建設(shè)的理論和實踐正在不斷深化拓展。

“高效辦成一件事”改革要求政府加強自身建設(shè)，為市場主體和群眾服務(wù)，以辦成事、讓群眾滿意為行政目標(biāo)；針對市場主體和群眾高頻辦理事項，從高效辦成一件事倒逼政府流程再造和系統(tǒng)重構(gòu)；高度重視評價的導(dǎo)向作用，把市場主體和辦事群眾感受作為工作成效的評判標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，這一改革舉措充分體現(xiàn)了建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的價值追求、理論探索、行動方向和評價導(dǎo)向。

（二）契合整體政府的施政理念

20世紀(jì)90年代，英國首相布萊爾首次提出“整體政府”的施政理念，后在加拿大“水平政府”、美國“協(xié)同政府”等施政理念中得到衍生和發(fā)展。整體政府理論出發(fā)點表現(xiàn)為解決公民需求，承擔(dān)公共責(zé)任，建構(gòu)責(zé)任性政府[3]，主要解決政府管理碎片化和服務(wù)空心化的問題。整體政府理論體現(xiàn)了宏觀、系統(tǒng)、整體的邏輯思維，主張從機構(gòu)、信息資源、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)與溝通渠道等方面加以整合，治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)聯(lián)合特征，信息運行呈現(xiàn)共享特征，以達到資源配置效率提高、市場更有活力的目標(biāo)[4]。

營商環(huán)境好不好，需要通過具體事項來檢驗。因現(xiàn)行體制下政府部門條塊分割等原因，使得市場主體和群眾的“一件事”往往涉及政府的不同層級、不同部門、不同環(huán)節(jié)，需要由不同的人負責(zé)辦理，由此常常帶來辦事手續(xù)繁雜、過程冗長、銜接不暢等“梗阻”問題?！案咝мk成一件事”改革強調(diào)整體謀劃、系統(tǒng)運作，力求實現(xiàn)部門（機構(gòu)）、系統(tǒng)（業(yè)務(wù)流程）、數(shù)據(jù)（信息資源）、服務(wù)（審批）的融合。這不僅能打破單一事項辦理的固有模式、條條塊塊分割的傳統(tǒng)體制，還能推動跨部門、跨層級、跨地區(qū)的業(yè)務(wù)流程再造與系統(tǒng)重構(gòu)。同時，還能推進政府行政資源高度整合，并可通過“一網(wǎng)通辦、一窗通辦、一事聯(lián)辦、跨域通辦”為市場主體和群眾提供無縫隙的服務(wù)，充分體現(xiàn)了整體政府的理論觀點和實踐要求。

（三）契合數(shù)字政府建設(shè)的方向

數(shù)字政府理論伴隨互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)發(fā)展應(yīng)運而生，是公共治理與數(shù)字技術(shù)深度融合的產(chǎn)物，要求對政府的理念、機構(gòu)、職能、流程進行數(shù)字化再造，推動政府服務(wù)方式從職能驅(qū)動向需求驅(qū)動轉(zhuǎn)變、治理模式從計劃管理向精準(zhǔn)治理轉(zhuǎn)變、決策方式從經(jīng)驗型向數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能研判型轉(zhuǎn)變、監(jiān)管方式從單打獨斗向聯(lián)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變[5]。推進政府高效運轉(zhuǎn)，反應(yīng)和處理問題快捷，企業(yè)和個人辦事方便是數(shù)字政府建設(shè)的應(yīng)有之義[6]。

“高效辦成一件事”改革順應(yīng)了數(shù)字時代的要求，通過強力推動政務(wù)審批、政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)的融合暢通，打破了數(shù)據(jù)孤島和壁壘，高效建成了“一張網(wǎng)”。這有助于提升系統(tǒng)的對接水平、提高一網(wǎng)覆蓋暢通度、加快省市縣鄉(xiāng)村五級網(wǎng)絡(luò)貫通，能大幅提升數(shù)字化水平。同時，還能通過數(shù)字技術(shù)賦能來推動更多事項入駐湖北政務(wù)服務(wù)平臺，實現(xiàn)更多業(yè)務(wù)的線上一網(wǎng)通辦、一次辦好，勢必大幅提升一網(wǎng)通辦的便利度。這有助于實現(xiàn)用數(shù)據(jù)“跑路”代替市場主體和群體“跑腿”，充分體現(xiàn)了數(shù)據(jù)治理的思想。

