政府采購(gòu)行政壟斷規(guī)制的適用性

黃彥欽

現(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力運(yùn)行充分尊重市場(chǎng)機(jī)制的作用，并將競(jìng)爭(zhēng)政策上升到一個(gè)重要的地位。在政府采購(gòu)中，競(jìng)爭(zhēng)性原則逐漸成為各國(guó)政府采購(gòu)的一項(xiàng)重要原則，我國(guó)政府采購(gòu)法也將公平競(jìng)爭(zhēng)原則作為政府采購(gòu)的根本原則之一。(1)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(2014年修正)第3條：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則?！蹦壳埃覈?guó)政府采購(gòu)法治研究多從財(cái)政法角度對(duì)政府采購(gòu)的預(yù)算管理、績(jī)效考核、政策性功能等展開(kāi)論述，但對(duì)政府采購(gòu)的壟斷規(guī)制卻缺乏深入的研究。(2)參見(jiàn)彭向剛、肖艾林：《基于公共價(jià)值的我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理創(chuàng)新》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2014年第2期。政府采購(gòu)具有較高的反競(jìng)爭(zhēng)可能性，政府采購(gòu)的特殊性又使得政府采購(gòu)壟斷具有更復(fù)雜、深重的競(jìng)爭(zhēng)危害。因此，探討競(jìng)爭(zhēng)法視野下政府采購(gòu)的規(guī)制具有重要意義。政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)主體的壟斷行為涉及公權(quán)力主體和公共財(cái)政支出，因此，往往被認(rèn)定為行政壟斷，并通過(guò)反壟斷法第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”對(duì)采購(gòu)人的壟斷行為進(jìn)行規(guī)制。然而，這種規(guī)制路徑缺乏學(xué)理論證，有必要從法理上對(duì)政府采購(gòu)適用行政壟斷規(guī)制制度進(jìn)行審視，并探索政府采購(gòu)主體壟斷行為的規(guī)制路徑和方法。政府采購(gòu)主體壟斷的復(fù)雜性與特殊性也為反壟斷相關(guān)理論和實(shí)踐提供了反思、完善與發(fā)展的機(jī)會(huì)。

一、 行政壟斷與政府采購(gòu)的主體范圍及其差異

調(diào)整對(duì)象是否具備法律主體要件是法律適用的前提，法律主體制度直接決定著法律適用的范圍。

(一) 行政壟斷行為主體

行政壟斷制度是中國(guó)特色的法律制度，主要針對(duì)我國(guó)政府權(quán)力不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。反壟斷法是我國(guó)行政壟斷規(guī)制體系的核心，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為行政壟斷的預(yù)防機(jī)制，近幾年逐漸成為行政壟斷規(guī)制體系的重要制度。(3)參見(jiàn)黃彥欽：《行政壟斷規(guī)制體系再生長(zhǎng)》，載《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評(píng)論》2020年第1期。在反壟斷法中，行政壟斷的主體被明確限定為“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，(4)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度也將行政壟斷的主體界定為“政策制定機(jī)關(guān)”，即行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。(5)參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào))、《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》(2017年10月23日發(fā)布)?？梢?jiàn)，反行政壟斷法律制度在行政壟斷主體界定上具有統(tǒng)一性。

但行政壟斷主體的外延不夠具體、明確，特別是在行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、公用企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會(huì)等組織是否屬于行政壟斷主體的問(wèn)題上。所有行政機(jī)關(guān)在行使行政管理職能和市場(chǎng)規(guī)制職權(quán)時(shí)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響受到競(jìng)爭(zhēng)法調(diào)整，行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、公用企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會(huì)等組織與行政機(jī)關(guān)不同，他們并非天然具有行政管理權(quán)，這些組織在行使公共管理職能時(shí)對(duì)市場(chǎng)主體的影響與行政機(jī)關(guān)地位無(wú)異，故其也應(yīng)屬于行政壟斷主體。然而，依據(jù)現(xiàn)行反壟斷法，若法律、行政法規(guī)沒(méi)有授予上述組織公共管理職能，而這些組織在缺乏法律依據(jù)的情況下行使監(jiān)督、管理權(quán)干擾市場(chǎng)正常競(jìng)爭(zhēng)秩序，卻不屬于行政壟斷主體，反壟斷法就不能對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。行政機(jī)構(gòu)、公共組織、公用企業(yè)等缺乏法律、法規(guī)授權(quán)，超出法律、法規(guī)授權(quán)范圍行使行政管理權(quán)恰是一種典型的濫用行政權(quán)力，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成的損害理應(yīng)受到反壟斷法的控制。

對(duì)反壟斷法這一漏洞，在修法或解釋時(shí)應(yīng)當(dāng)予以解決。行政壟斷主體外延應(yīng)當(dāng)拓寬，使得所有濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為都能受到反壟斷法的調(diào)整。主體外延的劃分隨著社會(huì)發(fā)展會(huì)逐漸與原本定位脫節(jié)，修法和法律解釋更應(yīng)當(dāng)突出行政壟斷主體的核心特征和實(shí)質(zhì)要素。使用“行政機(jī)關(guān)及其他公共組織”或“行使公共管理職能的組織”都能彌補(bǔ)反壟斷法這一漏洞。

(二) 政府采購(gòu)行為主體

政府采購(gòu)主體直接決定政府采購(gòu)法的適用范圍。我國(guó)自2007年啟動(dòng)加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》(Government Procurement Agreement，簡(jiǎn)稱(chēng)GPA)談判至今仍未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，一個(gè)重要原因便是我國(guó)與成員國(guó)之間在采購(gòu)主體范圍上存在分歧。我國(guó)政府采購(gòu)法采用“采購(gòu)實(shí)體”和“采購(gòu)資金性質(zhì)”雙重標(biāo)準(zhǔn)，GPA則是看采購(gòu)主體從事采購(gòu)是否出于政府目的，是否受到政府控制或影響。(6)參見(jiàn)賀小勇：《中國(guó)盡早加入〈政府采購(gòu)協(xié)定〉的法律建議》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2019年第6期。

