通過公益訴訟的個(gè)人信息司法保護(hù)

郭 兵

一、 問題的提出

隨著數(shù)字技術(shù)對人們?nèi)粘Ｉ畹挠绊懭找婕由?，個(gè)人信息安全所引發(fā)的社會(huì)問題也逐漸凸顯。雖然我國個(gè)人信息保護(hù)的法律制度已逐步邁向體系化發(fā)展，個(gè)人信息私法保護(hù)與公法保護(hù)并行的法律體系已初步形成，但當(dāng)前個(gè)人信息安全的形勢依然相當(dāng)嚴(yán)峻，個(gè)人信息泄露事件依然頻繁發(fā)生。中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)于2018年7月至8月組織開展的“App個(gè)人信息泄露情況”問卷調(diào)查表明，85%的受訪者遭遇移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序(App)個(gè)人信息泄露情況。(1)參見中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)：《App個(gè)人信息泄露情況調(diào)查報(bào)告》，載“中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)網(wǎng)”，最后訪問日期：2022年6月30日。為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)，2019年1月起，中央網(wǎng)信辦等四部門印發(fā)了《關(guān)于開展App違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息專項(xiàng)治理的公告》，在全國范圍組織開展App違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息專項(xiàng)治理，并成立App違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息專項(xiàng)治理工作組；(2)參見App專項(xiàng)治理工作組：《App違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息專項(xiàng)治理報(bào)告(2019)》，載“中華人民共和國國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室網(wǎng)”，最后訪問日期：2022年7月1日。各地也陸續(xù)啟動(dòng)了相應(yīng)的個(gè)人信息專項(xiàng)治理工作。(3)例如，江蘇網(wǎng)信辦、江蘇省公安廳、江蘇省市場監(jiān)管局、江蘇省通信管理局等四部門于2020年5月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展App違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息專項(xiàng)治理的公告》，全面啟動(dòng)江蘇省App違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息專項(xiàng)治理工作。浙江省互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、浙江省公安廳、浙江省市場監(jiān)督管理局、浙江省通信管理局于2021年6月印發(fā)了《關(guān)于聯(lián)合開展浙江省2021年度App違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息專項(xiàng)治理的公告》，啟動(dòng)2021年度App違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息專項(xiàng)治理工作。當(dāng)前我國正在推動(dòng)的強(qiáng)化監(jiān)管措施與個(gè)人信息保護(hù)的國際趨勢基本相符，不論是歐盟還是美國都采取了越來越嚴(yán)格的監(jiān)管措施來應(yīng)對個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)。

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，個(gè)人信息的開發(fā)利用已不可避免，用戶也往往能從中獲得一定的收益，個(gè)人信息的合理利用已不存在太大的理論障礙。正因個(gè)人信息具有公共性價(jià)值，越來越多的學(xué)者認(rèn)為建立在個(gè)人主義觀念下的個(gè)人信息個(gè)人控制論已經(jīng)不能適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息利用的新環(huán)境和新方式，這也就意味著保護(hù)個(gè)人信息的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)由個(gè)人為主轉(zhuǎn)向以社會(huì)為主。(4)參見高富平：《個(gè)人信息保護(hù)：從個(gè)人控制到社會(huì)控制》，載《法學(xué)研究》2018年第3期。持有類似觀點(diǎn)的研究成果，參見吳偉光：《從隱私利益的產(chǎn)生和本質(zhì)來理解中國隱私權(quán)制度的特殊性》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第4期；丁曉東：《個(gè)人信息私法保護(hù)的困境與出路》，載《法學(xué)研究》2018年第6期。個(gè)人信息的社會(huì)控制手段當(dāng)然可以通過強(qiáng)化行政監(jiān)管來加以實(shí)現(xiàn)，但司法作為一種最后的保障手段也不應(yīng)當(dāng)缺席，其中公益訴訟作為最具代表性的社會(huì)控制手段更應(yīng)該出場。在民法典確立了個(gè)人信息保護(hù)制度，且個(gè)人信息保護(hù)法正式實(shí)施之際，如何在現(xiàn)行司法制度中體系化地構(gòu)建行之有效的個(gè)人信息司法保護(hù)制度將成為個(gè)人信息保護(hù)法等相關(guān)法律實(shí)施過程中無法回避的問題。

二、 個(gè)人信息司法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境

在我國個(gè)人信息保護(hù)法律體系逐步完善的過程中，如何通過有效的司法手段實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)可以說是當(dāng)前強(qiáng)監(jiān)管背景下的一大難題。從我國司法實(shí)踐來看，當(dāng)前個(gè)人信息司法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境主要體現(xiàn)為私益訴訟動(dòng)力不足、刑事司法功能異化、群體性糾紛解決機(jī)制失靈等方面。

(一) 私益訴訟的動(dòng)力不足

在網(wǎng)信辦、工信部等主管部門的強(qiáng)監(jiān)管之下，雖然包括許多知名平臺(tái)在內(nèi)的一大批互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)因個(gè)人信息違法違規(guī)被點(diǎn)名曝光，(5)近年來，工業(yè)和信息化部常態(tài)化發(fā)布“關(guān)于侵害用戶權(quán)益行為的App通報(bào)”，截至2022年2月共計(jì)發(fā)布了21批通報(bào)，通報(bào)中所涉及的App絕大多數(shù)均存在個(gè)人信息違規(guī)問題。此外，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、國家計(jì)算機(jī)病毒應(yīng)急處理中心等部門也先后發(fā)布了多批違規(guī)違法個(gè)人信息情況。但從中也進(jìn)一步反映出個(gè)人信息司法保護(hù)所存在的現(xiàn)實(shí)困境：一方面，公眾在面對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)頻繁發(fā)生的侵害自身個(gè)人信息權(quán)益的行為時(shí)，并未表現(xiàn)出足夠的司法維權(quán)意識(shí)；(6)正因如此，通過民事訴訟維護(hù)個(gè)人信息(隱私)權(quán)益的案件往往容易成為媒體關(guān)注的新聞事件，進(jìn)而受到社會(huì)廣泛關(guān)注。例如“朱燁訴百度隱私侵權(quán)案”(該案被譽(yù)為我國Cookie隱私第一案)、“郭兵訴杭州野生動(dòng)物世界服務(wù)合同糾紛案”(該案被譽(yù)為我國人臉識(shí)別第一案)等。另一方面，監(jiān)管部門在處理個(gè)人信息違法違規(guī)行為時(shí)往往也會(huì)可能存在履職不及時(shí)不到位的情形，但真正因行政不作為而面臨受司法審查的案件極少發(fā)生。(7)至今尚沒有公民個(gè)人就監(jiān)管部門查處個(gè)人信息違法或不作為而起訴相應(yīng)監(jiān)管部門的案例被公開報(bào)道過。當(dāng)然，除了監(jiān)管不作為外，行政機(jī)關(guān)在特定情況下作為個(gè)人信息處理者，同樣可能會(huì)出現(xiàn)違法違規(guī)處理個(gè)人信息的情況。(8)據(jù)媒體報(bào)道，河北邢臺(tái)一居民通過河北政務(wù)服務(wù)網(wǎng)12345平臺(tái)舉報(bào)鄰居涉嫌非法開辦幼兒園，之后他的個(gè)人信息被泄露給了被舉報(bào)方并遭到被舉報(bào)方的謾罵。參見劉琴：《河北市民舉報(bào)違規(guī)托幼 強(qiáng)調(diào)保密卻遭對方登門騷擾：是誰泄露了舉報(bào)人的隱私信息？》，載《楚天都市報(bào)》2021年8月18日。事實(shí)上，類似發(fā)生在河北的行政機(jī)關(guān)違法違規(guī)處理個(gè)人信息的情況在實(shí)踐中并不少見。然而，在實(shí)踐中，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)侵害個(gè)人信息權(quán)益而引發(fā)的私益訴訟(包括民事訴訟和行政訴訟)案件也并不多見。

