新時代我國出版產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境變化及政策優(yōu)化路徑 *
——基于政策工具選擇模型的研究

張窈 曹子郁

2017 年10 月18 日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出了中國發(fā)展新的歷史方位?中國特色社會主義進(jìn)入了“新時代”。與黨對我國經(jīng)濟(jì)社會總體發(fā)展時期的科學(xué)判斷相一致，我國出版產(chǎn)業(yè)也進(jìn)入了全面發(fā)展的新時代。

雖然關(guān)于市場與政府的關(guān)系討論在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中并沒有定論，但無論是對于支持抑或是反對產(chǎn)業(yè)政策的研究者來說，產(chǎn)業(yè)政策在眾多國家的歷史發(fā)展過程中都曾發(fā)揮過重要作用，這一點是毋庸置疑的事實。出版作為文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，除了肩負(fù)知識傳播與文化傳承的重?fù)?dān)，在國家軟實力競爭與國家形象塑造上同樣扮演著重要角色。以2005 年開啟的數(shù)字出版元年為始，媒介形態(tài)的變遷和文化傳播方式的革新不斷對傳統(tǒng)文化生產(chǎn)流程和管理模式提出重塑的要求。一方面，行業(yè)內(nèi)進(jìn)行著數(shù)字時代的廣泛摸索，既有國有大型出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)的各種轉(zhuǎn)型嘗試，也有自媒體、新媒體、融媒體等創(chuàng)新發(fā)展所帶來的“顛覆性”效應(yīng)，新的行業(yè)問題的出現(xiàn)成為政策問題確認(rèn)的基礎(chǔ)；另一方面，基于出版行業(yè)的特殊屬性，如何完善現(xiàn)有規(guī)制體系，在釋放產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效能的同時最大限度地提升社會效益，引導(dǎo)出版業(yè)高質(zhì)量發(fā)展成為當(dāng)前重要的政策目標(biāo)。因此，有必要立足于新時代背景，從政策科學(xué)理論視角出發(fā)，梳理總結(jié)當(dāng)前我國出版產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境的新變化，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，進(jìn)一步探析我國出版產(chǎn)業(yè)政策的完善和優(yōu)化路徑。

一、理論回溯與模型選擇

政策工具，又稱治理工具、政府工具或政策手段，具體指政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制。政策科學(xué)理論認(rèn)為，政策的有效執(zhí)行依賴于政策工具的正確選擇。在選擇政策工具前，必須首先明確這種選擇行為究竟受到哪些因素的影響，以及不同影響因素能起多大作用。

1. 影響政策工具選擇的相關(guān)理論

由于在實際操作過程中，建立政策工具與目標(biāo)之間的量化指標(biāo)是一個極其復(fù)雜的過程，因而諸多學(xué)者試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)等多重維度構(gòu)建模型，剖析各個影響因素之間的關(guān)系和影響力。已有研究從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、規(guī)范等不同視角出發(fā)，在影響因素的確認(rèn)、作用機(jī)理和模型構(gòu)建方面形成了一些具有代表性的觀點。（見表1）

表1 政策工具選擇的影響因素研究

不少學(xué)者對以上基于不同視角的政策工具選擇模型進(jìn)行了評價，如經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的模型過于追求理論簡約性以至于忽視了工具選擇中諸多復(fù)雜因素；從政治學(xué)視角出發(fā)的模型，根植于復(fù)雜的現(xiàn)實情況概括出幾大類不同的影響變量，但似乎走向了另一個極端，即將焦點過多地放在支配工具選擇的政治力量上，而把工具本身看作是純技術(shù)的選擇，認(rèn)為其或多或少都可以被替代。[1]雖然不同的假設(shè)和模型各有優(yōu)缺點，但至少在“模型存在”這一問題上學(xué)者們達(dá)成了統(tǒng)一。盡管選擇過程在本質(zhì)上具有一定的偶然性，但其中的驅(qū)動力是可以被辨別和確認(rèn)的。國家目標(biāo)、國家資源性質(zhì)，以及社會部門及其行動主體決定著政府對政策工具的選擇，與此同時，舊的政策工具會隨著技術(shù)變遷而弱化，并被新工具的應(yīng)用取代，這就需要將環(huán)境因素納入政策工具選擇的分析中。

豪利特和拉米什[2]則試圖把經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家的見解綜合到政策工具選擇的基本原理中，既關(guān)注強制型和混合型政策工具在解決市場失靈中的有效性，同時注重政治力量所起的作用，最終用國家能力與政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度這兩個變量的相互聯(lián)系與制約關(guān)系，作為影響政策工具選擇的重要因素。他們把政策工具概括為四大類：市場工具，管制、公共企業(yè)或直接規(guī)定，混合工具，基于家庭或社區(qū)的自調(diào)節(jié)工具。（見圖1）當(dāng)然，不同政策工具在每一類別里都會表現(xiàn)出特殊且具體的傾向，我們無法從這個模型中得到更加細(xì)致的結(jié)論，但其能為政策執(zhí)行指明大體方向和總體運作模式，因而在不同政策問題和政策領(lǐng)域中有更大的應(yīng)用空間。

