民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)的檢視與重構(gòu)

趙樹文

(河北大學(xué) a.法學(xué)院；b.共同富裕研究中心，河北 保定 071000)

提要： 對市場平等準(zhǔn)入權(quán)的立法保護(hù)是推動(dòng)民營企業(yè)發(fā)展的重要支點(diǎn)，其內(nèi)在邏輯源于市場平等準(zhǔn)入權(quán)在民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系中的高級位階即核心序位，外在動(dòng)因源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)換、競爭政策貫徹、國有企業(yè)治理以及營商環(huán)境塑造等多元化需求。當(dāng)前我國對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的立法保護(hù)呈多元化情形，具體可劃分為宣示性保護(hù)模式、抽象性保護(hù)模式、競爭性保護(hù)模式、行政性保護(hù)模式以及清單性保護(hù)模式等五種類型。上述多元化立法保護(hù)模式對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)提供了多層級的制度支撐，但是依然存在著突出的問題，包括專門法律制度缺失、主體實(shí)施法規(guī)位階較低、制度體系建構(gòu)欠缺、民營企業(yè)參與程度不足以及配套關(guān)聯(lián)立法發(fā)展遲緩等等。因此，有必要沿著立法模式的改進(jìn)、立法位階的提升、立法內(nèi)容的拓補(bǔ)、立法程序的優(yōu)化以及立法保障的升級等路徑，推進(jìn)民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)的重構(gòu)。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)權(quán)利的科學(xué)配置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體效果密切相關(guān)，市場主體經(jīng)濟(jì)權(quán)利的重新界定和確認(rèn)構(gòu)成了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。這一論斷在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)改革中得到了充分的印證，其中對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)的推進(jìn)就是一個(gè)突出體現(xiàn)。因?yàn)橐浴柏?fù)面清單制度”全面實(shí)施為代表的市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)已成為推進(jìn)我國民營企業(yè)發(fā)展的重要支點(diǎn)，這不僅助于民營企業(yè)經(jīng)營自由的充分實(shí)現(xiàn)，使其與國有企業(yè)站在同一起點(diǎn)進(jìn)行公平競爭，而且能夠有效激發(fā)市場競爭機(jī)制的良性效應(yīng)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)“雙循環(huán)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的順利實(shí)現(xiàn)。但是當(dāng)前我國對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的立法保護(hù)依然存在著一些突出性問題，例如專門法律制度缺失、主體實(shí)施法規(guī)位階較低、制度體系建構(gòu)欠缺、民營企業(yè)參與程度不足以及配套關(guān)聯(lián)立法發(fā)展遲緩等等，致使民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)遭受嚴(yán)重阻礙。因此，推進(jìn)民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)的完善已成為當(dāng)前我國法治建設(shè)中的一項(xiàng)緊迫課題。

一、民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)的位階根源

(一)權(quán)利位階理論對特定權(quán)利功能理性認(rèn)識的方法指引

權(quán)利位階理論認(rèn)為：“不同的權(quán)利并不是一概平等，而是處于不同的位階，也就存在著高低之分。”[1]87“如果發(fā)生沖突的權(quán)利處于不同的位階，那么為了保障高位階的權(quán)利，可以對低位階的權(quán)利進(jìn)行限制?！盵1]86該理論對解決權(quán)利沖突的選擇適用問題提供了清晰的方向指引，即高位階權(quán)利優(yōu)先適用，而低位階權(quán)利劣后適用，其實(shí)質(zhì)是保護(hù)高位階權(quán)利主體的利益，限制低位階權(quán)利主體的利益，通過對權(quán)利位階高低的判斷來決定對不同權(quán)利適用的取舍，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)利配置效能的最大化[2]。例如，當(dāng)生命健康權(quán)與隱私權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，就需要優(yōu)先保護(hù)生命健康權(quán)，而隱私權(quán)則要劣后保護(hù)，因?yàn)橄鄬τ陔[私權(quán)，生命健康權(quán)是最基本的人權(quán)，顯然更加重要。

權(quán)利位階理論在化解不同類型權(quán)利沖突的選擇適用中具有重要意義，其在這一領(lǐng)域也能得到更直觀、更有力的證成。但是，該理論的適用對象并非局限于此，而是也適用于那些并非具有沖突性的系統(tǒng)化權(quán)利體系分析之中，因?yàn)椤霸跈?quán)利的體系中，權(quán)利位階的存在基本上是一個(gè)不爭的事實(shí)”[3]8，這里的位階更準(zhǔn)確地說是一種權(quán)利序位，換言之，即使是在一個(gè)高度協(xié)同化的權(quán)利體系中，不同權(quán)利的邏輯序位也各不相同，并由此決定其功能與地位的差異。從方法論視角來看，權(quán)利位階理論可被視為一種系統(tǒng)化分析方法，具體而言，就是將權(quán)利體系看成是一個(gè)由不同位階權(quán)利組成的有機(jī)系統(tǒng)，用彼此獨(dú)立而又相互聯(lián)系的觀點(diǎn)去審視每一個(gè)具體權(quán)利的重要性，在系統(tǒng)化的權(quán)利體系中對單一權(quán)利的功能做出比較評析，注重分析某一權(quán)利對整個(gè)權(quán)利體系整體功能的影響，并以此判斷其在整個(gè)權(quán)利體系中的邏輯序位。例如，有的權(quán)利可能在一個(gè)權(quán)利體系中居于最重要的地位，而其他權(quán)利都要處于相對次要的地位，比如在消費(fèi)者權(quán)利體系中，安全權(quán)具有優(yōu)先性，重于其他權(quán)利，其他權(quán)利都要劣后于安全權(quán)；有的權(quán)利可能居于主導(dǎo)地位，構(gòu)成其他權(quán)利有效成立的前提，比如主債權(quán)與擔(dān)保債權(quán)，如果主債權(quán)無效，則擔(dān)保債權(quán)無效。