根據(jù)政府采購(gòu)法第2條，政府采購(gòu)行為主體是使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織?！胺猜男杏煞芍刃驔Q定的職能者就是一個(gè)機(jī)關(guān)?！?7)[奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書(shū)館2013年版，第284頁(yè)。國(guó)家機(jī)關(guān)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的各種機(jī)關(guān)的總稱(chēng)，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等。政府采購(gòu)法第86條將軍事采購(gòu)排除在政府采購(gòu)法適用范圍之外，除軍事機(jī)關(guān)之外的國(guó)家機(jī)關(guān)均是政府采購(gòu)主體。2004年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》明確，事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，這些組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)時(shí)受政府采購(gòu)法調(diào)整。團(tuán)體組織的概念繁雜混亂，官方和學(xué)界并未對(duì)此概念進(jìn)行界定，實(shí)踐中，團(tuán)體組織主要指各黨派和政府批準(zhǔn)的社會(huì)團(tuán)體，如政黨組織、政協(xié)組織等，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、工會(huì)、學(xué)會(huì)、婦聯(lián)等社會(huì)管理、服務(wù)類(lèi)組織，慈善協(xié)會(huì)、基金會(huì)等社會(huì)福利類(lèi)非營(yíng)利組織，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等基層群眾自治組織往往也被認(rèn)為是團(tuán)體組織。(8)參見(jiàn)崔茂崇：《困境與發(fā)展：略論當(dāng)代中國(guó)社團(tuán)組織研究》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。

除采購(gòu)實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)外，還有采購(gòu)資金性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)限定采購(gòu)主體范圍，因此應(yīng)當(dāng)拓寬采購(gòu)實(shí)體范圍，使更多使用財(cái)政性資金的主體被納入政府采購(gòu)主體范圍，增強(qiáng)“采購(gòu)資金性質(zhì)”標(biāo)準(zhǔn)的作用。民法典總則將法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、特別法人，其中非營(yíng)利法人分為事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，特別法人分為機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人。可以發(fā)現(xiàn)，民法中非營(yíng)利法人、特別法人與政府采購(gòu)法中的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織的范圍相似，非營(yíng)利法人與特別法人范圍較寬、邊界更清晰，可以采用非營(yíng)利法人和特別法人的概念作為政府采購(gòu)實(shí)體。

采購(gòu)資金標(biāo)準(zhǔn)要求政府采購(gòu)主體的資金來(lái)源是財(cái)政性資金。采購(gòu)資金標(biāo)準(zhǔn)與其說(shuō)是主體要素，毋寧說(shuō)是行為要素。行政壟斷和政府采購(gòu)可用等式表示為：行政壟斷=行政壟斷主體+行政壟斷行為，政府采購(gòu)=政府采購(gòu)主體+政府采購(gòu)行為。其中行政壟斷主體=行政機(jī)關(guān)+法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，行政壟斷行為=濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，政府采購(gòu)主體=各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，政府采購(gòu)行為=使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)。而如果將“使用財(cái)政性資金”作為主體要素，不僅不符合規(guī)范本身的結(jié)構(gòu)，也會(huì)在解釋上產(chǎn)生歧義，究竟解釋為所有資金來(lái)源均是財(cái)政性資金、所有采購(gòu)資金來(lái)源均是財(cái)政性資金，還是有些采購(gòu)的資金來(lái)源是財(cái)政性資金呢？因此，采購(gòu)資金標(biāo)準(zhǔn)不宜作為主體要素，應(yīng)當(dāng)作為行為要素。

(三) 行政壟斷與政府采購(gòu)主體差異

無(wú)論是在實(shí)然層面還是應(yīng)然層面，行政壟斷主體與政府采購(gòu)主體的范圍都有很大差異，這源于反壟斷法中的行政壟斷行為主體制度與政府采購(gòu)法中的政府采購(gòu)主體制度不同的邏輯基點(diǎn)。行政壟斷行為主體以公共管理權(quán)力為核心，定位于規(guī)制行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的損害，而政府采購(gòu)主體以財(cái)政性資金使用為核心，目的在于提高財(cái)政性資金利用效益，發(fā)揮政策性調(diào)節(jié)功能。邏輯基點(diǎn)的差異使得兩種制度主體范圍有明顯的區(qū)別。政府采購(gòu)主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)，而行政壟斷主體只包括國(guó)家機(jī)關(guān)中的行政機(jī)關(guān)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等采購(gòu)行為都不受反壟斷法的規(guī)制。事業(yè)單位、團(tuán)體組織都是政府采購(gòu)主體，但這些組織只有獲得法律、法規(guī)授予的公共事務(wù)管理職能才能成為行政壟斷主體。另外，一些自然壟斷或因國(guó)家政策而具有壟斷地位的國(guó)有企業(yè)不屬于政府采購(gòu)主體范圍，但它們往往具有一定的公共管理職能，在行使公共管理職權(quán)時(shí)將受到反壟斷法的規(guī)制。對(duì)于政府采購(gòu)法規(guī)制而反壟斷法不規(guī)制的主體范圍差異則引發(fā)了一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題：為什么政府采購(gòu)主體要受到反壟斷法區(qū)別對(duì)待？

從域外政府采購(gòu)法制來(lái)看，政府采購(gòu)的規(guī)制對(duì)象恰恰是不適用反壟斷法的機(jī)構(gòu)，這與政府采購(gòu)法本身的反壟斷功能有關(guān)。現(xiàn)代各國(guó)的政府采購(gòu)法都將競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)作為一項(xiàng)重要原則，然而自然壟斷、政策性壟斷以及公共部門(mén)往往不受反壟斷法的干預(yù)。因此，政府采購(gòu)法便對(duì)這些主體在采購(gòu)中的壟斷行為進(jìn)行制約，如歐盟便將非經(jīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而獲得排他性特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)納入政府采購(gòu)法律制度。(9)參見(jiàn)鄒穎：《論歐盟公共采購(gòu)法采購(gòu)主體的界定標(biāo)準(zhǔn)及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義》，載《河北法學(xué)》2012年第3期。由此觀之，政府采購(gòu)法與其說(shuō)與反壟斷法競(jìng)合，毋寧說(shuō)是對(duì)反壟斷法的補(bǔ)充。

