全過(guò)程人民民主論析：結(jié)構(gòu)、流程與功能

李瓔珞

民主是具有普遍性的政治價(jià)值，但民主的形態(tài)各有差異，所體現(xiàn)的治理效能也不盡相同?！霸趯?shí)踐中，資本主義通過(guò)精巧的制度設(shè)計(jì)使民主臣服于資本，嚴(yán)格地限制了民主的范圍，侵蝕了民主的空間。”①佟德志：《人民的民主，還是資本的統(tǒng)治？——美國(guó)憲政民主理論與實(shí)踐的一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)》，《政治學(xué)研究》2013年第6 期。當(dāng)西方民主陷入其內(nèi)在張力構(gòu)成的窠臼時(shí)，社會(huì)主義民主理論在當(dāng)代中國(guó)的創(chuàng)新及實(shí)踐卻展現(xiàn)出強(qiáng)大生命力。黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》三次提及“全過(guò)程人民民主”，尤其站在國(guó)家發(fā)展全局指出要“積極發(fā)展全過(guò)程人民民主，健全全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系”。②《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，北京：人民出版社，2021 年，第39 頁(yè)?？梢?jiàn)，“全過(guò)程人民民主”是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)堅(jiān)持民主、發(fā)揚(yáng)民主經(jīng)驗(yàn)的集中概括，是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治本質(zhì)特征的高度凝練，也是對(duì)馬克思主義民主理論的重大創(chuàng)新。全方位地貫徹全過(guò)程人民民主，是健全人民當(dāng)家作主制度體系的必由之路，也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，從結(jié)構(gòu)、流程與功能的視角透視全過(guò)程人民民主，有利于從基本架構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制與價(jià)值目標(biāo)三個(gè)維度提供全過(guò)程人民民主的全景素描，理解健全人民當(dāng)家作主制度體系的基本方位，把握馬克思主義民主理論的創(chuàng)新意涵。

一、全過(guò)程人民民主的體系架構(gòu)

從結(jié)構(gòu)的角度把握制度的特征，就是分析制度的要素構(gòu)成以及各個(gè)要素之間構(gòu)成的基本關(guān)系。民主既是一個(gè)形而上的抽象概念，又具有相對(duì)普遍的內(nèi)涵，即“人民的統(tǒng)治”；同時(shí)也是一種實(shí)在的制度，即實(shí)現(xiàn)“人民的統(tǒng)治”的基本方法與具體模式。自民主概念誕生之日起，人類社會(huì)便涌現(xiàn)出形式各樣、價(jià)值多元的民主類型。馬克思、恩格斯雖未直接提出“人民民主”的概念，但他們將人民視為“爭(zhēng)得民主”的主體、將民主制視為“人的自由產(chǎn)物”，并預(yù)示“無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命將建立民主的國(guó)家制度”，擘畫(huà)了社會(huì)主義民主實(shí)現(xiàn)的要素及過(guò)程，也體現(xiàn)出馬克思主義對(duì)于人民、民主和社會(huì)主義的同構(gòu)性。進(jìn)一步地，列寧從歷史辯證法出發(fā)，認(rèn)為社會(huì)主義不會(huì)產(chǎn)生于任何單獨(dú)存在的民主制度中，即需要多種形式的民主或是系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)，以保障社會(huì)主義的優(yōu)越性。①《列寧選集》（第3 卷），北京：人民出版社，1995 年，第181 頁(yè)?？梢詳嘌?，在西方民主的制度框架與實(shí)踐土壤里，已經(jīng)越來(lái)越難以保障民主的自我更新與發(fā)展。②林毅：《重塑民主：全過(guò)程人民民主對(duì)西方民主的超越》，《探索》2022 年第2 期?？v觀中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)發(fā)展社會(huì)主義民主政治的邏輯不難看出，中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治始終以馬克思主義為根本指導(dǎo)、以人民當(dāng)家作主為本質(zhì)特征，這種本質(zhì)特征由不同的制度要素構(gòu)成的“制度體系”加以保證。黨的十九大報(bào)告指出，健全人民當(dāng)家作主制度體系要“支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”“發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主重要作用”“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”等。③《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，北京：人民出版社，2017 年，第28—32 頁(yè)。通過(guò)制度體系保障人民當(dāng)家作主，意味著全過(guò)程人民民主全方位地嵌入在人民當(dāng)家作主的制度體系中，形成整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的架構(gòu)。而構(gòu)建具有制度認(rèn)同、生機(jī)活力、治理效能的民主制度，關(guān)乎能否夯實(shí)中國(guó)實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興、走向世界舞臺(tái)中央的制度基礎(chǔ)。

（一）全過(guò)程人民民主的縱向體系

中國(guó)國(guó)家治理具有深刻的復(fù)雜性與特殊性，特征之一就是國(guó)家治理體系是一個(gè)繁復(fù)的縱向結(jié)構(gòu)，而縱向結(jié)構(gòu)是否合理，關(guān)乎國(guó)家能力和國(guó)家治理水平的高低。只有縱向不同層級(jí)的制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能，才能實(shí)現(xiàn)治理體系結(jié)構(gòu)配置的最優(yōu)化與國(guó)家治理能力的最大化。④胡蕭力、王錫鋅：《基礎(chǔ)性權(quán)力與國(guó)家“縱向治理結(jié)構(gòu)”的優(yōu)化》，《政治與法律》2016 年第3 期。遵循這一思路，全過(guò)程人民民主也要嵌入在自上而下的人民當(dāng)家作主制度體系當(dāng)中，根據(jù)制度在不同層級(jí)的功能來(lái)具體發(fā)揮相應(yīng)的作用。這體現(xiàn)出了馬克思主義實(shí)踐哲學(xué)的精髓，即“對(duì)具體情況作具體分析”。⑤《列寧選集》（第4 卷），北京：人民出版社，2012 年，第213 頁(yè)。唯有如此，全過(guò)程人民民主才能貫徹民主的精神，展現(xiàn)出治理的效能。要構(gòu)筑完善的全過(guò)程人民民主縱向體系，在以下幾個(gè)層次做好工作：

