深入挖掘社會組織在危機治理中的價值
——基于新冠肺炎疫情危機應對的反思

李世海

(山東省應急管理廳 山東省減災中心，濟南 250116)

在新冠肺炎疫情危機治理過程中，黨領導的政治動員體系、政府應急管理體系、醫(yī)療救助體系和社會支持體系四大體系形成了協(xié)同應急的局面。從危機治理體系運轉情況來看，還是以傳統(tǒng)的“國家隊”為主，這種治理模式更多聚焦于黨、政、軍、醫(yī)高效協(xié)同，依靠政治動員、行政動員彰顯了國家治理的體制與制度優(yōu)勢，在宏大敘事上的確令全世界稱奇。但在社會微觀治理層面，跑、冒、滴、漏的問題一直在抬高防控的成本。政府有大量顧及不到的治理領域，生命的消逝、患者的無助、資源的短缺、防控人手不夠、信息滯后、企業(yè)經營困難等一系列問題不可能由國家力量在疫情期間得以共時性解決。因此，需要認真反思疫情危機治理中出現的焦點問題，科學挖掘“民間隊”中社會組織的力量，以期實現政治動員、行政動員、社會動員之間的有效協(xié)同，降低危機治理的成本，進一步提高治理的效率。

一、文獻回顧

近年來，社會組織在公共危機治理中的價值一直是研究的熱點。在社會組織參與危機治理的主體價值理論探討上，馬道明從協(xié)同理論視角出發(fā)，提出社會組織作為公民社會的重要組織實體，充分體現了社會規(guī)律、技術規(guī)律等內涵，是現代社會危機管理網絡中不可或缺的協(xié)同變量，可有效減緩社會危機壓力、建構公民信念共同體、提供專業(yè)資源支持以及監(jiān)督國家權力運行(1)馬道明：《基于五律協(xié)同理論再論社會危機應對中非政府組織的地位與作用》，《浙江學刊》2009年第5期。。張勤、錢潔從全球社團革命的視角出發(fā)，指出現代公共危機的治理主體不僅是政府，社會組織正成為一股參與治理的重要力量，社會組織在社會動員與整合、疏導化解沖突矛盾、修復與回應反饋等方面發(fā)揮著重要作用(2)張勤、錢潔：《促進社會組織參與公共危機治理的路徑探析》，《中國行政管理》2010年第6期。。王逸帥以合作治理理論為支撐，提出政府與社會組織合作治理逐漸成為一種應對危機可行的選擇(3)王逸帥：《合作治理：危機事件中政府與社會組織新型關系的構建——以汶川地震危機應對實踐為例》，《湖北社會科學》2012年第12期。。程德慧從公共政策理論視角提出，防范現代危機、獲得社會組織的支持是政策本身的價值旨歸，也是實現其危機管理目標的現實訴求。社會組織的參與保證了公共政策的科學化和民主化，推動政府危機治理機制的建立，增進公共政策利益價值的公正性，優(yōu)化了危機政策管理的體系結構(4)程德慧：《公共政策防范現代危機的社會組織支持分析》，《求實》2014年第10期。。孫燕娜、謝恬恬、王玉海針對政府和社會組織在社區(qū)災害風險管理中應發(fā)揮的功能作用，建立博弈模型模擬分析政府和社會組織的博弈關系，強調政府、社會組織和社區(qū)居民形成“三力合一”模式，既能滿足多方利益相關者訴求，又能實現社區(qū)減災能力提升(5)孫燕娜、謝恬恬、王玉海：《社區(qū)災害風險管理中政府與社會組織的博弈與合作途徑初探》，《北京師范大學學報》(自然科學版)2016年第5期。。對我國社會組織參與危機治理的困境探討上，王逸帥認為社會組織仍面臨著低持續(xù)性、能力、信任以及制度激勵不足的挑戰(zhàn)(6)王逸帥：《合作治理：危機事件中政府與社會組織新型關系的構建——以汶川地震危機應對實踐為例》，《湖北社會科學》2012年第12期。。在促進社會組織危機治理作用發(fā)揮對策研究上，白書祥、杜旭宇強調，強化社會組織宏觀社會資本在突發(fā)事件應急管理中的作用，發(fā)展和完善信任社會資本、規(guī)范社會資本、網絡社會資本，為強化社會組織和社會參與運用宏觀社會資本在突發(fā)事件應急管理中的作用，奠定群眾基礎、制度基礎和社會基礎(7)白書祥、杜旭宇：《宏觀社會資本在突發(fā)事件應急管理中作用的缺失及對策——基于社會組織和社會參與的分析》，《探索》2011年第2期。。陶鵬、薛瀾分析了我國政府與社會組織應急合作的四種模式，即補充模式、替代模式、互補模式和疏離模式，提出建立政府與社會組織應急管理伙伴關系的對策建議(8)陶鵬、薛瀾：《論我國政府與社會組織應急管理合作伙伴關系的建構》，《國家行政學院學報》2013年第3期。。王義提出要構建政府主導、社會參與的應急管理體制機制；建立并完善專業(yè)化應急隊伍分類制度、認證制度、激勵制度以及保護制度；重視應急志愿者的技術培訓；加強志愿者組織間的交流與合作；出臺地方法規(guī)或規(guī)章(9)王義：《提升青島市社會組織參與應急管理效能研究》，《中共青島市委黨?！で鄭u行政學院學報》2013年第6期。。金華提出，以新公共管理理論為指南，理性借鑒西方發(fā)達國家 NGO 參與的有益經驗，從政府層面、社會組織層面以及社會心理文化層面入手，營造良好的法律制度環(huán)境，嚴格規(guī)范社會組織內部治理，加強現代公民文化建設(10)金華：《我國公共危機治理的挑戰(zhàn)與回應——社會組織參與的視角》，《甘肅社會科學》2019年第4期。。