圖1 政策工具選擇的綜合模型

2. 政策工具選擇的綜合模型與我國出版產(chǎn)業(yè)政策的配適考察

由于政策科學(xué)理論是伴隨著西方新公共管理運動的發(fā)展而誕生的，根植于西方公共管理與政策應(yīng)用的實踐，與我國的體制和發(fā)展路徑有著明顯的區(qū)別。因此，在理論的借鑒上必須充分考察其與我國社會現(xiàn)實的配適程度。首先，從我國學(xué)者已有研究的應(yīng)用來看，政策工具選擇的綜合模型在不同的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中應(yīng)用最廣。有學(xué)者甚至指出，相較于其他經(jīng)濟(jì)學(xué)模型和政治學(xué)模型，它更符合我國的實際情況。其次，要明確政策作用領(lǐng)域的特性，即我國的出版產(chǎn)業(yè)自身的特殊性，這既包括產(chǎn)業(yè)劃分的特殊，也包括意識形態(tài)與價值觀引導(dǎo)上的重要性。無論是國外文化或者創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的政策，還是國內(nèi)其他的產(chǎn)業(yè)政策，其經(jīng)驗都存在很大的局限性，故在具體研討時必須根植于我國出版業(yè)發(fā)展的宏觀環(huán)境與歷史情境。

有鑒于此，筆者搜集整理了新中國成立至今相關(guān)部門頒布過的4000 余條出版政策，按照標(biāo)志性事件和重要時間節(jié)點，將我國出版產(chǎn)業(yè)政策劃分為三個歷史時期：以中華人民共和國成立為起始，劃分為“計劃經(jīng)濟(jì)體制下出版行業(yè)基本格局架構(gòu)時期（1949?1977 年）”；以十一屆三中全會為節(jié)點，劃分為“出版市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立時期（1978?2000 年）”；以中國加入世界貿(mào)易組織為節(jié)點，劃分為“入世后出版產(chǎn)業(yè)化發(fā)展時期（2001 年至今）”。運用相應(yīng)的政策文本編碼和內(nèi)容分析法，對不同時期的出版政策工具運用狀況進(jìn)行考察，具體步驟如下。

第一，確定符合我國國情的政策工具類型。綜合考慮，選取豪利特和拉米什提出的“自愿性、混合型、強制性”分類標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合我國出版業(yè)的特性進(jìn)行二級工具的細(xì)化。（見表2）該分類標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的政府介入程度對我國出版產(chǎn)業(yè)而言具有較強的指導(dǎo)意義，能夠較好地覆蓋我國出版業(yè)的發(fā)展歷程，體現(xiàn)我國出版產(chǎn)業(yè)的行業(yè)特征。

表2 我國出版產(chǎn)業(yè)政策工具分類模型

第二，采用內(nèi)容分析法，對不同階段的政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼和工具歸類，在此基礎(chǔ)上做出統(tǒng)計與結(jié)果分析。分為兩個步驟，一是明確不同階段出版政策的宏觀環(huán)境，對這一時期頒布的政策條文就數(shù)量、發(fā)文具體時間、發(fā)文部門、發(fā)文主題等基本信息進(jìn)行統(tǒng)計；二是進(jìn)一步對政策文本內(nèi)容進(jìn)行拆解，如“適當(dāng)?shù)毓膭钏饺速Y本經(jīng)營于人民有益的出版事業(yè)”屬于自愿性工具中的私人市場，“對于過去雖未列入查禁、收換書目，但現(xiàn)在看來已不適合在少年兒童中流通的某些圖書，應(yīng)由各地經(jīng)過審查后淘汰”屬于強制性工具中的整頓禁止。

如前所述，不同時期的出版政策必然是特定時期宏觀環(huán)境下政策制定者的意志體現(xiàn)，而政策制定者的意志和理念具有明顯的時代性，由此必然會面臨對不同時期政策工具箱的選擇與組合問題，并體現(xiàn)出階段性特征。結(jié)果發(fā)現(xiàn)出版產(chǎn)業(yè)政策在不同歷史時期的發(fā)展變遷與政策工具的選擇偏好，基本符合政策工具選擇綜合模型中所明確的兩種力量的博弈規(guī)律。（見表3）

表3 我國出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的政策工具組合運用特征

當(dāng)國家能力較強，政策對象復(fù)雜程度較低時，政府對社會部門及其行動主體擁有較強的行政管制能力，傾向于運用強制性政策工具。這與“計劃經(jīng)濟(jì)體制下出版行業(yè)基本格局架構(gòu)時期”的情形相吻合，新中國成立初期社會主義出版事業(yè)剛剛起步，社會部門及其行動主體十分單一，行業(yè)復(fù)雜程度相對較低，而此時我國政府的行政管制能力處于歷史高位，因而出版領(lǐng)域政策制定和政策工具選擇以指示命令、規(guī)定計劃、處罰制裁等強制性工具為主。當(dāng)國家能力較強，政策對象復(fù)雜程度較高時，由于社會部門及其行動主體類型多樣、規(guī)模增大，單獨依靠國家強制手段已經(jīng)無法對經(jīng)濟(jì)、文化等各個社會部門做到面面俱到，公私合作、鼓勵幫扶、告誡勸導(dǎo)、財政支持等混合型政策工具逐漸增多，這與“出版市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立時期”的情形相一致。當(dāng)政策對象復(fù)雜程度進(jìn)一步提高，多元社會主體成為行業(yè)行動主體，行業(yè)規(guī)模、細(xì)分市場不斷拓展，新的行業(yè)問題、社會矛盾大量涌現(xiàn)，政府對行業(yè)的行政管制能力就會大幅下降，此時，市場作為“看不見的手”在行業(yè)調(diào)整和資源配置中的基礎(chǔ)性作用就會愈加突顯。私人市場替代公權(quán)力、自愿性組織或服務(wù)協(xié)助行政管理機(jī)構(gòu)、家庭或社區(qū)作為公共部門的補充?自愿性政策工具就會得到大量運用。這與“入世后出版產(chǎn)業(yè)化發(fā)展時期”的情形基本一致，一方面隨著改革開放不斷深入，民營資本成為出版領(lǐng)域繼國有資本后的第二大市場主體，另一方面入世后中國對世界承諾逐步放開出版物分銷和印刷市場，外國資本也進(jìn)入中國市場成為新的出版產(chǎn)業(yè)主體，社會主體的多元勢必會加大國家在行業(yè)管理方面的困難，長期以來“大政府、小社會”的治理模式受到挑戰(zhàn)，市場機(jī)制從輔助性作用逐步上升為基礎(chǔ)性作用，最終成為出版資源配置的決定性力量。