就此而言，不論是個(gè)人信息民事私益訴訟還是個(gè)人信息行政私益訴訟，均面臨維權(quán)動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)困境。就個(gè)人信息民事私益訴訟而言，其動(dòng)力不足有其深刻的時(shí)代背景，“隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與信息技術(shù)的發(fā)展，當(dāng)前民法體系中的隱私權(quán)保護(hù)機(jī)制難以應(yīng)對信息社會(huì)中的新挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)侵權(quán)法無法適應(yīng)現(xiàn)代信息社會(huì)中的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)”。(9)前引④，丁曉東文。由于個(gè)人信息權(quán)益受到侵害往往體現(xiàn)出大規(guī)模且分散性的小微侵害特點(diǎn)，(10)參見張新寶：《統(tǒng)一的個(gè)人信息保護(hù)法仍有必要》，載《南方都市報(bào)》2018年4月29日；張懷嶺：《損害類型化視角下證券群體性糾紛司法救濟(jì)路徑選擇與規(guī)則反思》，載《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第2期。從理性經(jīng)濟(jì)人的角度而言，普通受害者很難有直接的訴訟動(dòng)力進(jìn)行維權(quán)。就個(gè)人信息行政私益訴訟動(dòng)力不足而言，長久以來我國權(quán)力型法觀念下的“厭訟”等法律傳統(tǒng)，(11)參見馮軍：《法觀念、社會(huì)治理與糾紛解決機(jī)制》，載《法治研究》2016年第6期。無疑是公眾選擇“民告官”司法救濟(jì)時(shí)的重要影響因素。此外，個(gè)人信息保護(hù)的監(jiān)管主體的不明確，(12)不論是網(wǎng)絡(luò)安全法還是個(gè)人信息保護(hù)法，都只規(guī)定國家網(wǎng)信部門在個(gè)人信息保護(hù)方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管職責(zé)，而電信主管部門、公安部門和其他有關(guān)部門依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)個(gè)人信息保護(hù)和監(jiān)督管理工作。參見《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第8條、《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》第60條等規(guī)定。也會(huì)在一定程度上影響公眾選擇行政私益訴訟解決監(jiān)管部門不作為等違法問題。正因如此，不論是民事私益訴訟還是行政私益訴訟都難以有效應(yīng)對大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息大規(guī)模受侵害事件中公眾維權(quán)帶來的新挑戰(zhàn)。

(二) 刑事司法的功能異化

由于私益訴訟對個(gè)人信息保護(hù)的有限作用而言，刑事司法在個(gè)人信息保護(hù)方面的作用就顯得尤為突出：據(jù)最高人民檢察院提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2016年1月至2018年9月，檢察機(jī)關(guān)起訴侵犯公民個(gè)人信息犯罪案件3719件共8719人；(13)參見王春、董凡超：《第五屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)檢察分論壇舉行 張軍強(qiáng)調(diào)攜手加強(qiáng)大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息司法保護(hù)》，載《法制日報(bào)》2018年11月9日。相對刑事案件數(shù)量而言，侵害個(gè)人信息權(quán)益的民事案件或許都不具有明顯的數(shù)量優(yōu)勢，據(jù)一些學(xué)者通過公開裁判文書的檢索梳理發(fā)現(xiàn)，截至2017年9月，個(gè)人信息相關(guān)民事案件總數(shù)還不超過千件。(14)據(jù)葉名怡教授通過“無訟”數(shù)據(jù)庫的檢索梳理，截至2017年9月(無起始時(shí)間)，涉及“個(gè)人信息”的民事判決書一共602份，其中屬于“人格權(quán)糾紛”的只有212起，而“金融詐騙或盜竊糾紛”則高達(dá)306起。參見葉名怡：《個(gè)人信息的侵權(quán)法保護(hù)》，載《法學(xué)研究》2018年第4期。刑事司法的突出地位，與我國個(gè)人信息保護(hù)立法“刑法先行”的特點(diǎn)密不可分。相較于網(wǎng)絡(luò)安全法(2016年通過)和民法典(2020年通過)對個(gè)人信息保護(hù)的專章規(guī)定，個(gè)人信息保護(hù)法(2021年通過)而言，早在2009年我國刑法修正案(七)就通過新增“出售、非法提供公民個(gè)人信息罪”和“非法獲取公民個(gè)人信息罪”來強(qiáng)化對個(gè)人信息的刑法保護(hù)。為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)，2015年刑法修正案(九)又統(tǒng)一確立了侵犯公民個(gè)人信息罪，最高人民法院、最高人民檢察院于2017年出臺(tái)了《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》，進(jìn)一步拓展了個(gè)人信息刑事司法的適用范圍。在統(tǒng)一的侵犯公民個(gè)人信息罪立法模式下，幾乎所有侵犯公民個(gè)人信息的行為都可能面臨刑事風(fēng)險(xiǎn)。(15)參見周漢華：《探索激勵(lì)相容的個(gè)人數(shù)據(jù)治理之道——中國個(gè)人信息保護(hù)法的立法方向》，載《法學(xué)研究》2018年第2期。

“刑法先行”的個(gè)人信息保護(hù)模式在理論上和實(shí)踐中均面臨著爭議，(16)早在2009年《中華人民共和國刑法修正案(七)》出臺(tái)前后，出售、非法提供公民個(gè)人信息罪的犯罪主體范圍等問題就曾引發(fā)爭議，參見張磊：《司法實(shí)踐中侵犯公民個(gè)人信息犯罪的疑難問題及其對策》，載《當(dāng)代法學(xué)》2011年第1期。在2017年《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺(tái)后，對于司法實(shí)務(wù)中的“公民個(gè)人信息”的范圍等問題，也仍然存在相對大的爭議和問題。參見喻海松：《侵犯公民個(gè)人信息罪的司法適用態(tài)勢與爭議焦點(diǎn)探析》，載《法律適用》2018年第7期。侵犯公民個(gè)人信息罪的低門檻似乎也沒有顯著提升其社會(huì)威懾效果。(17)近年來，侵犯公民個(gè)人信息罪的案件數(shù)量雖然在不斷攀升，但特大侵犯公民個(gè)人信息案件仍然屢見不鮮，相關(guān)案件的案涉?zhèn)€人信息數(shù)量級(jí)別從百萬、千萬到過億。2017年，根據(jù)公安部統(tǒng)一部署，遼寧、北京、廣東、湖南等地公安機(jī)關(guān)對一起特大侵犯公民個(gè)人信息案開展集中收網(wǎng)行動(dòng)，查獲涉及交通、物流、醫(yī)療、社交、銀行等各類被竊公民個(gè)人信息20多億條。參見《公安部指揮破獲一特大侵犯公民個(gè)人信息案》，載“中華人民共和國公安部網(wǎng)”，最后訪問日期：2022年5月30日。2020年，珠海警方偵破的一起特大侵犯公民個(gè)人信息案，累計(jì)查獲涉及公民個(gè)人房產(chǎn)、車輛、公司法人、個(gè)人征信和貸款等信息數(shù)據(jù)10億余條。參見林鎮(zhèn)佳、方雪冰：《珠海偵破特大侵犯公民個(gè)人信息案》，載《南方法治報(bào)》2020年6月22日。侵犯公民個(gè)人信息罪作為行政犯，其前置法的范圍在很大程度上決定了該罪構(gòu)成要件的適用。(18)參見劉艷紅、周佑勇：《行政刑法的一般理論》，北京大學(xué)出版社2020年版，第152頁。雖然根據(jù)《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》第2條的規(guī)定，“違反國家有關(guān)規(guī)定”一般指的是“違反法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章有關(guān)公民個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定”；然而，在民法典和個(gè)人信息保護(hù)法出臺(tái)前的很長一段時(shí)期內(nèi)，除了網(wǎng)絡(luò)安全法之外，其他法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章均較少涉及個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，這就使得包括《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》這樣不具有直接法律效力的國家標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的大量規(guī)范性文件在某些案件中也扮演了“國家有關(guān)規(guī)定”的前置法角色。隨著民法典、個(gè)人信息保護(hù)法等前置法的先后出臺(tái)，侵犯公民個(gè)人信息罪具體認(rèn)定的前置法更加明確，其“非法”性的形式構(gòu)成要件也將更加容易判斷，但除了已公開個(gè)人信息處理等少數(shù)情形下的刑事風(fēng)險(xiǎn)趨于弱化之外，(19)2021年民法典實(shí)施不久，一起出賣公開的企業(yè)信息謀利的案件被檢察機(jī)關(guān)依據(jù)民法典認(rèn)定不構(gòu)成犯罪引發(fā)關(guān)注和討論。參見金澤剛：《轉(zhuǎn)賣天眼查公開的“個(gè)人信息”，算犯罪嗎？》，載“澎湃網(wǎng)”，最后訪問日期：2022年5月30日。當(dāng)下打擊侵犯公民個(gè)人信息犯罪呈擴(kuò)大化趨勢仍然很難從根本上扭轉(zhuǎn)。(20)參見劉艷紅：《網(wǎng)絡(luò)爬蟲行為的刑事規(guī)制研究——以侵犯公民個(gè)人信息犯罪為視角》，載《政治與法律》2019年第11期。