學者們從理論支撐、現實困境和有效對策等視角對社會組織參與危機治理進行了比較系統(tǒng)的研究，對倡導社會組織在危機治理中的價值、完善國家應急管理體系具有理論指導意義。但這些研究大多集中于理論探討層面，新冠肺炎疫情為以上理論與實踐的結合提供了檢驗的機遇。但疫情危機與一般的危機有著顯著區(qū)別，其應對與防控上的一個關鍵就是限制人員的流動；而社會組織具有民間群眾廣泛自發(fā)的自組織行動優(yōu)勢。如何在行動力受到限制的特殊情境與前提條件下發(fā)揮社會組織的主體價值，需要結合疫情防控中出現的焦點問題進行反思與探討。

二、社會組織在疫情危機治理中的主體價值

危機治理分為事前預警、事中應急和事后復建三個階段。在這三個階段中，無論是疫情的中心地帶武漢還是全國各地，都引發(fā)了許多社會輿論高度關注的焦點事件。在這些焦點事件中，輿論大多指向了危機治理中出現的漏洞，反映了國家應急管理能力在預警決策、防控應對、災后復建三個階段都存在需要提升優(yōu)化的地方。通過對這些焦點事件背后治理機制的反思發(fā)現，社會組織在各個事件中或者三個階段中都具有自身獨特的消弭、減緩、降低危機影響的主體價值。