二、我國出版產(chǎn)業(yè)政策工具選擇模型建構(gòu)與變量釋義

綜合以上分析，將豪利特和拉米什所提出的政策工具選擇的綜合模型作為基礎(chǔ)，將國家能力和政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度作為影響我國出版產(chǎn)業(yè)政策工具選擇的兩個主要變量。雖然該模型在框架的完整性和整體性方面更具優(yōu)勢，但由于其只說明了政策工具選擇給政策執(zhí)行研究所帶來的大體預(yù)期，并沒有深入研究政策工具選擇的每一種類別的具體傾向，或者個體決策的特定環(huán)境，如政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度和國家能力的高低應(yīng)該如何衡量，因此，下文將具體結(jié)合我國新時代背景與出版業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實狀況，進(jìn)一步對這兩大變量的主要構(gòu)成及其互動關(guān)系進(jìn)行解析釋義，以對我國出版產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境進(jìn)行側(cè)面剖析。

1. 影響國家能力的主要變量

在政治學(xué)研究中，國家能力被概括為“國家可以影響社會行動主體的組織能力”。國家能力與國家結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。霍布森（John M.Hobson）[3]認(rèn)為，作為國家權(quán)力的一種特定形構(gòu)（configuration），國家能力來源于多元化的特定官僚政治職能和一般性的國內(nèi)國家權(quán)力，其中包含國家關(guān)系（社會權(quán)力）與特定的政治?制度因素。針對國家能力的具體意涵，學(xué)者們提出了不同的分類方式與觀測指標(biāo)。按照斯塔布斯（Richard Stubbs）[4]的觀點，國家能力可以從國家滲透民間社會、規(guī)范社會關(guān)系、汲取資源能力、占有或運用資源等來觀察；王紹光和胡鞍鋼[5]則將國家能力概括為政府汲取財政的能力、國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力、合法性能力與強制性能力四個方面；彭勃和楊志軍[6]進(jìn)一步從政府主體性出發(fā)，將國家能力分解為政黨統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)治理能力以及國家落實政策、轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效執(zhí)行能力。

有鑒于此，筆者認(rèn)為國家能力主要涉及國家治理能力和國家執(zhí)行能力兩個層面。前者指政府統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)治理能力，治理理念和制度設(shè)計是衡量國家治理能力的兩大主要標(biāo)志；后者涵蓋中央與地方政府的有效運作能力，如政府各層級之間的結(jié)構(gòu)秩序以及具體執(zhí)行效率，具體可概括為機(jī)構(gòu)設(shè)置和央地關(guān)系。

2. 影響政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度的主要變量

在主體層面，上層建筑或頂層設(shè)計是塑造政策環(huán)境、影響政策設(shè)計的主要因素。相應(yīng)地，從客體層面出發(fā)，也需考慮政策目標(biāo)群體的屬性與政策環(huán)境之間的聯(lián)系。弗里曼（G. P. Freeman） [7]及其他一些研究者指出，政策設(shè)計的選擇不僅在不同的國家之間，而且在不同的政策子系統(tǒng)之間也存在差異，即政策子系統(tǒng)的本質(zhì)決定了政策設(shè)計的本質(zhì)。

關(guān)于政策子系統(tǒng)的研究文獻(xiàn)旨在嘗試追溯相關(guān)政策行動者的概念，故將政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度定義為“政府在執(zhí)行政策時所面對的行動主體的數(shù)量和類型”。在政策子系統(tǒng)所構(gòu)筑的政策網(wǎng)絡(luò)中，包含各種各樣的相關(guān)因素，例如成員的性質(zhì)、“整合”的程度、成員“開放”或“封閉”的方式以及他們可以自行處置的資源性質(zhì)等。具體到出版產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)中時，可進(jìn)一步將其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)布局上的復(fù)雜性和層次性概括為行業(yè)規(guī)模、主體構(gòu)成和市場細(xì)分三方面。

3. 我國出版產(chǎn)業(yè)政策工具選擇模型構(gòu)建

結(jié)合上述分析，我國出版產(chǎn)業(yè)政策工具的選擇受到國家能力和政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度的綜合影響，二者共同構(gòu)成新時代我國出版產(chǎn)業(yè)政策制定和實施的重要環(huán)境，由此可以得到我國出版產(chǎn)業(yè)政策工具選擇模型。（見圖2）從政策問題的制定到政策工具選擇，再到政策執(zhí)行與反饋，共同完成政策的循環(huán)過程。其中，國家能力包括國家治理能力和國家執(zhí)行能力，由治理理念、制度設(shè)計、機(jī)構(gòu)設(shè)置和央地關(guān)系共同影響；政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度則受到行業(yè)規(guī)模、主體構(gòu)成以及市場細(xì)分等因素影響。值得注意的是，模型中不僅存在著層次關(guān)系，也體現(xiàn)著政府與市場之間的博弈與交互。