需要說明的是，權(quán)利體系中的位階劃分是抽象的，盡管“取得法定意義的權(quán)利都根據(jù)其自身性質(zhì)處于一種體系化的權(quán)利序列中”[4]87，然而這種序列并不一定呈現(xiàn)出鮮明的階梯現(xiàn)象，“不可能形成像‘化學(xué)元素表’那樣先在的圖譜”[3]5，而是一種抽象的權(quán)利序位，正是由于具體序位的不同，決定著不同權(quán)利在整個(gè)權(quán)利體系中的不同功能與地位。對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)進(jìn)行研究，也必須揭示其在民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系中的具體位階即其處于何種權(quán)利序位。

(二)市場平等準(zhǔn)入權(quán)在民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系中的核心序位

民營企業(yè)作為一種市場主體，其發(fā)展依賴于系統(tǒng)化的經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系[5]92，該體系由多元化的具體權(quán)利構(gòu)成，是一個(gè)“權(quán)利束”，標(biāo)示著民營企業(yè)獲取和保護(hù)經(jīng)濟(jì)利益的能力和可能性程度。就具體權(quán)利構(gòu)成而言，學(xué)界尚未形成充分的共識，代表性的觀點(diǎn)主要有以下三種：第一，有學(xué)者認(rèn)為主要包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、契約自由權(quán)以及營業(yè)自由權(quán)[6]101；第二，有學(xué)者認(rèn)為主要包括產(chǎn)權(quán)、市場準(zhǔn)入權(quán)以及生產(chǎn)要素使用權(quán)[7]；第三，有學(xué)者認(rèn)為主要包括經(jīng)濟(jì)平等權(quán)、經(jīng)濟(jì)自由權(quán)、經(jīng)濟(jì)民主權(quán)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)[5]96。顯然，不同學(xué)者由于研究目的與研究方式的不同而對民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系的具體構(gòu)成進(jìn)行了各不相同的界定，這種多元化的觀點(diǎn)有助于我們從不同層面、不同視角對其加以審視，進(jìn)而對其形成更加理性的認(rèn)知。

然而，每一種觀點(diǎn)都存在著明顯的局限，即未能充分反映出民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系所應(yīng)涵蓋的廣闊邊界，界定范圍比較狹窄。本文認(rèn)為，對其界定應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)性分析方法，其邊界應(yīng)涵蓋民營企業(yè)經(jīng)營過程中的所有環(huán)節(jié)，包括市場進(jìn)入、市場經(jīng)營以及市場退出等各個(gè)階段，不應(yīng)存在邏輯上的遺漏。為此，可將民營企業(yè)具體權(quán)利構(gòu)成界定為：財(cái)產(chǎn)權(quán)、市場平等準(zhǔn)入權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)、公平競爭權(quán)、收益獲取權(quán)、損害救濟(jì)權(quán)以及市場退出權(quán)。各個(gè)權(quán)利的“核心特征是對經(jīng)濟(jì)利益提供保護(hù)”[8]123，而且不同權(quán)利是緊密相連、不可分割的有機(jī)整體，共同構(gòu)成民營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系。

但是，上述各個(gè)具體權(quán)利并非均等同序，其中市場平等準(zhǔn)入權(quán)位階相對更高，處于核心序位，是連接財(cái)產(chǎn)權(quán)與自主經(jīng)營權(quán)、平等競爭權(quán)、收益獲取權(quán)、損害救濟(jì)權(quán)以及市場退出權(quán)的橋梁，對民營企業(yè)的發(fā)展發(fā)揮著主導(dǎo)性功能。雖然財(cái)產(chǎn)權(quán)是民營企業(yè)市場準(zhǔn)入權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)前提與先決條件，缺乏必要的財(cái)產(chǎn)可能難以進(jìn)入市場，因?yàn)椤吧媾c自由，需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)作為前提”[8]123，如果民營企業(yè)缺乏必要的財(cái)產(chǎn)就可能不具備進(jìn)入市場的基礎(chǔ)條件，但是“財(cái)產(chǎn)權(quán)是靜態(tài)意義上的法律歸屬”[9]7，而市場平等準(zhǔn)入權(quán)是實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)由靜態(tài)存續(xù)到動(dòng)態(tài)運(yùn)行的基本保障，只有借助市場平等準(zhǔn)入權(quán)才能更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行，將存量財(cái)產(chǎn)向增量財(cái)產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)化。畢竟“優(yōu)化產(chǎn)權(quán)配置，是提高產(chǎn)權(quán)效益的核心”[10]，而只有借助有效的市場平等準(zhǔn)入權(quán)，民營企業(yè)才能進(jìn)入市場進(jìn)而對其產(chǎn)權(quán)進(jìn)行科學(xué)的配置。簡言之，市場平等準(zhǔn)入權(quán)使財(cái)產(chǎn)權(quán)更具經(jīng)營與增值意義，只有通過市場平等準(zhǔn)入權(quán)的實(shí)施，財(cái)產(chǎn)權(quán)的商業(yè)價(jià)值才能得以有效體現(xiàn)。進(jìn)一步分析，只有在進(jìn)入市場之后，民營企業(yè)才能展開自主經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)其自主經(jīng)營權(quán)，如果無法進(jìn)入市場，就無法談及自主經(jīng)營。同理，也只有在進(jìn)入市場之后，民營企業(yè)才能要求公平競爭，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公平競爭權(quán)，如果連市場都無法進(jìn)入，就無法談及公平競爭。收益權(quán)則是建立于平等進(jìn)入市場后進(jìn)而自主經(jīng)營與公平競爭的基礎(chǔ)之上，歸根結(jié)底仍是市場平等準(zhǔn)入權(quán)決定著收益權(quán)，因?yàn)槿绻麩o法進(jìn)入市場，就沒有自主經(jīng)營與公平競爭的機(jī)會(huì)，民營企業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營就無法展開，也就難以獲取收益。損害救濟(jì)權(quán)與市場退出權(quán)也是以市場平等準(zhǔn)入權(quán)為基礎(chǔ)而得以實(shí)施的，因?yàn)閾p害救濟(jì)就是對前述各項(xiàng)權(quán)利遭遇侵害的救濟(jì)，市場退出也是進(jìn)入市場之后的退出，沒有進(jìn)入就沒有退出。

