區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障的憲法依據(jù)

文正邦

黨的十九屆五中全會(huì)莊嚴(yán)提出，要堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系。正在積極實(shí)施的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃以及二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)進(jìn)一步把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提升到十分重要的戰(zhàn)略地位。所以，在新時(shí)代新階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)并將繼續(xù)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的主要著力點(diǎn)之一。但是我國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障還不健全，區(qū)域法治建設(shè)和研究都需要進(jìn)一步深化和拓展。只要我們冷靜地思考就會(huì)發(fā)現(xiàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障都還缺乏憲法依據(jù)，這就使得實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障難免會(huì)引發(fā)憲法沖突和相應(yīng)的法治沖突。為此，我們鄭重提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障應(yīng)上升為憲法規(guī)定的意見(jiàn)和建議，以便為之提供明確的憲法依據(jù)。

一、 實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的歷史必然性和時(shí)代意義

自改革開(kāi)放以來(lái)，鄧小平同志就一直強(qiáng)調(diào)發(fā)展才是硬道理，并引領(lǐng)著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)取得了舉世矚目的巨大成就。同時(shí)，針對(duì)怎樣更好更快地發(fā)展，全面發(fā)展應(yīng)拓展至哪些領(lǐng)域、層面和范圍這些重大理論和實(shí)踐問(wèn)題的回答，我們黨和國(guó)家在不斷進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的探索、豐富和完善。20世紀(jì)90年代和進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著全面建設(shè)小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家目標(biāo)的不斷臨近，在黨中央相繼提出的可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展觀(guān)以及創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念的指引下，新的重要發(fā)展領(lǐng)域和層面的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直是我們黨和國(guó)家實(shí)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略方針，這也表明我們黨對(duì)于發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化和進(jìn)一步成熟以及對(duì)社會(huì)全面進(jìn)步的系統(tǒng)性掌控。

在此背景下，黨的十六屆三中全會(huì)提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”之一就是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；黨的十六屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》再次提出要落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)更是形成了“三+四”的區(qū)域發(fā)展總體格局，即以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“三大戰(zhàn)略”為引領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先四大板塊發(fā)展。在此期間，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”“十二五”以及“十三五”規(guī)劃綱要都專(zhuān)門(mén)單設(shè)一篇，闡述和部署促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容。特別是黨的十九大以來(lái)，黨和國(guó)家把實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提升到了新的戰(zhàn)略高度，賦予了新的內(nèi)涵，部署了新的任務(wù)，并將其作為新時(shí)代建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

具體說(shuō)來(lái)，黨的十九大站在新的歷史高度，作出了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以及我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大政治判斷，而區(qū)域及城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、老少邊窮等部分地區(qū)發(fā)展不充分就是“不平衡不充分的發(fā)展”的重要方面。正是根據(jù)我國(guó)社會(huì)主要矛盾的深刻變化，立足于解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題以落實(shí)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、促后進(jìn)，黨的十九大報(bào)告明確提出要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，其內(nèi)涵除了區(qū)域發(fā)展“三+四”總體格局所包含的內(nèi)容之外，還涵蓋老少邊窮地區(qū)發(fā)展、城市群發(fā)展、資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展以及建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)等。黨的十九大報(bào)告還要求建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，并對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出了新的戰(zhàn)略部署。此后不久的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也把進(jìn)一步研究和部署實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。

由此可見(jiàn)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是黨和國(guó)家著眼于發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局作出的重大戰(zhàn)略部署，對(duì)于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，使全國(guó)各族人民共享改革發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕和社會(huì)公正以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安和中華民族偉大復(fù)興，都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求和應(yīng)有之義。在我們實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)、正在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)挺進(jìn)的新形勢(shì)下，這一重大戰(zhàn)略部署更具有重要性和緊迫性。