圖2 我國出版產(chǎn)業(yè)政策工具選擇模型

三、新時代我國出版產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境的變化

進(jìn)入新時代以來，我國出版產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境面臨兩大方面的變化：從政策實施者的角度來看，表現(xiàn)為國家能力提升；從被實施的對象角度來看，表現(xiàn)為出版產(chǎn)業(yè)政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度提高。

1. 國家能力提升

（1）國家治理能力優(yōu)化升級

早在黨的十八屆三中全會上，習(xí)近平總書記就提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”到2019 年10 月召開的十九屆四中全會，中共中央又作出了《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）。《決定》指出：“到2035 年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！彼^國家治理能力，是指國家運用各項制度管理各類社會事務(wù)的能力；國家治理體系則是國家治理能力在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各領(lǐng)域的具體體現(xiàn)、制度設(shè)計和政策安排。出版業(yè)作為社會主義文化的重要組成部分，也被納入國家治理體系建設(shè)中，黨和政府在出版領(lǐng)域的治理能力顯著增強。

首先是治理理念的升級。改革開放前，計劃經(jīng)濟(jì)體制下國家對社會資源實行全面控制，獲得了對社會稀缺資源的絕對控制與支配權(quán)，表現(xiàn)出“強國家?弱社會”的典型特征。文化事業(yè)被納入國家意識形態(tài)領(lǐng)域，文化資源在以單級權(quán)力結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的單位制下進(jìn)行分配，出版業(yè)、電影業(yè)、廣播電視業(yè)等所進(jìn)行的活動都帶有強烈的宣傳導(dǎo)向，這一時期的文化政策總體上呈現(xiàn)剛性垂直的控制色彩。十一屆三中全會后，“政治上發(fā)展民主、經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行改革”的提出使與之同構(gòu)的社會結(jié)構(gòu)特征發(fā)生轉(zhuǎn)變。雖然“黨的文化事業(yè)”這一性質(zhì)并沒有實質(zhì)性的改變，但“雙軌制”的實行使得一部分生產(chǎn)資料能夠進(jìn)入市場流通，市場價格機(jī)制首先從邊際上被引入，文化產(chǎn)業(yè)得以生存的市場空間被開啟，企業(yè)組織和社會個體自主性增強并從邊緣上開始不斷接近國家在政策供給上的絕對主導(dǎo)權(quán)。黨和國家對出版業(yè)的定位逐漸從新中國成立初期的“社會主義人民出版事業(yè)”發(fā)展成改革開放后的“一手抓公益性出版事業(yè)、一手抓經(jīng)營性出版產(chǎn)業(yè)”，再到轉(zhuǎn)企改制中明確“出版物的商品屬性、出版業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位”，體現(xiàn)出黨和國家對出版行業(yè)特點和運行規(guī)律認(rèn)識的不斷深化。與之相適應(yīng)，對出版業(yè)的管理也越來越多地由行政干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)，“把市場的交給市場”，“發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府職能”的理念成為出版管理的基本原則。尤其是十九大開啟新時代中國特色社會主義后，“放管服”改革逐漸在出版領(lǐng)域推行，政府對出版業(yè)的治理理念經(jīng)歷了從“辦出版”到“管出版”再到“服務(wù)出版”的變化。治理理念的升級為政府更好行使管理職能、提高治理能力提供了先決條件，也直接影響著出版產(chǎn)業(yè)政策的制定。

其次是制度設(shè)計的優(yōu)化。在新的治理理念指引下，在中宣部領(lǐng)導(dǎo)下，新時代我國出版產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計逐漸優(yōu)化，為出版各細(xì)分領(lǐng)域具體政策的制定和實施奠定了良好的制度基礎(chǔ)。新時代出版制度設(shè)計的一條主線即在堅持正確發(fā)展方向的前提下，促進(jìn)傳統(tǒng)出版和新興出版各板塊各領(lǐng)域繁榮發(fā)展。圍繞這一主線，各項出版產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、意見、辦法等行業(yè)政策有序展開，大大增強了黨在出版領(lǐng)域的治理能力。出版產(chǎn)業(yè)作為高技術(shù)含量的內(nèi)容產(chǎn)業(yè)，這一根本屬性推動著創(chuàng)新的產(chǎn)生。融合發(fā)展背景下出版產(chǎn)業(yè)原先遵循的傳統(tǒng)邊際收益遞減規(guī)律被信息產(chǎn)業(yè)特有的邊際收益遞增規(guī)律打破。傳統(tǒng)出版行業(yè)需要突破原有制度框架實現(xiàn)實質(zhì)轉(zhuǎn)型以免被替代，而以知識產(chǎn)權(quán)為核心的新興內(nèi)容產(chǎn)業(yè)也需要新的制度保障來滿足對已有成果的捍衛(wèi)。與此同時，伴隨著對出版本質(zhì)屬性認(rèn)知的提高，其首先是作為一種精神產(chǎn)品而存在被提到一定的高度，并在意識形態(tài)塑造方面發(fā)揮重要作用，圍繞出版人、出版產(chǎn)品、出版服務(wù)、出版企業(yè)的社會效益考核被納入有關(guān)新時代出版治理的整體制度設(shè)計中。