所以，必須從核心序位來審視市場平等準(zhǔn)入權(quán)在民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系中的具體位階，這是強(qiáng)化其立法保護(hù)的內(nèi)在邏輯。

二、民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)換需求

當(dāng)前我國確立了“雙循環(huán)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，即“構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”?！皣鴥?nèi)大循環(huán)”強(qiáng)調(diào)的是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，要著重挖掘國內(nèi)市場潛力，促進(jìn)國內(nèi)市場的健康運(yùn)轉(zhuǎn)；“國內(nèi)國際雙循環(huán)”則是強(qiáng)調(diào)國內(nèi)市場與國際市場的相互聯(lián)通，發(fā)展國內(nèi)市場依然需要改革開放，需要吸引外部資源，需要拓展對外貿(mào)易，因?yàn)閲H市場是國內(nèi)市場的延伸，離開國際市場的支持，國內(nèi)市場也難以更好地發(fā)展。顯然，這是對過去以國際市場為中心的既往發(fā)展戰(zhàn)略的重大修正，預(yù)示著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的重大轉(zhuǎn)換。就這一模式轉(zhuǎn)換而言，其本質(zhì)依然是改革問題，因?yàn)橐七M(jìn)“雙循環(huán)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的實(shí)施，“必須運(yùn)用改革思維和改革辦法，形成充滿活力的市場主體，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，營造鼓勵(lì)創(chuàng)新的制度環(huán)境，掃除阻礙國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)暢通的制度、觀念和利益羈絆”[11]。民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的建構(gòu)與實(shí)施對此具有突出的助力效應(yīng)，因?yàn)橹挥挟?dāng)民營企業(yè)與國有企業(yè)享有了平等的市場準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，才能更好地激發(fā)民營企業(yè)的經(jīng)營意愿與競爭動(dòng)力，才能更好地打破國有企業(yè)對相關(guān)市場的壟斷地位，才能更好地樹立公平競爭的經(jīng)營理念，才能更好地突破部門與地方的利益羈絆，進(jìn)而形成充滿活力的市場主體、有效的激勵(lì)機(jī)制與鼓勵(lì)創(chuàng)新的制度環(huán)境。所以，“雙循環(huán)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式能否順利實(shí)現(xiàn)的一個(gè)關(guān)鍵因素就是能否對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)提供有效的立法保護(hù)。

(二)競爭政策貫徹需求

市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是競爭經(jīng)濟(jì)，競爭機(jī)制是市場機(jī)制的核心，市場經(jīng)濟(jì)的根本特性在于通過競爭機(jī)制激發(fā)市場主體的創(chuàng)造力，進(jìn)而不斷推動(dòng)各種資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，提升社會(huì)整體生產(chǎn)效率。然而競爭機(jī)制的發(fā)揮并不完全取決于市場機(jī)制自身，因?yàn)槿魏问袌鰴C(jī)制的運(yùn)行都無法徹底脫離行政干預(yù)，無論是亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)理論還是凱恩斯的國家干預(yù)主義理論，無論是新古典主義理論還是新凱恩斯主義理論，均贊同“混合經(jīng)濟(jì)體制”——有國家干預(yù)的市場經(jīng)濟(jì)體制[12]。競爭政策則是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段，不同競爭政策對競爭機(jī)制會(huì)產(chǎn)生截然不同的影響，既可能對競爭機(jī)制形成遏制與壓抑，也可能為競爭機(jī)制帶來保護(hù)與激勵(lì)。競爭中性原則顯然屬于后者，其旨在保護(hù)市場主體之間的公平競爭，盡管該原則的提出始于國際競爭中對國民待遇原則的爭取與保護(hù)，但是其對一國內(nèi)部公平競爭秩序的塑造也具有顯著意義。就我國而言，競爭中性原則對推進(jìn)民營企業(yè)與國有企業(yè)之間的公平競爭具有重要作用，因?yàn)椤案偁幹行砸笊虡I(yè)性國有企業(yè)與其他所有制企業(yè)一樣，依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)”[13]。對競爭中性原則的貫徹離不開市場主體公平競爭權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而只有確立了民營企業(yè)的市場平等準(zhǔn)入權(quán)，才能談及公平競爭，進(jìn)而推進(jìn)競爭中性原則的貫徹與實(shí)施，因?yàn)椤霸谑袌鼋?jīng)濟(jì)體系下，經(jīng)營者能否進(jìn)入一個(gè)市場從事經(jīng)營活動(dòng)，關(guān)系其經(jīng)營自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)，經(jīng)營自由權(quán)也是市場主體實(shí)現(xiàn)公平競爭的前提”[14]13。所以，對競爭中性政策的貫徹必然要求民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)的強(qiáng)化。