二、“高效辦成一件事”改革的實踐路徑

湖北省人民政府微信公眾號和湖北日報是湖北省委、省政府重大改革事項及省領(lǐng)導(dǎo)重要活動報道的權(quán)威平臺，以這兩個平臺的數(shù)據(jù)為樣本進行研究，具有較高的可信度。筆者對2021 年以來這兩個平臺關(guān)于“高效辦成一件事”改革的報道進行分析，梳理出改革的實踐路徑如下。

（一）統(tǒng)一思想，傳播理念

2021 年湖北省優(yōu)化營商環(huán)境大會召開后，湖北省委、省政府通過會議、調(diào)研、發(fā)文等渠道，反復(fù)闡釋了“高效辦成一件事”改革的意義、方法、路徑、要求，以凝聚改革共識。一方面，要求深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的決策部署和省委工作要求，把“高效辦成一件事”改革作為突破口和著力點，打造湖北省深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的“拳頭產(chǎn)品”，每年實施一批重點改革事項，檢驗政府治理能力和執(zhí)行力。另一方面，著力破除官本位思想，全力打造服務(wù)型政府，推動從行政本位向用戶本位、從政府思維向企業(yè)視角、從被動向主動、從注重事前審批向注重事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，當(dāng)好“店小二”。

（二）聯(lián)通系統(tǒng)，共享數(shù)據(jù)

湖北省在改革中對現(xiàn)有的各類行政審批、政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)進行了盤點和優(yōu)化整合，要求實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)享盡享。一是推動網(wǎng)絡(luò)貫通。把打通國、省垂直管理部門和各地各部門業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)與省統(tǒng)一受理平臺作為目標(biāo)。省市相關(guān)單位加快推進系統(tǒng)聯(lián)通，盡早實現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)村五級網(wǎng)絡(luò)貫通，各級政務(wù)服務(wù)窗口更多業(yè)務(wù)通過一體化政務(wù)服務(wù)平臺辦理，提高“一網(wǎng)覆蓋”暢通度。二是消除“信息孤島”。打破信息壁壘，豐富數(shù)據(jù)資源，高效實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。如，武漢市江岸區(qū)著力深化“證照通”，推進電子證照全量高質(zhì)高效歸集，不斷提升全區(qū)電子證照調(diào)用率。三是推進線上線下融合。將線上系統(tǒng)和線下窗口作為互補關(guān)系（非并行關(guān)系）、有機整體，推動升級改造、深度融合。

（三）減量審批，精細服務(wù)

圍繞行政審批和政務(wù)服務(wù)改革重點環(huán)節(jié)，湖北省采取了一系列有效措施。一是推行減量審批。堅持政務(wù)審批能減則減、能容則容，圍繞審批事項最少、流程最優(yōu)、材料最簡、效率最快、群眾反映最好的目標(biāo)，持續(xù)深化減事項、減流程、減材料、減時限、減跑動。確保了企業(yè)開辦線上全程網(wǎng)辦、線下一窗聯(lián)辦；全面推行了企業(yè)登記住所（經(jīng)營場所）信息申報承諾制；實現(xiàn)企業(yè)變更登記1日辦結(jié)、企業(yè)注銷一網(wǎng)辦理，并將注銷登記公告時間壓縮為20 天。湖北省住建領(lǐng)域推行了“一直兩零”改革，開通了行政審批“直通車”，實現(xiàn)了常規(guī)變更“零材料”、獲取證書“零跑動”。二是集聚服務(wù)資源，為企業(yè)賦能。湖北省委組織部等單位持續(xù)開展了“科技副總”服務(wù)中小微企業(yè)、“院士專家企業(yè)行”等活動，每年選派200 名左右科技人才擔(dān)任“科技副總”、1000 名左右院士和專家深入企業(yè)講學(xué)和培訓(xùn)指導(dǎo)，為企業(yè)發(fā)展提供人才支撐。三是優(yōu)化服務(wù)制度。優(yōu)化了線下政務(wù)服務(wù)，推行窗口“只說YES，不說NO”制度，積極探索節(jié)假日不打烊模式。全面實施市場準(zhǔn)入負面清單制度，對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單管理制度等。