（2）國家執(zhí)行能力增強

一方面，國家執(zhí)行能力體現(xiàn)在央地關(guān)系的變化上。地方分權(quán)與地方競爭為中國四十年高速經(jīng)濟(jì)增長奠定了關(guān)鍵性的制度基礎(chǔ)，成為中國增長模式極為重要的一部分[8]?！靶姓l(fā)制度”由來已久，作為一種深藏在國家能力下的基因延續(xù)著。隨著屬地化管理的局限對國家整體發(fā)展制約力的不斷下降，近年來，“GDP 掛帥”在國家和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中逐漸被淡化，貫穿于執(zhí)行過程中的“強激勵弱約束”原則轉(zhuǎn)為“弱激勵強約束”原則，程序與結(jié)果并重取代原先的結(jié)果導(dǎo)向。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的五年規(guī)劃，文化部和出版主管單位也會制定相應(yīng)的行業(yè)中短期發(fā)展規(guī)劃，各省市則結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源實際在國家和行業(yè)規(guī)劃的框架下制定更加具體的計劃，基本呈現(xiàn)出全國“一盤棋”的形勢，地方?jīng)Q策也可以充分發(fā)揮其信息優(yōu)勢，以便對當(dāng)?shù)鼐唧w情況作出更好反應(yīng)。而從地域來看，東強西弱的局面幾乎涵蓋我國各類產(chǎn)業(yè)，在中央級出版社、大型出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)聚集的北京，其性質(zhì)決定了各類出版資源獲取的優(yōu)勢和國家的政策傾斜，成為有重要文化和社會影響力的出版項目的發(fā)源地和試驗田；而在科技領(lǐng)先、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、特色民營出版公司眾多的上海乃至江浙地區(qū)，各種專業(yè)特色化發(fā)展路徑被開辟，與當(dāng)?shù)馗黝惣夹g(shù)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地聯(lián)動。從這一角度來看，中央與地方創(chuàng)新實踐的協(xié)同互動，本質(zhì)上也符合我國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國家的經(jīng)驗與特色。

另一方面則表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)整。相當(dāng)長一段時期以來，我國出版行政主管機(jī)構(gòu)由中宣部和國務(wù)院兩套系統(tǒng)構(gòu)成，1949 年中央人民政府成立后，即設(shè)置出版總署專司全國出版事務(wù)，后在歷次國家機(jī)構(gòu)改革的大背景下，國務(wù)院系統(tǒng)的出版主管部門分分合合，先后成立了新聞出版署、新聞出版總署、新聞出版廣電總局等機(jī)構(gòu)。中宣部系統(tǒng)內(nèi)則設(shè)有出版處，后改為出版局，亦承擔(dān)一部分出版事務(wù)的管理職能。進(jìn)入新時代以后，隨著十九大的勝利召開，新一輪機(jī)構(gòu)改革展開，兩套系統(tǒng)合二為一。2018 年3 月，原屬于國務(wù)院系統(tǒng)的新聞出版廣電總局的新聞出版管理職能被剝離出來，納入中宣部統(tǒng)一管理，至此實現(xiàn)了中央層面出版管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一。中宣部統(tǒng)一管理全國出版工作對出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策制定意義重大，體現(xiàn)了黨中央對出版工作的高度重視以及出版業(yè)自身所肩負(fù)的堅持正確發(fā)展方向的時代使命，同時也極大增強了黨對出版事務(wù)的治理能力。

2. 政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度顯著提高

進(jìn)入新時代以來，我國出版產(chǎn)業(yè)規(guī)模穩(wěn)步上升，數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)，“走出去”戰(zhàn)略不斷深入。其中主題出版等九大工程成果顯著，傳統(tǒng)出版與新興出版融合發(fā)展項目進(jìn)展順利，全民閱讀、盲文出版、數(shù)字農(nóng)家書屋等重大出版服務(wù)項目效果明顯。[9]當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓬勃興起，行業(yè)規(guī)模迅猛增長、主體構(gòu)成更加多元、細(xì)分市場不斷拓展的出版產(chǎn)業(yè)也對出版管理和政策制定提出了新的期待與要求。

（1）行業(yè)規(guī)模迅猛增長

“十三五”以來，拋開受疫情影響的幾年，以2019 年的行業(yè)數(shù)據(jù)為例，我國出版、印刷和發(fā)行營業(yè)收入達(dá)18 896.10 億元，較2018 年增長1.10%；圖書出版種數(shù)和印數(shù)逐年增長，約達(dá)50.60 萬種和105.98 億冊；以數(shù)字出版為代表的新興出版產(chǎn)業(yè)規(guī)模增長更加迅猛，數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)整體收入規(guī)模9881.43 億元，較上年增長11.16%[10]。近年來，在主管部門的大力引導(dǎo)和市場需求的雙重驅(qū)動下，一方面，傳統(tǒng)出版單位順應(yīng)發(fā)展需要，以推動轉(zhuǎn)型升級為契機(jī)，推進(jìn)融合發(fā)展、捕捉新需求、拓展新領(lǐng)域、嘗試新業(yè)務(wù)、推出新產(chǎn)品，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整并煥發(fā)出新活力；另一方面，包括網(wǎng)絡(luò)文學(xué)、知識付費、數(shù)字教育在內(nèi)的新興業(yè)態(tài)在經(jīng)歷了快速膨脹期之后步入平穩(wěn)發(fā)展的新階段，數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)借助先進(jìn)技術(shù)和優(yōu)質(zhì)出版資源，開始向動漫游戲、有聲讀物、文旅、音樂、影視等領(lǐng)域拓展，在產(chǎn)品形態(tài)、服務(wù)模式、平臺渠道、管理機(jī)制等方面加速創(chuàng)新，成效顯著。進(jìn)入出版融合縱深發(fā)展的加速期，行業(yè)規(guī)模的不斷增長反映出的是戰(zhàn)略機(jī)遇期內(nèi)涵和條件所面臨的深刻變化，創(chuàng)新與融合的新趨勢必然會加劇出版產(chǎn)業(yè)管理的復(fù)雜程度，原有的管理層級、管理方式和管理能力已無法完全適應(yīng)新時代環(huán)境的變化，亟需做出調(diào)整，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引新方向。

