政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的反思與完善

黃晨陽

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

一、問題的提出

“有權(quán)利便有救濟”是一條古老且普世的法諺。在現(xiàn)代人民主權(quán)理念的指引下，知情權(quán)被視作是公民享有的一項基本權(quán)利，也是政治民主化的必然要求和結(jié)果。2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)頒布，知情權(quán)正式成為我國公民享有的一項法定權(quán)利。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)，在政府信息公開工作中侵犯其合法權(quán)益的，可以向有關(guān)部門舉報，或申請行政復(fù)議、提起行政訴訟。單從理論層面看，認(rèn)定政府信息公開訴訟被告與認(rèn)定行政訴訟被告不應(yīng)存在太大差別，但實際情況是，隨著政府信息公開事業(yè)的不斷推進(jìn)，信息公開主體越發(fā)多元，法院在認(rèn)定政府信息公開訴訟被告資格方面爭議頻出，直接影響著相對人知情權(quán)益的救濟與實現(xiàn)。經(jīng)判例檢索，目前常見的政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定爭議主要指下列四種情況。

(一)行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的被告資格之爭

《政府信息公開條例》第3條、第4條規(guī)定，為推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督政府信息公開工作，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機構(gòu)負(fù)責(zé)本行政機關(guān)政府信息公開的日常工作。觀察地方政府實踐，主要指定政府辦公室、法制辦公室，或設(shè)立專門的政務(wù)辦公室負(fù)責(zé)本行政機關(guān)、行政區(qū)域的政府信息公開工作。針對政府信息公開申請，一般以本機構(gòu)名義作出答復(fù)行為。但行政相對人不服行政答復(fù)行為，能否以此類政府信息工作機構(gòu)為被告提起行政訴訟，司法實踐中存在不同意見。持否定立場的裁判理由主要為“被訴機構(gòu)是本級人民政府的組成部門，不是能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體，也不是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，因此不能作為行政訴訟被告”(1)最高人民法院(2019)最高法行申4020號行政裁定書、最高人民法院(2019)最高法行申10429號行政裁定書、浙江省紹興市中級人民法院(2019)浙06行終105號行政裁定書、湖北省高級人民法院(2018)鄂行終1057號行政裁定書。。持肯定立場的裁判理由則認(rèn)為“根據(jù)《政府信息公開條例》第4條和《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第4條第1款的規(guī)定，被訴機構(gòu)作為政府信息公開工作的承辦和負(fù)責(zé)機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對自己的答復(fù)行為負(fù)責(zé)”(2)湖南省張家界市中級人民法院(2020)湘08行終46號行政裁定書、河南省濮陽市中級人民法院(2020)豫09行初54號行政裁定書、河南省開封市龍亭區(qū)人民法院(2020)豫0202行初23號行政裁定書、山東省青島市中級人民法院(2020)魯02行初345號行政裁定書。。

(二)管委會、派出機構(gòu)的被告資格之爭

地方政府設(shè)立的各式管理委員會、政府職能部門設(shè)立的派出機構(gòu)是行政機關(guān)為實現(xiàn)對某一行政事務(wù)或某區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)的管理而設(shè)立的行政組織。除《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱“行訴解釋”)第21條規(guī)定，國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)具有行政主體資格外，其他地方政府設(shè)立的各式管理委員會不具有行政主體資格。政府職能部門設(shè)立的派出機構(gòu)作為行政機關(guān)的組成部分，并不具有行政主體資格。因而司法實踐中的常見做法是，以被訴機構(gòu)是否具有法律、行政法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)來認(rèn)定其是否具有行政訴訟被告資格。但也有法院不以授權(quán)與否作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，如在“沈耀云訴湘潭市人民政府政府信息公開案”中，法院認(rèn)為“湘潭昭山示范區(qū)管理委員會作為湘潭市人民政府的派出機構(gòu)，雖然通常不能獨立承擔(dān)行政責(zé)任，但其具有負(fù)責(zé)相應(yīng)信息公開的資格，且對于其在征收過程中制作或掌握的相應(yīng)征收行政行為的政府信息，亦有進(jìn)行相應(yīng)信息公開的能力，是本案的適格被告”(3)湖南省湘潭市中級人民法院(2019)湘03行初129號行政裁定書。。