(三) 群體性糾紛解決機(jī)制失靈

我國現(xiàn)行群體性糾紛解決機(jī)制主要體現(xiàn)為民事訴訟法和行政訴訟法所確定的共同訴訟、代表人訴訟和公益訴訟。(21)參見民事訴訟法第55條(共同訴訟)、第56條和第57條(代表人訴訟)、第58條(公益訴訟)，行政訴訟法第27條(共同訴訟)、第28條(代表人訴訟)、第25條第3款(公益訴訟)。在我國訴訟法的框架下，共同訴訟和代表人訴訟在本質(zhì)上仍然屬于私益訴訟的范疇，個(gè)人信息權(quán)益受到侵害時(shí)大范圍“理性漠視”的情況就在所難免，在個(gè)體維權(quán)都罕見的情況下，建立在個(gè)體維權(quán)基礎(chǔ)上的共同訴訟、代表人訴訟也就無從談起。近年來，借鑒域外集體訴訟制度對代表人訴訟制度進(jìn)行改革的呼聲日益高漲，集體訴訟的目的通常是尋求巨額賠償，“依靠集團(tuán)訴訟能使訴訟由經(jīng)濟(jì)的自滅行為變?yōu)榻?jīng)濟(jì)的合理行為，由殉教者的英雄行為變?yōu)榻?jīng)濟(jì)人的計(jì)劃性活動(dòng)”。(22)陳剛主編：《自律型社會(huì)與正義的綜合體系》，陳剛等譯，中國法制出版社2006年版，第166頁。美國的集團(tuán)訴訟作為個(gè)人信息群體性糾紛解決機(jī)制有著非常大的社會(huì)影響和現(xiàn)實(shí)效果。(23)國內(nèi)媒體也經(jīng)常報(bào)道美國個(gè)人信息泄露相關(guān)的集團(tuán)訴訟案例，僅最近一年被廣泛報(bào)道的影響性案件就至少包括“谷歌涉嫌侵犯隱私集體訴訟案”“萬豪集團(tuán)用戶信息泄漏集體訴訟案”“美國四大運(yùn)營商出售客戶位置數(shù)據(jù)集體訴訟案”等。我國學(xué)界雖然早已對集體訴訟展開過深入研究，(24)參見莊淑珍、董天夫：《我國代表人訴訟制度與美國集團(tuán)訴訟制度的比較研究》，載《法商研究》1996年第2期；朱羿琨、陳楚鐘：《集團(tuán)訴訟與系統(tǒng)性偏袒之矯正——證券市場虛假陳述侵權(quán)案的博弈分析》，載《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2005年第3期；范愉：《集團(tuán)訴訟問題研究——個(gè)比較法社會(huì)學(xué)的分析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2006年第1期；章武生：《論群體性糾紛的解決機(jī)制——美國集團(tuán)訴訟的分析和借鑒》，載《中國法學(xué)》2007年第3期；任自力：《美國證券集團(tuán)訴訟變革透視》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2007年第3期；王福華：《集團(tuán)訴訟存在的理由——關(guān)于普通法集體訴訟目的論的研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2008年第6期等。但是這種訴訟機(jī)制一直未得到立法機(jī)關(guān)的明確認(rèn)可。雖然2019年證券法修改增加代表人訴訟制度，(25)修改后的證券法第95條用了3款規(guī)定了代表人訴訟制度，第1款和第2款規(guī)定了普通代表人訴訟制度，第3款規(guī)定了特殊代表人訴訟制度。2020年最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規(guī)定》被視為“中國式”證券集體訴訟制度落地，但從我國個(gè)人信息保護(hù)法的規(guī)定來看，很難直接解讀出“中國式”個(gè)人信息集體訴訟機(jī)制的規(guī)范基礎(chǔ)。

在大規(guī)模侵害個(gè)人信息權(quán)益情形下，群體性的“理性漠視”不僅導(dǎo)致個(gè)體遭受損害的個(gè)人信息權(quán)益無法得到彌補(bǔ)，也使得侵權(quán)違法者的行為沒有受到應(yīng)有的“懲戒”，致使網(wǎng)絡(luò)安全法、民法典、個(gè)人信息保護(hù)法等實(shí)體法規(guī)范的威懾與預(yù)防功能無法有效發(fā)揮。(26)參見前引⑩，張懷嶺文。公益訴訟作為這一類損害的群體性糾紛解決機(jī)制有必要出場，以實(shí)現(xiàn)對公共利益的保護(hù)。歐盟的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)也確立了公益訴訟機(jī)制。(27)參見劉云：《歐洲個(gè)人信息保護(hù)法的發(fā)展歷程及其改革創(chuàng)新》，載《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第2期。該條例第80條規(guī)定，歐盟各成員國的相關(guān)機(jī)構(gòu)、組織或協(xié)會(huì)依照該國法律可以代表數(shù)據(jù)主體向監(jiān)管部門或數(shù)據(jù)控制者及處理者主張合法權(quán)益，并在必要時(shí)提起訴訟(包括針對監(jiān)管部門的訴訟和針對數(shù)據(jù)控制者、處理者的訴訟)。事實(shí)上，早在2014年10月，最高人民法院出臺(tái)個(gè)人信息民事糾紛司法解釋時(shí)，該司法解釋的制定者就已清醒地意識(shí)到公益訴訟在有效化解此類糾紛中的重要作用。(28)最高人民法院民一庭負(fù)責(zé)人表示“針對非法收集、使用個(gè)人信息的行為，如果在立法上無集體訴訟制度、公益訴訟等制度的輔助，則實(shí)踐中通過民事訴訟方式實(shí)現(xiàn)權(quán)益保護(hù)就比較困難”。參見羅書臻：《就〈關(guān)于審理利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定〉最高人民法院民一庭負(fù)責(zé)人答記者問》，載《人民法院報(bào)》2014年10月12日。而2015年2月，針對銀行信用卡信息泄露事件，呂艷濱等學(xué)者就建議引入公益訴訟來解決個(gè)人信息泄露的群體性糾紛，并建議由各級(jí)消費(fèi)者組織代表公眾進(jìn)行維權(quán)。(29)參見張楓逸：《保護(hù)個(gè)人信息可引入公益訴訟》，載《法制日報(bào)》2015年2月3日。另外，2015年5月，《檢察日報(bào)》“議事廳”欄目針對多省份社保信息管理出現(xiàn)漏洞導(dǎo)致數(shù)千萬用戶信息遭泄露事件組織討論時(shí)，也有專家表示探索建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度是解決公民個(gè)人信息泄露問題的一把利器。(30)參見龐濤：《行政公益訴訟是把利器》，載《檢察日報(bào)》2015年5月4日。從我國個(gè)人信息保護(hù)法第70條的規(guī)定來看，公益訴訟已然具備了規(guī)范基礎(chǔ)，這也為化解我國個(gè)人信息群體性糾紛解決機(jī)制失靈指明了制度方向。