（2）主體構(gòu)成更加多元

從計劃經(jīng)濟(jì)時代以公有制經(jīng)濟(jì)為唯一主體，到改革開放后逐步吸收民營資本，再到入世后引入外商資本，出版行業(yè)為激活出版市場功能的內(nèi)在運行機(jī)制，優(yōu)化出版市場布局，不斷培育壯大出版結(jié)構(gòu)市場體系，市場主體構(gòu)成越來越豐富。2017 年以后，在原有的國有、民營、外資三大主體之外，出版領(lǐng)域最顯著的變化是一大批行業(yè)外的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、技術(shù)公司、服務(wù)提供商進(jìn)入新興出版產(chǎn)業(yè)。在當(dāng)前一些處于“風(fēng)口”的出版板塊，如知識服務(wù)、在線教育、網(wǎng)絡(luò)文學(xué)，行業(yè)外主體的比重甚至遠(yuǎn)超傳統(tǒng)出版企業(yè)，這從首批電子書從業(yè)資質(zhì)名單中可見端倪，在電子書復(fù)制資質(zhì)單位和總發(fā)行資質(zhì)單位兩個領(lǐng)域，新興企業(yè)與傳統(tǒng)企業(yè)的數(shù)量比分別為10∶3和6∶2。與此同時，在“壯大主體、做強產(chǎn)業(yè)”的過程中，一些跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的傳媒集團(tuán)打破了原有的行業(yè)壁壘和地區(qū)封鎖，兼并重組，上市融資，成為我國新聞出版市場重要的戰(zhàn)略投資者，造就了更多的新型市場主體。而作為國家行政管理部門直接的管理對象，出版產(chǎn)業(yè)主體的變化顯然極大增加了管理難度，原先與580 多家出版社直接對接的國家新聞出版署在面對行業(yè)外市場主體時，難免遭遇政策阻礙，特別是隨著電子商務(wù)、供應(yīng)鏈服務(wù)等新型業(yè)態(tài)的出現(xiàn)和發(fā)展，現(xiàn)有政策法規(guī)已不能覆蓋這些新業(yè)態(tài)、新模式，亟需立法支撐和制度改革，由此對新時代我國出版產(chǎn)業(yè)的國家治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（3）細(xì)分市場不斷拓展

行業(yè)規(guī)模增長和主體構(gòu)成多元使得出版細(xì)分市場不斷向新興領(lǐng)域拓展。自1998 年中國接入國際互聯(lián)網(wǎng)以來，以信息通信技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，新的出版業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，并在新時代達(dá)到高峰。圖書、報紙、期刊是傳統(tǒng)出版三大產(chǎn)品形態(tài)，編輯、印刷、發(fā)行是傳統(tǒng)出版三大基本流程，與之配套就形成了大眾出版、教育出版、專業(yè)與學(xué)術(shù)出版三大出版板塊。在技術(shù)革新和市場沖擊下，出版產(chǎn)業(yè)由書報刊、編印發(fā)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)出版市場逐漸向各類細(xì)分市場進(jìn)發(fā)，資源、人才逐步走向統(tǒng)一化、共享化，產(chǎn)業(yè)模式變化加快，到今天已經(jīng)形成了以紙質(zhì)書報刊出版為主，以數(shù)字技術(shù)為核心的電子書、有聲書、在線教育、知識服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)視聽、開放獲取出版、數(shù)據(jù)庫出版等多種新業(yè)態(tài)綜合而成的出版產(chǎn)業(yè)體系。出版新業(yè)態(tài)絕不僅僅是指出版內(nèi)容的數(shù)字化、出版發(fā)行的網(wǎng)絡(luò)化和出版管理的信息化，這是一次系統(tǒng)、全面的升級和創(chuàng)新，體現(xiàn)在企業(yè)結(jié)構(gòu)新、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)新、資源結(jié)構(gòu)新、資本結(jié)構(gòu)新、傳播模式新、經(jīng)營模式新等多個層面[11]，涉及流程再造、出版重塑、品牌創(chuàng)新、邊界拓展、戰(zhàn)略設(shè)計等方方面面。在新業(yè)態(tài)不斷擴(kuò)張創(chuàng)新、傳統(tǒng)業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型重塑的背景下，雖然總體仍遵循并繼承傳統(tǒng)出版市場的關(guān)鍵要素，但原先聚焦傳統(tǒng)出版業(yè)態(tài)分布的各項管理職能已無法完全適應(yīng)新時代出版業(yè)態(tài)的快速更迭，難免面臨“失靈”的風(fēng)險。面對復(fù)合化的出版流程、多樣化的商業(yè)模式、精細(xì)化的資源管理以及多維度的產(chǎn)品延伸，尤其是出版業(yè)處在疫情防控常態(tài)化探索新出路的今天，政府管理能力亟需深耕市場需求，提升和完善政策目標(biāo)，扶持、幫助出版業(yè)攻堅克難、共度時艱。