首先，要發(fā)揮全過(guò)程人民民主在頂層設(shè)計(jì)中的作用。國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)事關(guān)全面深化改革和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局，任何一項(xiàng)方針政策都能夠牽一發(fā)而動(dòng)全身地影響國(guó)家治理的整體效能。因此，全過(guò)程人民民主在頂層設(shè)計(jì)中的核心功能就是使立法決策能夠民主、審慎地完成。任何一項(xiàng)事關(guān)發(fā)展全局、關(guān)乎國(guó)計(jì)民生與子孫后代的法律條文與政策文本都要匯聚廣泛的民意，并經(jīng)過(guò)全方位、全鏈條的討論。如果缺少了全過(guò)程的民主程序，那么民主形式和民主實(shí)質(zhì)之間的分離就會(huì)演化成為一種“虛幻的形式”⑥艾四林、王貴賢：《全過(guò)程人民民主：社會(huì)主義民主新形態(tài)》，《當(dāng)代中國(guó)與世界》2022 年第1 期。，頂層設(shè)計(jì)的民主就會(huì)淪為投票的表演，或者是利益團(tuán)體之間相互攻訐的口水之爭(zhēng)。恰如列寧判斷的那樣，資本主義制度下的民主難以沖破剝削制度的桎梏，民主僅限于少數(shù)人，局限在資產(chǎn)階級(jí)和富人之間，即民主已然偏離了代表并實(shí)現(xiàn)公共利益的核心目的。以立法工作為例，全過(guò)程人民民主要貫徹到立項(xiàng)、起草、審議、論證、評(píng)估、監(jiān)督和宣傳等的全鏈條、全方位之中，由此才能使立法過(guò)程成為實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)最廣泛、最真實(shí)、最管用民主的典范。⑦朱寧寧：《全景展現(xiàn)全過(guò)程人民民主 推動(dòng)新時(shí)代高質(zhì)量立法》，《法治日?qǐng)?bào)》2021 年10 月8 日。

其次，要發(fā)揮地方層面全過(guò)程人民民主因地制宜回應(yīng)社會(huì)與公眾的功能，打造特色鮮明的“回應(yīng)性民主”。中國(guó)國(guó)家治理復(fù)雜性之一在于各地方存在著較大的差異，各地方社會(huì)與公眾的利益訴求也不盡相同。因此，難以通過(guò)整齊劃一的方式加以治理。從這個(gè)角度看，實(shí)現(xiàn)有效的地方治理，關(guān)鍵在于能不能合理地識(shí)別地方性的人民需求，并整合到科學(xué)民主的決策機(jī)制當(dāng)中。人民群眾的利益訴求在得到廣泛搜集的基礎(chǔ)上，通過(guò)全過(guò)程的運(yùn)作機(jī)制對(duì)人民需求的優(yōu)先級(jí)和重要性加以識(shí)別排序，并科學(xué)審慎地作出具有地方特色、能夠體現(xiàn)地方群眾特定需求與利益的決策。簡(jiǎn)言之，地方層面的全過(guò)程人民民主就是要有機(jī)對(duì)接民眾現(xiàn)階段以及具有特色的需求目標(biāo)與國(guó)家和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，基于地方實(shí)際情況，提供能夠?qū)Ⅻh和國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略與重大決策落地落實(shí)的高質(zhì)量公共產(chǎn)品與多樣化公共服務(wù)。①唐亞林：《“全過(guò)程民主”：運(yùn)作形態(tài)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《江淮論壇》2021 年第1 期。

最后，要全面盤(pán)活基層全過(guò)程人民民主的效能，構(gòu)筑人民群眾廣泛且真實(shí)參與的“大民主”。如果說(shuō)聚焦于頂層設(shè)計(jì)的全過(guò)程人民民主是國(guó)家層面的民主，那么落地于基層的全過(guò)程人民民主就是社會(huì)層面的民主?！懊裰鞯膶?shí)質(zhì)是社會(huì)成員參與社會(huì)的管理”②[美]科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2004 年，第273 頁(yè)。，在這個(gè)意義上，民主的真實(shí)性與管用性很大程度上取決于人民群眾能不能真實(shí)地參與到與自己利益相關(guān)的事務(wù)當(dāng)中，具體而言就是能否致力于為最廣大的中國(guó)人民解決上至頂層設(shè)計(jì)與發(fā)展方向、下至身邊點(diǎn)滴小事的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題③林毅：《重塑民主：全過(guò)程人民民主對(duì)西方民主的超越》，《探索》2022 年第2 期。。社會(huì)主義民主的真實(shí)意義也在于此，正如列寧所言：“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政不僅一般地說(shuō)必然使民主形式和民主機(jī)構(gòu)發(fā)生變化，而且要使它們變得能使受資本主義壓迫的勞動(dòng)階級(jí)空前廣泛地實(shí)際享受到民主。”④《列寧選集》第3 卷，第699 頁(yè)。從中國(guó)共產(chǎn)黨民主建設(shè)的道路來(lái)看，實(shí)現(xiàn)“大民主”不僅是社會(huì)主義民主的真實(shí)要義，也是黨治國(guó)理政的基本目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)“大民主”，要以基層為起點(diǎn)。⑤張力偉、陳科霖：《從“小豆選”見(jiàn)“大民主”：中國(guó)基層民主的歷史與經(jīng)驗(yàn)》，《理論導(dǎo)刊》2018 年第4 期?；鶎邮侨嗣袢罕娙粘Ｉ畹幕究臻g，人民群眾的利益訴求、糾紛矛盾也多出自于基層。另外，人民群眾最了解基層，參與基層事務(wù)就是參與與其利益相關(guān)的事務(wù)，通過(guò)基層實(shí)現(xiàn)民主參與具有成本更低、實(shí)效更快、人民獲得感更直接的特征。因此，完善基層全過(guò)程人民民主就是要不斷完善基層群眾自治制度，在基層構(gòu)筑參與成本低的利益表達(dá)渠道，通過(guò)人民群眾的參與來(lái)滿足其利益訴求、調(diào)節(jié)矛盾糾紛、培植社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)共建共治共享，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體。