三、 個(gè)人信息公益訴訟的實(shí)踐探索

2017年12月，我國首例個(gè)人信息民事公益訴訟在江蘇啟動(dòng)探索。此后，涉及個(gè)人信息保護(hù)的行政公益訴訟又先后在浙江寧波和浙江紹興先后啟動(dòng)探索。個(gè)人信息公益訴訟一經(jīng)問世便引發(fā)了社會(huì)廣泛關(guān)注，更是引起了最高人民檢察院的重視。(31)在2018年11月第五屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)“大數(shù)據(jù)時(shí)代的個(gè)人信息保護(hù)”分論壇上，最高人民檢察院檢察長張軍對個(gè)人信息公益訴訟的實(shí)踐探索表示肯定，將“探索對侵害眾多公民個(gè)人信息權(quán)的行為，以及相關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使眾多公民個(gè)人信息被侵害的”的公益訴訟作為促進(jìn)個(gè)人信息全方位司法保護(hù)的重要工作方向。參見張軍：《中國檢察機(jī)關(guān)在依法懲治侵犯公民個(gè)人信息犯罪、加強(qiáng)個(gè)人信息司法保護(hù)上做了五方面工作》，載“中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)”，最后訪問日期：2020年8月14日。2019年上半年，上海市全面啟動(dòng)了針對App的個(gè)人信息公益訴訟實(shí)踐。此后，個(gè)人信息公益訴訟在我國各地陸續(xù)啟動(dòng)。

(一) 個(gè)人信息民事公益訴訟的實(shí)踐探索

2017年7月，江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)(當(dāng)時(shí)為江蘇省消費(fèi)者協(xié)會(huì))結(jié)合手機(jī)應(yīng)用市場上侵犯消費(fèi)者個(gè)人信息的情況，對27家行業(yè)代表性的手機(jī)App所屬企業(yè)進(jìn)行了調(diào)查和約談。之后，大部分企業(yè)都按時(shí)提交了實(shí)質(zhì)性整改方案。然而，百度公司在江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)(以下簡稱為“江蘇省消保委”)的多次催促、公開監(jiān)督下，一直未就其旗下的“手機(jī)百度”“百度瀏覽器”兩款手機(jī)App進(jìn)行實(shí)質(zhì)性整改。(32)相關(guān)情況，參見陳卓：《江蘇省消保委對百度提起公益訴訟獲立案：涉違法獲取個(gè)人信息》，載“澎湃網(wǎng)”，最后訪問日期：2020年8月14日。2017年12月，江蘇省消保委依據(jù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律就百度公司涉嫌違法獲取消費(fèi)者個(gè)人信息向南京市中級(jí)人民法院提起消費(fèi)民事公益訴訟。2018年1月，該案獲得法院正式立案。法院立案后，百度公司積極主動(dòng)與江蘇省消保委交流溝通涉案違規(guī)App的實(shí)質(zhì)性整改問題，并于2018年2月更新上線了整改后的新版App。江蘇省消保委經(jīng)實(shí)測，確認(rèn)涉案App的違規(guī)問題已整改到位。江蘇消保委認(rèn)為提起消費(fèi)民事公益訴訟的目的已經(jīng)達(dá)到，本著節(jié)約訴訟成本和司法資源的原則，依法向法院提出撤訴申請。2018年3月，南京市中級(jí)人民法院裁定準(zhǔn)予江蘇省消保委撤回起訴。

“江蘇省消保委訴百度公司違法獲取消費(fèi)者個(gè)人信息案”雖然以撤訴告終，但該案作為我國首例個(gè)人信息安全消費(fèi)者民事公益訴訟案，具有重要的社會(huì)意義和制度指引作用。(33)江蘇省消保委將該案的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義概括為四個(gè)方面：一是切實(shí)維護(hù)了消費(fèi)者的個(gè)人信息安全，二是喚醒消費(fèi)者的自我保護(hù)意識(shí)，三是營造安全的網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)環(huán)境，四是積極推動(dòng)保護(hù)個(gè)人信息專門立法。參見袁傳敏、鄒偉：《全國首例個(gè)人信息安全消費(fèi)民事公益訴訟效果顯著》，載“南報(bào)網(wǎng)”，最后訪問日期：2020年8月14日。江蘇省消保委通過這起民事公益訴訟維護(hù)的不僅是江蘇省范圍內(nèi)眾多消費(fèi)者的合法權(quán)益，全國范圍的用戶也因該案百度公司優(yōu)化涉案手機(jī)App而避免個(gè)人信息被違法獲取的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。從該案的整個(gè)過程(具體包括啟動(dòng)調(diào)查、約談、整改、測評(píng)等)來看，也為未來檢察機(jī)關(guān)或者其他社會(huì)組織啟動(dòng)個(gè)人信息民事公益訴訟的訴前程序提供了一定的制度指引。另外，包括手機(jī)App在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)所涉及的用戶已很難受到地域性限制，在這樣的時(shí)代背景下，提起個(gè)人信息公益訴訟的組織也不應(yīng)受到地域限制。遺憾的是，由于該案并未進(jìn)入法院的正式審理程序，并無法院的正式裁判，故更為完整的個(gè)人信息民事公益訴訟制度經(jīng)驗(yàn)尚無法通過該案來加以積累。

(二) 個(gè)人信息行政公益訴訟的實(shí)踐探索

1. 獨(dú)立啟動(dòng)模式

2018年5月，寧波市海曙區(qū)人民檢察院為了應(yīng)對廣告推銷電話擾民的問題，委托第三方機(jī)構(gòu)就廣告推銷電話對公眾的騷擾程度開展問卷調(diào)查。同時(shí)，該院還向海曙區(qū)400余名人大代表、政協(xié)委員展開實(shí)名問卷調(diào)查。第三方機(jī)構(gòu)的調(diào)查結(jié)果顯示，平均90%的受訪者認(rèn)為廣告推銷電話已成為“騷擾電話”，對正常生活和工作產(chǎn)生較大或很大影響，希望行政管理部門加強(qiáng)監(jiān)管。這一結(jié)果與海曙區(qū)檢察院向區(qū)人大代表和政協(xié)委員反饋的結(jié)果一致。在對騷擾電話背后利益鏈進(jìn)行調(diào)查取證，確認(rèn)寧波市通信管理局具有監(jiān)管職責(zé)，在征求了專家學(xué)者意見并向市委市人大進(jìn)行專題報(bào)告后，于2018年7月向?qū)幉ㄊ型ㄐ殴芾砭职l(fā)出檢察建議，督促其依法履行監(jiān)管職責(zé)。(34)參見閆晶晶、戴佳：《檢察機(jī)關(guān)將積極審慎探索公益訴訟新領(lǐng)域》，載《檢察日報(bào)》2018年12月26日。2018年7月底，寧波市通信管理局、浙江省通信管理局及三大運(yùn)營商寧波分公司的相關(guān)負(fù)責(zé)人到海曙區(qū)檢察院，就檢察建議作了回復(fù)。寧波市通信管理局通過專項(xiàng)整改加強(qiáng)了對“騷擾電話”進(jìn)行整治，三大運(yùn)營商寧波分公司也根據(jù)各自的業(yè)務(wù)情況進(jìn)行了相應(yīng)整改。2018年11月，海曙區(qū)檢察院再次委托第三方機(jī)構(gòu)對騷擾電話治理情況進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，結(jié)果顯示81.1%的受訪者對治理效果表示滿意。

海曙區(qū)檢察院“騷擾電話”整治公益訴訟案受到了各大媒體的廣泛關(guān)注，也贏得了廣大網(wǎng)民的一致好評(píng)。2018年11月，浙江省人民檢察院檢察長賈宇在第五屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)“大數(shù)據(jù)時(shí)代的個(gè)人信息保護(hù)”分論壇將該案作為個(gè)人信息保護(hù)的“盆景”式實(shí)踐樣本進(jìn)行推介。(35)參見燕帥、趙光霞、宋心蕊：《賈宇：大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息的司法保護(hù)與立法完善》，載“人民網(wǎng)”，最后訪問日期：2020年8月13日。2018年12月，該案又被列入最高人民檢察院“檢察公益訴訟十大典型案例”。作為“訴前程序典型案例”，最高人民檢察院認(rèn)為在該案中海曙區(qū)檢察院的訴前檢察建議程序“立足檢察職能，針對侵害不特定對象工作和生活環(huán)境的行為，積極探索開展公益訴訟工作，切實(shí)維護(hù)公共利益，符合公益訴訟的立法規(guī)定，也是檢察機(jī)關(guān)的應(yīng)盡職責(zé)”。