二、 順利實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略必須加強(qiáng)法治保障

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略旨在解決我國(guó)各地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、內(nèi)地與邊疆之間、漢族與各少數(shù)民族之間、較發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)和發(fā)展上的差距，還關(guān)聯(lián)著正在大力實(shí)施的鄉(xiāng)村振興、鞏固扶貧脫貧成果等重要而艱辛的戰(zhàn)略舉措。特別是由于我國(guó)人口眾多、幅員遼闊，人文和自然條件十分復(fù)雜，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)情況都極其不平衡，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略無(wú)疑任務(wù)非常艱巨、困難阻力很多。如果不加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障，以法治化的手段來(lái)有力地推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并使各級(jí)干部善于用法治思維、法治方式來(lái)開(kāi)展工作、防范風(fēng)險(xiǎn)、處理問(wèn)題、化解矛盾，努力使實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策和措施規(guī)范化、制度化、程序化，以強(qiáng)化其有效性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性并鞏固其成果，就不能保證區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略有效、得力地貫徹實(shí)施和順利進(jìn)行，甚至還會(huì)難以避免地遭到阻滯、挫折和著力錯(cuò)位及目標(biāo)偏斜，同時(shí)也不能打破地區(qū)封鎖、行政壁壘及市場(chǎng)分割等地方保護(hù)主義的肆虐，甚至還會(huì)因人、財(cái)、物大流動(dòng)矛盾交織而給權(quán)力尋租等腐敗行為提供新的機(jī)會(huì)，從而損害乃至葬送區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的恢弘前景。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障在國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家已有許多成功的事例和經(jīng)驗(yàn)，諸如通過(guò)法律確認(rèn)和實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，制定專(zhuān)門(mén)法等，有的國(guó)家還在憲法中規(guī)定了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)要求；國(guó)家依法成立權(quán)威的區(qū)域開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)司統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；依法規(guī)劃區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展重心，因地制宜，分步推進(jìn)；依法實(shí)施國(guó)家援助和優(yōu)惠政策等。我國(guó)學(xué)界對(duì)這些方面的介紹和闡述較多，這里不再贅述。值得注意的是，在我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障研究已經(jīng)類(lèi)型化為“區(qū)域法治”理論命題的同時(shí)，我國(guó)區(qū)域法治建設(shè)也在有序地逐步開(kāi)展，如最高人民法院已設(shè)立了五個(gè)巡回法庭，審理跨行政區(qū)劃的重大行政、民商事案件；國(guó)家司法改革方案還提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的大區(qū)法院、檢察院；十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的新立法法賦予200多個(gè)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)；有的省市還對(duì)區(qū)域協(xié)同立法作出了先行示范；等等。但是，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障比起國(guó)外一些法治發(fā)達(dá)國(guó)家還有不少差距，區(qū)域法治建設(shè)無(wú)論是在立法、執(zhí)法還是司法、守法、護(hù)法等方面，都還不健全，可以說(shuō)尚在起步或者初級(jí)階段，可謂任重道遠(yuǎn)。

值得慶幸的是，我國(guó)的區(qū)域法治研究正在積極而熱烈地展開(kāi)。許多地區(qū)紛紛舉辦“區(qū)域法治論壇”，召開(kāi)各種規(guī)模的區(qū)域法治學(xué)術(shù)研討會(huì)議，一些省市還出臺(tái)了區(qū)域法治建設(shè)綱要，有關(guān)區(qū)域法治研究的著作和論文也不斷涌現(xiàn)，各級(jí)各類(lèi)關(guān)于區(qū)域法治的研究項(xiàng)目和課題正在由相關(guān)高校和研究機(jī)構(gòu)組織隊(duì)伍積極進(jìn)行，有的高校還將區(qū)域法治研究列為碩士研究生以及博士研究生的學(xué)位論文題目，中國(guó)法學(xué)會(huì)也已把開(kāi)展區(qū)域法治研究作為重要任務(wù)并向法學(xué)界發(fā)出號(hào)召，可見(jiàn)區(qū)域法治研究在我國(guó)方興未艾。(1)關(guān)于區(qū)域法治研究的有關(guān)情況和問(wèn)題，為簡(jiǎn)便起見(jiàn)，參見(jiàn)文正邦：《法治中國(guó)視閾下的區(qū)域法治研究論要》，載《東方法學(xué)》2014年第5期；文正邦：《全面依法治國(guó)新形勢(shì)下區(qū)域法治研究和建設(shè)的有關(guān)問(wèn)題》，載《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第4期。這些都說(shuō)明，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略必須同時(shí)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障戰(zhàn)略，如此才能更加有效和有力。