（二）全過(guò)程人民民主的橫向領(lǐng)域

橫向領(lǐng)域的全過(guò)程人民民主指的是同一層級(jí)中，人民當(dāng)家作主制度體系各要素內(nèi)部所嵌入的全過(guò)程人民民主如何實(shí)現(xiàn)功能分置以及功能協(xié)同的問(wèn)題。所謂功能分置，意指全過(guò)程人民民主在不同制度中應(yīng)發(fā)揮何種功能；功能協(xié)同指代不同制度之間如何配合，以通過(guò)全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)公共問(wèn)題的共同解決。對(duì)比東西方民主制度，根本差異在于民主制度建立在何種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，即西式民主建立在生產(chǎn)資料私有制的基礎(chǔ)之上，民主本質(zhì)上是資本的經(jīng)濟(jì)權(quán)力向政治權(quán)力的轉(zhuǎn)移。⑥董樹(shù)斌：《全過(guò)程人民民主的特色與優(yōu)勢(shì)》，《馬克思主義研究》2021 年第12 期。相較之下，中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的公有制土壤從根本上保證了人民民主能夠切實(shí)發(fā)揮作用。因而，要著重發(fā)揮人民代表大會(huì)和人民政協(xié)機(jī)構(gòu)的作用，同時(shí)保障人民當(dāng)家作主制度體系不同要素之間的協(xié)調(diào)溝通，實(shí)現(xiàn)公共問(wèn)題的最優(yōu)解、治理效能的最大化。

第一，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，使人民代表大會(huì)成為全過(guò)程人民民主的可靠制度保障。人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度，是中國(guó)人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度載體。⑦中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的民主》，北京：人民出版社，2021 年，第10 頁(yè)。首先，要不斷完善人民代表大會(huì)的組織制度、會(huì)議制度、工作程序、運(yùn)行機(jī)制等，既要使人大覆蓋社會(huì)各領(lǐng)域的公眾，也要使社會(huì)上各個(gè)領(lǐng)域的聲音和問(wèn)題通過(guò)法定的渠道與方式納入到人大工作的決策、執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)中。其次，充分發(fā)揮人大代表在聯(lián)系群眾中的重要作用，使人大代表成為踐行全過(guò)程人民民主的“活”的載體。人大代表來(lái)自各行各業(yè)，自然同各行各業(yè)的人民群眾保持了緊密的聯(lián)系，對(duì)于社會(huì)各領(lǐng)域的問(wèn)題有著最鮮明的感知，因此，充分發(fā)揮人大代表的作用，有利于進(jìn)一步將人民群眾的利益訴求反饋到人大當(dāng)中來(lái)，深刻體現(xiàn)出全過(guò)程人民民主之“全”以及全過(guò)程人民民主中“逆向參與”的基本要求。⑧孔繁斌：《全過(guò)程民主：政策參與過(guò)程優(yōu)化的新情景》，《探索與爭(zhēng)鳴》2020 年第12 期。

第二，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，突出協(xié)商民主在全過(guò)程人民民主的地位與功能。社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)民主道路的重要形式和特征，也是全過(guò)程人民民主成為凝聚共識(shí)、增進(jìn)團(tuán)結(jié)的助推器。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，反映了中國(guó)新型政黨制度的優(yōu)勢(shì)，即堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力，繼而達(dá)到疏解矛盾分析、促進(jìn)政黨關(guān)系和諧的結(jié)果。①中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)新型政黨制度》，北京：人民出版社，2021 年，第34 頁(yè)。一方面，全過(guò)程人民民主要在民主決策中協(xié)調(diào)利益，通過(guò)“有事好商量、眾人的事眾人商量”的原則尋求利益的最大公約數(shù)，讓人民在協(xié)商中協(xié)調(diào)多元化的認(rèn)知與差異化的利益，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)、走向團(tuán)結(jié)。另一方面，全過(guò)程人民民主構(gòu)建了人民政協(xié)的“全過(guò)程監(jiān)督”功能，重點(diǎn)監(jiān)督黨和國(guó)家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實(shí)情況。人民政協(xié)在全過(guò)程監(jiān)督中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出問(wèn)題，并協(xié)助有關(guān)政策主體及時(shí)解決問(wèn)題，從而使各項(xiàng)方針政策能夠真正地惠及全民。