2. 附帶啟動(dòng)模式

2018年底，陳某、楊某、駱某三人因泄露房地產(chǎn)開發(fā)及裝修裝飾領(lǐng)域個(gè)人信息，而被諸暨市法院以侵犯公民個(gè)人信息罪判處刑罰。諸暨市檢察院在成功辦結(jié)了這起刑事案件后，為從源頭杜絕此類侵犯公民個(gè)人信息的違法犯罪問題，決定啟動(dòng)行政公益訴訟程序。2019年1月，諸暨市檢察院向諸暨市市場監(jiān)督管理局發(fā)出訴前檢察建議書3份，涉及房地產(chǎn)開發(fā)公司5家、裝修裝飾公司6家，督促該局依據(jù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等相關(guān)規(guī)定對涉案的房地產(chǎn)開發(fā)公司、裝修裝飾公司依法進(jìn)行處理，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益不受侵犯，維護(hù)社會(huì)公共利益。同時(shí)，該院還就辦案情況向諸暨市建設(shè)局及裝修裝飾行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)出工作函，以個(gè)案的整改推進(jìn)行業(yè)規(guī)范整治。2019年5月，諸暨市市場監(jiān)管局對侵犯消費(fèi)者個(gè)人信息系列案件的辦理情況向諸暨市檢察院作了回復(fù)，對涉案房地產(chǎn)開發(fā)公司和裝修裝飾公司分別作出了相應(yīng)的行政處罰；該局還會(huì)同市消保委在“3·15”消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日活動(dòng)中開展消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)的宣傳工作。諸暨市裝修業(yè)協(xié)會(huì)收到檢察院的工作函后，也積極開展消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)的宣傳工作，并組織商戶簽訂保護(hù)消費(fèi)者個(gè)人信息的承諾書。

諸暨市檢察院提起的侵犯公民個(gè)人信息公益訴訟案同樣受到了社會(huì)廣泛關(guān)注，該案是浙江省檢察機(jī)關(guān)在房地產(chǎn)開發(fā)及裝修裝飾領(lǐng)域侵犯公民個(gè)人信息問題上的首例行政公益訴訟案件，同時(shí)也入選了2019年最高人民檢察院“檢察公益訴訟全面實(shí)施兩周年典型案例”。該案與寧波市海曙區(qū)檢察院“騷擾電話”整治公益訴訟案具有一定的相似性：除了該案同樣屬于訴前程序外，該案的啟動(dòng)事實(shí)上也是源于“騷擾電話”。(36)諸暨市檢察院侵犯公民信息公益訴訟前的刑事案件是源于購房者購房后的“騷擾電話”：“2017年12月，諸暨人小朱剛買了一套婚房沒多久，便接到各種各樣的推銷電話，一天少則一兩個(gè)、多則五六個(gè)，電話那頭不但能準(zhǔn)確地說出小朱的姓名，甚至連其購買的樓盤房號(hào)也一清二楚，忍無可忍的小朱向警方報(bào)案?！眳⒁姺盾S紅、酈方家：《買房后推銷電話不斷 浙江諸暨：訴前檢察建議敦促保護(hù)公民個(gè)人信息》，載《檢察日報(bào)》2019年7月20日。當(dāng)然，這兩起行政公益訴訟在啟動(dòng)方式上也存在明顯的差異：海曙區(qū)檢察院的啟動(dòng)具有相對獨(dú)立性，是檢察院主動(dòng)發(fā)起調(diào)查取證而開展的；而諸暨市檢察院的啟動(dòng)具有一定的附屬性，相關(guān)的調(diào)查取證工作在前期的刑事案件中已經(jīng)基本完成。

(三) 個(gè)人信息公益訴訟范圍的實(shí)踐拓展

在2019年1月的上海市兩會(huì)上，23名市政協(xié)委員聯(lián)名提出了《關(guān)于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在App侵害消費(fèi)者數(shù)據(jù)隱私公益訴訟中作用的建議》提案；上海市檢察院對這一提案也非常重視，為此專門向上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)征求意見。(37)參見上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)：《對市政協(xié)十三屆二次會(huì)議第0932號(hào)提案的會(huì)辦意見》，載“上海市消保委網(wǎng)”，最后訪問日期：2022年7月6日。在2019年3月的全國兩會(huì)上，上海市人民檢察院檢察長提交的一份有關(guān)擴(kuò)大公益訴訟范圍的議案，也涉及個(gè)人信息公益訴訟的問題。2019年6月，上海市檢察院專門召開“檢察公益訴訟與App個(gè)人信息保護(hù)座談會(huì)”，探索推進(jìn)App非法收集個(gè)人信息公益訴訟工作。這次座談會(huì)也較為全面地向外界發(fā)布了2019年上半年上海各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在個(gè)人信息公益訴訟方面所開展的地方實(shí)踐：自上海市人民檢察院根據(jù)前期的調(diào)研向上海某科技有限公司發(fā)出了個(gè)人信息領(lǐng)域的第一份公益訴訟檢察建議書開始，(38)參見余東明、張若琂：《多款A(yù)pp涉嫌過度收集用戶個(gè)人信息 上海首次引入公益訴訟阻擊無良App》，載《法制日報(bào)》2019年6月21日。上海市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)已就調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題依法向10家App運(yùn)營商制發(fā)了檢察建議，并要求加強(qiáng)用戶個(gè)人信息保護(hù)。

從公開披露的信息可以發(fā)現(xiàn)，目前上海的個(gè)人信息公益訴訟實(shí)踐與江蘇的個(gè)人信息民事公益訴訟實(shí)踐具有一定的同質(zhì)性，因?yàn)樯虾５膶?shí)踐針對的也是存在違法違規(guī)收集和使用個(gè)人信息的相關(guān)企業(yè)。雖然上海和江蘇的個(gè)人信息公益訴訟都屬于個(gè)人信息民事公益訴訟的范疇，但相較于江蘇實(shí)踐模式(由消保委啟動(dòng)并且進(jìn)入了訴訟程序)，上海的實(shí)踐主要由各級(jí)檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)，而且這些公益訴訟都還沒有正式進(jìn)入法院的訴訟程序。當(dāng)然，相較于江蘇的個(gè)案式實(shí)踐，上海個(gè)人信息公益訴訟的實(shí)踐范圍更加廣泛，上海的檢察機(jī)關(guān)除了向App服務(wù)提供者制發(fā)檢察建議，還向應(yīng)用商店服務(wù)提供者制發(fā)檢察建議：(39)據(jù)報(bào)道介紹，上海檢察機(jī)關(guān)向被監(jiān)督企業(yè)分別制發(fā)了檢察建議書，建議App提供者向用戶明確獲取權(quán)限的種類、目的、方式和范圍，不得強(qiáng)制要求用戶同意授權(quán)與服務(wù)無關(guān)的功能;用戶主動(dòng)選擇不同意App收集個(gè)人信息時(shí)，應(yīng)僅影響與所拒絕提供信息相關(guān)的業(yè)務(wù)功能，不應(yīng)直接退出App，限制用戶的權(quán)利。App運(yùn)營商應(yīng)進(jìn)一步依規(guī)完善用戶協(xié)議和隱私政策，單獨(dú)成文并顯著標(biāo)識(shí)個(gè)人敏感信息、政策時(shí)效、投訴渠道，明確說明個(gè)人信息存儲(chǔ)期限和超期處理方式，做到內(nèi)容標(biāo)識(shí)清晰，通知及時(shí)有效。當(dāng)用戶終止使用App服務(wù)后，后臺(tái)應(yīng)當(dāng)停止對用戶個(gè)人信息的收集和使用，并為用戶提供注銷號(hào)碼或者賬號(hào)的服務(wù)。同時(shí)，應(yīng)合法合規(guī)處理已收集的個(gè)人信息,做好用戶隱私保護(hù)工作。檢察機(jī)關(guān)同時(shí)也向應(yīng)用商店制發(fā)檢察建議書，督促其履行監(jiān)督管理責(zé)任，并視情況對違反規(guī)定的App采取警示、暫停發(fā)布、下架應(yīng)用程序等措施予以督促整改。參見林中明、許賀：《上海：依法向10家App運(yùn)營商制發(fā)檢察建議》，載“正義網(wǎng)”，最后訪問日期：2019年8月15日。一方面，要求App服務(wù)提供者在獲取個(gè)人信息時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循用戶知情同意的基本要求，不能通過強(qiáng)制退出App的方式限制用戶對相關(guān)業(yè)務(wù)功能的使用，也不能在用戶終止使用App服務(wù)后，繼續(xù)收集和使用用戶個(gè)人信息；另一方面，要求應(yīng)用商店服務(wù)提供者履行對App服務(wù)提供者的監(jiān)督管理責(zé)任，對于違法違規(guī)的App服務(wù)提供者要視具體情況及時(shí)采取警示、暫停發(fā)布、下架等措施。