三、 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障必須上升為憲法規(guī)定

堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。在為順利實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略必須加強(qiáng)的法治保障中，首要的也是最重要的是要有憲法保障，從憲法層面對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行根本性的制度安排和頂層設(shè)計(jì)，即確立和完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的憲法依據(jù)，以作為全國(guó)各地必須貫徹執(zhí)行以及其他相關(guān)立法的根本法依據(jù)和基礎(chǔ)。進(jìn)而言之，要建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系，首先必須確立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的憲法依據(jù)。

這在國(guó)外也頗有先例。就發(fā)達(dá)國(guó)家而言，德國(guó)為促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)公正”，在《聯(lián)邦基本法》(憲法)第72條規(guī)定了“聯(lián)邦各地區(qū)的發(fā)展和人民生活水平應(yīng)該趨于一致”的目標(biāo)要求。根據(jù)《聯(lián)邦基本法》第91條(修正案)的精神，德國(guó)聯(lián)邦政府還頒布了包括《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》《改善區(qū)域結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法》《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要》等在內(nèi)的一系列法律法規(guī)。

一些發(fā)展中國(guó)家為了從頂層設(shè)計(jì)層面保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)順利發(fā)展，也紛紛建立了關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多種憲法保障機(jī)制和相應(yīng)制度設(shè)計(jì)。如巴西在憲法中規(guī)定，各州之內(nèi)都可以依法開(kāi)展像大都市區(qū)或城市群或小型區(qū)域之類(lèi)的區(qū)域合作。委內(nèi)瑞拉憲法則規(guī)定，不同市之間可以聯(lián)合成共同體，還可以與其他地方的政治主體簽署協(xié)議建立政府間的聯(lián)合組織，而且區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間都可以通過(guò)城市合作設(shè)立大中心區(qū)。哥倫比亞憲法規(guī)定，兩個(gè)或者兩個(gè)以上的地方政府之間若存在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或者財(cái)產(chǎn)上的關(guān)系并具有大都會(huì)區(qū)的特征時(shí)，可將其組織成為一個(gè)行政實(shí)體，且大都會(huì)區(qū)在發(fā)展到一定規(guī)模時(shí)可以轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)。厄瓜多爾憲法的規(guī)定則更為詳盡，特別規(guī)定了有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律程序，如多個(gè)省符合相關(guān)條件可成立自治大區(qū)，多個(gè)市符合相關(guān)條件可成立大都市區(qū)；建立自治大區(qū)的建議、立法提案以及制定區(qū)域自治章程的草案由各省政府提出，由全國(guó)性的代議機(jī)構(gòu)經(jīng)由法定程序通過(guò)；經(jīng)過(guò)違憲審查程序之后，在自治章程草案基礎(chǔ)上進(jìn)行審議并進(jìn)行民眾投票，繼而可以通過(guò)自治章程成為該自治大區(qū)的基本法律，并以此為基礎(chǔ)建立一套完整的、適合該區(qū)域的法律體系，其大都市區(qū)的章程應(yīng)和自治大區(qū)的章程滿(mǎn)足同樣的條件；盡量維持區(qū)域間的均衡發(fā)展、歷史及文化連貫性、生態(tài)互補(bǔ)性以及小水域的綜合治理；等等。

還有不少?lài)?guó)家為有利于區(qū)域發(fā)展，在憲法中規(guī)定了對(duì)資源所在地區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制。如2005年伊拉克憲法規(guī)定，“聯(lián)邦政府與產(chǎn)油地區(qū)及省份的政府應(yīng)共同對(duì)從現(xiàn)有油田開(kāi)采的石油和天然氣進(jìn)行管理，其收入應(yīng)按照人口分布情況在全國(guó)各地公平分配”。烏干達(dá)憲法規(guī)定，“礦藏和礦石的開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)考慮土地所有人、地方政府和中央政府的利益”。雖然這是著眼央地關(guān)系問(wèn)題，但已經(jīng)涉及產(chǎn)區(qū)地方利益的維護(hù)和補(bǔ)償。蘇丹憲法規(guī)定，“石油生產(chǎn)各州的石油收入中至少2/3應(yīng)按各州產(chǎn)出比例分配給各石油生產(chǎn)州”。哥倫比亞憲法規(guī)定，資源特許使用費(fèi)的分配總體按照如下原則進(jìn)行：在進(jìn)行科技創(chuàng)新基金、國(guó)內(nèi)養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄和儲(chǔ)蓄與穩(wěn)定基金之后，至少剩下的50%的特許使用費(fèi)中，80%劃撥給地區(qū)補(bǔ)償基金和地區(qū)發(fā)展基金，其中前者占60%，后者占40%。(2)參見(jiàn)譚波、李松剛：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的憲法保障及其制度順應(yīng)》，載《公民與法》(法學(xué)版)2015年第8期。由此可見(jiàn)，通過(guò)憲法規(guī)定來(lái)給予區(qū)域發(fā)展最重要的法律保護(hù)，已逐漸成為一種國(guó)際通例，特別是越來(lái)越成為發(fā)展中國(guó)家為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然選擇。