基于以上兩個(gè)重要方面，在人民當(dāng)家作主制度體系各要素的協(xié)同中貫徹全過(guò)程人民民主的基本方法，使相互獨(dú)立的制度要素有機(jī)整合為具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的體系，實(shí)現(xiàn)民主制度要素的“整體功能大于部分之和”。人民當(dāng)家作主制度體系的不同要素各具功能，但作為制度體系而言，其整體性功能不僅有賴于各個(gè)要素功能的全面盤(pán)活，還在于不同要素之間的功能互補(bǔ)，形成一種協(xié)同治理模式。因此，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，人民當(dāng)家作主制度體系的各個(gè)要素也要相互合作，在人大制度、政協(xié)制度這兩大民主支柱的支撐下，統(tǒng)合行政體系、愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線等制度在全過(guò)程人民民主中的功能，在不同制度的分工與合作中貫徹全過(guò)程人民民主的工作方法，根據(jù)各自的職責(zé)功能共同承擔(dān)起推進(jìn)國(guó)家治理、實(shí)現(xiàn)人民民主的使命。就是要使不同制度要素都能夠更好地統(tǒng)一到中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的理念愿景中，統(tǒng)一到以人民為中心的責(zé)任向度中，統(tǒng)一到積極回應(yīng)人民群眾利益期待的實(shí)踐行動(dòng)中來(lái)。

總地來(lái)看，全過(guò)程人民民主的體系架構(gòu)是一個(gè)“縱橫交錯(cuò)”的結(jié)構(gòu)，其中縱向連接中央到地方的人民當(dāng)家作主制度體系，橫向協(xié)同不同的民主制度形式以及整合不同社會(huì)領(lǐng)域，是大國(guó)治理中破解民主規(guī)模難題的有效制度形式。對(duì)于西方民主而言，民主的規(guī)模難題往往依靠代議制和聯(lián)邦制來(lái)解決。但是對(duì)于單一制的中國(guó)而言，在人民當(dāng)家作主制度體系中冠以全過(guò)程的特征，有效解決了民主和超大型國(guó)家的適配問(wèn)題。換言之，全過(guò)程人民民主旨在將社會(huì)中的每個(gè)體系、要素乃至細(xì)胞中都嵌入民主的機(jī)能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)一種廣泛的、有效的“復(fù)合型民主”。

二、全過(guò)程人民民主的流程機(jī)制

何種民主都具有過(guò)程的特征，都是一項(xiàng)程序，而全過(guò)程人民民主的特殊性在于“全”。這意味著，從特征上區(qū)分民主，可以將民主區(qū)分為“全過(guò)程”與“非全過(guò)程”。借鑒薩托利（Giovanni Sartori）對(duì)于民主的論證，理解全過(guò)程人民民主，可以從非全過(guò)程民主的特征中把握。非全過(guò)程民主指代傳統(tǒng)的，尤其是資本主義的民主模式，這種民主的特征主要體現(xiàn)在選舉環(huán)節(jié)，即每隔幾年的國(guó)家或地方主要領(lǐng)導(dǎo)人的投票選舉。②桑玉成：《拓展全過(guò)程民主的發(fā)展空間》，《探索與爭(zhēng)鳴》2020 年第12 期。對(duì)比之下，全過(guò)程人民民主的優(yōu)越性在于達(dá)到馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》中對(duì)民主回歸“現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)的人、現(xiàn)實(shí)的人民”的期待。③《馬克思恩格斯全集》（第3 卷），北京：人民出版社，2002 年，第39 頁(yè)。因此，全過(guò)程人民民主的流程機(jī)制主要聚焦于兩個(gè)維度的問(wèn)題：第一，如何避免投票選舉的“周期性”特征，使民主成為具有持續(xù)性的機(jī)制；第二，如何貫徹“全體民眾的現(xiàn)實(shí)的環(huán)節(jié)”，即將人視為民主的目的而非將人當(dāng)成民主的工具。

（一）流程閉環(huán)的民主運(yùn)作機(jī)制

在馬克思看來(lái)，從來(lái)不存在抽象的國(guó)家制度，對(duì)民主制而言，也不能夠脫離現(xiàn)實(shí)的人和現(xiàn)實(shí)的人民而存在。由此，民主制問(wèn)題的關(guān)鍵可以衍生為如下問(wèn)題：人民何時(shí)存在以及如何存在。對(duì)比資本主義民主“投票時(shí)是主人，不投票時(shí)是奴隸”的悖論，全過(guò)程人民民主就是要通過(guò)“全過(guò)程”來(lái)承認(rèn)人的主體性、落實(shí)人的權(quán)利、彰顯人的尊嚴(yán)。

最為直白地看，民主的核心功能是做決定。一項(xiàng)決定可能是暫時(shí)性的，也可能是長(zhǎng)周期的。對(duì)于暫時(shí)性的決定來(lái)說(shuō)，當(dāng)人們解決一個(gè)問(wèn)題之后，復(fù)雜的公共生活會(huì)涌現(xiàn)出新的問(wèn)題；對(duì)于長(zhǎng)周期的決定來(lái)說(shuō)，決定執(zhí)行過(guò)程中會(huì)遇到各式各樣的新問(wèn)題、新情況，那么這個(gè)決定就要在新的情境下加以調(diào)整，從而以動(dòng)態(tài)的適應(yīng)性來(lái)滿足公眾的需求。無(wú)論如何，現(xiàn)代社會(huì)的“決定”過(guò)程總是綿延的，或者是新舊問(wèn)題的接續(xù)更替，或者是問(wèn)題本身的復(fù)雜性，使得問(wèn)題內(nèi)在的不同要素總是處在變化當(dāng)中。在這個(gè)意義上，有價(jià)值的民主必然是全過(guò)程的。因?yàn)橹挥腥^(guò)程的民主才能夠適應(yīng)社會(huì)的變化，合意地解決不斷涌現(xiàn)出的公共問(wèn)題。從這一點(diǎn)來(lái)看，人民完整參與到民主制度的運(yùn)行中，得以發(fā)揮其主觀能動(dòng)性和歷史創(chuàng)造性，亦符合馬克思主義唯物史觀的基本邏輯，也是社會(huì)主義民主的要義所在。

