區(qū)域性組織內(nèi)涵與法律屬性的厘定
——以長三角區(qū)域合作為視角

黃學(xué)賢 劉益滸

內(nèi)容提要 厘定區(qū)域性組織內(nèi)涵和法律屬性是構(gòu)建區(qū)域性組織法律制度的基礎(chǔ)。區(qū)域性組織是公權(quán)力組織依據(jù)公法共同設(shè)立的專職處理區(qū)域性公共事務(wù)的跨轄區(qū)組織，有常設(shè)區(qū)域性組織，也有非常設(shè)會(huì)議類“平臺(tái)”。界定區(qū)域性組織法律屬性，需賦予地方合法的區(qū)域合作權(quán)，類型化區(qū)域性組織。區(qū)域性組織有已知屬性和未知屬性之分，形式合設(shè)實(shí)質(zhì)單設(shè)的區(qū)域性組織以及共建園區(qū)的管委會(huì)或辦事處、黨政合署組織屬于前者；后者系新興區(qū)域合設(shè)組織，也是行政組織，其中大多數(shù)為行政主體下設(shè)的主體性機(jī)關(guān)、執(zhí)行性機(jī)關(guān)或附屬機(jī)關(guān)，少數(shù)為非行政主體的共同機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)。

當(dāng)前區(qū)域合作主要有簽署區(qū)域合作協(xié)議、設(shè)立區(qū)域合作“平臺(tái)”等方式，但這些方式普遍存在法律依據(jù)不足、欠缺整體性、執(zhí)行力不強(qiáng)、效率不高等問題。破解合作難題，提高合作成效，必須進(jìn)行組織法上的創(chuàng)新，構(gòu)建并發(fā)展區(qū)域性組織制度是有效因應(yīng)之法。長三角地區(qū)的區(qū)域合作一直走在國內(nèi)前列，該地區(qū)的區(qū)域性組織有地方政府為合作共建園區(qū)設(shè)立的管理委員會(huì)或辦事處、長三角區(qū)域合作辦公室、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)[1]以下簡稱“示范區(qū)執(zhí)委會(huì)”。等。以長三角區(qū)域合作為研究對象，可以透視區(qū)域性組織制度的規(guī)律。區(qū)域性組織制度內(nèi)容十分豐富，本文僅研究區(qū)域性組織的內(nèi)涵和法律屬性，為區(qū)域性組織制度構(gòu)建做一些理論探索。

一、區(qū)域性組織的內(nèi)涵厘定

1.區(qū)域

區(qū)域本是地理學(xué)概念，后逐漸為其他學(xué)科引入。從行政區(qū)域空間范圍界分，法學(xué)視野下的“區(qū)域”主要有三層意思：一是指全球視角下跨國家或地區(qū)的特定地域范圍；二是指某一主權(quán)國家范圍內(nèi)以行政區(qū)劃或行政管轄層級(jí)為基礎(chǔ)的特定地區(qū)；三是指某一主權(quán)國家范圍內(nèi)橫跨兩個(gè)或兩個(gè)以上沒有隸屬關(guān)系的行政區(qū)劃或行政管轄層級(jí)的特定地區(qū)。有學(xué)者認(rèn)為，伴隨“區(qū)域”邊界的多層次性，主權(quán)國家范圍內(nèi)的區(qū)域法治發(fā)展也呈現(xiàn)多樣性，有縱向的建立在省、市、縣、鄉(xiāng)等不同行政層次單元和村等基本社會(huì)單元基礎(chǔ)上的區(qū)域法治結(jié)構(gòu)，有橫向的在不同行政區(qū)域之間形成的跨行政區(qū)域法治發(fā)展現(xiàn)象[1]公丕祥：《法治發(fā)展的區(qū)域分析——一種方法論的討論》，《法學(xué)》2018年第5期。。

2.區(qū)域性組織

區(qū)域性組織中的“區(qū)域”，就組織功能發(fā)揮的空間范圍而言，指法學(xué)“區(qū)域”的第三層含義，即“跨行政轄區(qū)”或“跨行政區(qū)域”的地域范圍，區(qū)域性組織也稱跨行政區(qū)域組織或跨轄區(qū)組織。

筆者認(rèn)為，區(qū)域性組織是公權(quán)力組織依據(jù)公法共同設(shè)立的專職處理區(qū)域性公共事務(wù)的跨轄區(qū)組織。在這里，“跨轄區(qū)”明確了區(qū)域性組織管轄事務(wù)的空間范圍，即一國主權(quán)范圍內(nèi)沒有行政隸屬關(guān)系的兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)域；“跨轄區(qū)組織”排斥了跨國家或地區(qū)組織以及建立在不同行政層次單元或不同基本社會(huì)單元之上的組織；“專職處理區(qū)域性公共事務(wù)”確立了區(qū)域性組織設(shè)立和活動(dòng)的宗旨及職責(zé)，排除了非專職處理區(qū)域性公共事務(wù)的組織；“公權(quán)力組織依據(jù)公法共同設(shè)立”，進(jìn)一步限縮了區(qū)域性組織范圍，排除了非公權(quán)力組織設(shè)立的跨轄區(qū)組織、公權(quán)力組織依據(jù)私法設(shè)立的跨轄區(qū)組織、公權(quán)力組織依據(jù)公法單獨(dú)設(shè)立的跨轄區(qū)組織。依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、衢州海創(chuàng)園的杭州衢海投資管理有限公司等均不屬于區(qū)域性組織。

從實(shí)踐樣態(tài)看，區(qū)域性組織主要表現(xiàn)為常設(shè)區(qū)域性組織和非常設(shè)區(qū)域性組織兩類。常設(shè)區(qū)域性組織，如長三角區(qū)域合作辦公室、示范區(qū)執(zhí)委會(huì)、浙東經(jīng)濟(jì)合作區(qū)市長聯(lián)席會(huì)議辦公室、合作共建園區(qū)的管委會(huì)或辦事處、與管委會(huì)合署的黨的工作委員會(huì)等。長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)理事會(huì)[2]以下簡稱“示范區(qū)理事會(huì)”。等以合作成員定期召開會(huì)議方式討論或議決重大區(qū)域性公共事務(wù)的“平臺(tái)”是否屬于區(qū)域性組織，人們有不同觀點(diǎn)，理論界應(yīng)及時(shí)予以澄清。

3.會(huì)議類“平臺(tái)”應(yīng)按區(qū)域性組織屬性建設(shè)

區(qū)域合作實(shí)踐多把會(huì)議類“平臺(tái)”定性為松散的紐帶式“平臺(tái)”，如滬蘇浙人大常委會(huì)通過的《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》，把示范區(qū)理事會(huì)界定為“一體化示范區(qū)建設(shè)重要事項(xiàng)的決策平臺(tái)”。