(一)組織化正式溝通優(yōu)化危機預警決策流程

“發(fā)哨人”“吹哨人”事件實質上反映了事前危機預警機制上的不足。應對危機最有效的措施是預防，即及早地進行風險源識別，在科學分析的基礎上進行有效的判斷，及時采取應急行動，將風險點偃滅在萌芽狀態(tài)。這意味著危機預警到位，會大大降低后期危機治理的成本。但風險的識別必須有一套科學化、組織化的過程，才能保證結果的正確性和可信性。首先覺察到危機信號或苗頭的一定是社會群眾或專業(yè)人士，但預警信息傳遞給決策者受政府組織層級的篩選會延遲、失真、變形，甚至無法引起響應。預警信息傳導、響應不及時就會導致預警信息自己尋找突破口，“發(fā)哨人”“吹哨人”借助“非正式溝通”的方式即網絡進行無序傳播就是如此。因此，需要將發(fā)源于社會基層的預警信息以一種科學的、正式的組織化溝通方式提交政府領導進行危機決策，快速做出反應，將危機偃滅在萌芽狀態(tài)，或者篤定進入危機動員的決心。社會組織成員廣泛地分布在群眾之中，其社會觸角延伸到社會各個群體和各個角落。公共危機潛伏時期，社會組織可以快速覺察到危機信息，也可以利用其廣泛的成員基礎，及時、廣泛地收集危機信息，對公共危機事件起到預警作用。疫情是公共衛(wèi)生領域的危機，如果醫(yī)療行業(yè)、醫(yī)師行業(yè)的協(xié)會、學會等社會組織能及時整合行業(yè)內的醫(yī)院、醫(yī)生力量進行組織化信息共享、溝通、研判并形成危機預警的專業(yè)性報告，提交市級和省級主要領導作為決策參考，那么在危機預警方面就可以呈現一種良性轉化狀態(tài)，避免危機進一步爆發(fā)。另外，社會組織通過組織化、科學化的“正式溝通”提供決策信息參考與建議，會有效彌補領導在危機應對上有限理性和專業(yè)能力的不足。

(二)廣泛自組織靶向填補基層防控真空

在危機防控過程中，基層社區(qū)出現的防控形式主義和漏洞，表面上看似政府、物業(yè)存在不作為、亂作為、難作為問題，實質反映的卻是基層一線防控人手極度缺乏的問題。風險社會的到來，危機頻發(fā)性增強，單一的政府組織控制機制難以全面有效應對危機，必須借助企業(yè)、社會組織等各方面的力量進行合作性治理，建構上下、左右、前后統(tǒng)籌各方資源的現代化科學危機治理體系，才能將危機盡快消除，減少治理成本。根據公開數據，新冠肺炎疫情期間，一些地方社區(qū)基層防控人手捉襟見肘，導致跑冒滴漏現象嚴重。一邊是防控一線人手的匱乏，一邊是大量社會力量的閑置。科學、安全、有效地組織調動這些社會力量參與到基層防控與服務中去，是打贏疫情防控“人民戰(zhàn)爭”的必然選擇。因此，在政府無暇顧及或無法有效組織的基層微觀領域，社會組織先天的自組織價值和志愿精神在危機時刻就突顯出來。自組織價值讓社會組織短時間內就可能將社區(qū)、村居中閑置的社會力量有機聯合起來，形成小范圍內的集體性力量；志愿精神讓這些因自組織機制組織起來的集體力量或社會工作者在有效保護自身安全的基礎上，敢于“逆行”，承擔社會責任。相對于分散的社會原子化的個體在危機時刻的無助、彷徨，社會組織多方力量整合機制成為政府在基層微觀治理層面的有效補充。從實踐中看，全國各地基層的志愿者組織與社區(qū)管理者一起組織巡回、防控，從群眾中組織起無限的人員力量，進行自組織、自管理、自服務和自救，社會組織在微觀動員上的精彩與政府在應急中宏大敘事的震撼都是花開兩朵、各表一枝，同樣令人感動。因此，通過社會組織將大量閑散的社會力量在社會微觀層面進行動員，敢于在危機時刻“逆行”，將有助于減輕基層防控的壓力，降低防控的成本。