實(shí)現(xiàn)民主始終存在，就要將民主貫穿到?jīng)Q策的全流程中，即“事前”“事中”“事后”三個(gè)階段，構(gòu)筑一個(gè)流程閉環(huán)的民主運(yùn)作流程。首先在“事前階段”，全過(guò)程人民民主充分動(dòng)員與鼓勵(lì)治理多元主體尤其是人民群眾的廣泛參與，將人民群眾的所思所求所盼納入到政策議程當(dāng)中。保證民主所關(guān)注的問(wèn)題是人民群眾真正關(guān)心的問(wèn)題，是國(guó)家與社會(huì)治理真實(shí)存在的問(wèn)題，是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，對(duì)人民群眾的利益訴求進(jìn)行優(yōu)先級(jí)排序，精準(zhǔn)識(shí)別并著重解決人民群眾的急愁難盼問(wèn)題以及影響社會(huì)發(fā)展的梗阻性問(wèn)題。其次在“事中階段”，全過(guò)程人民民主整合民主選舉和民主協(xié)商兩種形式，在參與中貫徹理性有度、合法依章的原則，保障決策程序的合理性與合法性。民主是問(wèn)題導(dǎo)向的，不同民主形式用來(lái)解決不同的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記指出：“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的?！雹佟读?xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017 年，第70 頁(yè)。全過(guò)程人民民主中，要實(shí)現(xiàn)“該選舉的選舉，該協(xié)商的協(xié)商”，保證選出來(lái)的人和事符合人民群眾的期待、保證協(xié)商的結(jié)果凝聚了“最大公約數(shù)”，而不僅僅是“少數(shù)服從多數(shù)”。最后在“事后階段”，全過(guò)程人民民主強(qiáng)化對(duì)政策落實(shí)情況的民主監(jiān)督，在政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并及時(shí)將所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題反饋到政策議程當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整。而“事前”“事中”“事后”三個(gè)階段恰好同民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這五個(gè)環(huán)節(jié)耦合，環(huán)環(huán)相扣中體現(xiàn)出中國(guó)全過(guò)程人民民主的人民性、完整性、持續(xù)性。

（二）全過(guò)程負(fù)責(zé)的民主運(yùn)作機(jī)制

民主的質(zhì)量是民主的關(guān)鍵性問(wèn)題。毫無(wú)質(zhì)量的民主——抑或是“多數(shù)人的暴政”，抑或是政治精英的游戲——都是對(duì)人民美好生活的破壞與人尊嚴(yán)的踐踏。無(wú)質(zhì)量的民主不僅源于程序設(shè)計(jì)的不合理，也源自參與者的不負(fù)責(zé)。政治冷漠、非理性、極端狂熱等態(tài)度都是使民主善花結(jié)出惡果的罪魁。因此，參與者負(fù)責(zé)任的參與是提升民主質(zhì)量的重要因素，“各主體負(fù)責(zé)任地參與到民主程序當(dāng)中，并通過(guò)負(fù)責(zé)任的方式實(shí)踐民主的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，那么所得到的民主結(jié)果即使可能不是最優(yōu)的，但也一定是負(fù)責(zé)任的”②張賢明：《全過(guò)程民主的責(zé)任政治邏輯》，《探索與爭(zhēng)鳴》2020 年第12 期。。

構(gòu)建全過(guò)程負(fù)責(zé)的人民民主，民主的程序要冠以堅(jiān)實(shí)的法治保障，法律為民主的運(yùn)行提供方向引導(dǎo)與制度約束，也為民主運(yùn)行中的失責(zé)行為提供必要的懲戒。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)是有機(jī)統(tǒng)一的，國(guó)家治理的一切主體、一切程序、一切工作都要在法治的框架下運(yùn)行，“要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家”③《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，第6 頁(yè)。。因此，首先要健全與完善與人民當(dāng)家作主相關(guān)的法律，清晰地明確包括選舉、協(xié)商、職權(quán)行使等一系列民主制度與民主流程。嚴(yán)格執(zhí)行法律所規(guī)定的內(nèi)容，對(duì)于法律沒(méi)有規(guī)定之處，應(yīng)盡可能從加強(qiáng)民主的角度加以理解和實(shí)施。④林彥：《全過(guò)程人民民主的法治保障》，《東方法學(xué)》2021 年第5 期。其次，加強(qiáng)民主運(yùn)行中的問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)。沒(méi)有問(wèn)責(zé)，責(zé)任的落實(shí)就沒(méi)有根本保障。因此民主程序中的問(wèn)責(zé)機(jī)制旨在通過(guò)負(fù)激勵(lì)的制度設(shè)計(jì)規(guī)導(dǎo)參與者合法參與、合理參與，以實(shí)現(xiàn)政策議程各項(xiàng)環(huán)節(jié)能夠合乎法律規(guī)范、合乎民主標(biāo)準(zhǔn)。