上海的個(gè)人信息公益訴訟有效吸收了江蘇和浙江公益訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)訴前程序的啟動(dòng)都非常注重對相關(guān)個(gè)人信息違法行為的技術(shù)性調(diào)查。但與江蘇和浙江的個(gè)案式地方實(shí)踐不同的是，上海目前的個(gè)人信息公益訴訟展現(xiàn)了一種更為開放的司法姿態(tài)，并沒有局限于特定的范圍。江蘇、浙江和上海等地為主要代表的長三角區(qū)域的地方實(shí)踐，無疑為個(gè)人信息公益訴訟全面開展邁出了重要一步。2021年4月，最高人民檢察院發(fā)布檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟典型案例，(40)具體包括江西省南昌市人民檢察院督促整治手機(jī)App侵害公民個(gè)人信息行政公益訴訟案、浙江省溫州市鹿城區(qū)人民檢察院督促保護(hù)就診者個(gè)人信息行政公益訴訟案、甘肅省平?jīng)鍪腥嗣駲z察院督促整治快遞單泄露公民個(gè)人信息行政公益訴訟案、江蘇省無錫市人民檢察院督促保護(hù)學(xué)生個(gè)人信息行政公益訴訟案、江西省樂安縣人民檢察院督促規(guī)范政府信息公開行政公益訴訟案、河南省濮陽市華龍區(qū)人民檢察院督促整治裝飾裝修行業(yè)泄露公民個(gè)人信息行政公益訴訟案、浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院訴某網(wǎng)絡(luò)科技有限公司侵害公民個(gè)人信息民事公益訴訟案、河北省保定市人民檢察院訴李某侵害公民個(gè)人信息民事公益訴訟案、上海市寶山區(qū)人民檢察院訴H科技有限公司、韓某某等人侵犯公民個(gè)人信息刑事附帶民事公益訴訟案、貴州省安順市西秀區(qū)人民檢察院訴熊某某等人侵犯公民個(gè)人信息刑事附帶民事公益訴訟案、廣東省廣寧縣人民檢察院訴譚某某等人侵犯公民個(gè)人信息刑事附帶民事公益訴訟案。這些典型案例啟動(dòng)時(shí)間集中于2019年至2020年之間，而且近半數(shù)都來自長三角區(qū)域。當(dāng)前，個(gè)人信息公益訴訟仍在各地不斷推進(jìn)，據(jù)最高人民檢察院的最新統(tǒng)計(jì)，2021年，全國各地檢察機(jī)關(guān)共辦理個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件2000余件，同比上升近3倍。(41)參見徐日丹、常璐倩：《檢察機(jī)關(guān)2021年辦理個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案2000余件》，載《檢察日報(bào)》2022年2月28日?？梢灶A(yù)見，個(gè)人信息公益訴訟將成為我國個(gè)人信息司法保護(hù)的一個(gè)主要途徑。

四、 個(gè)人信息公益訴訟的制度化路徑

在個(gè)人信息保護(hù)法出臺(tái)前的很長一段時(shí)間，不論是以江蘇為代表的個(gè)人信息民事公益訴訟模式，還是以浙江為代表的個(gè)人信息行政公益訴訟模式，都還只是“盆景”，尚未形成“風(fēng)景”。(42)參見前引，燕帥、趙光霞、宋心蕊文。個(gè)人信息保護(hù)法出臺(tái)后，各地雖然陸續(xù)開啟了個(gè)人信息公益訴訟實(shí)踐，但在大部分地區(qū)尚未常態(tài)化運(yùn)作，這在一定程度上是由現(xiàn)行訴訟法律制度障礙所導(dǎo)致的：雖然我國民事訴訟法和行政訴訟法均為個(gè)人信息公益訴訟留下了制度拓展空間，但由于缺乏對這一制度空間的權(quán)威解釋，實(shí)務(wù)部門對其拓展創(chuàng)新仍有較大的顧慮。因此，要為個(gè)人信息公益訴訟提供更加充分的制度支持，還有必要在個(gè)人信息保護(hù)法的配套司法解釋中對公益訴訟制度作出更具針對性的具體規(guī)定。

(一) 拓展訴訟法律的制度空間

公益訴訟在我國有著二十多年的實(shí)踐發(fā)展，(43)1997年7月，河南省方城縣檢察院就一起國有資產(chǎn)流失案向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹈袷略V訟，要求判決當(dāng)?shù)毓ど叹忠环莘康禺a(chǎn)買賣合同無效，并最終勝訴。這一案件一般被認(rèn)為是開啟了“準(zhǔn)公益訴訟”模式的實(shí)踐探索。之后，各地因?yàn)榄h(huán)境污染、消費(fèi)侵權(quán)等問題引發(fā)的公益訴訟不斷增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，各地檢察機(jī)關(guān)已提起153件公益訴訟。參見阿計(jì)：《公益訴訟之前世歷程》，載《民主與法制》2018年第6期。而直到2012年8月全國人大常委會(huì)通過修改后的民事訴訟法才正式確立了民事公益訴訟制度。在此之前二十多年的地方司法實(shí)踐中，環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)維權(quán)一直是公益訴訟的主要案件類型，正因如此，民事訴訟法引入公益訴訟制度時(shí)也就明確將這兩類案件類型具體確定了下來。根據(jù)2012年民事訴訟法第55條的規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。雖然早就有立法參與者指出，這一條款中的“等”表明立法確定公益訴訟的范圍采取的是不完全列舉的方式，(44)參見孫佑海：《對修改后的〈民事訴訟法〉中公益訴訟制度的理解》，載《法學(xué)雜志》2012年第12期。但在實(shí)踐中公益訴訟的范圍很少突破環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)維權(quán)的列舉式規(guī)定。直到2015年7月全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，現(xiàn)有立法的制度空間才得以拓展。(45)除了民事訴訟法規(guī)定的環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)維權(quán)兩種類型外，該決定明確允許試點(diǎn)地區(qū)可以對國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域提起公益訴訟；該決定甚至從民事公益訴訟拓展到了行政公益訴訟，為試點(diǎn)地區(qū)提起行政公益訴訟提供了制度保障。在為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)結(jié)束后，全國人大常委會(huì)于2017年6月同時(shí)對民事訴訟法和行政訴訟法進(jìn)行了修改，通過立法的方式進(jìn)一步確定了檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟角色，并正式確定了行政公益訴訟。