會(huì)議類“平臺(tái)”作為區(qū)域成員合作的“紐帶”，存在的最大問題是“平臺(tái)”功能被忽視，淪為成員政府特定“官職”共同處置區(qū)域性公共事務(wù)的“連接器”。區(qū)域性公共事務(wù)治理成效與官僚層級(jí)制中的“職位”息息相關(guān)，上級(jí)“官職”通過領(lǐng)導(dǎo)權(quán)指揮和約束下級(jí)“官職”，下級(jí)“官職”在人事制度和績效考核的壓力下協(xié)調(diào)和執(zhí)行上級(jí)“官職”的決策。提高“平臺(tái)”工作效率，需要設(shè)置與“職位”層級(jí)對應(yīng)的工作機(jī)制，如“三級(jí)運(yùn)作機(jī)制”[3]長三角區(qū)域合作確立三級(jí)運(yùn)作機(jī)制?！八募?jí)工作機(jī)制”[4]杭州都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)確立四級(jí)工作機(jī)制。等，“平臺(tái)”主要依賴“官職”的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系聯(lián)系和運(yùn)作。“平臺(tái)”被虛置、“平臺(tái)”與“官職”緊密關(guān)聯(lián)、“平臺(tái)”間缺乏有機(jī)內(nèi)在聯(lián)系、“平臺(tái)”設(shè)置隨意[1]多級(jí)平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制，決策層有黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議、市長聯(lián)席會(huì)議、副省長或副市長聯(lián)席會(huì)議等不同形式；協(xié)調(diào)層有政府秘書長聯(lián)席會(huì)議、副省長或副市長聯(lián)席會(huì)議等形式；執(zhí)行層也各有特點(diǎn)，且各不相同。多級(jí)平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制，大多數(shù)設(shè)協(xié)調(diào)層，少數(shù)沒有設(shè)協(xié)調(diào)層；有的決策層、協(xié)調(diào)層同時(shí)設(shè)置，有的決策層運(yùn)行多年后才設(shè)置協(xié)調(diào)層。等現(xiàn)象，引發(fā)公眾對“平臺(tái)”的必要性、運(yùn)行效率的質(zhì)疑。實(shí)踐中，決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行“平臺(tái)”多被賦予處置特定區(qū)域性公共事務(wù)的事權(quán)，但“平臺(tái)”的“紐帶”性質(zhì)，限制其成為公權(quán)力主體，享有區(qū)域性事權(quán)的往往是成員政府，這就造成同一事權(quán)主體通過眾多“平臺(tái)”分割行使區(qū)域性事權(quán)的局面，導(dǎo)致效率低下，嚴(yán)重浪費(fèi)公共資源。按照行政的效率原則，一個(gè)“平臺(tái)”能完成任務(wù)的就不應(yīng)分置太多“平臺(tái)”。

為解決松散的紐帶式“平臺(tái)”出現(xiàn)的問題，筆者認(rèn)為，座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、會(huì)商會(huì)議、理事會(huì)等會(huì)議類“平臺(tái)”應(yīng)按區(qū)域性組織屬性建設(shè)。多級(jí)“平臺(tái)”構(gòu)筑成區(qū)域性組織體系，相對獨(dú)立的體系設(shè)定為一個(gè)行政主體，內(nèi)設(shè)首腦機(jī)關(guān)、執(zhí)行性機(jī)關(guān)，行政主體中維護(hù)合作成員利益的，不是“官職”，而是接受成員指令的成員“代表”或“代理人”。當(dāng)“平臺(tái)”與合作成員的關(guān)系由松散的“斑馬線”關(guān)系演變?yōu)榫o密的“海星”關(guān)系時(shí)，可刪除協(xié)調(diào)“平臺(tái)”，精簡眾多執(zhí)行“平臺(tái)”，行政主體和主體內(nèi)“平臺(tái)”皆為區(qū)域性事權(quán)主體，多級(jí)“平臺(tái)”統(tǒng)合而成的行政主體具有整體性，宗旨明確，事權(quán)確定。

會(huì)議類“平臺(tái)”的發(fā)展趨向也能支持“平臺(tái)”的區(qū)域性組織屬性的認(rèn)定。很多區(qū)域合作文件把“平臺(tái)”界定為區(qū)域性組織。如長三角、泛珠三角、環(huán)渤海聯(lián)合簽署的《關(guān)于區(qū)域合作組織間開展工作交流與合作的協(xié)議》把長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會(huì)議、環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會(huì)定性為“區(qū)域合作組織”“區(qū)域協(xié)調(diào)組織”；《浙東經(jīng)濟(jì)合作區(qū)章程》第1條規(guī)定浙東經(jīng)濟(jì)區(qū)為寧波、紹興、舟山、臺(tái)州、嘉興五市“平等協(xié)商自愿組成的跨地區(qū)、開放型的區(qū)域合作組織”；《杭州都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)章程》第10條規(guī)定杭州都市圈市長聯(lián)席會(huì)議為“協(xié)調(diào)會(huì)最高決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。在學(xué)術(shù)界，部分學(xué)者也肯定“平臺(tái)”的區(qū)域性組織屬性。有學(xué)者把高層聯(lián)席會(huì)議、城市政府聯(lián)合體、跨地區(qū)的地方政府聯(lián)合、區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)合會(huì)等視作區(qū)域府際合作組織[2]石佑啟：《論我國區(qū)域府際合作的法律治理模式與機(jī)制構(gòu)建》，載周佑勇主編：《區(qū)域政府間合作的法治原理與機(jī)制》，法律出版社2016年版，第32頁。；還有學(xué)者認(rèn)為，以地方政府為成員單位的合作理事會(huì)以及根據(jù)區(qū)域行政協(xié)議而成立的締約方首長聯(lián)席會(huì)是區(qū)域合作組織[3]葉必豐：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第8期。，合作成員間的各種聯(lián)席會(huì)議是協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，其中示范區(qū)理事會(huì)為領(lǐng)導(dǎo)組織[4]葉必豐：《地方政府的跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第6期。。從國家法治化建設(shè)要求看，“平臺(tái)”的多樣性、層級(jí)化、缺乏整體性，“平臺(tái)”設(shè)置的隨意性、運(yùn)作機(jī)制的不穩(wěn)定和不確定性均不符合法治要求，而區(qū)域性組織的穩(wěn)定性、確定性、整體性才更加契合法治要求。

厘定區(qū)域性組織內(nèi)涵后，需進(jìn)一步追問地方組織區(qū)域合作權(quán)的合法性、類分區(qū)域性組織等問題，這是剖析區(qū)域性組織法律屬性的前提和基礎(chǔ)。

二、區(qū)域合作權(quán)的合法性追問

區(qū)域合作權(quán)的權(quán)利主體可以是自然人或組織，也可以是國家或中央國家機(jī)關(guān)。就權(quán)利合法性而言，自然人或大部分私法組織間進(jìn)行的區(qū)域合作屬私權(quán)范疇，不違反禁止性法律規(guī)定時(shí)，符合私法意思自治要求的即是合法的；國家或中央國家機(jī)關(guān)對國家全域享有法定管轄權(quán)，區(qū)域合作權(quán)是其對局部區(qū)域行使管轄權(quán)的一種方式，具有適法性。需要進(jìn)行合法性追問的是，受限于地域限制、享有公權(quán)力的地方公私法組織是否享有區(qū)域合作權(quán)？

分析我國地方組織區(qū)域合作權(quán)的合法性，可以圍繞三個(gè)問題展開：一是有無直接的憲法、法律法規(guī)的規(guī)范依據(jù)；二是沒有直接法規(guī)范依據(jù)時(shí)，有無可供解釋的法規(guī)范依據(jù)；三是通過解釋能否說明問題。