(三)國有企業(yè)治理需求

優(yōu)化國有企業(yè)治理也是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的一項(xiàng)艱巨任務(wù)，而治理的主旨則聚焦于對其經(jīng)營效益的提升。從20世紀(jì)80年代的國有企業(yè)承包制改革到90年代的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，從2003年以國資委成立為標(biāo)志的國有企業(yè)管理體制改革到2015年開始推進(jìn)的國有企業(yè)分類改革，再到當(dāng)前從“管資產(chǎn)”到“管資本”的經(jīng)營管理模式改革，其核心目標(biāo)都在于提升國有企業(yè)的經(jīng)營效益。為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，上述不同歷史時(shí)期的國有企業(yè)改革均奉行市場化路線，把國有企業(yè)不斷的推向市場，以此削減國有企業(yè)運(yùn)營中的行政干預(yù)與其他非市場化影響因素，使市場機(jī)制更好的助力國有企業(yè)發(fā)展。然而，要使國有企業(yè)真正地融入市場體系，使其成為一個(gè)機(jī)制健全而且人格獨(dú)立的市場主體，就必須充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制的功能，使其接受市場優(yōu)勝劣汰的洗禮。為此，必須實(shí)現(xiàn)市場競爭的自由與平等，因?yàn)椤叭绻偁幨亲杂傻模瑐€(gè)人相互排擠，那么相互競爭便會(huì)迫使每個(gè)人都努力地把自己的工作做得相當(dāng)正確。競爭往往引起最大的努力”[15]。而當(dāng)前相對于民營企業(yè)，國有企業(yè)明顯處于優(yōu)勢地位，但是這種優(yōu)勢地位的獲取并非是依靠其自身的技術(shù)能力與經(jīng)營策略，而是依賴于國家的傾斜政策與變相扶助。所以，要從根本上推進(jìn)國有企業(yè)改革，提高其經(jīng)營效率，就必須剪斷國家的不當(dāng)干預(yù)之手，讓其真正回歸市場，與民營企業(yè)展開自由與平等的競爭，使其與民營企業(yè)面臨同樣的市場機(jī)會(huì)與競爭壓力，進(jìn)而不斷激發(fā)其改善經(jīng)營管理水平、提高技術(shù)創(chuàng)新能力，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營效益的提升。這就要求必須對民營企業(yè)的市場平等準(zhǔn)入權(quán)進(jìn)行充分的保護(hù)，如果該權(quán)利不能得到保護(hù)，民營企業(yè)在許多領(lǐng)域?qū)⒈痪苤谑袌鲋?，國有企業(yè)則一直在相關(guān)領(lǐng)域處于壟斷地位，民營企業(yè)也就難以與其進(jìn)行平等的競爭，這會(huì)使國有企業(yè)失去市場競爭壓力的威懾，市場競爭的優(yōu)勝劣汰效應(yīng)也就無法發(fā)揮，國有企業(yè)治理的目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。

(四)營商環(huán)境塑造需求

營商環(huán)境已經(jīng)成為衡量一個(gè)國家競爭力的重要指標(biāo)，盡管2020年我國營商環(huán)境排名已經(jīng)升至全球第31位，但是這與我國世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位并不相稱，持續(xù)推進(jìn)營商環(huán)境的優(yōu)化依然是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革開放的必然需求。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報(bào)告》，營商環(huán)境優(yōu)化的目標(biāo)劃分為四個(gè)方面：開放透明、公平競爭、穩(wěn)定可預(yù)期以及有效保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)[16]。所以，自由與平等的競爭環(huán)境尤其重要，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)公平競爭的必須條件，也正是因此，有學(xué)者明確指出：“轉(zhuǎn)向平等競爭，是優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)取向?！盵17]對平等競爭的強(qiáng)化也是當(dāng)前我國營商環(huán)境持續(xù)推進(jìn)的一個(gè)重要方向，其中一個(gè)核心問題就是如何實(shí)現(xiàn)民營企業(yè)與國有企業(yè)之間的平等競爭，因?yàn)閲衅髽I(yè)在市場進(jìn)入以及資源獲取等方面都占據(jù)優(yōu)勢，民營企業(yè)難以與其展開平等競爭，這嚴(yán)重地影響著市場對資源配置的效率，制約著營商環(huán)境的優(yōu)化。所以，對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的立法保護(hù)尤其重要，因?yàn)槠淠軌驗(yàn)槊駹I企業(yè)的市場平等準(zhǔn)入確立最基本的法律依據(jù)，并且能夠激發(fā)其平等獲取市場資源的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，進(jìn)而有助于消除國有企業(yè)在市場進(jìn)入中的特權(quán)以及在生產(chǎn)要素獲取中的不當(dāng)優(yōu)勢，確立公平競爭的制度基石，最終從制度層面有力的推進(jìn)我國營商環(huán)境持續(xù)的優(yōu)化。

三、民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)的模式梳理

(一)宣示性保護(hù)模式：基于憲法制度的解讀

《憲法》是根本大法，“市場主體的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利首先來源于憲法的規(guī)定”[9]4，《憲法》為民營經(jīng)濟(jì)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的立法保護(hù)提供了最權(quán)威的依據(jù)，正是在《憲法》的保護(hù)之下，各個(gè)部門法沿著自身路徑對其加以明確規(guī)范。具體而言，《憲法》第11條確立了對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)保護(hù)的基本依據(jù)，因?yàn)樵摋l第1款首先明確了私營經(jīng)濟(jì)是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，隨后在其第2款規(guī)定了國家對私營經(jīng)濟(jì)合法權(quán)利和利益的保護(hù)，而民營企業(yè)是我國私營經(jīng)濟(jì)的主體，所以包括市場平等準(zhǔn)入權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)利必然受到《憲法》的保護(hù)。同時(shí)，這種保護(hù)也必然是平等保護(hù)，因?yàn)椤捌降仁俏覈鴳椃ǖ幕揪瘛盵6]113。但是，“一般來說，憲法是根本法，憲法權(quán)利的功能在于保障恒久長遠(yuǎn)的根本價(jià)值，具有較強(qiáng)的基本原則屬性”[6]116。憲法不可能對所有問題做出詳細(xì)而明確的規(guī)定，對市場主體經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保護(hù)也是如此，主要是一種宣示性保護(hù)，通過宣示性的表達(dá)對各種權(quán)利予以最基本的合法性確認(rèn)，進(jìn)而為其他相關(guān)法律制度的進(jìn)一步規(guī)范奠定基礎(chǔ)，正如有學(xué)者所言：“憲法上的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利不是一種請求權(quán)，而是一種確認(rèn)國家政策目標(biāo)和方針的宣示?！盵18]就民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)而言，依然如此，盡管《憲法》第11條是對民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的高度肯定，并且這種權(quán)利在邏輯體系上必然包含著市場平等準(zhǔn)入權(quán)，但是這一保護(hù)只是原則性的進(jìn)行宣示，并沒有規(guī)定任何具體的行為規(guī)則與法律后果，操作性不強(qiáng)。然而，也不能忽視這種宣示性保護(hù)的重要意義，因?yàn)樗鼜膰腋敬蠓ǖ母叨瓤隙嗣駹I企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的正當(dāng)性，為后繼相關(guān)立法建設(shè)的具體推進(jìn)提供了最基本的制度支撐。