(三)事業(yè)單位的被告資格之爭

事業(yè)單位是國家為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，提供公共服務(wù)而設(shè)立的非營利性法人，按職能分工承擔(dān)相應(yīng)的行政事務(wù)、公共事務(wù)管理職能。在司法實踐中，法院一般以被訴單位不具有行政主體資格，沒有法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)等為由，否定其行政訴訟被告資格(4)最高人民法院(2019)最高法行申288號行政裁定書、山東省高級人民法院(2019)魯行再19號行政裁定書、北京市第三中級人民法院(2019)京03行終499號行政裁定書。。但也有法院認(rèn)為，“事業(yè)單位是人民政府全額撥款依法成立的法人組織，承擔(dān)一定的行政管理職能，其社會公共服務(wù)行為與人民利益密切相關(guān)。被告單位是所申信息的制作、備案或保存單位的，能夠獨立承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)信息公開的法律責(zé)任，屬于行政訴訟適格被告”(5)山東省高級人民法院(2019)魯行再19號行政裁定書、遼寧省錦州市中級人民法院(2020)遼07行終3號行政裁定書、西安鐵路運輸中級法院(2020)陜71行初265號行政裁定書。。

(四)公共企事業(yè)單位的被告資格之爭

新修訂的《政府信息公開條例》(以下簡稱“新條例”)于2019年4月15日正式公布，將原條例第37條替換為第55條，規(guī)定教育、衛(wèi)生健康、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)境保護、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位不再參照“新條例”開展信息公開活動，而是依照相關(guān)法律、法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機構(gòu)的規(guī)定，公開其在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息。公民、法人和其他組織的監(jiān)督救濟模式也由提起行政復(fù)議、行政訴訟，調(diào)整為可以向有關(guān)主管部門和機構(gòu)申訴。有學(xué)者稱，此次修訂實現(xiàn)了公共企事業(yè)單位信息公開活動的“脫條例化”(6)彭錞：《公共企事業(yè)單位信息公開的審查之道：基于108件司法裁判的分析》，《法學(xué)家》2019年第4期。。但這是否意味著公共企事業(yè)單位的信息公開活動不再接受司法審查，司法實踐中存在不同意見。在“郭正訴滄州體育管理中心案”中，郭正向滄州體育管理中心申請公開：滄州體育館房屋及室外場地非稅收入征收依據(jù)；公示滄州體育館房屋及室外場地具體出租合同及租金。原審法院認(rèn)為，被告滄州體育管理中心并非行政機關(guān)，不屬于政府信息公開的主體，起訴不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。二審法院則撤銷了原審行政裁定，認(rèn)為滄州體育管理中心雖然不是行政機關(guān)，但在《政府非稅收入管理辦法》《財政違法行為處罰處分條例》等行政法規(guī)的授權(quán)下，其行使了執(zhí)收單位的職能，收取的款項為政府非稅收入，屬于非稅收入執(zhí)收單位，可以成為政府信息公開的主體，進(jìn)而認(rèn)定郭正的起訴屬于人民法院行政訴訟的受案范圍(7)河北省滄州市中級人民法院(2020)冀09行終247號行政裁定書。。當(dāng)然，也有法院直接依據(jù)“新條例”第55條，認(rèn)定被訴單位屬于公共企事業(yè)單位，不符合起訴條件，裁定駁回(8)北京市第二中級人民法院(2020)京02行終847號行政裁定書、河南省鄭州市中級人民法院(2020)豫01行終683號行政裁定書。。