我國《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《立法法》中沒有關(guān)于地方組織區(qū)域合作權(quán)的直接規(guī)范依據(jù)，但在其他法律、行政法規(guī)或法律文件中有一些關(guān)于區(qū)域合作的條款，主要屬于具體事項(xiàng)的規(guī)定，可以為地方國家行政機(jī)關(guān)開展諸如環(huán)境污染防治、飲用水源保護(hù)等專項(xiàng)職能的跨轄區(qū)合作提供直接的合法性依據(jù)[1]葉必豐：《區(qū)域合作的現(xiàn)有法律依據(jù)研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第2期。。地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、其他地方公私法組織的區(qū)域合作權(quán)，在未經(jīng)解釋的情況下，輕言“存有違法之嫌”是不適宜的。在國外，除《法國憲法》外，《日本國憲法》《德國基本法》均沒有直接確認(rèn)區(qū)域合作權(quán)，對州政府或地方政府開展區(qū)域合作的合憲性也需要依賴解釋予以確認(rèn)，“通過解釋來挖掘憲法和法律文本的制度資源，能夠以更低廉的成本解決我們所面臨的挑戰(zhàn)”[2]葉必豐：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第8期。。

對于我國《憲法》第99、104、107條出現(xiàn)的“本行政區(qū)域內(nèi)”“地方”，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》[3]以下簡稱《地方組織法》。第7、8、9、43、44、59、61條出現(xiàn)的“本行政區(qū)域”“本行政區(qū)域內(nèi)”“本市”，《立法法》第72、73、76、82條出現(xiàn)的“本行政區(qū)域”“本市”“地方性事務(wù)”“本地方”，是就字面意義作嚴(yán)格限制性解釋，還是在考慮立法目的基礎(chǔ)上作適當(dāng)擴(kuò)充性解釋？有學(xué)者認(rèn)為：“我國《憲法》《地方組織法》（2015）不僅沒有賦予地方政府區(qū)域合作權(quán)，而且在賦予地方政府權(quán)限時(shí)特別強(qiáng)調(diào)‘本行政區(qū)域內(nèi)’。因而，在我國，區(qū)域行政行為組織法依據(jù)并不存在?！盵4]劉云甫：《區(qū)域行政行為的內(nèi)涵及其法律規(guī)制初探》，《南京社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。限制性解釋就是把地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)局限在“本行政區(qū)域”范圍內(nèi)，排除業(yè)已存在并有直接法規(guī)范依據(jù)的協(xié)商管轄（合作管轄）[5]《環(huán)境保護(hù)法》第20條第2款、《上海市大氣污染防治條例》第65條、《浙江省行政程序辦法》第14條等規(guī)定了行政機(jī)關(guān)間協(xié)商管轄（合作管轄）的內(nèi)容。、共同管轄[6]《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第38條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)共同管轄的內(nèi)容。、管轄權(quán)擴(kuò)大[7]《突發(fā)事件應(yīng)對法》第52條、《江蘇省行政程序規(guī)定》第16和17條等規(guī)定了行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)擴(kuò)大的情形。等情形。我們認(rèn)為，限制性解釋不符合行政法學(xué)管轄權(quán)理論，不能正確反映立法現(xiàn)狀和行政實(shí)踐。適當(dāng)擴(kuò)充性解釋能化解前述矛盾，給豐富多彩的實(shí)踐提供合法性。“本行政區(qū)”“本市”“本地方”，有強(qiáng)調(diào)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)地域性限制的意思，但也有要求地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對突破地域限制而與本轄區(qū)公共利益有關(guān)事務(wù)遂行管轄的意思。德法日等國地方政府享有法定自治權(quán)，強(qiáng)調(diào)地方政府的區(qū)域合作權(quán)是自治權(quán)權(quán)能的體現(xiàn)。我國地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，除民族區(qū)域自治地方自治機(jī)關(guān)外，均沒有被賦予自治權(quán)，但依法享有對“地方性事務(wù)”的自主管理權(quán)。我國地方政權(quán)結(jié)構(gòu)的憲法設(shè)計(jì)表明，地方各級(jí)人民政府要向本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，“地方權(quán)力機(jī)關(guān)的存在意味著地方事務(wù)可由地方居民自行決定，而非處處依賴于國家”[8]應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第215頁。?！稇椃ā返?條規(guī)定中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的原則，要求充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性，為此中央不能“一竿子統(tǒng)到底”，應(yīng)賦予地方對地方性事務(wù)的自主管理權(quán)。地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)依法享有相對獨(dú)立的“地方性事務(wù)”自主管理權(quán)，就包含一般情況下無須征求中央同意，可自主開展區(qū)域合作、共同處理區(qū)域性公共事務(wù)的權(quán)力。

盡管地方政府享有自治權(quán)，但德法日等國無一例外地通過大量法律規(guī)制地方政府自治權(quán)，規(guī)范地方政府區(qū)域合作權(quán)。國家或州的權(quán)力何以能合法介入或限制地方政府的自治權(quán)？德國聯(lián)邦或州對地方政府的合法“干預(yù)”，在德國學(xué)者看來，是“（地方）自治本身內(nèi)在的一個(gè)‘實(shí)質(zhì)要素’”，“干預(yù)”的根源來自《德國基本法》第20條第3款確定的法律優(yōu)先原則和第20條第2款確定的民主原則[1]〔德〕漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》第3卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第492頁。。日本為地方政府自治權(quán)編織了密集的法網(wǎng)，除自治權(quán)能傳來說外，學(xué)界還認(rèn)為這樣符合民主性構(gòu)造的宗旨，基于國民主權(quán)原理，確認(rèn)和規(guī)制地方政府自治權(quán)、區(qū)域合作權(quán)的最終根據(jù)在國民。我國《憲法》確認(rèn)人民主權(quán)原則，作為貫徹人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，《憲法》第3條進(jìn)一步確立國家機(jī)構(gòu)的民主集中制原則和央地國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則。中央機(jī)關(guān)基于憲法確定的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)運(yùn)用法律、法規(guī)、指令等手段授權(quán)或同意地方組織管轄區(qū)域性公共事務(wù)，從而使地方組織區(qū)域合作權(quán)具有合法性依據(jù)。中央審議通過《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》、國務(wù)院批復(fù)《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》就是中央行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的方式。有學(xué)者指出：“鑒于區(qū)域發(fā)展規(guī)劃已因獲批準(zhǔn)而具有正式的法律屬性，因此依此而締結(jié)的合作協(xié)議便也獲得了相應(yīng)的法律依據(jù)。這意味著參與合作協(xié)議締結(jié)的各地方政府，以此獲得了合作治理的權(quán)限。”[2]陳光：《區(qū)域合作協(xié)議：一種新的公法治理規(guī)范》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第2期。這就解答了區(qū)域發(fā)展規(guī)劃能否作為法律依據(jù)的困惑：地方政府的區(qū)域合作權(quán)因中央批準(zhǔn)或發(fā)布區(qū)域發(fā)展規(guī)劃而具有合法性。

通過解釋能夠確定我國地方組織擁有合法的區(qū)域合作權(quán)，但我國法律體系對地方組織區(qū)域合作權(quán)限、方式、程序等內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性規(guī)定。為彌補(bǔ)缺漏，地方組織區(qū)域合作的法治建設(shè)邊實(shí)踐邊立法，由地方立法過渡到國家立法，從分散立法漸進(jìn)到統(tǒng)一立法，最后參照法國憲法制定我國的憲法區(qū)域合作條款。