(二)抽象性保護(hù)模式：基于民法制度的解讀

民法為市場主體的各項(xiàng)權(quán)利及其行為規(guī)則確立了基本依據(jù)，對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)的分析不應(yīng)脫離民法的相關(guān)規(guī)定，而“《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)是我國民事領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律”[19]5，并且“《民法典》采用‘民商合一’的立法體例”[19]8，對包括民營企業(yè)在內(nèi)的市場主體的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利進(jìn)行了系統(tǒng)性的規(guī)定，所以對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的民法考察重點(diǎn)就在于對《民法典》的考察。其中《民法典》第206條第3款最具代表性，即“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”。顯然這里的發(fā)展權(quán)利必然包含著市場平等準(zhǔn)入權(quán)，正如崔建遠(yuǎn)教授所指出：“保障一切市場主體的發(fā)展權(quán)利，首先是準(zhǔn)予市場主體進(jìn)入市場，允許其活躍在物權(quán)領(lǐng)域?！盵20]40《民法典》的規(guī)定不同于憲法的宣示性規(guī)定，而是相對具體的向前推進(jìn)了一步，不再從公有經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)以及私營經(jīng)濟(jì)的視角做出宣示性保護(hù)，而是直接從市場主體平等權(quán)利的視角做出了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)的是一切市場主體的平等地位與發(fā)展權(quán)利。因此，就主體而言，必然包括民營企業(yè)；就權(quán)利而言，必然包括市場平等準(zhǔn)入權(quán)。所以，這一規(guī)定有助于保障民營企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的平等主體地位，有助于實(shí)現(xiàn)其權(quán)利平等與機(jī)會(huì)均等[21]。但是，《民法典》的規(guī)定依然是抽象的，是通過“平等性法律地位與發(fā)展權(quán)利”這一抽象表述將市場準(zhǔn)入權(quán)包含于內(nèi)，無論是對“平等性法律地位”還是對“發(fā)展權(quán)利”的表述都是抽象的，對此，崔建遠(yuǎn)教授也做出了清晰的說明：“《民法典》第206條第3款所謂法律地位，是在非常抽象的意義上使用的，不關(guān)注一房、一地能否取得或保有?！盵20]39因此，雖然相對于《憲法》的宣示性規(guī)定，《民法典》的規(guī)定更加具體化，但其依然是一個(gè)抽象性規(guī)定，仍需繼續(xù)推進(jìn)。

(三)競爭性保護(hù)模式：基于競爭法制度的解讀

競爭法對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)具有重要作用，因?yàn)楦偁幏ㄖ荚跒榘駹I企業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)尤其是中小型企業(yè)的發(fā)展提供一個(gè)公平競爭環(huán)境，而市場準(zhǔn)入則是公平競爭的起點(diǎn)，所以競爭法必然包含著對市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)。這里所說的競爭法不僅包括《反壟斷法》與《反不正當(dāng)競爭法》兩個(gè)典型意義上的競爭法規(guī)范，而且也涵蓋了《中小企業(yè)促進(jìn)法》，因?yàn)樵摲ǖ氖滓康木褪潜Ｗo(hù)中小企業(yè)公平參與市場競爭，其實(shí)質(zhì)依然屬于競爭法的范疇。所以，從廣義來看，當(dāng)前我國的競爭法體系主要由《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》與《中小企業(yè)促進(jìn)法》構(gòu)成，在上述三部法律中，《反壟斷法》與《中小企業(yè)促進(jìn)法》對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)更加突出?！啊斗磯艛喾ā肥菍?shí)施競爭政策最重要的核心工具”[22]，“出于反對壟斷和保護(hù)競爭的目的，反壟斷法便要求不同所有制的企業(yè)平等地適用競爭規(guī)則”[23]。市場平等準(zhǔn)入權(quán)是《反壟斷法》保護(hù)公平競爭的應(yīng)有之意，相關(guān)法條對此也有著清晰的體現(xiàn)，例如《反壟斷法》第1條關(guān)于反壟斷法宗旨的規(guī)定中就明確強(qiáng)調(diào)：要預(yù)防和制止壟斷行為、保護(hù)市場公平競爭、鼓勵(lì)創(chuàng)新、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益以及促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。而要實(shí)現(xiàn)上述立法目的，必須強(qiáng)化對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)，只有如此，才能更好地預(yù)防和制止壟斷行為，推進(jìn)公平競爭，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，增進(jìn)消費(fèi)者福祉與社會(huì)公共利益，并促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。《反壟斷法》第4條則明確強(qiáng)調(diào)：國家強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，制定和實(shí)施與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的競爭規(guī)則，完善宏觀調(diào)控，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。顯然，強(qiáng)化民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)是實(shí)現(xiàn)該條立法目的的重要支撐，如果無法對民營企業(yè)的市場平等準(zhǔn)入權(quán)提供保護(hù)，就難以建立與當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的競爭規(guī)則，因?yàn)楫?dāng)前我國奉行“雙循環(huán)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而無論是“國內(nèi)大循環(huán)”還是“國內(nèi)國際雙循環(huán)”都必須充分重視民營經(jīng)濟(jì)的重要作用，發(fā)揮民營企業(yè)的重要功能。如果民營企業(yè)的市場平等準(zhǔn)入權(quán)無法得到保護(hù)，民營企業(yè)就難以進(jìn)入市場與國有企業(yè)展開公平競爭，健全、統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系就難以建成。但是，《反壟斷法》對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)局限于對違反競爭秩序行為的規(guī)制，而從正面、積極地為民營企業(yè)營造一個(gè)公平競爭環(huán)境，則是其力所不逮的[24]57。與之相反，《中小企業(yè)促進(jìn)法》則是從正面積極推動(dòng)民營企業(yè)發(fā)展的重要立法，因?yàn)榻^大多數(shù)民營企業(yè)都屬于中小企業(yè)，對中小企業(yè)支持與保護(hù)必然會(huì)惠及絕大多數(shù)民營企業(yè)。例如，該法第1條明確強(qiáng)調(diào)了要保護(hù)中小企業(yè)的公平競爭，從立法目的上就必然包含著對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)，而該法第3條則明確強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)持各類企業(yè)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等”，必然包含著對中小企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)，也必然適用于絕大多數(shù)民營企業(yè)。