三個(gè)月前，他們瞞著所有的人，寫(xiě)了一份分手協(xié)議，分配了財(cái)產(chǎn)。但他們彼此各退一步，商定等孩子三年后上了大學(xué)，再公布于眾。按照協(xié)議規(guī)定，他們互不打探干涉對(duì)方的私生活，仍在一個(gè)屋檐下或者另租居所，不過(guò)，每月孩子回來(lái)的那天必須琴瑟和鳴夫唱婦隨。

不僅如此，鑒于我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障比起國(guó)外一些法治發(fā)達(dá)國(guó)家還有不少差距，尚在起步或者初級(jí)階段，區(qū)域法治建設(shè)還頗不健全和完備，那么在全面依法治國(guó)的新形勢(shì)下，為了使我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障順利健康地開(kāi)展，促進(jìn)區(qū)域法治建設(shè)，使之趨于健全和完備，也必須為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障提供明確的憲法依據(jù)，這樣才更有利于建立和健全以憲法為核心的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治保障體系。也就是說(shuō)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障都必須上升為憲法規(guī)定，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的憲法保障才算是充足和完備，這也是我國(guó)區(qū)域法治研究追求的重要目標(biāo)之一。反過(guò)來(lái)，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障都還缺乏憲法依據(jù)的情況下，就會(huì)使得實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障引發(fā)憲法沖突以及相應(yīng)的法治沖突，從而導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策得不到持續(xù)有效的貫徹實(shí)施，地區(qū)封鎖、行政壁壘和市場(chǎng)分割等地方保護(hù)主義也就難以被徹底消除和制止，區(qū)域內(nèi)部各成員省份之間在開(kāi)展經(jīng)濟(jì)及社會(huì)合作與發(fā)展進(jìn)程中也就會(huì)缺乏有力的執(zhí)法依據(jù)或者執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一，執(zhí)法合作成本居高，分歧和紛爭(zhēng)難以解決等，就會(huì)使得區(qū)域發(fā)展偏離既定的目標(biāo)乃至影響整個(gè)國(guó)家的發(fā)展。所以，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障上升為憲法規(guī)定，不僅具有必要性、重要性，而且具有緊迫性。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障上升為憲法規(guī)定，具有多方面多層次的必要性和重要意義。首先，能夠使區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制上升為國(guó)家頂層法律設(shè)計(jì)，從而不僅可以確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展得到最大限度的法律保護(hù)，促使其協(xié)調(diào)、順利地發(fā)展，而且可以使得促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)法律、法規(guī)等有憲法可依。如此可以進(jìn)一步保持相關(guān)法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件的統(tǒng)一性，并促使其發(fā)展和完善，進(jìn)而形成完整的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系。其次，可以有效地規(guī)范和制約區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展中的政府行為，既賦予其權(quán)力，又控制其濫用權(quán)力，防止和避免地方政府在區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展中的各種短期行為、盲目競(jìng)爭(zhēng)和隨意攀比，從而為區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展中的法治政府建設(shè)提供明確的憲法保障和依據(jù)。最后，歸根到底，這有利于解決區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展差距和焦點(diǎn)問(wèn)題，包括優(yōu)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)調(diào)整以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，以防止和避免出現(xiàn)諸如產(chǎn)業(yè)趨同和產(chǎn)能過(guò)剩、資源浪費(fèi)和生態(tài)布局失衡等亂象。