三、區(qū)域性組織的分類

1.以區(qū)域性組織設(shè)立主體為標(biāo)準(zhǔn)

可將區(qū)域性組織分為形式合設(shè)實(shí)質(zhì)單設(shè)的區(qū)域性組織和區(qū)域合設(shè)組織。形式合設(shè)實(shí)質(zhì)單設(shè)的區(qū)域性組織是指形式上由區(qū)域合作成員共同決定設(shè)立，但不能獨(dú)立存在和運(yùn)行，需要依附某一成員行政機(jī)關(guān)運(yùn)行，具體職責(zé)與該行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重合的區(qū)域性組織?；谝栏叫姓C(jī)關(guān)運(yùn)行的屬性，該區(qū)域性組織實(shí)質(zhì)上不是共設(shè)組織，而是單設(shè)組織，如設(shè)在杭州市對口支援和區(qū)域合作局的杭州都市圈協(xié)調(diào)會(huì)辦公室。區(qū)域合設(shè)組織是指區(qū)域合作成員共同參與設(shè)立或共同做出設(shè)立決定的區(qū)域性組織。共同參與設(shè)立，表示區(qū)域合作成員對區(qū)域性組織的設(shè)立享有意見表達(dá)權(quán)，甚至是合設(shè)組織章程內(nèi)容的決定權(quán)。共同參與是區(qū)域合設(shè)組織成立的過程性要件，但不是最終決定性要件，區(qū)域合設(shè)組織的成立可由個(gè)別、部分或所有區(qū)域合作成員決定。區(qū)域合作成員共同做出設(shè)立決定，是區(qū)域合設(shè)組織成立的一種情況，并不必然導(dǎo)致區(qū)域合設(shè)組織的成立，少數(shù)尚須在區(qū)域合作成員的共同上級(jí)組織批準(zhǔn)后成立。一定條件下，區(qū)域合設(shè)組織會(huì)向區(qū)域單設(shè)組織轉(zhuǎn)變，如滬浙共建的洋山保稅港區(qū)管委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虾卧O(shè)的洋山保稅港區(qū)辦事處。

2.以合作成員法律屬性為標(biāo)準(zhǔn)

可將區(qū)域合設(shè)組織分為公私成員混合組織、黨政融合組織、行政機(jī)關(guān)合設(shè)組織。公私成員混合組織是指參與區(qū)域合作的成員既有公法組織，又有私法組織或自然人的區(qū)域性組織。該組織一般不行使公權(quán)力，是決策機(jī)構(gòu)征求意見、開展協(xié)商民主的一種形式，沒有固定組織結(jié)構(gòu)和制度機(jī)制，具有臨時(shí)性、非正式性特點(diǎn)，將其定性為組織較為牽強(qiáng)，界定為協(xié)商平臺(tái)更合適，如南京都市圈發(fā)展論壇。黨政融合組織是指形式上參與區(qū)域合作的成員既有中國共產(chǎn)黨地方組織，又有地方國家行政機(jī)關(guān)的區(qū)域性組織，有黨政合一組織和黨政合署組織之分。黨政合一組織是指擁有一塊牌子，系一個(gè)機(jī)關(guān)，機(jī)關(guān)中既有黨組織代表，又有行政機(jī)關(guān)代表的區(qū)域性組織，如長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)。組織成員代表一般是中國共產(chǎn)黨地方組織的負(fù)責(zé)人和地方政府的負(fù)責(zé)人，通常負(fù)責(zé)區(qū)域性公共事務(wù)的決策。黨政合署組織是指擁有兩塊牌子，但系一個(gè)機(jī)關(guān)，黨的機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)合署辦公，部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)黨政兩種職能，行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人員兼任黨組織成員或負(fù)責(zé)人的區(qū)域性組織，如蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)黨工委和管委會(huì)。行政機(jī)關(guān)合設(shè)組織是指形式上地方政府或地方政府的職能部門作為區(qū)域合作成員的區(qū)域合設(shè)組織，是區(qū)域合設(shè)組織中數(shù)量最多的類型。

3.以組織意志形成方式為標(biāo)準(zhǔn)

可將區(qū)域性組織分為成員型組織、獨(dú)任制組織。成員型組織是指組織意志依靠區(qū)域合作成員全體共同意志或多數(shù)意志的決議而形成的區(qū)域性組織。成員型組織以代表團(tuán)體形式存在時(shí)，就是合議制機(jī)關(guān)。重要區(qū)域性公共事務(wù)，需要成員一致決定，程序上不僅需要首腦機(jī)關(guān)所有成員代表的一致同意，而且需要各成員代議制機(jī)關(guān)的同意；非重要區(qū)域性公共事務(wù)，通常采取多數(shù)決定方式。獨(dú)任制組織是指組織意志主要依靠行政首長個(gè)人意志決定而形成的區(qū)域性組織，實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，如合作共建園區(qū)管委會(huì)、示范區(qū)執(zhí)委會(huì)等。

4.以組織間法律關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)

可將區(qū)域性組織分為領(lǐng)導(dǎo)組織和執(zhí)行[1]此處的“執(zhí)行”，是相對于“領(lǐng)導(dǎo)”的概念，意指對領(lǐng)導(dǎo)組織內(nèi)部指令或外部指令的貫徹執(zhí)行。組織。在國家或地方不同組織系統(tǒng)中，二者經(jīng)?；Q，一個(gè)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)組織可能是另一個(gè)系統(tǒng)的執(zhí)行組織。一個(gè)區(qū)域性組織系統(tǒng)內(nèi)，有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)之分，兩個(gè)或多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之間，也會(huì)有中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和下設(shè)執(zhí)行機(jī)關(guān)之分。如長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)、長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議，相對于長三角重點(diǎn)合作專題組座談會(huì)、長三角區(qū)域合作辦公室、長三角地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)合作組而言，前兩者是領(lǐng)導(dǎo)組織，后三者皆是執(zhí)行組織；前兩者中，長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議又是貫徹長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)決策的執(zhí)行組織。一個(gè)區(qū)域性組織系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，尤其是中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，一般負(fù)責(zé)重要區(qū)域性公共事務(wù)的決策和協(xié)調(diào)，在系統(tǒng)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對下設(shè)機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)謀求組織及控制功能的權(quán)力表達(dá)就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，包括組織權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、決定權(quán)等；系統(tǒng)內(nèi)的下設(shè)機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)一般負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決策事項(xiàng)的準(zhǔn)備、咨詢、執(zhí)行等工作。區(qū)域性組織系統(tǒng)與系統(tǒng)外組織，也有領(lǐng)導(dǎo)組織和執(zhí)行組織之分，對區(qū)域性組織系統(tǒng)外的領(lǐng)導(dǎo)組織而言，區(qū)域性組織系統(tǒng)，包括系統(tǒng)內(nèi)機(jī)關(guān)，都是執(zhí)行組織。

5.以組織主要職責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)