四、新時代我國出版產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化路徑

出版產(chǎn)業(yè)作為一支文化生力軍，在國家發(fā)展戰(zhàn)略中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮越來越重要的作用，政策環(huán)境的變化深刻影響著政策工具的運用和政策結(jié)果的導(dǎo)向。因此，前文著重論述了出版產(chǎn)業(yè)環(huán)境在新時代的變化，其最終目的在于為政府在政策工具箱中選擇合適且科學(xué)的調(diào)控工具提供一定的啟發(fā)，形成政策引導(dǎo)、規(guī)制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的良性循環(huán)。眾所周知，出版產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)濟(jì)屬性、文化屬性和科技屬性三者兼具的產(chǎn)業(yè)特性。在融合發(fā)展邁向縱深、新興業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)、讀者需求日益多元的新語境下，在出版產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境向復(fù)雜化與多層次化轉(zhuǎn)變的新趨勢下，這三大維度的屬性相互交織，同時也在動態(tài)的演進(jìn)發(fā)展中作為一種政策目標(biāo)深刻作用于和影響著出版產(chǎn)業(yè)政策的細(xì)化和完善。鑒于此，處在新時代的歷史方位，立足出版高質(zhì)量發(fā)展的新目標(biāo)，未來我國出版產(chǎn)業(yè)政策理應(yīng)兼顧系統(tǒng)化、整體性及多層次的結(jié)構(gòu)布局，進(jìn)行政策工具運用與路徑實施的深度優(yōu)化，具體可以從以下幾個方面著力。

1. 強化市場導(dǎo)向，助推出版產(chǎn)業(yè)活力釋放

繼續(xù)發(fā)揮政策在推動體制機(jī)制創(chuàng)新方面的作用，從根本上釋放出版產(chǎn)業(yè)活力?？v觀近二十年來出版業(yè)市場化改革的成功經(jīng)驗，體制機(jī)制創(chuàng)新是一切發(fā)展成就的根本性推動因素，站在新時代的歷史節(jié)點，出版產(chǎn)業(yè)政策的首要任務(wù)就是堅持破除體制機(jī)制障礙對產(chǎn)業(yè)活力的束縛。具體而言，采用指示命令、規(guī)定計劃、意見辦法、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等強制性政策工具奠定促進(jìn)出版體制機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)與格局；同時，以鼓勵幫扶、財政支持、稅收優(yōu)惠、人才培養(yǎng)等混合型政策工具作為補充的方式，充分發(fā)揮政策工具體系的組合效應(yīng)，進(jìn)一步激發(fā)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢，促進(jìn)出版產(chǎn)業(yè)內(nèi)生發(fā)展的新動能。

一方面，針對轉(zhuǎn)型升級中的傳統(tǒng)出版產(chǎn)業(yè)，要進(jìn)一步“鼓勵”“支持”“推進(jìn)”其強化內(nèi)部管理模式和資產(chǎn)組織形式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部人才、資源、信息、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)升級和協(xié)調(diào)重組，深化企業(yè)內(nèi)部勞動、人事和收入分配等制度設(shè)計，在堅持雙效合一的同時加快股份制改造和資產(chǎn)運作等市場化改革的步伐。另一方面，在做大做強傳統(tǒng)出版產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)支持以數(shù)字出版為代表的出版新興業(yè)態(tài)迅猛發(fā)展，在強制性政策決定戰(zhàn)略發(fā)展方向基礎(chǔ)不動搖的同時，靈活運用各種混合型政策工具，營造產(chǎn)業(yè)扶持、人才培養(yǎng)、法律制度等多種環(huán)境要素相配合的政策孕育環(huán)境，助力我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級和功能完善。雙軌并行，發(fā)揮政策在調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中結(jié)合目標(biāo)復(fù)雜性的均衡引導(dǎo)作用，為出版業(yè)順利達(dá)成今后一段時期的各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保駕護(hù)航，助推形成集群效應(yīng)顯著、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代出版產(chǎn)業(yè)體系。

2. 立足文化使命，凸顯出版意識形態(tài)導(dǎo)向

繼續(xù)發(fā)揮政策引導(dǎo)在保證出版業(yè)正確發(fā)展方向上的重要作用，努力實現(xiàn)各項文化目標(biāo)。由于文化和意識形態(tài)屬性始終在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中居于先導(dǎo)性地位，歷史上的不同時期，出版業(yè)都為凝聚社會共識、弘揚主旋律發(fā)揮了不可替代的重要作用。隨著我國出版業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程加速、行業(yè)復(fù)雜程度增大，一些政策與產(chǎn)業(yè)環(huán)境的契合度開始下降，政策有效性受到挑戰(zhàn)。在當(dāng)下國際國內(nèi)輿論形勢更加嚴(yán)峻，在中宣部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國出版工作的大背景下，出版業(yè)各項政策規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步凸顯意識形態(tài)導(dǎo)向，增強出版產(chǎn)業(yè)的文化屬性。針對這一關(guān)乎“國家立心、民族立魂”的重要使命，建議在已有政策工具的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加自愿性和混合型工具的使用，以合理增加管理柔性；減少指示命令、處罰、禁止等剛性手段可能引發(fā)的抵觸情緒，使政策手段的實施效果更具滲透力和持久力。除繼續(xù)使用整頓禁止、監(jiān)督考核等“負(fù)面”政策工具加強內(nèi)容管理和文化價值引領(lǐng)，要將政策重點更多地轉(zhuǎn)向?qū)嫘猿霭骖I(lǐng)域的扶持，使用呼吁號召、告誡勸導(dǎo)、政府購買、服務(wù)外包等多元的“正面”政策工具激勵社會力量參與到諸如全民閱讀、主題出版、農(nóng)家書屋等公益性出版項目的建設(shè)中來，將政策應(yīng)用場景從“糾偏”逐步轉(zhuǎn)向“扶正”。例如服務(wù)外包作為政府與社會組織相互合作（public-private partnership）共同提供公共產(chǎn)品的生產(chǎn)模式，在農(nóng)家書屋等出版領(lǐng)域大有用武之地。