除上述爭議外，在黨和國家機構(gòu)改革的背景下，劃入黨的機關(guān)、機構(gòu)的行政部門能否繼續(xù)以黨的機關(guān)、機構(gòu)的名義開展信息公開工作，成為行政訴訟適格被告，也是當(dāng)前實務(wù)界、理論界經(jīng)常討論的問題(9)實務(wù)界、理論界目前比較主流的觀點有“名義說”“授權(quán)說”和“實質(zhì)行政說”?！懊x說”以黨的機關(guān)對外是否加掛行政機關(guān)的牌子作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。程琥：《新條例實施后政府信息公開行政訴訟若干問題探討》，《行政法學(xué)研究》2019年第4期?！笆跈?quán)說”以法律法規(guī)規(guī)章有無授權(quán)黨的機構(gòu)行使國家行政職權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)。陳征：《黨政機關(guān)合并合署與行政活動的合法化水平》，《法學(xué)評論》2019年第3期?！皩嵸|(zhì)行政說”即不強調(diào)行為主體的性質(zhì)，也不強調(diào)法律是否授權(quán)，認(rèn)為只要某一主體行使了原本應(yīng)由行政機關(guān)行使的國家行政管理權(quán)，影響了特定相對人在行政法上的利益，就可以作為行政訴訟的被告。黃先雄：《黨政合設(shè)合署與行政訴訟制度的回應(yīng)》，《中外法學(xué)》2020年第2期。。有鑒于此，為促進(jìn)政府信息公開事業(yè)，更好地保障公眾知情權(quán)利和訴訟權(quán)利的實現(xiàn)，本文將以政府信息公開實踐為據(jù)，重新檢視政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并就完善政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)提出建議，求教于大方。

二、政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的實踐反思

政府信息公開訴訟是公民、法人或者其他組織為救濟行政機關(guān)在政府信息公開工作中侵犯其自身權(quán)益而提起的行政訴訟。認(rèn)定政府信息公開訴訟被告，原則上應(yīng)按照《行政訴訟法》及其司法解釋的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行?！缎姓V訟法》第26條第1款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告?！缎姓V訟法》第2條第2款規(guī)定，對法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為，原告有權(quán)起訴。但是，被訴組織、機構(gòu)沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的，或不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力的，依“行訴解釋”第20條的規(guī)定，不能成為行政訴訟被告。據(jù)此，行政訴訟被告資格的認(rèn)定條件可歸納為以下四點：一是行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；二是行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)具有與被訴行為相關(guān)的法定行政職權(quán)；三是被訴行為必須是行政訴訟被告以自己的名義對外作出的；四是行政訴訟被告能夠獨立承擔(dān)行為的法律責(zé)任。然而，前述爭議表明，這套認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與政府信息公開實踐存在不適應(yīng)之處，故需進(jìn)一步討論。

(一)政府信息公開主體并非都是行政機關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織

政府信息公開的目的在于實現(xiàn)公民的知情權(quán)，實踐中主要看重申請對象是否制作或保管了有關(guān)政府信息，其主體是否具備行政主體資格一般不會影響知情權(quán)的實現(xiàn)。一方面，行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)可以作為政府信息公開的主體。《政府信息公開條例》第4條規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門可以指定專門機構(gòu)負(fù)責(zé)本機關(guān)的政府信息公開工作。指定的專門機構(gòu)一般是行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、處理、答復(fù)政府信息公開申請等工作。例如，上海市人民政府指定市政府辦公廳政務(wù)公開辦公室承辦本機關(guān)的政府信息公開事宜。另一方面，公共企事業(yè)單位可以作為政府信息公開的主體。修訂前的《政府信息公開條例》規(guī)定，與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位公開在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的，參照本條例執(zhí)行。雖然“新條例”刪除了“參照適用條款”，但公共企事業(yè)單位的信息公開主體地位并未因此改變。具有市場支配地位、公共屬性較強、直接關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的公共企事業(yè)單位，仍然負(fù)有信息公開義務(wù)，只不過信息公開活動的法律依據(jù)由《政府信息公開條例》，替換為依照相關(guān)法律、法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機構(gòu)的規(guī)定執(zhí)行，或是依照全國政府信息公開工作主管部門根據(jù)實際需要制定的專門規(guī)定執(zhí)行。

(二)政府信息公開主體的公開職責(zé)不必然基于法定授權(quán)