二、 行政壟斷與政府采購(gòu)的行為模式及其差異

除了主體差異，行政壟斷與政府采購(gòu)在行為模式上也不相同。法律行為模式是指“由法律規(guī)定預(yù)設(shè)的，主體據(jù)以在一定條件下實(shí)施一定行為的類(lèi)型化的行為樣式”。(10)楊凱：《法律規(guī)范結(jié)構(gòu)論》，群眾出版社2007年版，第181頁(yè)。行政壟斷行為模式是反壟斷法規(guī)定的行政壟斷主體濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的類(lèi)型化行為樣式，政府采購(gòu)行為模式是政府采購(gòu)法規(guī)定的政府采購(gòu)主體使用財(cái)政性資金采購(gòu)法定的貨物、工程和服務(wù)的類(lèi)型化行為樣式。

(一) 行政壟斷行為模式

行政壟斷核心是濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，從這一邏輯起點(diǎn)出發(fā)構(gòu)造的行政壟斷主體和行政壟斷行為模式具有一致性。由于行政壟斷行為模式具有很強(qiáng)的明確性和區(qū)分性，因此，行政壟斷行為模式對(duì)行政壟斷的甄別異常重要。

反壟斷法第32條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品。限定交易行為模式是行政壟斷主體通過(guò)影響交易方選擇交易對(duì)手方，間接影響交易結(jié)果。反壟斷法第33條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，妨礙商品在地區(qū)之間自由流通。商品地區(qū)封鎖行為模式是行政壟斷主體通過(guò)各種手段禁止外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)。反壟斷法第34條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排斥或限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。投標(biāo)地區(qū)封鎖行為模式是行政壟斷主體通過(guò)各種方式限制外地企業(yè)參加本地區(qū)的投標(biāo)活動(dòng)。反壟斷法第35條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排斥或限制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。投資地區(qū)封鎖行為模式是行政壟斷主體通過(guò)各種方式限制外地企業(yè)在本地投資。反壟斷法第36條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為。強(qiáng)制企業(yè)壟斷模式是行政壟斷主體通過(guò)強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事商業(yè)壟斷行為，從而造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)損害。反壟斷法第36條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。制定壟斷規(guī)定模式是行政機(jī)關(guān)制定具有消極競(jìng)爭(zhēng)影響的規(guī)范性文件，廣泛地限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

從具體行政壟斷行為模式可以看出，行政壟斷主體并不會(huì)直接參與市場(chǎng)交易、投資等行為，而是作用于經(jīng)營(yíng)者的行為，進(jìn)而影響市場(chǎng)交易、投資。在行政壟斷中，實(shí)際存在著三方主體，這三方主體分別是行政壟斷主體和市場(chǎng)行為的雙方主體。限定交易、地區(qū)封鎖、強(qiáng)制企業(yè)壟斷以及制定壟斷規(guī)定均遵循這一模式，因此，行政壟斷行為類(lèi)型化模式應(yīng)當(dāng)是交易當(dāng)事方之外的行政壟斷主體通過(guò)影響交易當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

(二) 政府采購(gòu)行為模式

行政壟斷有多種具體類(lèi)型，政府采購(gòu)也有幾種方式。政府采購(gòu)法規(guī)定的政府采購(gòu)方式有公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)。在政府采購(gòu)中，招標(biāo)采購(gòu)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中的談判小組、詢(xún)價(jià)采購(gòu)中的詢(xún)價(jià)小組等均是采購(gòu)主體的一部分。相較而言，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)更具有獨(dú)立性，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作為政府采購(gòu)當(dāng)事人之一，與采購(gòu)主體之間是委托代理關(guān)系。對(duì)于納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)，采購(gòu)主體應(yīng)當(dāng)委托集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)集中采購(gòu)；未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)，可以委托集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)辦理采購(gòu)事宜。

由于集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)集中采購(gòu)的需要設(shè)立的非營(yíng)利事業(yè)法人，其設(shè)立目的便是代理政府采購(gòu)，降低采購(gòu)人與供應(yīng)商的合謀風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)政府采購(gòu)的效率和效益。在采購(gòu)事務(wù)上除了采購(gòu)需求外，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，而這種獨(dú)立性還應(yīng)不斷加強(qiáng)。(11)“從推行政府采購(gòu)制度的目的來(lái)看，借鑒國(guó)外的相關(guān)做法，筆者認(rèn)為完全可以把集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)放在采購(gòu)人的位置，行使采購(gòu)人的相應(yīng)權(quán)利，以自己的名義來(lái)簽訂政府采購(gòu)合同?！?參見(jiàn)何婷：《政府采購(gòu)法執(zhí)行過(guò)程中若干問(wèn)題探討》，載《中國(guó)政府采購(gòu)》2005年第2期。因此，在反壟斷視角下，集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)比集中采購(gòu)中的采購(gòu)人更有可能成為行政壟斷行為主體。對(duì)于非集中采購(gòu)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依據(jù)委托代理協(xié)議為采購(gòu)主體處理采購(gòu)事宜，其獨(dú)立性大大降低，采購(gòu)主體委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)更多是基于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性和高效率的技術(shù)性考慮，并非法律強(qiáng)制要求。(12)采購(gòu)人選擇集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以視作對(duì)采購(gòu)代理服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)，所涉的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性問(wèn)題可以納入本文政府采購(gòu)中采購(gòu)人壟斷行為的規(guī)制研究。采購(gòu)結(jié)果主要取決于采購(gòu)主體的意志，因此，在反壟斷視角下，非集中采購(gòu)中的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)并不是行政壟斷中的獨(dú)立主體和環(huán)節(jié)。

所以，在政府采購(gòu)壟斷問(wèn)題上，政府采購(gòu)的行為模式可以抽象為兩種：一是在集中采購(gòu)中，集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采用各種合法、適當(dāng)?shù)姆绞酱_定最終供應(yīng)商，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商簽訂政府采購(gòu)協(xié)議；另一種是在非集中采購(gòu)中，采購(gòu)人合法、適當(dāng)?shù)卮_定最終供應(yīng)商，并與之簽訂政府采購(gòu)協(xié)議。