(三)全球動員籌集應對應急物資短缺

在危機防控中，應急物資供應有兩個“第一”原則，即“第一要務”和“第一時間”?！暗谝灰獎铡痹瓌t表明大多數危機能夠造成整個災區(qū)破壞、封閉，與外界聯系受限，應急物資很容易出現短缺狀態(tài)，必須集中力量向災區(qū)輸送物資以解短缺之困?！暗谝粫r間”表明如果應急物資供應不及時，就有可能產生次生災害，造成新的生命和財產損失。有的地方在封城后的應急物資這一“第一要務”在“第一時間”供應不上的教訓極為深刻，醫(yī)護人員缺乏防護品，社區(qū)工作人員無任何防護與患者接觸，群眾生活物資匱乏等等，都產生了一系列次生災害。武漢疫情期間，為第一時間解決應急物資問題，國內的許多社會組織統(tǒng)一行動，借助民間強大的社會關系網絡或社會資本，在全球發(fā)出“沙灘上魚太多。我們想多救一條小魚，再多救一條小魚，再多救一條小魚”(11)《救武漢，社會自助網絡這樣織成》，https：//m.weekly.caixin.com/m/2020-02-22/101518909_all.html。的物資動員令，克服封城、封路的種種限制，將口罩、防護服、護目鏡以及日常生活用品源源不斷地從全球各地輸送到國內尤其是武漢，有力緩解了應急、生活物資緊張的局面。

(四)搭建社會協(xié)作平臺促進應急物資快速配置

“第一時間”配置應急物資到需方手中是一項科學、嚴肅和要求極高的工作。武漢封城之后，當地政府宣布指定紅十字會作為唯一接受社會捐贈物資與善款的機構。但大量物資匯集到武漢，遠超紅十字會人員人數及專業(yè)能力所能負擔的上限。因為當物資數量、品類超過一定規(guī)模之后，接受并且分發(fā)物資的工作稱之為“大型庫存管理”，其中涉及到的物資合規(guī)確認、采集、調配分發(fā)、物流運輸與通關涉及無數道工作內容，是一項技術含量很高的工種。武漢市紅十字會很顯然無法扮演一個戰(zhàn)時后勤管理部門的角色。在國內，具有大型庫存管理能力的也只有一些大型物流公司平臺能夠勝任，但這些平臺都是前期大量投入而建成，紅十字會沒有這樣的投入，更不能形成這樣的物流配送平臺。事后國內規(guī)模最大的醫(yī)藥流通企業(yè)——九州通接管了武漢市紅十字會庫存管理工作，并迅速解決積壓問題。但很顯然，這要耗費企業(yè)的成本，企業(yè)介入并不具有可持續(xù)性。這就需要集中社會資源，集中社會力量建設更強大、更具有可持續(xù)性活力的社會捐助應急物資調配平臺。紅十字會具有官方與民間雙重身份，既可以得到政府的政策性支持，也可以得到民間資源的助力。建構以紅十字會為樞紐，多方物流專業(yè)領域社會組織、企業(yè)及志愿者組織的應急物資調配平臺就十分必要。

(五)專業(yè)組織介入促進社會復建

新型冠狀病毒的傳染性極強，有效的防范措施就是停工停產，減少人員集聚和人員流動，最大限度減緩病毒傳播的速度。而要素流動是企業(yè)經營的命門，資本實力雄厚的大企業(yè)可以比較穩(wěn)妥地渡過難關，而對于大多數經營鏈條相對脆弱的中小微企業(yè)來講，生產要素阻滯導致經營困難的現象紛紛出現。為幫助中小微企業(yè)脫困，在政策層面，許多省份在第一時間出臺了相關的扶持政策，給以稅收減免、房租補貼等政策優(yōu)惠。但在微觀行動層面，行業(yè)的抱團自救以共同應對危機也是一種必然選擇。許多行業(yè)性組織有效發(fā)揮引領行業(yè)的積極作用，例如，電影、旅游、汽車租賃、糧食、電商領域的行業(yè)組織實施房租減免、經濟援助、補貼、有序組織復工生產等行動，助力中小微企業(yè)進行自救，有效穩(wěn)定企業(yè)的生產與市場秩序(12)向春玲：《社會組織可以在公共危機治理中發(fā)揮哪些作用》，《學習時報》2020年3月4日。。行業(yè)類組織的自救性行動與政府的優(yōu)惠政策相互呼應，根據中小微企業(yè)的訴求進行靶向性服務與應對，避免了在疫情危機中再度發(fā)生倒閉的危機。另外，為應對疫情過程中社會民眾出現的心理危機、大眾信任危機等次生災害，在疫情結束后為促進出院患者的社會回歸，各地專業(yè)的社會工作人員介入到心理、醫(yī)務、老人等具體而微觀的社會領域和特定群體，從而起到促進社會復建的靶向性作用。