一般情況下，被訴主體具有與被訴行為相關(guān)的法定職權(quán)是判斷行政訴訟被告適格的重要條件。但司法實踐中認(rèn)定的適格政府信息公開訴訟被告，除部分行為主體因?qū)傩姓C關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織而具有法定職權(quán)外，存在下列三種情形之一的也可能被認(rèn)為具有公開職責(zé)：一是行為主體是行政機關(guān)指定的信息公開工作機構(gòu)。在“新鄉(xiāng)市中盟置業(yè)有限公司訴新鄉(xiāng)市人民政府信息公開案”中，法院認(rèn)為，“根據(jù)《政府信息公開條例》第4條的規(guī)定，政府信息公開工作實行歸口管理，申請人獲取政府信息，應(yīng)當(dāng)向政府信息公開工作機構(gòu)提出申請，這是暢通政府信息公開渠道、便于申請人及時準(zhǔn)確獲取政府信息的制度保障。被告新鄉(xiāng)市人民政府已成立專門信息公開工作機構(gòu)且該機構(gòu)已對原告的信息公開申請作出答復(fù)的，原告堅持認(rèn)為新鄉(xiāng)市人民政府應(yīng)作為答復(fù)主體、新鄉(xiāng)市人民政府未依法履行信息公開職責(zé)的理由，缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持”(10)河南省新鄉(xiāng)市中級人民法院(2020)豫07行初18號行政判決書。。二是行為主體是所申請信息的制作、保存或管理主體。在“胡某訴秦安縣興國鎮(zhèn)人民政府申請政府信息公開案”中，胡某向興國鎮(zhèn)政府申請公開征收補償協(xié)議的相關(guān)信息，興國鎮(zhèn)政府未予回復(fù)，胡某以興國鎮(zhèn)政府為被告提起行政訴訟。法院認(rèn)為，“被告與原告就補償事項簽訂的房屋征收補償協(xié)議，是由秦安縣房屋征收補償管理中心負(fù)責(zé)對協(xié)議條款所產(chǎn)生的費用兌付、收繳、結(jié)算，并保管補償檔案材料。秦安縣房屋征收補償管理中心是本案所申信息的保存單位，被告雖然與秦安縣房屋征收補償管理中心是共同實施單位，但是其并沒有對涉案的信息進(jìn)行制作和保存，故原告應(yīng)當(dāng)依據(jù)釋明變更秦安縣征收與補償管理中心為本案的適格被告”(11)甘肅省天水市中級人民法院(2019)甘05行終25號行政裁定書。。三是行為主體與人民群眾利益密切相關(guān)。在“戴偉訴濟南市槐蔭區(qū)房屋征收服務(wù)中心政府信息公開案”中，被告槐蔭區(qū)征收中心是公共事業(yè)單位，受槐蔭區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會委托，承擔(dān)國有土地上房屋征收與補償具體工作。法院認(rèn)為，“被告槐蔭區(qū)征收中心作為事業(yè)單位，其社會公共服務(wù)行為與人民群眾的利益密切相關(guān)，是履行政府信息公開的義務(wù)主體，能夠作為本案的適格被告”(12)山東省高級人民法院(2019)魯行再19號行政裁定書。。

(三)政府信息公開主體與訴訟責(zé)任主體存在分離情況

我國行政法學(xué)界主流觀點認(rèn)為，具有行政主體身份或地位是我國行政訴訟被告資格的認(rèn)定基礎(chǔ)(13)姜明安教授認(rèn)為，行政訴訟被告的條件之一，系在行政法律關(guān)系中處于行政主體地位。姜明安：《行政訴訟法》(第四版)，北京：法律出版社，2021年，第140頁。何海波教授認(rèn)為，行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)是依法成立、具有行政主體資格的機構(gòu)。何海波：《行政訴訟法》(第二版)，北京：法律出版社，2018年，第204頁。葉必豐教授認(rèn)為，行政訴訟的被告必須是行政主體，不是行政主體就不能成為行政訴訟的被告。葉必豐主編：《行政法與行政訴訟法》(第四版)，北京：中國人民大學(xué)出版社，2015年，第276頁。。所謂“行政主體”，即依法成立的、能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。在訴訟中，當(dāng)事人有能力對行為后果負(fù)責(zé)是訴訟目的實現(xiàn)的基礎(chǔ)，因此行政訴訟被告被要求應(yīng)當(dāng)具有行政主體身份或地位。然而在政府信息公開實踐中，負(fù)責(zé)政府信息公開工作的主要是各級人民政府或其職能部門指定的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)。若嚴(yán)格按照行政主體標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定行政訴訟被告，則政府信息公開工作機構(gòu)往往不能成為被訴主體，政府信息公開主體與訴訟責(zé)任主體便會產(chǎn)生分離。例如，在“許某、高某訴西安國家民用航天產(chǎn)業(yè)基地征地拆遷安置辦公室(簡稱‘拆遷辦’)信息公開案”中，拆遷辦是被訴《信息公開申請答復(fù)》的作出者，也是征地拆遷安置方面政府信息公開工作的負(fù)責(zé)機構(gòu)。但法院認(rèn)為，“拆遷辦系西安國家民用航天產(chǎn)業(yè)基地管理委員會內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而該管委會屬于西安市人民政府設(shè)立的事業(yè)單位法人，為其派出機構(gòu)。因此，許某、高某對拆遷辦作出的《信息公開申請答復(fù)》不服的，應(yīng)當(dāng)以西安市人民政府為被告”(14)西安鐵路運輸中級法院(2020)陜71行終1514號行政裁定書。。