四、 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障入憲的重大意義

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障上升為憲法規(guī)定，具有重大的憲制意義，是新時(shí)代新階段推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

黨的十八屆三中全會(huì)把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確立為全面深化改革的總目標(biāo)，這對(duì)于中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)和中華民族偉大復(fù)興無(wú)疑具有極其重大而深遠(yuǎn)的理論和實(shí)踐意義。我們認(rèn)為，國(guó)家治理體系乃是一個(gè)立體的復(fù)雜系統(tǒng)，全面系統(tǒng)地理解國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，起碼有兩個(gè)重要層面和維度。

其一是橫向維度，即從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”以及黨的建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域、各條戰(zhàn)線(xiàn)來(lái)協(xié)力推進(jìn)，包括相關(guān)的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排等一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度的現(xiàn)代化。這是最主要的。

其二是縱向維度，即從中央到地方、從全國(guó)一盤(pán)棋到開(kāi)展和優(yōu)化區(qū)域治理，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，使全國(guó)各族人民共享改革發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕和社會(huì)公正。這也是不能忽視和輕視的，否則就不能立體地、全方位地來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化就難以落實(shí)和真正收到實(shí)效，就會(huì)因缺乏各地方各區(qū)域的有效配合而遇到梗阻，從而導(dǎo)致困難重重。

這兩個(gè)層面和維度是相輔相成的：“五位一體”等各個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展必須貫徹和落實(shí)到各個(gè)地方、各個(gè)區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展，如此才能真正收到實(shí)效；各個(gè)地方、各個(gè)區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展也必須以“五位一體”等各個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展為綱領(lǐng)和指引，如此才能有明確的方向和強(qiáng)勁的力度。重視國(guó)家治理體系的縱向維度和橫向維度并致力于其雙向推進(jìn)，才能全方位地實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要前提和保證。這些都是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的當(dāng)然之舉、應(yīng)有之義。

所以，黨的十九大提出和部署的實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，正是關(guān)系到實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系縱向維度的現(xiàn)代化，進(jìn)而促進(jìn)全方位地實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化的重要問(wèn)題。而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化當(dāng)然離不開(kāi)法治化，同時(shí)國(guó)家治理體系以及法治體系的現(xiàn)代化又需要憲制的健全和完善來(lái)保證和支撐，包括把國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策上升為憲法規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行憲法已有的五次修改，基本上都是側(cè)重于國(guó)家治理體系的橫向維度，關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這項(xiàng)國(guó)家治理體系縱向維度的重要內(nèi)容，目前尚缺乏明確的憲法規(guī)定，歷次憲法修正案都未涉及。如上所述，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展系20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)發(fā)展觀(guān)及發(fā)展戰(zhàn)略中新的重要領(lǐng)域和層面，并且實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略涉及面特別廣、難度非常大、問(wèn)題尤其多，只有通過(guò)加強(qiáng)法治保障才能解決這些問(wèn)題。