(三) 行政壟斷與政府采購(gòu)行為模式差異

對(duì)比行政壟斷和政府采購(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，兩者具有不同的行為模式。與經(jīng)濟(jì)性壟斷不同，行政壟斷主體不直接參與市場(chǎng)交易行為，而是通過(guò)行政權(quán)力間接影響本應(yīng)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定的結(jié)果。行政權(quán)力作為公權(quán)力，對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制而言是一種補(bǔ)充和調(diào)控，應(yīng)當(dāng)具有謙抑性。(13)參見(jiàn)張弘：《論行政權(quán)的謙抑性及行政法的相應(yīng)對(duì)待》，載《政法論叢》2017年第3期。行政壟斷建立在行政權(quán)力與市場(chǎng)力量?jī)烧叩谋举|(zhì)區(qū)別上。因此，行政壟斷主體作為行政權(quán)力的行使主體，必然不是市場(chǎng)交易平等主體。然而，在政府采購(gòu)中，采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)直接參與到采購(gòu)交易中，成為交易的一方當(dāng)事人。這種行為模式并非行政權(quán)力行使的典型模式。在政府采購(gòu)中，采購(gòu)主體的壟斷行為是否可以適用行政壟斷規(guī)制，需要考察政府采購(gòu)是否是一種行政行為，政府采購(gòu)壟斷行為是否可以認(rèn)定為濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。

對(duì)于政府采購(gòu)的行為的性質(zhì)有幾種觀點(diǎn)：有論者認(rèn)為，在政府采購(gòu)中，采購(gòu)人以平等主體身份參與市場(chǎng)交易，與供應(yīng)商之間并無(wú)縱向、垂直的管理關(guān)系，因此，政府采購(gòu)是平等主體之間的民事行為；(14)“行政主體還可以作出一些民事行為，如政府采購(gòu)?！眳⒁?jiàn)黃悅波：《行政法學(xué)本體論研究初探——以公安行政執(zhí)法實(shí)踐為視角》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2018年版，第104頁(yè)。有論者認(rèn)為，政府采購(gòu)發(fā)揮著計(jì)劃、決策、監(jiān)督和管理職能，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)作為行政行為(15)關(guān)于行政行為概念的爭(zhēng)議較大，這里采用狹義行政行為的概念，即行政主體單方意思行為。對(duì)待；(16)“政府采購(gòu)更多的是一種行政行為?！眳⒁?jiàn)肖北庚：《政府采購(gòu)法原理》，世界圖書(shū)出版公司2016年版，第98頁(yè)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府采購(gòu)屬于行政協(xié)議的范疇，相關(guān)爭(zhēng)端解決應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟法；(17)“政府采購(gòu)合同屬于行政協(xié)議?！?參見(jiàn)鄭剛：《論行政協(xié)議識(shí)別裁量機(jī)制“二元性”》，載中華人民共和國(guó)最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》(總第72集)，中國(guó)法制出版社2018年版，第86頁(yè)。也有論者借鑒德國(guó)“雙階理論”和法國(guó)“可分離行為理論”，將政府采購(gòu)分為選擇供應(yīng)商和簽訂、履行合同兩個(gè)階段，前一階段更具行政性，后一階段屬于民事合同。(18)參見(jiàn)焦富民：《政府采購(gòu)救濟(jì)制度研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2010年版，第144頁(yè)。

政府采購(gòu)兼具公私屬性：一方面，政府采購(gòu)法規(guī)定，政府采購(gòu)適用合同法，采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。這表明政府采購(gòu)具有平等性；另一方面，政府采購(gòu)主體屬于公權(quán)力主體，且政府采購(gòu)行為除了商業(yè)目的外，還具有公益性、政策性。對(duì)于反壟斷法行政壟斷規(guī)制而言，合同的簽訂與履行不具有行政壟斷規(guī)制上的意義，壟斷主要發(fā)生在前合同階段，即選擇確定供應(yīng)商的環(huán)節(jié)。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，如果認(rèn)為政府采購(gòu)是行政權(quán)力的行使，仍然會(huì)面臨政府采購(gòu)主體是否滿(mǎn)足行政壟斷中第三人干預(yù)模式；而如果認(rèn)為政府采購(gòu)是一種平等主體之間的交易準(zhǔn)備行為，那么政府采購(gòu)根本無(wú)法適用行政壟斷規(guī)制。

三、 反壟斷法和政府采購(gòu)法的規(guī)制模式及其差異

就目前的規(guī)范來(lái)看，反壟斷法對(duì)行政壟斷的規(guī)制模式與政府采購(gòu)法對(duì)政府采購(gòu)的規(guī)制模式有很大區(qū)別?，F(xiàn)行的政府采購(gòu)法對(duì)政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性的規(guī)制顯然不夠，如果試圖通過(guò)反壟斷法對(duì)政府采購(gòu)壟斷進(jìn)行規(guī)制，則需要充分考慮兩部法律規(guī)制模式的兼容性。

(一) 反壟斷法對(duì)行政壟斷的規(guī)制模式

在正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序下，市場(chǎng)行為雙方通過(guò)價(jià)格機(jī)制建立商業(yè)合作，這種經(jīng)營(yíng)自由、消費(fèi)自由、投資自由等猶如婚姻自由，不應(yīng)受到第三方不合理的干預(yù)。而在行政壟斷中，商業(yè)自由和競(jìng)爭(zhēng)秩序受到行政權(quán)力的干預(yù)，使得市場(chǎng)行為主體無(wú)法通過(guò)價(jià)格機(jī)制、充分信息、意思自治建立商業(yè)關(guān)系。即使不合理干預(yù)交易的是市場(chǎng)力量，反壟斷法尚將其作為濫用市場(chǎng)支配地位進(jìn)行規(guī)制，更遑論具有強(qiáng)制力的行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)。現(xiàn)代法治精神要求行政權(quán)力不僅需要具備合法性更需要具備合理性，行政建設(shè)應(yīng)當(dāng)朝著服務(wù)型政府、效能政府、有限政府轉(zhuǎn)變，(19)參見(jiàn)李衛(wèi)華：《法治政府評(píng)價(jià)體系之理論思考》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2014年第3期。并讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。(20)參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2013年11月12日發(fā)布。因此，對(duì)行政權(quán)力的約束和規(guī)范應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格。