綜上所述，政府信息公開活動區(qū)別于傳統(tǒng)的行政管理活動，尤其是不再強調(diào)信息公開主體的行政主體性，更加重視從實質(zhì)層面保障和滿足相對人的知情需要。究其原因，有學(xué)者指出，“信息公開主體之所以游離于行政主體理論之外，主要原因系行政主體理論是秩序行政的產(chǎn)物，秩序的維護要以限制公民權(quán)利為代價，特別強調(diào)主體的資格以及權(quán)力的來源。而政府信息公開屬于給付行政范疇，是授益和提供信息服務(wù)的，所以沒有必要受行政主體理論的桎梏”(15)余凌云：《政府信息公開的若干問題 基于315起案件的分析》，《中外法學(xué)》2014年第4期。。在司法實踐中也有法官持類似觀點，即認(rèn)為“沒有直接對外管理職能的內(nèi)設(shè)機構(gòu)不能直接實施影響相對人合法權(quán)益的行政行為，主要是針對損益性行政行為而言的，對于屬授益性行政行為的政府信息公開未必完全適用”(16)最高人民法院(2016)最高法行申3007號行政裁定書。。因此，繼續(xù)以“是否具有行政主體資格或地位”為標(biāo)準(zhǔn)審視政府信息公開訴訟被告是否適格，恐與政府信息公開的行為性質(zhì)、實踐情況脫節(jié)。

三、政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的完善原則

雖然在政府信息公開訴訟中直接適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定可能會產(chǎn)生不適之處，但不可否認(rèn)的是，政府信息公開訴訟確系行政訴訟的特殊類型。因此，完善政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，既不能是“另起爐灶式”的背離行政訴訟法的原則性規(guī)定，也不能無視政府信息公開實踐的特殊性。故在完善政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之前，有必要就完善原則進(jìn)行說明。

(一)符合《行政訴訟法》和《政府信息公開條例》的立法目的

立法目的是國家意志的體現(xiàn)，是法律制度構(gòu)建、運作的準(zhǔn)繩，對法律制度的后續(xù)修改、完善也會起到指引性作用。《行政訴訟法》第1條規(guī)定，行政訴訟法的立法目的是“保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”?！墩畔⒐_條例》第1條規(guī)定的立法目的是“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”。經(jīng)比照不難發(fā)現(xiàn)，在保障社會公眾依法獲取政府信息的基本權(quán)益、督促政府依法行政等方面，《行政訴訟法》與《政府信息公開條例》具有立法目的上的一致性。因此，政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)置上是否有助于前述立法目的的實現(xiàn)，是判斷該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是否妥當(dāng)?shù)年P(guān)鍵。