（四）一事聯(lián)辦，跨域通辦

湖北省通過“高效辦成一件事”改革推動了流程再造和系統(tǒng)重構(gòu)，提升了市場主體和群眾在辦事時間、空間上的便利度及心理上的滿意度。一是一網(wǎng)通辦。2021 年1月，湖北省人民政府印發(fā)《關(guān)于推進基層政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”的指導(dǎo)意見》，明確基層政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦理“應(yīng)上盡上”。如，湖北省公安廳出臺系列措施，將戶籍、居民身份證、居住證管理服務(wù)等148項業(yè)務(wù)全部上網(wǎng)，方便群眾就近辦、網(wǎng)上辦、一次辦。二是一窗通辦。“前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件”已經(jīng)成為政務(wù)服務(wù)大廳的“標(biāo)配”。市場主體和群眾線下辦事，在一個受理窗口就可以辦完所有事情，辦事效率大大提升。如，武漢市硚口區(qū)社保處率先實行了綜合柜員制改革，不斷完善事項清單，實現(xiàn)了100 余項業(yè)務(wù)一窗通辦。三是跨域通辦。讓業(yè)務(wù)可以跨市、跨省辦理，不受空間限制。如，湖北省住建領(lǐng)域?qū)嵭辛斯e金的跨省通辦，讓繳存職工可不受地域限制，異地即可辦理8個事項。

（五）調(diào)研指導(dǎo)，跟蹤問效

一是加強了一線調(diào)研指導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決難題。湖北省委、省政府及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)帶頭到基層調(diào)研，對“高效辦成一件事”改革的落實情況進行深入研究，堅持問題在一線發(fā)現(xiàn)、措施在一線研究、矛盾在一線解決。二是加強工作調(diào)度，傳導(dǎo)壓力，夯實責(zé)任。通過召開動員會、推進會、印發(fā)工作通報等，層層壓實工作責(zé)任并跟進掌握工作進展，確保改革有序有效推進。三是堅持結(jié)果導(dǎo)向，激勵先進，鞭策后進。各地各單位注重抓兩頭帶中間，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，嚴(yán)肅查處反面案例。

三、“高效辦成一件事”改革的優(yōu)化策略

“高效辦成一件事”改革促進營商環(huán)境不斷優(yōu)化，總體成效明顯，但也存在一些不足。一是反應(yīng)不敏捷，思想欠統(tǒng)一。部分政府工作人員對改革理解程度不平衡，重表態(tài)輕落實、對上級要求和群眾需求的反應(yīng)慢半拍等問題依然存在。二是系統(tǒng)不夠通暢，數(shù)據(jù)共享力度不夠。省、市、縣開發(fā)的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)與國家統(tǒng)一平臺融合還不徹底，部門本位主義、條塊分割體制、技術(shù)瓶頸等導(dǎo)致的數(shù)據(jù)壁壘依然存在。三是“減”的力度不夠，優(yōu)化服務(wù)還有較大提升空間。事項、程序精簡還需加大力度，服務(wù)體驗還需要優(yōu)化。四是改革覆蓋業(yè)務(wù)還需要拓展。部分地方和單位存在政績觀錯位問題，對上級盯得緊的業(yè)務(wù)用力較多，從面上統(tǒng)籌抓改革不夠。五是考核激勵機制需要進一步完善。有鑒于此，可從以下五個方面優(yōu)化“高效辦成一件事”改革的措施。

（一）堅持思想破冰，進一步凝聚改革共識

越是復(fù)雜的公共事務(wù)，涉及到現(xiàn)有組織的邊界就越多；越是不確定的事務(wù)，治理方式就越是不同于常規(guī)。對此，若忽視組織邊界、事務(wù)、職能的多樣性，僅僅依靠常規(guī)的、單一的解決方法是無法解決現(xiàn)有問題的。湖北省委采取選派干部到上海、浙江跟班學(xué)習(xí)、掛職鍛煉、舉辦專題培訓(xùn)等多種方式促進干部解放思想，為深化“高效辦成一件事”改革夯實了思想基礎(chǔ)。湖北與發(fā)達地區(qū)的差距不在要素，關(guān)鍵在人。提升“高效辦成一件事”改革成效，必須在思想破冰與解放上下功夫。一要破除因循守舊、安于現(xiàn)狀的夜郎思想。對標(biāo)上海、浙江等發(fā)達地區(qū)，以更高效處理公眾關(guān)心的共性問題為目標(biāo)，切實改進作風(fēng)，有效服務(wù)“建成支點、走在前列、譜寫新篇”的發(fā)展大局。二要破除官僚主義等官本位思想。應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變政府職能，堅持“群眾工作無小事”，把人民利益擺在首位，努力實現(xiàn)從“辦成一件事”向“辦好辦優(yōu)辦強一件事”轉(zhuǎn)變。三要破除部門本位主義觀念。堅持“全省一盤棋”思想，健全“條”“塊”聯(lián)動機制，破解碎片化弊端，促使政府公權(quán)力更好為民服務(wù)，構(gòu)建齊抓共管大格局。