構(gòu)建全過(guò)程負(fù)責(zé)的人民民主，參與者要秉持積極與理性的態(tài)度參與到民主的各項(xiàng)環(huán)節(jié)中，既要摒棄事不關(guān)己的政治冷漠，又要擺脫非理性的極端狂熱。民主參與要負(fù)責(zé)任地投票，也要負(fù)責(zé)任地協(xié)商。參與者負(fù)責(zé)任地投票意味著參與者要清晰地懂得“投什么票”“為什么投票”“為了什么投票”等問(wèn)題。負(fù)責(zé)任的投票是參與者公共精神的彰顯，而不是利益共謀的結(jié)果，使自己的投票成為自己審慎思考的結(jié)果，所選的人和事是自己認(rèn)為最優(yōu)的結(jié)果，能夠最大程度實(shí)現(xiàn)公共利益而不是自己的私利。參與者負(fù)責(zé)任的協(xié)商意味著參與者要秉承理性、寬容、審慎的態(tài)度來(lái)發(fā)表意見(jiàn)、求取共識(shí)。高質(zhì)量的民主結(jié)果產(chǎn)生于理性共識(shí)，而不是強(qiáng)力的壓制與脅迫，通過(guò)拓展協(xié)商內(nèi)容、豐富協(xié)商形式、建立健全協(xié)商機(jī)制，形成既暢所欲言、各抒己見(jiàn)，又理性有度、合法依章的良好協(xié)商氛圍。①《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，第60 頁(yè)。

簡(jiǎn)言之，從流程機(jī)制的角度把握全過(guò)程人民民主可以從兩個(gè)方面展開(kāi)：其一，制度供給者要結(jié)合具體的領(lǐng)域以及具體的問(wèn)題，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的全過(guò)程人民民主運(yùn)作機(jī)制，保證所有利益相關(guān)者能夠平等參與、真正參與、有效參與，使全過(guò)程人民民主機(jī)制在法律的框架下穩(wěn)定運(yùn)作。其二，制度參與者要依法依規(guī)地參與到民主程序當(dāng)中，以國(guó)家利益與集體利益為導(dǎo)向踐行公共精神，以客觀中立、審慎理性的態(tài)度履行民主權(quán)利。

三、全過(guò)程人民民主的核心功能

人民民主是社會(huì)主義的生命，是社會(huì)主義發(fā)展繁榮、中華民族偉大復(fù)興的理念支撐與制度保障。立足社會(huì)主義制度，理解全過(guò)程人民民主的功能，就是理解其在何種意義上能夠推進(jìn)社會(huì)主義的發(fā)展，賦予社會(huì)主義以生機(jī)。簡(jiǎn)要地看，民主的功能是多層次的，既體現(xiàn)于政治社會(huì)之中，也作用于參與者之上。在兩者的相互統(tǒng)一中，才能夠最大程度構(gòu)建出民主的價(jià)值。立足于人民民主的優(yōu)勢(shì)，全過(guò)程人民民主的核心功能可以從兩個(gè)方面展開(kāi)：第一是全過(guò)程人民民主的回應(yīng)性；第二是全過(guò)程人民民主對(duì)人民群眾本身的價(jià)值。

（一）回應(yīng)人民期待的全過(guò)程人民民主

西方的民主觀念幾經(jīng)變遷，最終導(dǎo)向于將選舉民主視為主要的民主形式。但選舉民主的最大問(wèn)題在于，“如果人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，只有競(jìng)選時(shí)聆聽(tīng)天花亂墜的口號(hào)、競(jìng)選后就毫無(wú)發(fā)言權(quán)，只有拉票時(shí)受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主”②《習(xí)近平在中央人大工作會(huì)議上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度 不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主》，《人民日?qǐng)?bào)》2021 年10 月15 日。。民主的本質(zhì)內(nèi)涵是“人民的權(quán)力”，但是選舉民主導(dǎo)向的精英主義本身背離了民主的本意，因?yàn)槿绻嗣竦臋?quán)力是選舉出統(tǒng)治自己的人，那么這種民主的邏輯是奇怪的。故而，正如前文指出，民主是以問(wèn)題為導(dǎo)向的，民主所關(guān)注的問(wèn)題就是人民群眾所關(guān)注的問(wèn)題。選舉產(chǎn)生政治家固然是民主，但是選舉出的政治家如若不能回應(yīng)民意，那么這個(gè)民主就注定是無(wú)效的。所謂不能回應(yīng)民意，就是不能提出好的公共物品和公共服務(wù)。③楊光斌：《讓民主歸位》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015 年，第95 頁(yè)。