(二)遵循訴訟經(jīng)濟原則

訴訟經(jīng)濟原則是指以最少的訴訟成本實現(xiàn)最大的訴訟效益，現(xiàn)已被各國廣泛運用于訴訟程序中(17)牟逍媛：《談訴訟經(jīng)濟原則》，《政治與法律》1998年第5期。。在微觀層面，訴訟經(jīng)濟原則要求借助繁簡分流、程序簡化等制度改造，盡可能減輕訴訟主體在具體個案中的訴訟負(fù)擔(dān)；在宏觀層面，訴訟經(jīng)濟原則要求盡可能節(jié)省司法資源、避免擠兌訴訟資源情況的出現(xiàn)。體現(xiàn)在政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)這個問題上，即要求適度放寬政府信息公開申請人的起訴條件，進(jìn)而降低申請人的起訴成本，避免申請人因找不到適格被告而反復(fù)提請訴訟。具體而言，在政府信息公開法律關(guān)系中，信息公開工作機構(gòu)一般是實際接收、處理、答復(fù)公開申請的行政部門。至于公開機構(gòu)是基于行政系統(tǒng)內(nèi)部的授權(quán)還是委托才承擔(dān)公開職能的，處于行政系統(tǒng)外部的相對人在大多數(shù)情況下難以知曉。因此，倘若嚴(yán)格要求相對人以行政機關(guān)為被告提起訴訟，其結(jié)果要么是相對人為保證起訴被法院受理而起訴多個可能的行政主體，要么是起訴被法院裁定駁回后相對人重新提起新的訴訟。如此一來，緊缺的司法資源便被無意義程序空轉(zhuǎn)消耗，相對人的訴訟成本也隨之抬高。

(三)有助于行政爭議的實質(zhì)性化解

“行政爭議實質(zhì)性化解”是最高人民法院“五五改革綱要”確立的現(xiàn)階段行政訴訟制度改革的重要目標(biāo)，也是現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定之“解決行政爭議”立法目的的時代闡發(fā)?！靶姓幾h實質(zhì)性化解”在理論內(nèi)涵上強調(diào)對案涉爭議進(jìn)行整體性、徹底性的一攬式解決，實現(xiàn)對公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實有效保護(18)章志遠(yuǎn)：《行政爭議實質(zhì)性解決的法理解讀》，《中國法學(xué)》2020年第6期。。據(jù)此，政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之完善，應(yīng)當(dāng)以助益行政爭議的實質(zhì)性解決為遵循，避免行政審判“口惠而實不至”情況的出現(xiàn)。如前文所述，信息公開主體欠缺行政主體資格、公開義務(wù)主體與訴訟責(zé)任主體脫節(jié)等是政府信息公開實踐中比較普遍的現(xiàn)象。故在以行政機關(guān)為被告的政府信息公開訴訟中，被告可能以“未實際持有政府信息”為由抗辯原告的訴訟請求，即使法院最終支持原告的訴訟請求，被告也有多種辦法阻卻判決的執(zhí)行或造成執(zhí)行不能，例如以判決執(zhí)行需要具體行政機構(gòu)配合，或內(nèi)部行政機構(gòu)管理不善導(dǎo)致信息滅失等理由“搪塞”判決的執(zhí)行。與之相對，放寬政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)可信息公開工作機構(gòu)的被告資格，則在實踐層面有助于行政爭議的實質(zhì)性化解。因為“信息是否存在、能否公開、有無錯漏”是政府信息公開訴訟爭議的主要內(nèi)容。信息公開工作機構(gòu)作為政府信息的制作、保存、管理和統(tǒng)籌主體，直接參與訴訟有助于案件事實的查明和司法裁判的執(zhí)行。

四、政府信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的完善路徑

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，以行政主體理論為基礎(chǔ)構(gòu)建的行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對我國行政訴訟法學(xué)的發(fā)展“功不可沒”，但由于該標(biāo)準(zhǔn)對政府信息公開活動缺乏全面、深入的關(guān)照，故在司法實踐中引起諸多爭議。隨著《政府信息公開條例》修訂，以舊條例為解釋對象的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》亟待更新、調(diào)整，這也成為完善信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重要契機。需要強調(diào)的是，完善信息公開訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不意味著全盤否定傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，而是以傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，針對信息公開的特殊情況作適當(dāng)調(diào)整。筆者認(rèn)為，政府信息公開訴訟被告不必囿于形式意義上的行政主體身份，只要作出被訴行政行為的組織負(fù)有信息公開義務(wù)或具有社會公共服務(wù)職能，就應(yīng)以“行政主體”對待，允許啟動行政訴訟程序。