（二）強化頂層設(shè)計，推動系統(tǒng)融合及數(shù)據(jù)共享

打造整體政府，要深入推進跨部門、跨層級、跨地區(qū)的政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)流程再造與系統(tǒng)重構(gòu)，整合權(quán)責(zé)清單和平臺資源，強化政府部門間合作，以確保政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)統(tǒng)一、銜接通暢。一要無縫對接上級平臺。對于已接入全國政務(wù)服務(wù)平臺的系統(tǒng)，要盡快實現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)，在系統(tǒng)框架、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、功能模塊等方面做到無縫銜接；條件成熟但暫未接入的，要做好工作對接，積極與上級接洽，盡快接入；條件不成熟的，要有前瞻思維，預(yù)留數(shù)據(jù)接口、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，確保條件成熟后及時接入。二要統(tǒng)籌建好全省“一張網(wǎng)”。把“一張網(wǎng)”建設(shè)作為“高效辦成一件事”改革的基礎(chǔ)工程抓快抓實，限時推動省級自建系統(tǒng)與省市縣鄉(xiāng)村的五級互聯(lián)互通和全覆蓋，與省級統(tǒng)一受理平臺打通；對國、省垂直管理部門系統(tǒng)與省統(tǒng)一受理平臺不通的，要加強對接，及時聯(lián)通。三要強力推動數(shù)據(jù)共享。明確政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源共建共享標(biāo)準(zhǔn)，分級建立政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享無限制、部分限制、禁止三類清單，打破數(shù)據(jù)壁壘，最大限度減少群眾重復(fù)填報或提供資料等問題。

（三）完善清單制度，推動減量審批向深度延伸

公共產(chǎn)品和服務(wù)是否有效提供、公共利益是否得到維護，是檢驗政府治理水平的試金石。政府要圍繞“高效辦成一件事”深化“放管服”改革，堅持以結(jié)果為導(dǎo)向，把握制度執(zhí)行的力度與溫度。一要準(zhǔn)確把握和落實“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的要求。進一步建立健全與市場準(zhǔn)入負面清單制度相適應(yīng)的準(zhǔn)入機制、審批體制、投資管理體制、商事登記制度、監(jiān)管機制和激勵懲戒機制，推動審批服務(wù)在程序、材料、時限、跑動次數(shù)上進一步做減法，切實降低市場主體和群眾的制度性交易成本。二要推動減量審批向深度延伸。政務(wù)服務(wù)部門不能滿足于減證明、減材料、減審批的亮眼數(shù)字，而是要多從企業(yè)和群眾角度“望聞問切”，深入推進業(yè)務(wù)重構(gòu)和流程再造。三要堅持換位思考。優(yōu)化網(wǎng)上網(wǎng)下服務(wù)平臺布局以及申請條件、申請方式、受理模式、審核程序、反饋渠道、管理架構(gòu)等，提高不見面審批事項的覆蓋率，讓群眾少跑腿、不跑腿。

（四）擴大服務(wù)范圍，推動“高效辦成一件事”政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)全覆蓋

“高效辦成一件事”改革重在推動多主體聯(lián)合提供公共服務(wù)。一要聚焦改革方向。聚焦市場主體和群眾所需所盼、所愿所煩，把“高效辦成一件事”改革作為優(yōu)化營商環(huán)境的突破口、改善市場主體和群眾辦事體驗的硬舉措。二要堅持科學(xué)方法。著眼于小切口、抓具體，建立“高效辦成一件事”事項清單，按照任務(wù)書、時間表、路線圖，先易后難、分批推進。三要逐步擴大范圍。要逐步擴大納入“高效辦成一件事”改革的政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)事項清單范圍，對暫未列入清單的事項要及時整改，針對具體問題和預(yù)期目標(biāo)細化整改措施，設(shè)定完成時限，限期實現(xiàn)全覆蓋。

（五）健全落實機制，提升更多更大市場主體和群眾的滿意度

一要狠抓落實。以政府部門為主體，對照改革路線圖，倒排工期抓推進，強力督辦抓落實。完善干部常態(tài)化下沉聯(lián)系服務(wù)市場主體和群眾的制度機制，讓干部無事不擾、有呼必應(yīng)。二要常態(tài)考評。把市場主體和群眾認(rèn)可不認(rèn)可、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)作為檢驗改革成效的根本標(biāo)尺，邀請第三方機構(gòu)對改革成效進行評價，創(chuàng)造條件讓市場主體和群眾參與評價。三要加強激勵。適時總結(jié)推廣改革經(jīng)驗，及時反思工作教訓(xùn)，對作出貢獻的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員在考核、任用等方面予以正向激勵，對失職失責(zé)、違紀(jì)違法的人員嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。