反壟斷法對(duì)行政壟斷持一概禁止的態(tài)度。反壟斷法在壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中的規(guī)制中融入了大量的利益平衡與自由裁量，如反壟斷法第15條對(duì)壟斷協(xié)議的豁免制度、第17條濫用市場(chǎng)支配地位認(rèn)定中的“正當(dāng)理由”和經(jīng)營(yíng)者集中審查中的諸多考慮因素。而對(duì)于行政壟斷，反壟斷法第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”中每一條均用“不得”將行政壟斷一概禁止。

對(duì)于反壟斷法“一刀切”的行政壟斷規(guī)制模式，可以通過(guò)對(duì)“濫用”二字的解釋注入利益平衡或者比例原則適用的空間。“濫用”二字使得行政壟斷規(guī)制存在自由裁量的可能。但這種自由裁量與豁免制度的利益平衡不同。競(jìng)爭(zhēng)法具有天然的平衡屬性，需要平衡各種社會(huì)價(jià)值，壟斷協(xié)議規(guī)制和公平競(jìng)爭(zhēng)審查都建立了豁免制度。在判斷目標(biāo)行為是否構(gòu)成壟斷時(shí)的利益平衡是一次平衡，依據(jù)既有標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定構(gòu)成壟斷后，出于對(duì)其他價(jià)值的考量而豁免壟斷責(zé)任是二次平衡。(21)參見(jiàn)黃彥欽：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定的適用方法》，載《中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管研究》2019年第11期。反壟斷法行政壟斷規(guī)制并沒(méi)有二次平衡，通過(guò)對(duì)“濫用”的解釋實(shí)現(xiàn)一次平衡在沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)和程序限制的情況下也很難具有操作性。

(二) 政府采購(gòu)法對(duì)政府采購(gòu)行為的規(guī)制模式

我國(guó)政府采購(gòu)法制建設(shè)歷經(jīng)二十余年的時(shí)間，逐漸形成了較為完善的政府采購(gòu)法律框架。(22)參見(jiàn)姜愛(ài)華：《中國(guó)政府采購(gòu)制度改革：成就、挑戰(zhàn)與對(duì)策》，載《地方財(cái)政研究》2018年第4期。盡管如此，現(xiàn)行的政府采購(gòu)規(guī)制仍然存在“重程序，輕實(shí)效”“重價(jià)格，輕質(zhì)量”“重采購(gòu)環(huán)節(jié)，輕資金分配、需求管理、結(jié)果評(píng)價(jià)”“重程序合法，輕政策功能”等問(wèn)題。法律對(duì)程序的控制往往能得到法治的結(jié)果，雖然并不總是這樣。有時(shí)，法律對(duì)程序的控制是因?yàn)槌绦蛞蚬湕l單一且穩(wěn)定，既定程序可以獲得預(yù)期效果；有時(shí)，法律對(duì)程序的控制是因?yàn)槌绦虮旧硖N(yùn)含正義價(jià)值。當(dāng)然，法律的有些程序控制是因?yàn)槿狈Ω行У膶?duì)結(jié)果評(píng)估的方法。政府采購(gòu)法對(duì)政府采購(gòu)的規(guī)制便主要是采購(gòu)過(guò)程的程序性控制，這是政府采購(gòu)法律制度的重要特征。

政府采購(gòu)法既設(shè)計(jì)了政府采購(gòu)的統(tǒng)一程序，又對(duì)集中采購(gòu)和非集中采購(gòu)兩種類(lèi)型和公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)五種方式分別設(shè)置了程序性細(xì)節(jié)規(guī)范，相關(guān)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化和區(qū)分了不同的程序。嚴(yán)格的程序控制使得采購(gòu)當(dāng)事人以滿(mǎn)足程序要求為第一要?jiǎng)?wù)，而往往犧牲實(shí)質(zhì)結(jié)果和相關(guān)政策功能。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，采購(gòu)主體往往以更容易評(píng)價(jià)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)選擇供應(yīng)商，而不易評(píng)估的質(zhì)量因素卻考慮較少；過(guò)程控制無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)最終采購(gòu)的貨物、服務(wù)、工程對(duì)采購(gòu)人的需求滿(mǎn)足度、契合度；公平競(jìng)爭(zhēng)原則作為政府采購(gòu)法的重要原則，在現(xiàn)有的規(guī)則體系中難以充分實(shí)現(xiàn)；中小企業(yè)在政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)中往往處于弱勢(shì)地位，但依據(jù)政府采購(gòu)法定程序并不能實(shí)現(xiàn)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的功能和目標(biāo)；不通過(guò)實(shí)質(zhì)判斷也難以界定政府采購(gòu)公告信息中的隱性壟斷要求的違法性。

僅僅就政府采購(gòu)法提高財(cái)政資金使用效益、打擊腐敗和實(shí)現(xiàn)政策性功能而言，現(xiàn)有的政府采購(gòu)法程序控制尚顯不夠，若要實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)中壟斷規(guī)制以及競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)功能就更加捉襟見(jiàn)肘。

(三) 行政壟斷規(guī)制與政府采購(gòu)規(guī)制的差異與互補(bǔ)

反壟斷法對(duì)行政壟斷并沒(méi)有設(shè)置足夠的利益平衡空間，這使得反壟斷法對(duì)行政壟斷幾乎是零容忍，對(duì)行政壟斷可能損害的競(jìng)爭(zhēng)秩序趨于一種絕對(duì)保護(hù)。而政府采購(gòu)需要實(shí)現(xiàn)的不僅僅是公平競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值，還有資金效益和政策性目標(biāo)。兩種規(guī)制模式上的差異會(huì)導(dǎo)致同一行為在反壟斷法與政府采購(gòu)法視角中可能會(huì)得出關(guān)于違法性的不同結(jié)論。此外，反壟斷法對(duì)行政壟斷的規(guī)制雖然沒(méi)有設(shè)置二次平衡機(jī)制，但仍然是一種結(jié)果分析導(dǎo)向的法律規(guī)制。反壟斷法并不關(guān)注行政壟斷行為的過(guò)程，也沒(méi)有相關(guān)的程序性規(guī)定。相較而言，現(xiàn)階段我國(guó)的政府采購(gòu)法卻恰恰是一個(gè)程序?qū)蚍?，政府采?gòu)法對(duì)采購(gòu)程序進(jìn)行了精細(xì)化設(shè)計(jì)，卻并沒(méi)有考慮采購(gòu)結(jié)果的評(píng)估機(jī)制。這種規(guī)制導(dǎo)向差異雖然增加了在政府采購(gòu)領(lǐng)域適用反壟斷法的難度，但也使得政府采購(gòu)法和反壟斷法在政府采購(gòu)壟斷規(guī)制問(wèn)題上得以相輔相成。