從國家文化安全和文化軟實力方面來看，要繼續(xù)發(fā)揮出版業(yè)在營造正面的輿論環(huán)境、堅決抵制各種錯誤觀念上的突出作用，切實維護(hù)國家文化安全，在推動主題出版和出版“走出去”的工程項目上加大財稅支持、優(yōu)惠補貼的力度；從公共文化服務(wù)方面來看，公眾參與是社會政策的一大特點，要求施政者將政策對象視作“客戶”，從客戶切身需求的角度考量政策制定和實施得失，體現(xiàn)出政府作為政策主體的公共服務(wù)性質(zhì)。因此，公共服務(wù)或者更確切地說公共文化服務(wù)作為出版業(yè)的另一大屬性，在政策工具的選擇上有必要發(fā)揮家庭和社區(qū)作為社會政策工具的作用，具體來說應(yīng)注重面向少數(shù)民族群體、殘疾人群體和老少邊窮地區(qū)人民，加大少數(shù)民族文字出版物、盲文出版物和農(nóng)村讀物的產(chǎn)品供給，將“精神脫貧”納入守護(hù)全面建成小康社會脫貧攻堅的勝利成果中來，建設(shè)普惠、高效、可持續(xù)的公共文化服務(wù)體系。同時，還要注重平衡各種所有制結(jié)構(gòu)出版企業(yè)間因規(guī)模存在的權(quán)力差異，運用獎勵、補貼等方式幫扶民營出版公司、獨立書店等小微文化企業(yè)，尤其在新冠病毒感染疫情持續(xù)影響的當(dāng)下，這不僅是新時代踐行雙效統(tǒng)一的必然之舉，也是公眾文化權(quán)利實現(xiàn)的重要保障。

3. 面向融合發(fā)展，促進(jìn)科技賦能出版創(chuàng)新

繼續(xù)發(fā)揮政策保障在促進(jìn)出版業(yè)與高新技術(shù)深度融合方面的支撐作用，努力提升出版產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新能力和國際競爭能力。創(chuàng)新是出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心推動力，而技術(shù)是創(chuàng)新的源頭，融合發(fā)展已經(jīng)代替轉(zhuǎn)型升級成為新時代出版體制改革的首要任務(wù)。進(jìn)入新時代以來，科技進(jìn)步對出版業(yè)轉(zhuǎn)型改造、提速升級的賦能效應(yīng)越來越明顯，以數(shù)字出版為核心的數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的作用日益重要，實現(xiàn)文化和科技融合、新舊出版業(yè)態(tài)融合將成為今后一段時期出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點方向。因此，要在繼續(xù)推動新興出版業(yè)態(tài)技術(shù)創(chuàng)新的過程中，不斷豐富政策工具的應(yīng)用場景，不僅關(guān)注網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)動漫、知識服務(wù)、播客等不斷涌現(xiàn)的數(shù)字出版場景，也不可忽視技術(shù)對書報刊等傳統(tǒng)出版領(lǐng)域的賦能作用，使各項出版產(chǎn)業(yè)政策制定和工具選擇繼續(xù)在保障高新技術(shù)、促進(jìn)出版業(yè)深度融合中發(fā)揮支撐作用。

一般來說，在出版領(lǐng)域以技術(shù)為目標(biāo)的政策工具主要通過兩個層面來發(fā)揮調(diào)控作用，一是產(chǎn)業(yè)層面，以版權(quán)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況和數(shù)字出版標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)為落腳點；二是企業(yè)層面，著眼于各類生產(chǎn)要素，主要包括技術(shù)應(yīng)用情況、科技資金投入情況和數(shù)字人才培養(yǎng)情況。因此，要繼續(xù)推進(jìn)出版各領(lǐng)域技術(shù)攻關(guān)和信息共享平臺建設(shè)，從資金、人才、配套設(shè)施各方面加大政策扶持力度，顯著提高出版產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量和產(chǎn)業(yè)附加值；要持續(xù)培育一批既擁有優(yōu)良內(nèi)容資源、又具有雄厚技術(shù)實力的出版市場主體，在國際出版市場競爭中提升中國話語權(quán)，早日實現(xiàn)我國由出版大國向出版強國邁進(jìn)。此外，面對融合出版背景下多維度的出版市場參與主體，為推動科技賦能出版創(chuàng)新，實現(xiàn)新時代出版業(yè)的提質(zhì)增效，不僅要強化政策工具使用在方式上的均衡多元，更要根據(jù)出版市場環(huán)境和需求的變化，及時作出政策反饋。