三、我國社會組織在疫情危機治理中的困境

疫情危機應對與防控的關鍵是限制人員的流動，這對社會組織行動造成了很大的抑制。另外，在我國，不僅疫情危機削弱了社會組織的自身行動力，體制機制等各方面的制約因素也導致社會組織在行動上面臨諸多的困境。

(一)危機應對專業(yè)能力欠缺

風險社會來臨，危機呈現多元化、多發(fā)性甚至全面化的特點，單純依靠政府的力量是不現實的，預警不力，后期防控成本無限。無論危機預警還是防控，都需要社會組織在政府社會之間形成一個專業(yè)性組織化的緩沖地帶，在避免疫情危機向社會危機轉化上發(fā)揮中間橋梁作用。不容否認的是，即使在一些發(fā)達國家或社會組織發(fā)展較好的國家，社會組織在危機預警、信息溝通方面的機制設計和作用發(fā)揮也不是很理想。在中國，基層活躍的組織大多是興趣組織，而真正的專業(yè)組織又不具備相應的數據收集條件、平臺，行業(yè)組織范圍狹窄，功能單一。因此，社會組織在信息搜集及預警上的能力，參與危機決策的政策參與能力，危機應對中規(guī)劃、預防、處置、繕后等各個環(huán)節(jié)中的專業(yè)能力等都需要培養(yǎng)，目前這方面還缺乏相應的政策、制度性支持，需要提供相應的正式通道與路徑讓其發(fā)揮正向能量。

(二)民間資源未能有效整合

我國抗“疫”戰(zhàn)爭的勝利主要是靠軍事化管理的醫(yī)療、政府的力量以及能夠融合到政府秩序中的基層社區(qū)組織來實現。在總體上，國家并沒有對社會組織這支民間力量如何正確、有效參與危機治理進行系統(tǒng)性制度設計，缺少按危機類型、社會組織類型實現社會組織有序參與的規(guī)劃框架。因此，在危機出現時，一邊是政府疲于奔命，政治力量、行政力量、專業(yè)力量推進的同時，另一邊是大量社會力量閑置。危機治理必須體現人民的廣泛參與，即體現人民戰(zhàn)爭的特點。社會組織是群眾的自組織機制，在危機治理規(guī)劃中，全面調動社會組織要素，就意味著調動了更多的積極因素。因此，整合社會組織力量，調動一切能夠調動的力量是一個必然要解決的現實問題。

(三)“三重壓縮”導致社會組織行動空間狹窄

疫情危機與自然災害、突發(fā)事件等危機事件有著本質的差別，疫情需要隔離，不適合人員大規(guī)模聚集發(fā)揮人多力量大的優(yōu)勢。因此，疫情危機對于社會組織的作用發(fā)揮在地理空間上施加了限制，而疫情又需要與時間賽跑，時空壓縮使社會組織的優(yōu)勢受到極大的挑戰(zhàn)，危機之始的口罩短缺讓許多社會組織難以行動。另外，社會組織還面臨著政府在危機狀態(tài)中臨時管控的限制，政府直接將社會組織聯系到的資源、企業(yè)接管，社會組織的行動力受到壓制。比如，有一些社會組織，包括熱心公益人員為缺少口罩和抗疫物資的醫(yī)院聯系口罩廠家，直接對接成功了，但政府接管口罩廠家，廠家停止對社會和市場供貨，個別還存在進口訂單在運輸途中被地方政府作為戰(zhàn)略物資征用的現象。有些社會組織單獨行動，但由于聚集力量不足，雖然暫時能沖破重重物理和管制壁壘，但終究不堪重負，大多在一周后就開始衰落，沒有持續(xù)下去。因此，時間、空間、管制的三重壓縮讓大量的社會組織行動力受限，許多社會組織雖有敢于“逆行”的擔當，在行動上卻遇到了不同于一般危機治理中的特殊困境。