現(xiàn)行民事訴訟法和行政訴訟法對公益訴訟范圍的規(guī)定從列舉形式上看并不一致，民事公益訴訟明確列舉的是環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)維權(quán)兩大類型，而行政公益訴訟明確列舉的是環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓四大類型。但是，不論是民事訴訟法的第55條(2021年修訂后的民事訴訟法為第58條)，還是行政訴訟法的第25條第4款，都包含了“等”這一不完全列舉的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。而對于這兩大訴訟法中所規(guī)定的“等”應(yīng)作“等外”之解釋，學(xué)理上基本形成了共識(shí)。遺憾的是，這種學(xué)理共識(shí)仍然沒有被實(shí)務(wù)部門所普遍接受。2018年12月，最高人民檢察院公益訴訟檢察廳(籌)負(fù)責(zé)人在新聞發(fā)布會(huì)上表示，地方檢察機(jī)關(guān)對于“等”內(nèi)“等”外理解有分歧但又嚴(yán)重侵害公益、群眾反映強(qiáng)烈、普通訴訟又缺乏適格主體的情況，應(yīng)在當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府和法院等的支持下，進(jìn)行審慎而又積極的探索。(46)參見前引，閆晶晶、戴佳文。海曙區(qū)檢察院“騷擾電話”整治公益訴訟案被作為最高人民檢察院“檢察公益訴訟十大典型案例”，恰好是這種審慎而又積極探索公益訴訟新領(lǐng)域的典型樣本。

由于民事訴訟法和行政訴訟法適用范圍的不明確，檢察機(jī)關(guān)拓展“等”外公益訴訟新領(lǐng)域往往還需要遵循一定的“上報(bào)”程序，爭取地方黨委、人大、政府和法院的支持，這在一定程度上會(huì)影響地方檢察機(jī)關(guān)積極探索個(gè)人信息公益訴訟的動(dòng)力。因此，最高人民檢察院提出的“積極審慎探索公益訴訟新領(lǐng)域”，在地方實(shí)踐上往往表現(xiàn)出“審慎”有余而“積極”不足。為了化解“等”字難倒公益訴訟的實(shí)踐困境，上海市人民檢察院檢察長在2019年全國兩會(huì)期間提交議案，就曾建議全國人大常委會(huì)對公益訴訟受案范圍作“等”外立法解釋，以便有效解決個(gè)人信息保護(hù)等公益訴訟難題。(47)參見佘惠敏：《“我被‘等’字難倒了”》，載《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2019年3月15日。當(dāng)然，除了這種“等”外立法解釋路徑外，還有一種更為直接地確立個(gè)人信息公益訴訟制度的路徑，即修改民事訴訟法和行政訴訟法，將個(gè)人信息保護(hù)作為具體的公益訴訟類型。

在現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法關(guān)于公益訴訟“等”外規(guī)定并未明確化之前，檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織吸取我國環(huán)境公益訴訟等領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，(48)我國環(huán)境公益訴訟制度的建立就是得益于理論和實(shí)踐的共同推動(dòng)，自2007年起，各地開始探索建立環(huán)境公益訴訟制度，貴陽、無錫、昆明等地相繼制定了地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)及環(huán)保公益組織可以為了環(huán)境公共利益提起環(huán)境公益訴訟。參見王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國法學(xué)》2016年第1期。在沒有獲得正式立法確認(rèn)之前，也可以通過積極探索為個(gè)人信息公益訴訟制度的立法完善積累司法經(jīng)驗(yàn)。就此而言，江蘇、浙江等地積極拓展我國民事訴訟法、行政訴訟法的制度空間，為建立健全我國個(gè)人信息公益訴訟制度進(jìn)行了非常有益的探索。

(二) 個(gè)人信息保護(hù)法的制度確立

在個(gè)人信息保護(hù)法出臺(tái)之前，我國個(gè)人信息保護(hù)制度僅散見于多部不同的法律法規(guī)中，尤其集中于網(wǎng)絡(luò)安全法和民法典的針對性規(guī)范。雖然網(wǎng)絡(luò)安全法和民法典均通過專章對個(gè)人信息保護(hù)加以規(guī)范，但這兩部法律仍然無法有效解決個(gè)人信息保護(hù)行政監(jiān)管體制等方面存在的具體問題：目前我國并沒有專門的個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)，而分散立法并未涉及職責(zé)邊界問題，個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域事實(shí)上往往淪為監(jiān)管的灰色地帶。(49)參見王融：《我國〈個(gè)人信息保護(hù)法〉立法前路》，載《信息安全與通信保密》2017年第3期。此外，這兩部法律對個(gè)人信息保護(hù)的具體規(guī)定仍不夠清晰明確，相關(guān)規(guī)定往往主要起原則性的指導(dǎo)和限制作用，對個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和化解起不到很好的效果。正因如此，個(gè)人信息保護(hù)的專項(xiàng)立法呼聲仍不斷高漲。(50)事實(shí)上，早在十多年前就有學(xué)者起草了個(gè)人信息保護(hù)法的專家建議稿，分別是齊愛民教授擬訂的《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法示范法草案學(xué)者建議稿》和周漢華研究員擬訂的《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法(專家建議稿)》，參見齊愛民：《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法示范法草案學(xué)者建議稿》，載《河北法學(xué)》2005年第6期；周漢華：《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法(專家建議稿)及立法研究報(bào)告》，法律出版社2006年版。而直到2017年個(gè)人信息保護(hù)法的制定才成為全國人大代表關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一，該年度的第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議期間，全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員吳曉靈，全國人大代表、中國人民銀行營業(yè)管理部主任周學(xué)東以及45位全國人大代表在兩會(huì)上提交了《關(guān)于制定〈中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法〉的議案》，建議盡快制定《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》。參見吳曉靈、周學(xué)東：《建議盡快制定〈個(gè)人信息保護(hù)法〉》，載“財(cái)新網(wǎng)”，最后訪問日期：2020年8月15日。而第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議后，全國人大代表共有340人次提出39件呼吁出臺(tái)專門的個(gè)人信息保護(hù)法的相關(guān)議案、建議。參見徐雋：《十三屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議多部法律草案》，載《人民日報(bào)》2020年10月14日。

在全國人大常委會(huì)確定啟動(dòng)個(gè)人信息保護(hù)法立法后，學(xué)界最初對于是否應(yīng)當(dāng)在這部法律中明確公益訴訟等個(gè)人信息群體性糾紛解決機(jī)制并未給予足夠的關(guān)注，相關(guān)研究也存在明顯不足，只有張新寶教授等少數(shù)學(xué)者主張，將構(gòu)建諸如公益訴訟、集體訴訟等行之有效的訴訟制度作為個(gè)人信息保護(hù)法研究和立法的重點(diǎn)。(51)參見張新寶：《〈民法總則〉個(gè)人信息保護(hù)條文研究》，載《中外法學(xué)》2019年第1期。這一主張也最終反映在了張新寶教授主持起草的專家建議稿中，該建議稿明確提出將公益訴訟納入個(gè)人信息保護(hù)法的糾紛解決制度體系中。(52)參見張新寶、葛鑫：《個(gè)人信息保護(hù)法(專家建議稿)》，載“民商法律網(wǎng)”，最后訪問日期：2020年8月15日。事實(shí)上，隨著學(xué)界和實(shí)務(wù)界對個(gè)人信息保護(hù)制度研究的深化，越來越多的學(xué)者和實(shí)務(wù)專家也都認(rèn)識(shí)到了公益訴訟對于個(gè)人信息保護(hù)的重要作用，(53)參見前引④，丁曉東文；張玉潔、胡振吉：《我國大數(shù)據(jù)法律定位的學(xué)說論爭、司法立場與立法規(guī)范》，載《政治與法律》2018年第10期；屠春含、吳禮勤：《探索公益訴訟多維度保護(hù)App所涉?zhèn)€人信息》，載《檢察日報(bào)》2019年8月4日；王贊等：《個(gè)人網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)納入公益訴訟范圍研究》，載《天津檢察》2020年第1期。并嘗試對個(gè)人信息公益訴訟制度進(jìn)行系統(tǒng)性構(gòu)建。(54)參見蔣都都、楊解君：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息公益訴訟探討——以公眾的個(gè)人信息保護(hù)為聚焦》，載《廣西社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。