四、 政府采購(gòu)主體壟斷行為規(guī)制路徑分析

依據(jù)反壟斷法行政壟斷規(guī)制制度對(duì)政府采購(gòu)主體的壟斷行為進(jìn)行調(diào)整面臨著主體范圍、行為模式、規(guī)制模式三方面的差異，這使得反壟斷法難以直接適用于政府采購(gòu)主體的壟斷行為。因此，對(duì)政府采購(gòu)主體的壟斷行為進(jìn)行規(guī)制要么對(duì)行政壟斷規(guī)制制度進(jìn)行擴(kuò)大調(diào)整，要么另辟蹊徑。

(一) 政府采購(gòu)適用反行政壟斷制度不可行

法律實(shí)踐和主流觀點(diǎn)將政府采購(gòu)主體的壟斷行為置于反壟斷法行政壟斷規(guī)制制度下進(jìn)行調(diào)整，但這種規(guī)制路徑會(huì)面臨三方面的難題。

首先，行政壟斷主體與政府采購(gòu)主體的范圍不一致，用行政壟斷規(guī)制制度調(diào)整政府采購(gòu)行為只能對(duì)行政壟斷和政府采購(gòu)主體范圍的交集進(jìn)行規(guī)制。反壟斷法和政府采購(gòu)法雙重適用導(dǎo)致的主體范圍雙重限制，使得法律實(shí)施中的主體判定更加困難。更嚴(yán)重的是，對(duì)于同樣使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)的除行政機(jī)關(guān)外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)，現(xiàn)行行政壟斷規(guī)制無(wú)法將其納入適用范圍，但這些主體在政府采購(gòu)中的定位與被納入反壟斷法調(diào)整范圍的政府采購(gòu)主體并無(wú)不同。這不僅不符合法律平等性原則，而且對(duì)法律體系的協(xié)調(diào)性、一致性有巨大的損害。

其次，行政壟斷行為模式是第三人行政干預(yù)模式，政府采購(gòu)行為模式則是直接參與模式，(23)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(2014年修正)第64條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得違反本法規(guī)定，要求采購(gòu)人或者采購(gòu)工作人員向其指定的供應(yīng)商進(jìn)行采購(gòu)?！边@種行為模式類(lèi)似于行政壟斷的第三人干預(yù)模式。且政府采購(gòu)行為性質(zhì)模糊，這種行為模式差異必須通過(guò)修法或解釋予以解決。按現(xiàn)行規(guī)范，即使認(rèn)為政府采購(gòu)是一種權(quán)力行使行為，也只能適用反壟斷法第34條投標(biāo)地區(qū)封鎖條款和第37條制定壟斷規(guī)定條款?？梢詫⑼稑?biāo)地區(qū)封鎖條款解釋為禁止行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織在政府采購(gòu)中設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)或不依法發(fā)布信息，排斥、限制外地供應(yīng)商參加本地的招投標(biāo)活動(dòng)。更好的選擇是適用第37條制定壟斷規(guī)定條款，一般認(rèn)為，該條的“規(guī)定”是指規(guī)范性文件，(24)狹義的“規(guī)定”指行政法規(guī)，參見(jiàn)《行政法規(guī)制定程序條例》(2017年修訂)第5條。是抽象行政行為。但政府采購(gòu)主體壟斷行為是指在具體的政府采購(gòu)中，采購(gòu)主體作為交易行為一方的壟斷行為，因此，政府采購(gòu)主體、集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布的采購(gòu)文件往往是具體行政行為，即針對(duì)單次或近期采購(gòu)的一些規(guī)定。所以，適用第37條需要將“規(guī)定”解釋為包括招標(biāo)文件、談判文件、詢(xún)價(jià)小組對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目相關(guān)事項(xiàng)作出的規(guī)定等在內(nèi)的文件信息。

最后，行政壟斷的“一概禁止”突出了對(duì)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值的保護(hù)，而在政府采購(gòu)中，競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值并非唯一的價(jià)值，甚至不是最高價(jià)值，政府采購(gòu)必須在競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值、資金使用效益、環(huán)境保護(hù)、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策目標(biāo)之間權(quán)衡。(25)類(lèi)似于公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定中的利益平衡，參見(jiàn)黃彥欽：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定的功能定位與完善路徑》，載《深圳社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。因此，在現(xiàn)有的反壟斷法行政壟斷規(guī)制框架下，難以承載政府采購(gòu)的多元價(jià)值?？梢?jiàn)，無(wú)論如何解釋反壟斷法相關(guān)條文，都難以通過(guò)反壟斷法第五章規(guī)制政府采購(gòu)主體的壟斷行為。

(二) 政府采購(gòu)的濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)制思索

基于以上三方面的原因，政府采購(gòu)主體壟斷行為難以適用行政壟斷規(guī)制，在現(xiàn)有的反壟斷制度中，唯一可能替代反行政壟斷制度適用于政府采購(gòu)主體壟斷行為的是濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)制制度。然而，在主體方面，我國(guó)反壟斷法將濫用市場(chǎng)支配地位的主體限制為經(jīng)營(yíng)者。反壟斷法將經(jīng)營(yíng)者界定為“從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的自然人、法人和其他組織”。顯然，經(jīng)營(yíng)者與政府采購(gòu)主體具有明顯差異。即使認(rèn)為政府采購(gòu)主體在政府采購(gòu)中是普通市場(chǎng)主體，也不能認(rèn)為政府采購(gòu)主體“從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)”。