(四)行政性保護(hù)模式：基于行政法規(guī)與部門規(guī)章制度的解讀

當(dāng)前我國對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的直接保護(hù)更多的體現(xiàn)于國務(wù)院行政法規(guī)及其部門規(guī)章之中，盡管這些行政法規(guī)與部門規(guī)章并未直接對民營企業(yè)的市場平等準(zhǔn)入權(quán)進(jìn)行專門規(guī)定，而是將其融合于相關(guān)制度構(gòu)建中，但是依然能夠?yàn)槊駹I企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)提供有力支撐。在這方面最具代表性的是2019年國務(wù)院發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，該條例是典型的行政法規(guī)，以“各類市場主體的平等保護(hù)”為主旨，對營商環(huán)境的優(yōu)化進(jìn)行了規(guī)制，其中平等的市場準(zhǔn)入權(quán)利被從多個(gè)方面提及。例如，該條例第5條強(qiáng)調(diào)保障各類市場主體公平參與市場競爭；第6條強(qiáng)調(diào)平等對待內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)等各類市場主體；第10條強(qiáng)調(diào)國家堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，保障各種所有制經(jīng)濟(jì)平等受到法律保護(hù)；第11條則是明確強(qiáng)調(diào)了市場主體的自主經(jīng)營權(quán)。顯然，上述規(guī)定都蘊(yùn)含著對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)。因?yàn)闊o論是對市場主體公平參與競爭的規(guī)定還是對平等對待各類市場主體的規(guī)定，都要求對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)給予保護(hù)。如果不肯定民營企業(yè)的市場平等準(zhǔn)入權(quán)，民營企業(yè)的自由競爭權(quán)就受到了限制，就無法進(jìn)入市場競爭領(lǐng)域，因而也就無法談及公平競爭與平等對待。而對權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的規(guī)定則是更加直接的體現(xiàn)著對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)，因?yàn)槭袌銎降葴?zhǔn)入權(quán)是民營企業(yè)獲取競爭資格進(jìn)入市場的保障，也是其實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等的首要需求，同時(shí)對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的確立也是權(quán)利平等與規(guī)則平等的重要保障與體現(xiàn)。同樣，對市場主體自主經(jīng)營權(quán)的規(guī)定也蘊(yùn)含著對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)，因?yàn)槿绻狈κ袌銎降葴?zhǔn)入權(quán)保護(hù)，民營企業(yè)就無法順利進(jìn)入市場，也就難以實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營。此外，2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》也是一個(gè)突出代表，能夠?qū)γ駹I企業(yè)的市場平等準(zhǔn)入權(quán)給予有力的保護(hù)，其主旨在于對行政機(jī)構(gòu)的規(guī)范性文件制定進(jìn)行嚴(yán)格約束，以防止侵害各類市場主體的公平準(zhǔn)入權(quán)利。具體規(guī)定則體現(xiàn)在該通知第1條中：行政機(jī)構(gòu)不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內(nèi)容的措施，違法干預(yù)或者影響市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，違法設(shè)置市場準(zhǔn)入和退出條件等。顯然，這一規(guī)定是對行政機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力的有力規(guī)制，能夠有效地遏制行政機(jī)構(gòu)在市場準(zhǔn)入中設(shè)置歧視性資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的行為，進(jìn)而為民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了有力的保障。