可將區(qū)域性組織分為常設(shè)區(qū)域性組織和非常設(shè)區(qū)域性組織。常設(shè)區(qū)域性組織是指設(shè)施、人員及辦公地址相對固定，以處理日常區(qū)域性公共事務(wù)為主要職責(zé)的區(qū)域性組織，多為具體事務(wù)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，如長三角區(qū)域合作辦公室。非常設(shè)區(qū)域性組織一般具有設(shè)施不固定、活動(dòng)場所多變、成員代表或工作人員無法長期穩(wěn)定的特點(diǎn)。非常設(shè)區(qū)域性組織以定期或臨時(shí)處理區(qū)域性公共事務(wù)為主要職責(zé)，多為區(qū)域性公共事務(wù)的決策和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，如浙東經(jīng)濟(jì)合作區(qū)市長聯(lián)席會(huì)議，也有區(qū)域性公共事務(wù)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，如長三角重點(diǎn)合作專題組座談會(huì)。定期處理區(qū)域性公共事務(wù)的非常設(shè)區(qū)域性組織和常設(shè)區(qū)域性組織建設(shè)是區(qū)域性組織制度化、法治化的重點(diǎn)。

四、區(qū)域性組織的法律屬性

少數(shù)區(qū)域性組織從現(xiàn)行法律規(guī)范中可以直接確定法律屬性，大多數(shù)區(qū)域性組織或是現(xiàn)有行政法學(xué)理論已明確定性，但無直接法律規(guī)范依據(jù)，或是行政實(shí)踐發(fā)展的新產(chǎn)物，有待行政法學(xué)理論予以回應(yīng)。

1.已知屬性的區(qū)域性組織

有一些區(qū)域性組織或在憲法、法律法規(guī)中有直接根據(jù)，或曾在以往行政組織類型中出現(xiàn)，這類組織的法律屬性明晰。

（1）憲法或法律法規(guī)上的區(qū)域性組織。是指在憲法或法律法規(guī)中有直接規(guī)范根據(jù)的區(qū)域性組織，主要指形式合設(shè)實(shí)質(zhì)單設(shè)的區(qū)域性組織，如南京都市圈市長聯(lián)席會(huì)議秘書處。形式合設(shè)實(shí)質(zhì)單設(shè)的區(qū)域性組織，基本設(shè)置在區(qū)域合作成員某一方政府的職能部門中，為省級(jí)人民政府部門或設(shè)區(qū)的市人民政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，性質(zhì)上屬于《憲法》第108條和《地方組織法》第64條規(guī)定的人民政府工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

（2）沒有直接法規(guī)范依據(jù)的區(qū)域性組織。沒有直接法規(guī)范依據(jù)的區(qū)域性組織，一般是改革進(jìn)程中適應(yīng)創(chuàng)新管理需要的產(chǎn)物，通過對現(xiàn)有法規(guī)范的解釋，可以確定其法律屬性，如合作共建園區(qū)的管委會(huì)或辦事處、合作共建園區(qū)的黨政合署組織。

合作共建園區(qū)的管委會(huì)或辦事處系區(qū)域合作成員共同參與、一方或多方最終決定設(shè)立的區(qū)域合設(shè)組織，性質(zhì)上一般為區(qū)域合作成員一方或多方人民政府的派出機(jī)關(guān)。如蘇州鹽城沿海合作開發(fā)園區(qū)管理委員會(huì)，為鹽城市人民政府的派出機(jī)關(guān)[1]《蘇州鹽城沿海合作開發(fā)園區(qū)》，《大豐年鑒》2012年，第129頁。；阜陽合肥現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，為合肥市、阜陽市人民政府共同的派出機(jī)關(guān)[2]《關(guān)于阜陽合肥現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)權(quán)力清單和責(zé)任清單的說明》，http://www.fy.gov.cn/openness/detail/content/5dc8bf517f8b9a7a088b4568.html。；合肥經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和肥西縣共建的新港工業(yè)園辦事處，為肥西縣人民政府的派出機(jī)關(guān)[3]《新港工業(yè)園》，http://www.ahfeixi.gov.cn/jgdh/xzfbm/xggyy/jgzn/119778803.html。和合肥經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的特設(shè)機(jī)構(gòu)[4]《合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置》，http://hetda.hefei.gov.cn/xxgk/jgsz/index.html。。前述管委會(huì)、辦事處或?yàn)樵O(shè)區(qū)的市、縣人民政府的派出機(jī)關(guān)，或?yàn)槌蓡T一方開發(fā)區(qū)管委會(huì)派出機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)。《地方組織法》第68條規(guī)定省、自治區(qū)、縣、自治縣、市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)，縣、自治縣人民政府派出機(jī)關(guān)形式為區(qū)公所，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府派出機(jī)關(guān)形式為街道辦事處。各種形式的開發(fā)區(qū)管委會(huì)設(shè)立的派出機(jī)關(guān)、縣設(shè)立辦事處形式的派出機(jī)關(guān)均無直接的組織法依據(jù)，而且參與區(qū)域合作的開發(fā)區(qū)管委會(huì)非省人民政府的派出機(jī)關(guān)，自身的設(shè)立也缺乏直接的法律依據(jù)。辦事處為綜合性行政機(jī)關(guān)，屬非職能型行政機(jī)關(guān)，不宜定性為管委會(huì)的機(jī)構(gòu)。

部分共建園區(qū)管理機(jī)構(gòu)采取黨政合署模式，如中共蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)工作委員會(huì)和蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，二者合署辦公[5]《蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)工委管委會(huì)工作規(guī)則》第4條：“園區(qū)實(shí)行黨政合一的領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行工委書記領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制。”，兩塊牌子一套班子，共用內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。管委會(huì)是宿遷市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，黨工委是中共宿遷市委的派出機(jī)構(gòu)[6]《園區(qū)簡介》，http://www.ssipac.gov.cn/ParkProfile/。。黨組織負(fù)責(zé)共建園區(qū)的重大決策，但行政法是否規(guī)制及如何規(guī)制黨組織目前爭議頗多。

2.未知屬性區(qū)域性組織的屬范疇

未知屬性區(qū)域性組織主要指20世紀(jì)90年代以來在區(qū)域合作進(jìn)程中涌現(xiàn)的沒有直接法律法規(guī)依據(jù)，傳統(tǒng)行政法理論難以定性的新興區(qū)域性組織。為研究其法律屬性，筆者擬采取剝繭式方法遞進(jìn)，先解構(gòu)外延大的屬范疇，再指向外延小的種范疇。

（1）區(qū)域性組織與行政組織。研究行政組織，首先要界定行政內(nèi)涵?！傲⒎ā⑿姓?、司法”三權(quán)中的“行政”指什么？三權(quán)是國家主權(quán)劃分出來的三種不同國家職能，是國內(nèi)法律秩序創(chuàng)造和適用的不同階段上國家權(quán)力的反映。立法是對一般法律規(guī)范的創(chuàng)造，行政和司法是對立法創(chuàng)造的一般法律規(guī)范的執(zhí)行，屬執(zhí)行職能。司法是查證、確認(rèn)不法行為并決定制裁的職能，行政是除司法職能以外的執(zhí)行職能。隨著歷史變遷和社會(huì)發(fā)展，“將法律的創(chuàng)造分給一個(gè)機(jī)關(guān)而法律的適用（執(zhí)行）又分給另一個(gè)機(jī)關(guān)，分到如此專門的地步以致不會(huì)有一個(gè)機(jī)關(guān)同時(shí)履行這兩種職能，這是不可能的”[1]〔奧〕凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2013年版，第386頁，第387頁，第390頁。。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)往往身兼立法、行政、司法三種職能或其中兩種職能。按照現(xiàn)代行政法學(xué)理論，具有創(chuàng)造一般規(guī)范權(quán)限的行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)“具有‘立法’機(jī)關(guān)的特征”[2]〔奧〕凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2013年版，第386頁，第387頁，第390頁。，或是行使“形式意義上的行政或司法、實(shí)質(zhì)意義上的立法”[3]〔日〕鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第5頁。。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的確立，說明三種職能中某一項(xiàng)在該機(jī)關(guān)配置比重大、占據(jù)有利地位或?qū)佟盎韭毮堋?，如立法機(jī)關(guān)“在一般規(guī)范的創(chuàng)造中的比重越大，它的立法機(jī)關(guān)的名義也就越有理由”[4]〔奧〕凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2013年版，第386頁，第387頁，第390頁。，而如何在一國機(jī)關(guān)中分配三種職能，與該國憲法體制或歷史發(fā)展有關(guān)。