(一)政府信息公開訴訟被告應(yīng)當(dāng)具備組織性

在我國，行政訴訟只能以特定機構(gòu)為被告提起，既不能告國家，也不能告?zhèn)€人，組織性是行政訴訟被告最基本的特征。一方面，政府信息公開訴訟的被告應(yīng)當(dāng)具備一定的組織形式，組織當(dāng)中的任何個體或是其他個體不能成為政府信息公開訴訟的被告。因為政府信息公開的目的在于促進(jìn)公共利益和監(jiān)督行政，政府信息公開的行為主體是組織而不是個人，個人是以信息公開機構(gòu)的名義實施行為。另一方面，具備一定組織形式并不要求政府信息公開訴訟被告必須具有法人主體資格。實踐中負(fù)責(zé)政府信息公開工作的主要是行政機關(guān)指定的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或政府職能部門設(shè)立的專門機構(gòu)。作為行政主體的組成部分，這類行政機構(gòu)雖然不具有法人主體資格但具備組織性，能夠獨立負(fù)責(zé)信息公開申請的接收、處理、答復(fù)等工作，也常以自己的名義作出信息公開行為。因此，對于在事實上已經(jīng)具備行為能力的政府信息公開機構(gòu)，無需要求原告尋找公開機構(gòu)的組建機關(guān)或歸屬機關(guān)來作被告，因為以公開機構(gòu)為被告并不會影響相對人訴訟目的的實現(xiàn)。

(二)政府信息公開訴訟被告應(yīng)當(dāng)具備外部性

所謂“外部性”，是指根據(jù)信息公開行為以誰的名義作出來認(rèn)定信息公開訴訟的被告。因為，被告適格本質(zhì)上是起訴便宜的問題，目的是為了確定作出被訴行為的主體是誰，而不是誰有權(quán)作出被訴行為，故不應(yīng)當(dāng)用復(fù)雜的行政結(jié)構(gòu)和“正確的被告”提高公民的起訴負(fù)擔(dān)(19)[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，北京：法律出版社，2003年，第199頁。。一方面，明確行政行為的權(quán)力歸屬是比較困難的問題。根據(jù)我國《行政訴訟法》及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定，作出行政行為的職權(quán)依據(jù)可以源于法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，也可以源于行政機關(guān)的委托，還可以來自于上級行政機關(guān)的批準(zhǔn)。要求原告在提起行政訴訟時知曉復(fù)雜行政結(jié)構(gòu)背后的權(quán)力歸屬關(guān)系，對一般老百姓而言是十分苛刻的。另一方面，誰是正確的政府信息公開主體也是比較復(fù)雜的問題。修訂前的《政府信息公開條例》規(guī)定了“誰制作誰公開、誰保存誰公開”的信息公開主體判斷標(biāo)準(zhǔn)?！靶聴l例”在此基礎(chǔ)上補充了“初始責(zé)任人公開”規(guī)則和“牽頭制作人公開”規(guī)則。前者是指行政機關(guān)獲取的其他行政機關(guān)的政府信息，由制作或者最初獲取該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開；后者是指兩個以上行政機關(guān)共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開。如果認(rèn)為被訴行政機關(guān)必須是正確的公開主體，否則法院審理實體爭議不具意義，那么在答復(fù)主體與義務(wù)主體不一致的情況下，公民的起訴負(fù)擔(dān)也會相應(yīng)增加。