例如，僅就實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)而言，就必須注意到：(1) 區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展必須同加強(qiáng)該區(qū)域法治建設(shè)同步進(jìn)行，從而使區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，從而排除各種阻力、繞過(guò)各種風(fēng)險(xiǎn)，使區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展的各項(xiàng)措施都有切實(shí)可行的法律保障。(2) 區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展必須以法治開(kāi)路，使法治先行，決不能走先開(kāi)發(fā)、后治理，無(wú)序發(fā)展、拼資源、亂建設(shè)的老路。無(wú)論是政府行為還是市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，無(wú)論是改革、開(kāi)發(fā)和發(fā)展還是保持社會(huì)穩(wěn)定，都必須有法律作為先導(dǎo)和引導(dǎo)，并以努力培育和增強(qiáng)廣大人民群眾特別是各級(jí)干部的民主、法治觀(guān)念為前提。(3) 區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展的進(jìn)行，必須同努力營(yíng)造良好的法治環(huán)境緊密結(jié)合。不能只注意硬條件、硬環(huán)境建設(shè)，光是比資源、爭(zhēng)設(shè)施，更應(yīng)注重軟環(huán)境的建設(shè)。在軟環(huán)境建設(shè)中也不能只重視政策優(yōu)惠，更應(yīng)注重創(chuàng)造良好的法治環(huán)境(特別是執(zhí)法環(huán)境)和條件。只有使參與開(kāi)發(fā)者和投資者感到安全、公平、便利、守信，使人民群眾處于和諧、團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定的氛圍，才能增強(qiáng)該地區(qū)的吸引力和內(nèi)聚力，從而利用和調(diào)動(dòng)一切有利條件和積極因素來(lái)促進(jìn)該區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展。(4) 區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展必須以法治來(lái)保障和鞏固制度創(chuàng)新及其成果。在區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展中不能單靠“輸血”機(jī)理，而一定要通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)培育各地區(qū)自我發(fā)展的良性機(jī)制，形成“造血”機(jī)能，以增強(qiáng)開(kāi)發(fā)和發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的活力和后勁，提升該區(qū)域發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力。而要順利實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新就必須規(guī)范化、程序化，就要靠法治來(lái)保障和促進(jìn)，制度創(chuàng)新成果也要靠法治來(lái)鞏固和強(qiáng)化。(5) 區(qū)域法治建設(shè)的中心問(wèn)題是建立健全切合該區(qū)域特點(diǎn)和實(shí)際，因地制宜的強(qiáng)有力法治保障體系。要使立法、執(zhí)法、司法、守法、護(hù)法等各環(huán)節(jié)都在有機(jī)聯(lián)系中發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和合力，以便正確運(yùn)用各種法律手段來(lái)調(diào)整經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系，并及時(shí)有效地化解各類(lèi)糾紛、沖突和矛盾，以保障、激勵(lì)和促進(jìn)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展盡快進(jìn)入良性狀態(tài)或擺脫后進(jìn)狀態(tài)等等。(3)參見(jiàn)文正邦：《區(qū)域法治研究縱論》，載《法制現(xiàn)代化研究》總第12卷，南京師范大學(xué)出版社2009年版。因此，把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障一并上升為憲法規(guī)定，既是以國(guó)家根本法的威力和效力來(lái)保證區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施，并為區(qū)域法治建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)憲法基礎(chǔ)和依據(jù)的需要，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

也許有人會(huì)說(shuō)，憲法序言中已經(jīng)有了“貫徹新發(fā)展理念”以及“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”的規(guī)定，其中就包含區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的意思和理念，因此沒(méi)有必要再明確規(guī)定。這顯然是不能成立的，因?yàn)閼椃ㄐ蜓灾须m然規(guī)定了“貫徹新發(fā)展理念”(新發(fā)展理念中包含“協(xié)調(diào)”發(fā)展)，但是不能自然而然地引申出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及其他各種協(xié)調(diào)發(fā)展的意思和理念。也正因?yàn)槿绱?，憲法序言緊接著又明確規(guī)定“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”。顯然，“物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”并不能替代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，前者屬于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化橫向結(jié)構(gòu)的內(nèi)容，后者屬于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化縱向結(jié)構(gòu)的內(nèi)容。

因此，我們特鄭重提出建議：應(yīng)通過(guò)憲法修改，在憲法第30條“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下”中增加一款，即“(四)國(guó)家推行區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障”，并以此作為實(shí)行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障戰(zhàn)略的根本法依據(jù)以及制定相關(guān)法律法規(guī)的憲法基礎(chǔ)，繼而構(gòu)建以憲法為母法，輔之以相關(guān)法律、法規(guī)為基本法的關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的完備法律體系。同時(shí)還應(yīng)注意把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及其法治保障納入合憲性審查范圍之內(nèi)，不斷健全和完善關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的憲法和法律保障的立法、執(zhí)法、司法以及護(hù)法和守法機(jī)制與體系。這既是新時(shí)代新階段依法治國(guó)和依憲治國(guó)的必然要求，又是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，而且對(duì)于豐富新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)容都有重要意義和價(jià)值。其中，“國(guó)家推行區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”既包括區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，又包括區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃之間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；“加強(qiáng)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障”包括區(qū)域之間以及區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃之間發(fā)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技以及生態(tài)建設(shè)等聯(lián)合和合作及其形成的各種組織機(jī)構(gòu)順利運(yùn)作的法治保障。這樣的憲法修改也能夠展示國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化縱向維度內(nèi)容的新穎性及前沿性。