有學(xué)者認(rèn)為：“作為行政法學(xué)研究對象的行政是公行政，主要是國家行政、形式行政，即國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的執(zhí)行、管理活動(dòng)，包括國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法活動(dòng)?！盵5]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2015年版，第4頁。此定義有一定局限性。一是行政職能中的“執(zhí)行”非“決策”[6]“‘執(zhí)行’是相對于‘決策’而言，決策是確定組織的目標(biāo)、綱領(lǐng)和行動(dòng)的方案”，見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2015年版，第1頁。的執(zhí)行?！皼Q策系行政行為的一個(gè)過程或程序”[7]葉必豐：《行政決策的法律表達(dá)》，《法商研究》2016年第2期。，決策的執(zhí)行亦是行政行為的一個(gè)過程，是決策的結(jié)果或下一程序，嚴(yán)格意義上，決策不是行政法學(xué)概念[8]葉必豐：《行政決策的法律表達(dá)》，《法商研究》2016年第2期。。相對于立法的行政職能，執(zhí)行是立法所創(chuàng)造的“一般法律規(guī)范”的執(zhí)行。二是把行政限定在國家行政機(jī)關(guān)行政的范圍，會(huì)導(dǎo)致行政法學(xué)研究范圍過窄，難以給區(qū)域行政法治、公私合作行政等現(xiàn)實(shí)問題提供理論給養(yǎng)。在國家行政機(jī)關(guān)行政之外，還有國家權(quán)力機(jī)關(guān)行政、非國家行政的公行政，區(qū)域性組織行為、其他區(qū)域合作行為、黨政融合組織行為、利用私法組織形式執(zhí)行傳統(tǒng)行政任務(wù)的行為均非國家行政機(jī)關(guān)范疇的形式行政。三是域外基本把立法機(jī)關(guān)的立法職能稱為形式立法，而把立法機(jī)關(guān)以外機(jī)關(guān)的立法稱為形式行政，形式行政的范圍寬泛，含地方公共團(tuán)體、國家行政機(jī)關(guān)、區(qū)域性組織、私法行政組織等的活動(dòng)。把形式行政局限于國家行政機(jī)關(guān)行政，不利于行政法學(xué)研究和行政法治發(fā)展。

將行政組織定義為“擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)，行使行政權(quán)的各級(jí)人民政府及下屬行政機(jī)關(guān)的綜合體”[9]應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第10頁。已不合適，應(yīng)擴(kuò)大內(nèi)涵，至少把權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以外的行使國家行政職能的組織納入其中。區(qū)域性組織一般以國家行政職能為基本職能，非權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，應(yīng)歸入形式行政范疇，區(qū)域性組織應(yīng)是行政組織。

（2）區(qū)域性組織與行政主體。行政主體理論發(fā)端于歐洲國家，以法、德為典型，20世紀(jì)80年代末被中國學(xué)者引入中國，經(jīng)改造演進(jìn)為中國化的“行政主體范式”[10]沈巋：《重構(gòu)行政主體范式的嘗試》，《法律科學(xué)》2000年第6期。。西方行政主體理論是行政組織法理論的下位范疇，西方行政主體概指“具有法人資格的行政單位”[11]〔德〕漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》第3卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第144頁。，被賦予公法人地位，為區(qū)別于私法人，強(qiáng)調(diào)主體的獨(dú)立性、目標(biāo)的公共性和支配權(quán)的公權(quán)力屬性。西方行政主體主要有兩種類型：地域性團(tuán)體、公務(wù)自治性團(tuán)體。地域性團(tuán)體包括國家、州、地方公共團(tuán)體。從理論建構(gòu)的制度基礎(chǔ)和理論功用看，西方行政主體理論是行政分權(quán)和自治的結(jié)果，具有維系行政統(tǒng)一或整體行政的功能，行政主體理論展現(xiàn)的是外部以主體間關(guān)系為紐帶的“主體板塊”運(yùn)動(dòng)，內(nèi)部以機(jī)關(guān)間關(guān)系為紐帶的“主體系統(tǒng)”運(yùn)動(dòng)。地方公法團(tuán)體是以整體方式或系統(tǒng)形式出現(xiàn)的公法人，內(nèi)含代議制機(jī)關(guān)的地方議會(huì)和執(zhí)行議會(huì)決策的地方行政機(jī)關(guān)，二者不具備法人地位，沒有法律能力或有部分法律能力。西方行政主體理論強(qiáng)調(diào)從決策到執(zhí)行的一個(gè)行政過程的完整性，反對割裂二者關(guān)系，這也反映了多元行政利益，不同法人體現(xiàn)了不同行政主體相對獨(dú)立的行政利益。

中國化的“行政主體范式”自問世之日起就飽受爭議，不斷受到詬病。爭議的焦點(diǎn)：一是把行政主體局限在行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織范圍內(nèi)，“嚴(yán)重忽視了多元行政利益的存在”[1]薛剛凌：《多元化背景下行政主體之建構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》2007年第2期。；二是以確認(rèn)行政訴訟被告資格為中心的“訴訟主體模式”[2]章劍生：《反思與超越：中國行政主體理論批判》，《北方法學(xué)》2008年第6期。，阻斷與行政組織法理論的有機(jī)聯(lián)系，不利于行政組織法研究的深入和發(fā)展；三是眾多分散的行政主體，都具有法人資格，背離行政統(tǒng)一性、整體性的要求，與整體政府發(fā)展方向相左。為破解“行政主體范式”的窘境，學(xué)者們提出許多對策，有學(xué)者就主張回溯“西方行政主體的本來含義，建立與多元社會(huì)相匹配的行政主體理論體系”[3]薛剛凌：《多元化背景下行政主體之建構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》2007年第2期。。但西方行政主體理論引入中國，會(huì)存在嚴(yán)重的“水土不服”問題，與西方地方政府有自治和獨(dú)立利益之實(shí)不同，我國地方政府必須堅(jiān)持“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，沒有自己的獨(dú)立利益，“地方政府只有分權(quán)而無自治之實(shí)”[4]余凌云：《行政主體理論之變革》，《法學(xué)雜志》2010年第8期。，嚴(yán)格意義上不符合“法人”之名。我國“行政主體范式”的改造必須在遵循西方行政主體理論精神的前提下做適應(yīng)本土化的調(diào)整。