(五)清單性保護(hù)模式：基于負(fù)面清單制度的解讀

“負(fù)面清單制度是政府進(jìn)行市場準(zhǔn)入管理的一種模式”[25]7，“目標(biāo)是建立透明、公平、開放、依法的市場準(zhǔn)入制度”[25]7。顯然，負(fù)面清單制度的核心在于保障各類市場主體的平等準(zhǔn)入權(quán)，當(dāng)前我國民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)就與負(fù)面清單制度緊密相連，或者更直接地說，我國負(fù)面清單制度建構(gòu)的一個(gè)重要使命就是推進(jìn)民營企業(yè)的市場準(zhǔn)入，并且這一邏輯貫穿于我國負(fù)面清單制度建設(shè)的整個(gè)進(jìn)程之中。早在2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該文件中就明確要求“實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”。從上述文件內(nèi)容來看，不僅要實(shí)施負(fù)面清單制度，而且負(fù)面清單制度是市場準(zhǔn)入制度建立的基礎(chǔ)，而且在這里強(qiáng)調(diào)的是各類市場主體，不是僅僅強(qiáng)調(diào)外資企業(yè)，而是同時(shí)包括民營企業(yè)。2016年《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案》開始在天津、上海以及廣東等地先行試水，為其進(jìn)一步大范圍推廣摸索經(jīng)驗(yàn)。2017年黨的十九大報(bào)告《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》則直接強(qiáng)調(diào)要全面實(shí)施負(fù)面清單制度建設(shè)，推進(jìn)公平競爭，支持民營企業(yè)發(fā)展，突出地強(qiáng)調(diào)了通過負(fù)面清單建設(shè)推進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。2018年國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布了《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》，全國各地也都對此加以積極落實(shí)，這標(biāo)志著我國已經(jīng)全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。顯然，負(fù)面清單制度對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)具有突出的現(xiàn)實(shí)意義，從該制度的發(fā)展和實(shí)施中可以看出，市場準(zhǔn)入是制定負(fù)面清單的自然結(jié)果，負(fù)面清單制度本身就是對市場平等準(zhǔn)入權(quán)保護(hù)的一種推進(jìn)[26]。但是，負(fù)面清單制度對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)功能依然有限，因?yàn)槠渲攸c(diǎn)在于通過行政許可明確各類市場主體能夠進(jìn)入市場的領(lǐng)域，而對市場進(jìn)入條件、程序、相關(guān)責(zé)任與救濟(jì)措施等內(nèi)容都缺乏清晰的規(guī)定，也正是因此，有學(xué)者指出：“中國市場準(zhǔn)入法仍然處于不斷發(fā)展和完善的過程中，不應(yīng)該也不可能止步于當(dāng)前負(fù)面清單制度的設(shè)計(jì)。”[27]57

四、民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)的問題反思

(一)專門法律制度缺失

“經(jīng)濟(jì)平等的本質(zhì)在核心單行法中的顯示度不夠”[4]88，這一點(diǎn)在民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的立法保護(hù)中有著鮮明的體現(xiàn)。民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的立法保護(hù)分散于《憲法》《民法典》《反壟斷法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》以及《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等立法中，但是上述立法均未明確提及對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的專門保護(hù)，使得民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的彰顯度不夠突出。因?yàn)檫@種分散性立法規(guī)定不是以“市場準(zhǔn)入權(quán)為中心”，也不是以“民營企業(yè)保護(hù)為中心”，所以在這些立法中都沒有關(guān)于民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的直接規(guī)范，這不僅是立法規(guī)范問題，而且是立法模式問題，因?yàn)樵诜菍ｉT性民營企業(yè)發(fā)展立法中很難直接建構(gòu)民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的具體規(guī)范。如果說，負(fù)面清單制度可以看成當(dāng)前我國關(guān)于市場平等準(zhǔn)入權(quán)的專門性立法，顯然這一觀點(diǎn)值得推敲。因?yàn)槭袌鰷?zhǔn)入法是一個(gè)系統(tǒng)性的法律制度，不僅涉及市場主體準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)、程序，而且還應(yīng)包括違法責(zé)任與救濟(jì)措施等相關(guān)內(nèi)容，而當(dāng)前的負(fù)面清單制度只是從行政許可視角對各類市場主體的市場準(zhǔn)入領(lǐng)域進(jìn)行了規(guī)范，其內(nèi)容邊界過于狹窄，不宜視作對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)保障的專門立法，正如有學(xué)者指出：“負(fù)面清單制度畢竟只是從行政許可改革方面對市場準(zhǔn)入法律制度進(jìn)行的改革，并未從根本上改變我國市場準(zhǔn)入的法律淵源。”[27]57

(二)主體實(shí)施法規(guī)位階較低

“法律的約束力與它的位階有密切的關(guān)系”[28]，立法位階越高，其權(quán)威性越強(qiáng)、影響力越大，相反，立法位階越低，其權(quán)威性越弱、影響力越小。對于重要問題的立法，其位階往往越高，這對提升法律的社會(huì)認(rèn)可度與實(shí)施效果具有重要價(jià)值。當(dāng)前對我國民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的相關(guān)立法保護(hù)主要體現(xiàn)于行政法規(guī)與部門規(guī)章當(dāng)中，法律位階較低，這也是當(dāng)前我國市場準(zhǔn)入監(jiān)管法的一個(gè)共性問題，因?yàn)槲覈耙话闶袌鰷?zhǔn)入監(jiān)管立法層次低、分散且不統(tǒng)一，大多為行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章”[29]。無論是《憲法》的宣示性保護(hù)還是《民法典》的抽象性保護(hù)，都非常原則化，操作性不足，而以《反壟斷法》與《中小企業(yè)促進(jìn)法》為代表的競爭法，雖然能夠?yàn)槊駹I企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)提供較為充分的依據(jù)，但是依然未能對其做出直接、明確的規(guī)定。因此，當(dāng)前對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)進(jìn)行保護(hù)的主要法律依據(jù)為2019年國務(wù)院通過的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以及由發(fā)改委與商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的負(fù)面清單，前者明確肯定了市場主體的機(jī)會(huì)平等權(quán)，這可以看成是民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的直接依據(jù)；而后者則直接肯定了民營企業(yè)的市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，除了在負(fù)面清單中限制的領(lǐng)域外，民營企業(yè)都可以進(jìn)入該市場。但是，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》與負(fù)面清單的法律位階并不高，前者屬于行政法規(guī)，效力不及憲法與法律，而后者則屬于國務(wù)院部門規(guī)章，其效力低于行政法規(guī)。因此，當(dāng)前對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)進(jìn)行規(guī)制的主體法規(guī)位階較低，其功能地位與現(xiàn)實(shí)需求無法匹配，這嚴(yán)重地阻礙了民營企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。以負(fù)面清單為例，許多學(xué)者都對此表達(dá)了擔(dān)憂，例如有學(xué)者指出：“目前的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單是以規(guī)范性文件的形式發(fā)布的，效力低于法律法規(guī)，基礎(chǔ)性制度和牽引性改革的作用難以充分發(fā)揮。”[30]