不過(guò)，除了主體范圍差異外，濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)制制度與政府采購(gòu)法律制度在行為模式和規(guī)制模式上可以兼容。反濫用市場(chǎng)支配地位制度是對(duì)市場(chǎng)主體的規(guī)制制度，具有市場(chǎng)支配地位的市場(chǎng)主體在大多數(shù)情況下都直接參與市場(chǎng)交易。(26)沒(méi)有正當(dāng)理由，限定交易相對(duì)人只能與其指定的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易的行為，可以認(rèn)為是一種第三人干預(yù)。在政府采購(gòu)法中，政府采購(gòu)主體也直接參與市場(chǎng)交易，在交易中與供應(yīng)商處于平等地位，所以，兩種制度預(yù)設(shè)的行為模式是一致的。在規(guī)制導(dǎo)向方面，與行政壟斷規(guī)制類(lèi)似，反濫用市場(chǎng)支配地位也是一種結(jié)果導(dǎo)向的法律制度，現(xiàn)行政府采購(gòu)法則是程序?qū)虻姆芍贫?。因此，雖然在具體法律適用上有一定難度，但這種彌合可以使得政府采購(gòu)壟斷得到更全面的調(diào)整，也能促進(jìn)政府采購(gòu)績(jī)效考評(píng)制度的完善。反濫用市場(chǎng)支配地位中充分考慮了各種價(jià)值的平衡，雖然沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的豁免制度，但其通過(guò)“沒(méi)有正當(dāng)理由”才違法的方式建立了利益平衡機(jī)制，這與政府采購(gòu)法的多元價(jià)值平衡模式相契合。反壟斷法第17條規(guī)定的具體表現(xiàn)形式也能夠充分覆蓋政府采購(gòu)主體的各種壟斷行為。

從原理上看，政府采購(gòu)主體完全可能濫用市場(chǎng)支配地位。根據(jù)市場(chǎng)份額、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況、市場(chǎng)控制能力、財(cái)力和技術(shù)條件、被依賴(lài)程度等一般判斷標(biāo)準(zhǔn)，政府采購(gòu)主體往往具有一般意義上的市場(chǎng)支配地位。此外，政府采購(gòu)主體壟斷不僅具有一般市場(chǎng)力量規(guī)制基礎(chǔ)，還應(yīng)考慮公共組織和財(cái)政資金使用的特殊性。反濫用市場(chǎng)支配地位是對(duì)足夠強(qiáng)大市場(chǎng)力量的一種有別于一般市場(chǎng)主體的特殊法律制度。即使政府采購(gòu)主體的市場(chǎng)力量達(dá)不到市場(chǎng)支配地位的程度，但考慮到政府采購(gòu)目的和資金的公共性，市場(chǎng)力量門(mén)檻應(yīng)當(dāng)適當(dāng)下調(diào)。當(dāng)一般經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位時(shí)，其反競(jìng)爭(zhēng)行為被認(rèn)定違法；而不具有市場(chǎng)支配地位時(shí)，反競(jìng)爭(zhēng)行為被視為在法律可接受范圍內(nèi)。但是政府采購(gòu)主體的公共性使得其不應(yīng)追逐政府采購(gòu)法規(guī)定的目標(biāo)、價(jià)值之外的其他目標(biāo)。因此，適用反濫用市場(chǎng)支配地位制度規(guī)制政府采購(gòu)壟斷僅僅需要對(duì)主體范圍和市場(chǎng)力量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。

(三) 公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在政府采購(gòu)中的應(yīng)用

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能對(duì)行政壟斷進(jìn)行有效的事前規(guī)制，但公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是否只是反行政壟斷制度的具體實(shí)施機(jī)制還有爭(zhēng)議。相較而言，雖然公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的主要功能是控制行政壟斷，但公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度從規(guī)范淵源、制度設(shè)計(jì)、實(shí)施方式上仍具有一定獨(dú)立性。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在主體上與反壟斷法第五章行政壟斷規(guī)制的主體范圍一致，這使公平競(jìng)爭(zhēng)審查在政府采購(gòu)領(lǐng)域的適用上也會(huì)出現(xiàn)不平等適用的問(wèn)題。在行為模式上，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度也是一種公權(quán)力第三方干預(yù)模式，且更偏重抽象行政壟斷行為的規(guī)制。將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度適用于政府采購(gòu)領(lǐng)域必須將審查對(duì)象中的“政策措施”解釋為包含政府采購(gòu)中的具體文件。現(xiàn)有的公平競(jìng)爭(zhēng)審查諸標(biāo)準(zhǔn)中“在招標(biāo)投標(biāo)中限定投標(biāo)人所在地、所有制、組織形式，排斥或者限制潛在投標(biāo)人參與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”“不得排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”(27)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》(2017年10月23日)第14條、第15條。等可以直接適用于政府采購(gòu)壟斷的規(guī)制。此外，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建立了例外規(guī)定制度，可以承載政府采購(gòu)的多元價(jià)值平衡機(jī)制。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的事前規(guī)制模式將競(jìng)爭(zhēng)秩序的保護(hù)融入政策措施的制定過(guò)程中，這與政府采購(gòu)法的程序?qū)蛳嗥鹾?，因此，公平?jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)政府采購(gòu)壟斷行為規(guī)制具有重要的借鑒意義。

五、 政府采購(gòu)主體壟斷行為規(guī)制建議

反濫用市場(chǎng)支配地位制度與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度雖然在主體等方面與政府采購(gòu)規(guī)制制度有差異，但制度基礎(chǔ)并無(wú)沖突。因此，可以通過(guò)對(duì)既有的制度進(jìn)行解釋和完善，使政府采購(gòu)制度與濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)制制度、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)現(xiàn)兼容與互通。

(一) 適用濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)制的建議

濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)制制度適用于政府采購(gòu)需要解決主體范圍和市場(chǎng)力量認(rèn)定兩個(gè)問(wèn)題。根據(jù)反壟斷法第17條的規(guī)范結(jié)構(gòu)，濫用市場(chǎng)支配地位的主體是“具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者”，因此，市場(chǎng)力量標(biāo)準(zhǔn)屬于主體因素，而不屬于行為因素。濫用市場(chǎng)支配地位的行為是以具體列舉的方式規(guī)定，且每一種方式均可適用于政府采購(gòu)主體在采購(gòu)過(guò)程中的行為。這反映出政府采購(gòu)規(guī)制與濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)制基礎(chǔ)的契合性。因此，只需要將政府采購(gòu)主體擬制為濫用市場(chǎng)支配地位制度的主體，即可通過(guò)反濫用市場(chǎng)支配地位制度規(guī)制政府采購(gòu)壟斷?？梢酝ㄟ^(guò)在反壟斷法第18條市場(chǎng)支配地位推定條款后，增加一條專(zhuān)門(mén)的規(guī)定將政府采購(gòu)行為納入濫用市場(chǎng)支配地位的調(diào)整范圍，即政府采購(gòu)的采購(gòu)人及其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)中視為具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，不得實(shí)施本法第17條禁止的濫用市場(chǎng)支配地位行為。