我國地方政府普遍沒有自治權(quán)，但享有一定自主管理權(quán)，中央向地方分權(quán)已成不爭的事實(shí)。西方國家很多行政主體也不享有自治權(quán)，卻不影響其行政主體地位，如日本特別地方公共團(tuán)體、德國地方目的聯(lián)合體、法國市鎮(zhèn)委員會(huì)等。同時(shí)，德國學(xué)者在研究中逐步淡化行政主體的“法人”資格，認(rèn)為“傳統(tǒng)觀念形成的法人壟斷地位已經(jīng)被責(zé)任追究形式的多樣化以及賦予沒有法人地位的組織以獨(dú)立參與法律行為的實(shí)踐打破”[5]〔德〕漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》第3卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第135頁，第145頁。，進(jìn)而提出“法律能力”概念，將法律能力作為確定特定行為歸責(zé)主體的標(biāo)準(zhǔn)，賦予行政主體內(nèi)部機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)和工作人員以部分法律能力，而完全法律能力只表明行為主體有獨(dú)立參與民事行為的資格。德國學(xué)者主張重塑行政主體概念，將“體現(xiàn)民主合法性保障的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)制度和體現(xiàn)公共行政職能受法治限制的法律約束性”[6]〔德〕漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》第3卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第135頁，第145頁。作為概念的兩個(gè)核心點(diǎn)，不再嚴(yán)格考慮主體的“法人”資格。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)制度說明行政主體是一個(gè)享有決定權(quán)，能實(shí)行內(nèi)部自我控制的具有整體性的組織。適應(yīng)整體政府的發(fā)展趨勢，我國學(xué)者大多主張“剝奪”各級(jí)政府職能部門的行政主體資格，賦予各級(jí)人民政府行政主體的地位[7]沈巋：《重構(gòu)行政主體范式的嘗試》，《法律科學(xué)》2000年第6期；章劍生：《反思與超越：中國行政主體理論批判》，《北方法學(xué)》2008年第6期；王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會(huì)科學(xué)》2020年第7期。。按此思路，借鑒國外立法和研究成果，我國區(qū)域性組織行政主體地位的確立，不能沿用傳統(tǒng)“行政主體范式”路徑，把眾多分散的單個(gè)區(qū)域性組織確立為行政主體，割裂決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行的有機(jī)聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)按照擁有相對獨(dú)立和自主決定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、保證行政體系整體性和協(xié)調(diào)性、考慮合作成員全體利益的原則，把區(qū)域合作成員建立的區(qū)域性組織系統(tǒng)確立為行政主體。如把長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)、長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議、長三角重點(diǎn)合作專題組座談會(huì)、長三角區(qū)域合作辦公室等內(nèi)含決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織系統(tǒng)確立為一個(gè)行政主體，把示范區(qū)理事會(huì)、示范區(qū)執(zhí)委會(huì)確立為一個(gè)行政主體，后一行政主體執(zhí)行前一行政主體的決策，二者關(guān)系為行政主體間關(guān)系，是外部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的反映。

3.未知屬性區(qū)域性組織的種范疇

確定好新興區(qū)域性組織的屬范疇，就可以在行政組織、行政主體大框架范圍內(nèi)進(jìn)一步明確單個(gè)區(qū)域性組織的種范疇。行政主體有的內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)屬人民政府行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如杭州都市圈協(xié)調(diào)會(huì)辦公室，但大多數(shù)內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)需研究其屬性。那么，行政主體下設(shè)區(qū)域性組織是否是行政機(jī)關(guān)？

機(jī)關(guān)是組織的活動(dòng)單元，行政機(jī)關(guān)一般指主要行使國家行政職能的機(jī)關(guān)，在具體指向上，不同國家行政法上有不同含義。法國執(zhí)行機(jī)關(guān)范圍大于行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)有中央國家行政機(jī)關(guān)、地方國家行政機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)之分[1]〔法〕讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第72頁，第277頁。，總統(tǒng)、總理、中央各部、其他一些獨(dú)立中央機(jī)構(gòu)為中央國家行政機(jī)關(guān)，大區(qū)長、省長、專區(qū)區(qū)長、市鎮(zhèn)長（履行國家官員職責(zé)時(shí)）等是地方國家行政機(jī)關(guān)，大區(qū)議會(huì)議長、省議會(huì)議長、市鎮(zhèn)長（履行市鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)職責(zé)時(shí)）等為地方行政機(jī)關(guān)。在與立法權(quán)、司法權(quán)區(qū)分層面上，行政權(quán)與執(zhí)行權(quán)可互用，行政機(jī)關(guān)也是執(zhí)行機(jī)關(guān)；但作為公立公益機(jī)構(gòu)的區(qū)域性組織，執(zhí)行決策機(jī)關(guān)決議的機(jī)關(guān)一般表述為執(zhí)行機(jī)關(guān)、非行政機(jī)關(guān)，如城市共同體中負(fù)責(zé)執(zhí)行共同體委員會(huì)決議的機(jī)關(guān)是委員會(huì)主席，也是“共同體的執(zhí)行機(jī)關(guān)”[2]〔法〕讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第72頁，第277頁。。日本執(zhí)行機(jī)關(guān)較行政機(jī)關(guān)適用范圍窄。行政機(jī)關(guān)分放射性機(jī)關(guān)和概括性行政機(jī)關(guān)，前者以行政機(jī)關(guān)與外部私人間關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，分行政官廳或行政廳、輔助機(jī)關(guān)、咨詢機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)等；后者以行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的事務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，分國家行政機(jī)關(guān)和地方公共團(tuán)體的行政機(jī)關(guān)。執(zhí)行機(jī)關(guān)有三類：作為放射性機(jī)關(guān)組成部分的執(zhí)行機(jī)關(guān)（指擁有實(shí)際執(zhí)行權(quán)力的行政機(jī)關(guān)[3]〔日〕鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第31頁。）、地方公共團(tuán)體的執(zhí)行機(jī)關(guān)（指決定地方公共團(tuán)體意思并向外部表示的行政廳，包括知事、市町村長、選舉委員會(huì)、教育委員會(huì)或委員等）、負(fù)責(zé)執(zhí)行特別地方公共團(tuán)體（部分事務(wù)組合或廣域聯(lián)合）議會(huì)決議的執(zhí)行機(jī)關(guān)（部分事務(wù)組合的理事會(huì)或其他管理者、廣域聯(lián)合的行政首長和選舉管理委員會(huì)等[4]日本《地方自治法》第287條第1款第6項(xiàng)、第287條之2第6款、第291條之4第1款第8項(xiàng)。）。