(三)政府信息公開訴訟被告應(yīng)當(dāng)具備公益性

被訴主體具備行政性是認(rèn)定行政訴訟被告資格的核心條件，因為行政機關(guān)屬于法律執(zhí)行機關(guān)，審查行政行為的合法性、保障法律的優(yōu)先地位是行政訴訟制度的基礎(chǔ)任務(wù)。然而，從政府信息公開制度的發(fā)展趨勢上看，用公益性替代行政性更加契合政府信息公開訴訟的實踐。在政府信息公開制度實踐初期，政府信息公開被視作“行政權(quán)的防腐劑”，通過行政機關(guān)主動公開、相對人申請公開兩種形式，將行政權(quán)暴露在社會公眾的目光之下。隨著公共事務(wù)范疇的不斷擴張，行政管理活動的能效比、專業(yè)化程度、服務(wù)質(zhì)量亟待提升，行政機關(guān)開始借助社會組織的力量實現(xiàn)公共服務(wù)的供給，越來越多的企事業(yè)單位開始直接或間接地參與到公共管理服務(wù)中來。由于公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息也與人民群眾的利益密切相關(guān)，故有受社會公眾監(jiān)督的現(xiàn)實必要。從域外經(jīng)驗來看，許多國家也將具有公共管理和服務(wù)職能的公共企事業(yè)單位作為政府信息公開實施機關(guān)，只是在稱謂上有所區(qū)別。例如，日本的獨立行政法人、丹麥的(電力、煤氣、供熱等)公共服務(wù)管理企業(yè)、法國的從事公共服務(wù)管理的私法組織等(20)李廣宇：《政府信息公開訴訟的受案范圍與當(dāng)事人》，《人民司法》2010年第5期。。在此背景下，固守被訴主體的行政性標(biāo)準(zhǔn)將會把公共企事業(yè)單位排除在行政訴訟受案范圍之外。雖然，“新條例”刪除了“公共企事業(yè)單位參照適用”條款，規(guī)定“公共企事業(yè)單位的信息公開活動”屬行政監(jiān)管范疇。但筆者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法已經(jīng)邁入公私合作時代，大量的公共管理事務(wù)、社會福利供給任務(wù)已經(jīng)通過行政協(xié)議、行政委托等多種方式交由公共企事業(yè)單位履行，公共企事業(yè)單位與行政部門的關(guān)系在頻繁的交往、合作中也日趨緊密，倘若公共企事業(yè)單位的信息公開活動免于司法審查的監(jiān)督，恐導(dǎo)致大量政府信息借公共企事業(yè)單位之名隱匿于陽光之下，不利于政府信息公開事業(yè)的進(jìn)步。

(四)政府信息公開訴訟被告可以不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力

政府信息公開訴訟被告在實體上是否具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力不會影響訴訟結(jié)果的承擔(dān)。一方面，“實體上是否具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力”與“訴訟中能否成為被告”是截然不同的兩個問題，在邏輯上也不相通。“實體上是否具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力”是判斷行為主體在行政法上是否具有獨立人格必要標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)行政主體行使權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任的一致性。而“訴訟中能否作為被告”強調(diào)的是被告的確定性問題，即被訴行為由誰實際作出。至于被告是否需要承擔(dān)最終的訴訟結(jié)果，須經(jīng)法院實體審理后才能確定。因此，被告在實體上是否具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力與其是否需要承擔(dān)最終的實體責(zé)任不具必然聯(lián)系。另一方面，實體上承擔(dān)法律責(zé)任的能力依據(jù)與信息公開訴訟中所要承擔(dān)的責(zé)任形式也不匹配。我國行政法學(xué)界通說認(rèn)為，“有獨立支配的財產(chǎn)”是行政主體具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力依據(jù)(21)楊小君：《我國行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之檢討》，《法商研究》2007年第1期。。原因是我國行政訴訟制度起源于民事訴訟制度，在實體法層面亦受民事理論影響，故認(rèn)為行政主體與民事主體一樣，責(zé)任能力的依據(jù)都來自于“有獨立支配的財產(chǎn)”。2020年5月28日正式公布的《中華人民共和國民法典》也將“有獨立經(jīng)費”作為認(rèn)定機關(guān)法人的要件。然而，在政府信息公開訴訟中，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第9條、第10條、第11條的規(guī)定，被告所要承擔(dān)的責(zé)任形式并不只是賠償責(zé)任，還包括行為責(zé)任，如撤銷公開決定、更正信息內(nèi)容、履行公開職責(zé)等。顯然，行為責(zé)任的承擔(dān)與被告是否具有獨立的財產(chǎn)并無關(guān)系。綜上所述，以被訴主體是否具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力作為認(rèn)定政府信息公開訴訟被告資格的條件與實踐情況不符。