(二) 適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建議

與反壟斷法的行政壟斷和濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)制制度不同，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度適用對(duì)象的范圍并非完全出于對(duì)制度基礎(chǔ)和制度目標(biāo)的考慮，更多是因?yàn)橹贫葎?chuàng)設(shè)主體的權(quán)限，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度由行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)，難以約束其他國(guó)家機(jī)關(guān)。(28)參見(jiàn)黃彥欽：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的第三方評(píng)估》，載《經(jīng)濟(jì)法論叢》2020年第1期。因此，若將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度適用于政府采購(gòu)領(lǐng)域，則需要將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度上升到法律的形式。由于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是一種政策措施制定程序控制制度，而政府采購(gòu)法也重在采購(gòu)程序的規(guī)制。因此，可以通過(guò)在政府采購(gòu)法中增加轉(zhuǎn)置條款或詳細(xì)規(guī)定的方式，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度融入政府采購(gòu)法，使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查得以適用于政府采購(gòu)主體。如果只是簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)置適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，可以在政府采購(gòu)法第4條之后設(shè)置如下條款：政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，盡量減少對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的損害。

雖然轉(zhuǎn)置條款可以將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度引入政府采購(gòu)法，但目前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度還沒(méi)有完全成形，已有的標(biāo)準(zhǔn)也只能對(duì)招標(biāo)采購(gòu)方式的政府采購(gòu)進(jìn)行規(guī)制，且其例外規(guī)定不能完全契合政府采購(gòu)的價(jià)值、目標(biāo)，直接轉(zhuǎn)置并不是最優(yōu)選擇。在政府采購(gòu)法第四章“政府采購(gòu)程序”第40條之后增加公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度相關(guān)內(nèi)容的詳細(xì)規(guī)定能達(dá)到更好的效果：采購(gòu)人或者其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在發(fā)布采購(gòu)相關(guān)信息、確定供應(yīng)商范圍和最終確定成交供應(yīng)商等環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)審查是否不合理地限定了供應(yīng)商所在地、所有制、組織形式，排斥或者限制潛在供應(yīng)商參與。

經(jīng)審查，具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的做法應(yīng)當(dāng)予以改正。相關(guān)做法雖然具有一定限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，但為了更好地實(shí)現(xiàn)采購(gòu)需求，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，在相關(guān)做法對(duì)實(shí)現(xiàn)以上目的不可或缺且不會(huì)嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的情況下可以實(shí)施。采購(gòu)人或者其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)形成書(shū)面審查結(jié)論，除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密部分外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)書(shū)面審查結(jié)論。采購(gòu)人或者其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)開(kāi)展審查，可以征求利害關(guān)系人意見(jiàn)或者向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，并在書(shū)面審查結(jié)論中說(shuō)明征求意見(jiàn)情況。對(duì)需要保密的政府采購(gòu)，由采購(gòu)人按照相關(guān)法律、法規(guī)處理。采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)開(kāi)展審查，可以征求專(zhuān)家學(xué)者、法律顧問(wèn)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。征求上述方面意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)在書(shū)面審查結(jié)論中說(shuō)明有關(guān)情況。

此外，應(yīng)在原第42條中增設(shè)書(shū)面審查文件作為采購(gòu)文件的一種，適用至少保留十五年(29)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(2014年修正)第42條。和質(zhì)疑、投訴的規(guī)定。在原第66條集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)考核中，也應(yīng)當(dāng)將競(jìng)爭(zhēng)影響作為考慮因素之一：政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)價(jià)格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響、有無(wú)違法行為等事項(xiàng)進(jìn)行考核，并定期如實(shí)公布考核結(jié)果。

六、 結(jié) 語(yǔ)

政府采購(gòu)領(lǐng)域是壟斷高發(fā)地，壟斷行為進(jìn)而會(huì)影響官員廉潔性、資金使用效益和政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)。在政府采購(gòu)中，采購(gòu)主體的壟斷行為往往被認(rèn)為是一種行政壟斷，通過(guò)反壟斷法第五章予以規(guī)制，然而，反行政壟斷制度與政府采購(gòu)規(guī)制制度在行為主體、行為模式、規(guī)制模式等方面存在著無(wú)法調(diào)和的沖突，在現(xiàn)行的法律框架下，無(wú)法適用反壟斷法行政壟斷規(guī)制制度調(diào)整政府采購(gòu)主體的壟斷行為。

現(xiàn)行政府采購(gòu)法偏重政府采購(gòu)程序控制，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是一種壟斷事前控制制度，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度嵌入政府采購(gòu)法律制度可以有效實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)主體壟斷行為的程序控制。政府采購(gòu)法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)，從程序?qū)蛲绦?、結(jié)果并重的方向發(fā)展。反壟斷法濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)制制度側(cè)重競(jìng)爭(zhēng)效果的評(píng)估，將政府采購(gòu)主體壟斷行為置于該制度下進(jìn)行規(guī)制可以降低甚至消除政府采購(gòu)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響。政府采購(gòu)領(lǐng)域的壟斷行為具有很強(qiáng)的特殊性，其規(guī)制具有高度復(fù)雜性。未來(lái)，政府采購(gòu)法應(yīng)當(dāng)建立更全面的評(píng)估體系，將政府采購(gòu)的多重功能和競(jìng)爭(zhēng)影響作為重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。同時(shí)，結(jié)合政府采購(gòu)的各種政策目標(biāo)，建設(shè)具有可操作性的多元利益平衡機(jī)制，并探索建立政府采購(gòu)壟斷專(zhuān)門(mén)規(guī)制制度，更好地完成政府采購(gòu)領(lǐng)域的反壟斷重任。