(四)樞紐組織的協(xié)作平臺作用需要挖掘

從社會長遠發(fā)展來講，紅十字會、慈善總會等一些被納入行政體制中的社會組織，在慈善領域中的作用是無法用其他類型的社會組織來替代的。這就需要結合現實對這些組織的作用進行重新定位。在疫情危機應對過程中，有些基金會、行業(yè)組織建構了區(qū)域化、行業(yè)內的資源調配平臺，但這只能是碎片化的，只是在小范圍、局域內產生一定協(xié)作效應。由于力量單薄和政策性因素，這些組織也不可能進一步建構起更大的平臺。從全面防范的角度來講，政府建構統(tǒng)一、高效的應急資源調配平臺至為關鍵。紅十字會、慈善總會等這類社會組織在理論上與實踐上能夠在政府與民間組織之間架構起溝通協(xié)作的橋梁與平臺，以其作為民間組織力量的統(tǒng)合平臺，形成整合性的社會力量，既有助于解決單一組織能力不足的問題，也有助于實現資源籌集、調配、運輸、繕后服務的高效，以最小成本或規(guī)避單純靠企業(yè)來應對應急物資調配。依托紅十字會、慈善總會整合民間組織力量，致力于社會捐助應急物資調配的樞紐平臺作用需要挖掘。

四、進一步發(fā)揮社會組織在疫情危機治理中獨特價值的對策

習近平總書記強調：“對社會力量參與疫情防控，要加強組織引導、暢通渠道、鼓勵支持?！?13)習近平：《在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發(fā)展工作部署會議上的講話》，《人民日報》2020年2月24日。針對疫情防控中社會組織力量作用發(fā)揮的困境與問題，應加強組織引導、暢通渠道、鼓勵支持政策，要從以下方面進一步體現。

(一)政府要強化“政社”合作意識

不論是“非典”、汶川地震、經濟危機、霧霾，還是正在發(fā)生的新冠肺炎疫情，都印證了我們所處的時代和社會充滿了各種不確定性和風險。風險、危機是人類社會文明演進的一個必然產物，近年來頻發(fā)性增強，全球化又使危機存在全面爆發(fā)的可能，人類已經進入“風險社會”。這次危機治理已經充分證明，危機應對中強調國家的動員力量是我們的制度優(yōu)勢。但從長遠看，政府、企業(yè)、社會組織這三大人類社會的組織形式都不是最完美的，各自具有各自對滿足社會發(fā)展需求的價值，互相不可替代；各自也存在自身的組織缺陷，政府失靈、市場失靈、慈善失靈的問題一直都存在。因此，在風險規(guī)避和危機應對狀態(tài)下，不能盲目陷入國家權力的圖騰。一個國家的動員能力放在整個人類危機防控以及全球化的視角上看，還是不充分的。在全球治理層面，各國之間必須合作；在國家治理層面，政府、企業(yè)與社會組織等多元主體也必須合作，從而以組織主體之間的整合與合作增強風險與危機應對的控制力、行動力、執(zhí)行力，除此之外沒有別的選擇。另外，社會組織是人類社會的自助機制，發(fā)展不以人的意志為轉移，是社會發(fā)育的必然結果，用則利，棄則弊。從長期來看，政府加強與社會組織的合作不僅是危機治理的臨時性選擇，也是社會發(fā)展的長遠選擇。