在人民當(dāng)家作主制度體系的系統(tǒng)架構(gòu)中，作為能夠“回應(yīng)民意的全過(guò)程人民民主”從政治民主和社會(huì)民主兩個(gè)角度發(fā)揮具體功能。所謂政治民主，就是大范圍的宏觀民主。④[意大利]喬萬(wàn)尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海：上海人民出版社，2009 年，第22 頁(yè)。在這個(gè)意義上，政治民主維度的全過(guò)程人民民主就是在頂層設(shè)計(jì)中保障人民群眾的期待得到切實(shí)的關(guān)注與回應(yīng)。全過(guò)程人民民主的工作方法，就是建立在廣泛征求民意的基礎(chǔ)上，并在法律的框架與各主體的監(jiān)督中作出合理的決策?？v然利益表達(dá)渠道中存在著信息傳遞不對(duì)稱的問(wèn)題，全過(guò)程人民民主在實(shí)踐中也能夠通過(guò)人大代表聯(lián)系群眾以及“群眾路線”等工作方法主動(dòng)地深入民間、深入基層，主動(dòng)發(fā)掘人民群眾的所思所盼所求。⑤楊光斌：《讓民主歸位》，第49 頁(yè)。國(guó)家的各項(xiàng)決策以及治理工作推進(jìn)到哪里，全過(guò)程人民民主就運(yùn)作到哪里；哪里有人民群眾的呼聲，全過(guò)程人民民主就跟進(jìn)到哪里。所以，判斷一個(gè)國(guó)家是否民主的關(guān)鍵在于能否順應(yīng)人民呼聲、解決實(shí)際問(wèn)題。在社會(huì)民主層面，全過(guò)程人民民主自下而上地構(gòu)建了豐富的基層民主網(wǎng)絡(luò)，為人民群眾直接行使民主權(quán)利提供了真實(shí)的機(jī)會(huì)，能夠讓人民群眾通過(guò)最直接的方式來(lái)反映自己的期待，并能夠最直接地運(yùn)用自己的智慧去解決自己的問(wèn)題。這種民主可以強(qiáng)化政黨、政府與人民之間的關(guān)系，同時(shí)民意的表達(dá)跨越制度壁壘為不同層級(jí)的政府所吸納，這正反映出全過(guò)程人民民主的最大優(yōu)勢(shì)。①劉建軍、張遠(yuǎn)：《論全過(guò)程人民民主》，《社會(huì)政策研究》2021 年第4 期。西方民主在人民民主和資本統(tǒng)治之間選擇了后者，財(cái)產(chǎn)權(quán)利和資本規(guī)則優(yōu)先于公民權(quán)利和平等原則。②佟德志：《人民的民主，還是資本的統(tǒng)治？——美國(guó)憲政民主理論與實(shí)踐的一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)》，《政治學(xué)研究》2013年第6 期。而全過(guò)程人民民主則強(qiáng)調(diào)了參與的“全”，通過(guò)不同領(lǐng)域、不同層級(jí)、不同環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)保障了民主參與的有效性和真實(shí)性，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義民主理論中強(qiáng)調(diào)的“人民存在”。

（二）促進(jìn)人全面發(fā)展的全過(guò)程人民民主

西方學(xué)者在反思自由主義民主（liberal democracy）的時(shí)候指出，雖然在現(xiàn)代西方的歷史中，自由主義民主已經(jīng)發(fā)展成為一種最具活力的體系，但是自由主義民主是“弱勢(shì)”的，它服務(wù)于排他性的個(gè)人主義企圖與私人目的，是一種“作為動(dòng)物管理的政治”。③[加拿大]威爾·金里卡：《當(dāng)代政治哲學(xué)》（下），劉莘譯，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2004 年，第3—4 頁(yè)。因此，西方學(xué)者呼吁構(gòu)建一種“強(qiáng)勢(shì)民主”（strong democracy），以將民主作為生活方式以及培養(yǎng)現(xiàn)代公民的手段。從這個(gè)意義上講，民主不僅是決策的方式，而且是促進(jìn)個(gè)人發(fā)展的手段。在民主的教育中，人才能夠走向現(xiàn)代意義上的“公民”（citizen），并且公民操作下的民主是保障民主質(zhì)量的智力條件。正如哲學(xué)家指出的：“現(xiàn)代民主制的健康和穩(wěn)定不僅依賴于基本制度的正義，而且依賴于民主制下公民的素質(zhì)和態(tài)度?！雹躘加拿大]威爾·金里卡：《當(dāng)代政治哲學(xué)》（下），第512 頁(yè)。

為了擺脫個(gè)人主義對(duì)民主的侵蝕，西方民主理論家也開(kāi)始從共同體的角度來(lái)重新理解民主，認(rèn)為個(gè)人通過(guò)一種“公民共同體”來(lái)實(shí)現(xiàn)民主參與，從而培養(yǎng)出公民的理性態(tài)度與公共精神，從而將私人利益轉(zhuǎn)化為自由公民與公共利益，進(jìn)而解決沖突。⑤[美]本杰明·巴伯：《強(qiáng)勢(shì)民主》，彭斌、吳潤(rùn)洲譯，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2011 年，第55—160 頁(yè)。而這也是構(gòu)建有效回應(yīng)政治以及提升民主質(zhì)量的條件。事實(shí)上，中國(guó)傳統(tǒng)文化中所蘊(yùn)含的民主因素就強(qiáng)調(diào)個(gè)體性與社會(huì)性相互作用、相互促進(jìn)。⑥[新加坡]陳素芬：《儒家民主——杜威式重建》，吳萬(wàn)偉譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014，第37 頁(yè)。這一要義在馬克思主義中體現(xiàn)得更為突出。馬克思認(rèn)為社會(huì)革命旨在通過(guò)確立無(wú)產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治地位以造就一個(gè)聯(lián)合體，實(shí)現(xiàn)“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”。⑦《馬克思恩格斯選集》（第1 卷），北京：人民出版社，2012 年，第422 頁(yè)。這意味著個(gè)人在共同體中的行動(dòng)本質(zhì)上既是為了自己的自由與解放，也是為了共同體的發(fā)展。⑧張賢明、張力偉：《社會(huì)治理共同體：理論邏輯、價(jià)值目標(biāo)與實(shí)踐路徑》，《理論月刊》2021 年第1 期。從這個(gè)角度看，全過(guò)程人民民主極其強(qiáng)調(diào)參與的價(jià)值，并且通過(guò)不同的民主形式來(lái)保障各種類型與各種目的的參與。在參與過(guò)程中，人民群眾能夠真實(shí)地感受到民主程序的運(yùn)作，能夠親身經(jīng)歷民主制度對(duì)自己生活的改變，因此會(huì)更加信任民主、相信民主是解決問(wèn)題的良好方式，同時(shí)也會(huì)在民主參與中認(rèn)識(shí)到自身認(rèn)知的偏狹、并通過(guò)理性協(xié)商等方式來(lái)拓展自己的認(rèn)知水平與參與能力，從而將參與視為一種習(xí)慣，當(dāng)成一種生活方式。與此同時(shí)，在民主參與的過(guò)程中，人與人之間能夠通過(guò)溝通與協(xié)商等程序走向聚合，在民主實(shí)踐中培植社會(huì)資本，進(jìn)而構(gòu)建一種和諧的共同體。就現(xiàn)實(shí)而言，可以牢牢把握住“民主的真正意義”，廣泛凝聚力量，形成最大公約數(shù)，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)共同奮斗。⑨包心鑒：《論全過(guò)程人民民主的內(nèi)在邏輯和時(shí)代價(jià)值》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2022 年第2 期。