我國行政機(jī)關(guān)指包括人民政府及其職能部門在內(nèi)的“依憲法或行政組織法的規(guī)定而設(shè)置的行使國家行政職能的國家機(jī)關(guān)”[5]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2015年版，第90頁。。根據(jù)《憲法》第85、105條的規(guī)定，國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府既是國家行政機(jī)關(guān)，又是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)通過的一般規(guī)范和其他決議。憲法規(guī)范中的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”可指各級(jí)人民政府，也可與行政機(jī)關(guān)同義，還可指執(zhí)行一般法律規(guī)范或決策機(jī)關(guān)決議的機(jī)關(guān)。我國區(qū)域合設(shè)的行政主體內(nèi)部有決策機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)之分，長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)、示范區(qū)理事會(huì)、南京都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議等屬于行政主體內(nèi)行使內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的決策機(jī)關(guān)，性質(zhì)上為主體內(nèi)最高機(jī)關(guān)、首腦機(jī)關(guān)、主體性機(jī)關(guān)或成員代表機(jī)關(guān)；行政主體內(nèi)下設(shè)的，如長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議、長三角重點(diǎn)合作專題組座談會(huì)、長三角區(qū)域合作辦公室、示范區(qū)執(zhí)委員、南京都市圈專業(yè)委員會(huì)等為執(zhí)行機(jī)關(guān)。將區(qū)域合設(shè)的行政主體內(nèi)執(zhí)行最高機(jī)關(guān)決議的機(jī)關(guān)定性為執(zhí)行機(jī)關(guān)而非行政機(jī)關(guān)的原因?yàn)椋阂皇切姓C(jī)關(guān)在我國憲法和法律規(guī)范中有明確指向，定性主體內(nèi)執(zhí)行機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)缺乏直接法律規(guī)范依據(jù)。二是借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)和研究成果，區(qū)域性組織內(nèi)設(shè)執(zhí)行議會(huì)決議的機(jī)構(gòu)一般定性為執(zhí)行機(jī)關(guān)，屬于非行政機(jī)關(guān)。三是根據(jù)機(jī)關(guān)分類，以職能權(quán)限為標(biāo)準(zhǔn)，可把機(jī)關(guān)分為主體性機(jī)關(guān)、代議性機(jī)關(guān)和執(zhí)行性機(jī)關(guān)，主體性機(jī)關(guān)又稱成員代表機(jī)關(guān)，通常指團(tuán)體性組織中下設(shè)的控制組織活動(dòng)的機(jī)關(guān)，其成員代表受成員指令的約束；代議性機(jī)關(guān)區(qū)別于主體性機(jī)關(guān)的最大特點(diǎn)是，機(jī)關(guān)內(nèi)代表不受產(chǎn)生代表的組織或個(gè)人指令的約束；執(zhí)行性機(jī)關(guān)是執(zhí)行主體性機(jī)關(guān)或代議性機(jī)關(guān)決議的機(jī)關(guān)[1]〔德〕漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》第3卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第153頁。。因此把行政主體內(nèi)機(jī)關(guān)分為主體性機(jī)關(guān)和執(zhí)行性機(jī)關(guān)符合機(jī)關(guān)的理論分類，同時(shí)也表明行政主體內(nèi)主體性機(jī)關(guān)不同于代議性機(jī)關(guān)，其成員代表必須接受成員指令的約束。

有學(xué)者把示范區(qū)執(zhí)委會(huì)定性為“跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)”“各地方政府的工作部門或派出機(jī)關(guān)”[2]葉必豐：《地方政府的跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第6期。，筆者認(rèn)為值得商榷。這種定性一是割裂了示范區(qū)理事會(huì)與示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的關(guān)系。示范區(qū)理事會(huì)作為示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)組織”[3]葉必豐：《地方政府的跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第6期。，負(fù)責(zé)一體化示范區(qū)建設(shè)等重要事項(xiàng)的決策，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)負(fù)責(zé)示范區(qū)理事會(huì)決策的實(shí)施?！堕L三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2019—2035）》以及示范區(qū)執(zhí)委會(huì)起草的《長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄（2020年版）》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（試行）》均需經(jīng)示范區(qū)理事會(huì)議決。示范區(qū)執(zhí)委會(huì)如果是“各地方政府的工作部門或派出機(jī)關(guān)”，則完全可以繞開示范區(qū)理事會(huì)，直接受各地方政府的領(lǐng)導(dǎo)或指示。二是使人大作用更加“式微”，民主性弱化?！翱缧姓^(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)事宜應(yīng)當(dāng)納入人大討論、決定的重大事項(xiàng)范圍”[4]葉必豐：《地方政府的跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第6期。，區(qū)域性公共事務(wù)事關(guān)區(qū)域性民眾公共利益，應(yīng)由直接體現(xiàn)民主合法性的代議制機(jī)關(guān)參與議決，這也是發(fā)達(dá)國家區(qū)域性治理的重要經(jīng)驗(yàn)和普遍做法。三是此定性使區(qū)域合作成員在出現(xiàn)糾紛時(shí)，自身缺乏化解糾紛和解決矛盾的制度機(jī)制，只能求助于共同的上級(jí)組織，否則便陷入“死結(jié)”。

長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)是什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)？從職責(zé)看，示范區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)需要為“長三角區(qū)域行政復(fù)議、重大決策、行政執(zhí)法等工作中的重大問題”[5]《關(guān)于聯(lián)合組建長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)的意見》第3條第4款，第3條，第1條。提供咨詢意見，似為主體性機(jī)關(guān)長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)的下設(shè)咨詢性工作機(jī)構(gòu)，但“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”的地域定位，又似乎表明其更適合作為示范區(qū)理事會(huì)的下設(shè)咨詢性工作機(jī)構(gòu)，這一定性又與其職責(zé)相悖，設(shè)立主體也與理事會(huì)設(shè)立主體不符。就“為三省一市行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提供咨詢意見”[6]《關(guān)于聯(lián)合組建長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)的意見》第3條第4款，第3條，第1條。的職責(zé)和“三省一市司法廳（局）”[7]《關(guān)于聯(lián)合組建長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)的意見》第3條第4款，第3條，第1條。的設(shè)立主體而言，其又可定性為類似于日本協(xié)力型組織的共同機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)。

五、結(jié)語

區(qū)域性組織登上區(qū)域合作舞臺(tái)，依法設(shè)立區(qū)域性組織，構(gòu)建區(qū)域性組織法律制度已成為加快區(qū)域合作、實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治的必然趨勢。構(gòu)建區(qū)域性組織法律制度，需要厘定區(qū)域性組織的內(nèi)涵和法律屬性。本文在界定區(qū)域性組織概念、探索區(qū)域性組織實(shí)踐樣態(tài)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)區(qū)域性組織不僅包括常設(shè)區(qū)域性組織，還應(yīng)包括非常設(shè)的會(huì)議類合作“平臺(tái)”。關(guān)于地方組織區(qū)域合作權(quán)的合法性問題，盡管欠缺直接法規(guī)范依據(jù)，但可以通過對憲法和法律規(guī)范做擴(kuò)充性解釋，賦予地方合法的區(qū)域合作權(quán)。依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，我們把區(qū)域性組織分類為形式合設(shè)實(shí)質(zhì)單設(shè)的區(qū)域性組織和區(qū)域合設(shè)組織，公私成員混合組織，黨政融合組織和行政機(jī)關(guān)合設(shè)組織，成員型組織和獨(dú)任制組織，領(lǐng)導(dǎo)組織和執(zhí)行組織，常設(shè)組織和非常設(shè)組織等。探析區(qū)域性組織的法律屬性，包括已知法律屬性的區(qū)域性組織和未知法律屬性的區(qū)域性組織，后者是本文的研究重點(diǎn)。構(gòu)建區(qū)域性組織法律制度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作治理的法治化，還要研究區(qū)域性組織的依法設(shè)立、區(qū)域性組織事權(quán)的依法配置、區(qū)域性組織的立法路徑和爭議救濟(jì)等問題，但限于篇幅，本文未展開論述。