(二)政府要建構“政社企”三方合作平臺

當前，借助于大數據，各級政府不遺余力發(fā)展政務服務的數據平臺，提升公共服務的效率；建設企業(yè)畝均效益評價的數據平臺，促進企業(yè)轉型升級；但是大多數地方還沒有整合社會資源，建設社會治理與社會服務大數據合作平臺。要實現國家治理能力與體系的現代化，將社會治理、社會服務的公共服務平臺與政務服務平臺、企業(yè)效益評價平臺建設一體化推進勢在必行。在社會治理與社會服務平臺上，整合、借助社會力量是應有之義，在平臺設計架構中融入社會治理、社會服務、社會資源流通配置共享的內容；鼓勵社會組織、企業(yè)進駐，在平臺上進行資源共享、溝通、調配、管理，形成一條龍閉環(huán)式服務，無論在危機時刻還是在日常都可以立即發(fā)揮作用。

(三)發(fā)揮“樞紐型”社會組織的整合作用

紅十字會、慈善總會等體制內的社會組織是中國的特色。這些組織受制于制度、人數等各方面因素的限制，其專業(yè)能力在危機之下也不可能無限放大，但借其整合民間組織分散化的力量，溝通政府與民間組織的平臺作用需要進一步加強。在政府合作平臺建構的基礎上，以上述組織為統(tǒng)領，整合專業(yè)、行業(yè)類社會組織進行協(xié)調性行動，提前規(guī)劃設計危機應急的行動方案，甚至可以聯合企業(yè)，建立政府、樞紐型組織統(tǒng)籌下的應急志愿者行動團隊，以便在危機時刻隨時發(fā)動社會專業(yè)力量分領域介入，增大社會組織行動的空間，在應急物資籌集、調配、分發(fā)、運輸和災后復建等各個環(huán)節(jié)體現社會力量的溫度、速度與效度。

(四)加強社會組織的組織性，向社會組織轉移應急職能

能力不足一直是困擾我國社會組織的一個現實問題。其原因有體制、制度空間的因素，也有社會組織自身的因素，但當下最要緊的是政府積極培育社會組織發(fā)展。近年來，許多地方開始注重向社會組織購買服務，工作雖然在推進，有的地方效果明顯，有的地方也存在光喊不做、口惠而實不至的情況。各級政府要借助這次危機治理轉型的大好機遇，對應急管理的流程進行再造和優(yōu)化，即在應急管理的事前規(guī)劃與決策、事中應對與參與、事后繕后與重建的各個階段體現相關類型社會組織的價值，在各個階段詳細梳理社會組織能夠發(fā)揮作用的方式，形成體現社會組織主體價值的應急預案、應對策略和重建方案。應急部門要與相關專業(yè)的社會組織進行合作，加強政府必須承擔的職能同時，將可轉移的職能向社會組織轉移，讓社會組織在政社合作中提升實踐經驗與能力，有效發(fā)揮社會組織正式化組織平臺的緩沖作用。

(五)推動以社會組織為骨架的韌性社區(qū)建設

在我國，無論是政府還是社會對災害應對有著豐富經驗，如汶川地震、蘆山地震、新冠肺炎疫情等災害的應對，應對的動員能力與效率非常高，而對于減防災的投入和重視程度卻遠遠不夠。這有客觀因素，即由于危機風險本身具有不可測性，以人類的能力還遠不能進行更有效科學預測與預防；當然也存在主觀因素，即前期投入太大、周期長，政府與社會的減災動力不強。因此，從應災到減防災，從應急到預防，這既需要觀念的轉變，也需要實際的投入和行動去實現，特別是要打好減災的基礎。發(fā)揮社區(qū)在危機應對中的托底作用，倡導建立“韌性社區(qū)”就是題中之義，如此可以促使社區(qū)在面對災害時更具抗逆力和復原能力。而建設更具韌性的社區(qū)，需要推動政府、社會組織及本地居民等不同的利益相關方共同參與。依托社會組織開展風險認知教育，提升社區(qū)居民的防災減災意識和災害發(fā)生時的應對能力；開展基于社區(qū)層面的風險分析，繪制出社區(qū)風險和資源地圖；基于防災、備災而修建的社區(qū)基礎設施和物資儲備；組織不定期的演練；倡導家庭增加對備災的投入，如學習急救知識、常見備災物資的儲備等。