隨著個(gè)人信息公益訴訟理論研究的深入以及以長三角區(qū)域?yàn)榇淼膫€(gè)人信息公益訴訟地方實(shí)踐探索的拓展，全國人大常委會(huì)在審議并公開征求意見的《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》中正式確立了個(gè)人信息公益訴訟相關(guān)的規(guī)定，(55)第十三屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議對《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》進(jìn)行了第一次審議，該草案第66條規(guī)定：“個(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的，人民檢察院、履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門和國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟?！钡谑龑萌珖舜蟪Ｎ瘯?huì)第二十八次會(huì)議對《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》進(jìn)行了第二次審議，延續(xù)了這一規(guī)定(第69條)。明確了檢察院、履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門和國家網(wǎng)信部門確定的組織的起訴資格；最終通過的個(gè)人信息保護(hù)法的第70條在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加了法律規(guī)定的消費(fèi)者組織的起訴資格。

(三) 通過司法解釋的制度補(bǔ)強(qiáng)

個(gè)人信息保護(hù)法對公益訴訟制度的規(guī)定與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定具有一定的類似之處，即主要對可以提起公益訴訟的起訴主體進(jìn)行了明確，對于具體的適用程序等并沒有進(jìn)行規(guī)定。與個(gè)人信息保護(hù)法不同的是，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法所確立的消費(fèi)公益訴訟和環(huán)境公益訴訟，屬于民事訴訟法、行政訴訟法所列明的公益訴訟類型；然而，僅依靠民事訴訟法和行政訴訟法的兩個(gè)條款，很難承載起消費(fèi)公益訴訟和環(huán)境公益訴訟完整的制度構(gòu)造。因此，消費(fèi)公益訴訟和環(huán)境公益訴訟制度的體系化構(gòu)建主要是依托于相應(yīng)的司法解釋才得以實(shí)現(xiàn)：消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法于2013年修改后新增了消費(fèi)公益訴訟的規(guī)定，(56)參見《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條。最高人民法院于2016年專門出臺(tái)了《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕10號(hào))，消費(fèi)民事公益訴訟制度由此得以較為完整地確立；環(huán)境保護(hù)法于2014年修改后新增了環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，(57)參見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第58條。最高人民法院于2015年專門出臺(tái)了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕1號(hào))，環(huán)境民事公益訴訟制度也由此得以較為完整地確立。

雖然民事訴訟法和行政訴訟法為個(gè)人信息公益訴訟提供了拓展性的制度空間，各地的個(gè)人信息公益訴訟實(shí)踐也主要是建立在這一制度空間的基礎(chǔ)上。然而，與消費(fèi)公益訴訟和環(huán)境公益訴訟一樣，僅靠民事訴訟法和行政訴訟法的有限條款，很難承載起個(gè)人信息公益訴訟完整的制度構(gòu)造。因此，消費(fèi)公益訴訟和環(huán)境公益訴訟通過專項(xiàng)司法解釋的方式進(jìn)行制度補(bǔ)強(qiáng)的模式無疑值得個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度構(gòu)建借鑒。

通過司法解釋補(bǔ)強(qiáng)個(gè)人信息公益訴訟制度時(shí)，一個(gè)重要的前提是對個(gè)人信息公益訴訟類型的確定，而對于這一前提性的問題，目前學(xué)界存在明顯不同的看法。不少學(xué)者認(rèn)為個(gè)人信息保護(hù)法第70條所規(guī)范的僅為民事公益訴訟，而不針對行政公益訴訟。例如，張新寶教授以行政訴訟法第25條第4款列舉個(gè)人信息保護(hù)等為由，認(rèn)為“對于行政機(jī)關(guān)大規(guī)模侵權(quán)行為，目前我國已存在特別的法律規(guī)則對其進(jìn)行有效的制約，就應(yīng)該遵從原有特別的解決路徑，而不宜突破現(xiàn)有的行政法規(guī)則”。(58)張新寶、賴成宇：《個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的理解與適用》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第5期。程嘯教授等學(xué)者也持有類似的看法。(59)參見程嘯：《個(gè)人信息保護(hù)法理解與適用》，中國法制出版社2021年版，第531頁。而最高人民檢察院檢察理論研究所助理研究員邵俊則認(rèn)為個(gè)人信息公益訴訟不僅包括民事公益訴訟還包括行政公益訴訟，“如果存在履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門不作為或者違法作為，損害了社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提出檢察建議和提起行政公益訴訟”。(60)邵?。骸秱€(gè)人信息的檢察公益訴訟保護(hù)路徑研究》，載《法治研究》2021年第5期。如上文所述，不論是從個(gè)人信息公益訴訟的實(shí)踐來看，還是從行政訴訟法關(guān)于行政公益訴訟的制度空間來看，個(gè)人信息保護(hù)法第70條所確定的公益訴訟類型顯然應(yīng)當(dāng)包含行政公益訴訟類型。

值得注意的是，不論是最高人民法院還是最高人民檢察院，都已經(jīng)意識(shí)到了通過司法解釋補(bǔ)強(qiáng)個(gè)人信息公益訴訟制度的重要性：在個(gè)人信息保護(hù)法出臺(tái)前，最高人民法院于2021年7月出臺(tái)了《關(guān)于審理使用人臉識(shí)別技術(shù)處理個(gè)人信息相關(guān)民事案件適用法律若干問題的規(guī)定》，該司法解釋甚至在一定程度上先于個(gè)人信息保護(hù)法確定了個(gè)人信息民事公益訴訟制度；(61)該司法解釋第14條規(guī)定：“信息處理者處理人臉信息的行為符合民事訴訟法第55條、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第47條或者其他法律關(guān)于民事公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)予受理?！弊罡呷嗣駲z察院則在個(gè)人信息保護(hù)法通過后，第一時(shí)間下發(fā)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行個(gè)人信息保護(hù)法推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟檢察工作的通知》，對檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟重點(diǎn)從嚴(yán)保護(hù)的個(gè)人信息類型、辦案流程機(jī)制等進(jìn)行了較為全面的規(guī)范。(62)需要說明的是，最高人民檢察院的這一司法文件并未向社會(huì)公開，該司法文件的主要內(nèi)容，參見張璁：《最高檢推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟檢察工作：生物識(shí)別、行蹤軌跡等信息應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)》，載《人民日報(bào)》2021年8月26日。當(dāng)然，不論是最高人民法院的司法解釋還是最高人民檢察院的司法文件，與個(gè)人信息保護(hù)制度體系化構(gòu)建所需的司法解釋還有一定的距離。

五、 結(jié) 語

隨著以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能為代表的數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展，非法收集或使用個(gè)人信息的形式將會(huì)更加復(fù)雜，個(gè)人信息的安全風(fēng)險(xiǎn)也將更加不確定。在強(qiáng)化監(jiān)管的同時(shí)，如何構(gòu)建一套更加行之有效的個(gè)人信息司法保護(hù)制度體系可以說是一個(gè)世界性難題，就此而言我們與西方法治發(fā)達(dá)國家一樣都還在不斷探索。如果說傳統(tǒng)的立法我們還能夠通過法律移植的方式來迅速彌補(bǔ)國內(nèi)法的不足，那么身處數(shù)字技術(shù)飛速發(fā)展的當(dāng)下，已經(jīng)很難再有域外成熟有效的制度方案直接“為我所用”了。為了更好地應(yīng)對大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息司法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，我們有必要立足于中國本土實(shí)踐來不斷優(yōu)化相應(yīng)的司法制度方案。在我國個(gè)人信息公益訴訟制度缺乏明確制度支持的情況下，江蘇、浙江等地的實(shí)踐探索為個(gè)人信息公益訴訟制度拓展提供了難得的觀察樣本，也為個(gè)人信息公益訴訟制度體系化構(gòu)建提供了經(jīng)驗(yàn)參考。盡管理論界和實(shí)務(wù)界在討論我國個(gè)人信息保護(hù)問題時(shí)，表面上強(qiáng)調(diào)借鑒的“拿來主義”仍然盛行，但以個(gè)人信息公益訴訟為典型代表的地方實(shí)踐和制度安排也昭示了我國個(gè)人信息公益訴訟制度的發(fā)展之路必然具有獨(dú)特路徑和圖景。