歸根結(jié)底，全過(guò)程人民民主的功能從人本身出發(fā)，又回歸到人本身。社會(huì)主義民主和資本主義民主之間的本質(zhì)區(qū)別在于，究竟以個(gè)人利益為價(jià)值本位還是以全體人民的利益為價(jià)值本位。⑩韓冬雪：《馬克思主義政治哲學(xué)諸范疇初探》，長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2007 年，第228 頁(yè)。全過(guò)程人民民主所錨定的是人民的根本利益，具有社會(huì)主義的屬性；而實(shí)現(xiàn)人民的根本利益也依靠人自己，展現(xiàn)了馬克思主義的內(nèi)核。在這里，全過(guò)程人民民主旨在從社會(huì)關(guān)系理解民主、實(shí)踐民主，并讓民主回歸要重塑社會(huì)關(guān)系當(dāng)中，打通了民主的價(jià)值和人類自由之間的關(guān)系。全過(guò)程人民民主是打開(kāi)人類美好生活之門的鑰匙，也是實(shí)現(xiàn)人類善業(yè)與解放的基礎(chǔ)。

四、結(jié)論與討論

本文從結(jié)構(gòu)、流程與功能入手，提供了一個(gè)全過(guò)程人民民主的全景素描。從結(jié)構(gòu)角度看，全過(guò)程人民民主貫穿于人民當(dāng)家作主制度體系之中，構(gòu)建了縱向連接中央到基層、橫向連接社會(huì)不同領(lǐng)域的民主體系。從流程角度看，全過(guò)程人民民主契合于政策全過(guò)程，涵蓋了政策的“事前”“事中”“事后”逐項(xiàng)環(huán)節(jié)，在決策與反饋中塑造了一個(gè)閉環(huán)的流程，以保障政策的質(zhì)量。并且，全過(guò)程人民民主以問(wèn)題為導(dǎo)向，依據(jù)民主所解決的不同問(wèn)題整合了民主選舉與協(xié)商等不同形式，進(jìn)而提升民主解決問(wèn)題的效能。從功能角度看，全過(guò)程人民民主不僅要充分地回應(yīng)人民期待，也要促進(jìn)人的全面發(fā)展，構(gòu)造一個(gè)和諧有序的共同體。

在洞悉規(guī)范意義上的全過(guò)程人民民主的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)注重中觀、微觀層面的研究和推進(jìn)，以把全過(guò)程民主的原則和精神落實(shí)到實(shí)際的政治實(shí)踐之中。①桑玉成：《拓展全過(guò)程民主的發(fā)展空間》。例如，如何具體在人大和政協(xié)中貫徹全過(guò)程人民民主的工作方法、如何進(jìn)一步推動(dòng)全過(guò)程人民民主向基層落地，這些都需要實(shí)證方面的系統(tǒng)研究。另外，在充分認(rèn)識(shí)全過(guò)程人民民主作為一種新型政治文明形態(tài)的基礎(chǔ)上，社會(huì)主義民主政治的理論研究和話語(yǔ)建構(gòu)需要加強(qiáng)，以在國(guó)際輿論場(chǎng)把握民主話語(yǔ)權(quán)。當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理取得的成就與中國(guó)的政治理念在國(guó)際上的傳播和接受程度并不相適應(yīng)，亟待突破西方民主話語(yǔ)霸權(quán)，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義民主理論和話語(yǔ)體系，形成中國(guó)民主敘事，講好中國(guó)民主故事。②曹光章：《人民民主的百年探索與構(gòu)建中國(guó)民主話語(yǔ)體系》，《光明日?qǐng)?bào)》2021 年12 月18 日。這在百年未有之大變局下顯得尤為必要和緊迫。

在理論與經(jīng)驗(yàn)的協(xié)同中，全過(guò)程人民民主可以構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義民主的理論體系和話語(yǔ)體系，為馬克思主義人民民主理論的時(shí)代創(chuàng)新做出貢獻(xiàn)，彰顯出馬克思主義民主思想和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。此外，還可以在展現(xiàn)人類民主嶄新形態(tài)的同時(shí)為民主制度的創(chuàng)新與擴(kuò)散提供中國(guó)方案和中國(guó)智慧，從根本上實(shí)現(xiàn)人的解放和自由全面發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。