(三)制度體系建構(gòu)欠缺

“權(quán)利平等不僅是一種觀念，更重要的是表現(xiàn)為制度體系。所謂制度體系，即以法律規(guī)范形式為標(biāo)志的一系列法律原則和法律規(guī)則，它們是權(quán)利平等法定化的依據(jù)?！盵31]民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的立法建構(gòu)應(yīng)當(dāng)奉行體系化原則，而該原則不僅要求立法內(nèi)容的完備性，不能存在立法規(guī)制的盲點(diǎn)，同時(shí)還要求注重立法規(guī)范之間的協(xié)同性，形成一個(gè)有機(jī)融合的制度系統(tǒng)。就主體權(quán)利的保護(hù)而言，立法建構(gòu)不僅應(yīng)關(guān)注權(quán)利的實(shí)施條件、實(shí)施程序，而且也應(yīng)關(guān)注侵權(quán)責(zé)任與救濟(jì)措施等相關(guān)內(nèi)容，從而形成一個(gè)從實(shí)施到監(jiān)督再到救濟(jì)的權(quán)利規(guī)范體系。顯然，當(dāng)前有關(guān)民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法體系的建構(gòu)存在嚴(yán)重欠缺，對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)行使的具體條件、程序規(guī)范、法律責(zé)任、救濟(jì)方式以及效果評估制度等等都缺乏清晰的規(guī)定。例如，就具體條件而言，由于不同行業(yè)的進(jìn)入立法不同，而且實(shí)踐當(dāng)中地方對相關(guān)市場準(zhǔn)入又可能自設(shè)加強(qiáng)條件等等，市場準(zhǔn)入條件的統(tǒng)一性、規(guī)范性急待加強(qiáng)，由此產(chǎn)生的市場準(zhǔn)入歧視案件也不斷發(fā)生，例如2021年4月15日國務(wù)院辦公廳督查室公布的“深圳市交通部門涉嫌違法設(shè)置砂石渣土運(yùn)輸市場條件，限制外地運(yùn)輸企業(yè)、小規(guī)模運(yùn)輸企業(yè)以及個(gè)體運(yùn)輸司機(jī)進(jìn)入本地市場從事砂石渣土運(yùn)輸”一案就是明證。就法律責(zé)任規(guī)定而言，無論是《憲法》《民法典》《反壟斷法》等相關(guān)法律，還是《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等相關(guān)行政法規(guī)，都沒有直接明確的就侵害各類市場主體平等準(zhǔn)入權(quán)行為規(guī)定法律責(zé)任，而是將法律責(zé)任原則性的融合于對市場主體合法競爭權(quán)益的保護(hù)之中。這就使得侵害民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的法律責(zé)任規(guī)制被淡化，不夠明確與清晰。在實(shí)踐中，鮮見根據(jù)上述規(guī)定追究相關(guān)行政人員侵害民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)行政責(zé)任的情形。此外，關(guān)于侵害民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)民事責(zé)任與刑事責(zé)任的承擔(dān)基本處于空白狀態(tài)。所以，對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法內(nèi)容的填補(bǔ)也是當(dāng)前急待解決的一個(gè)重要問題。

(四)民營企業(yè)參與程度不足

立法公開是立法程序的重要組成部分，其不僅有助于彰顯立法民主、實(shí)現(xiàn)法治監(jiān)督，而且能夠集思廣益、提升立法質(zhì)量?！案哔|(zhì)量的立法必然是對所涉各種不同利益的科學(xué)協(xié)調(diào)，而協(xié)調(diào)的前提就在于將各種利益表達(dá)出來并相互進(jìn)行充分的博弈，使立法機(jī)關(guān)得以準(zhǔn)確地掌握?！盵32]立法公開是不同利益主體表達(dá)自身利益訴求的重要基礎(chǔ)，因?yàn)橹挥型ㄟ^立法公開，不同利益主體才能夠把握立法建構(gòu)當(dāng)中對自身利益的不利情形，進(jìn)而通過明確的訴求對此加以修正。當(dāng)前，民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法建構(gòu)中存在的一個(gè)明顯問題就是民營企業(yè)參與程度的不足，無論是《憲法》《反壟斷法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》以及《民法典》等高位階立法，還是《優(yōu)化營商環(huán)境條例》與《關(guān)于支持民營企業(yè)加快改革發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級的實(shí)施意見》等低位階的行政法規(guī)與部門規(guī)章，其制定或修正都缺乏民營企業(yè)的充分參與。特別是當(dāng)前民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的主要直接性規(guī)范——各種行政法規(guī)與部門規(guī)章，其直接由國務(wù)院或其相關(guān)部委負(fù)責(zé)，立法公開程度不足，有些行政法規(guī)與部門規(guī)章雖然進(jìn)行了立法公開，但是缺少對立法公開情形的反饋，民營企業(yè)很難在這些重要立法的建構(gòu)過程中充分表達(dá)自身利益訴求，立法主要是體現(xiàn)國務(wù)院與其相關(guān)部委的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，是干預(yù)者積極主動(dòng)推行的政策產(chǎn)物，主要反映的是政府及其部門的單方意愿。因此，立法的“商談性”嚴(yán)重不足，許多關(guān)于民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的具體訴求無法反映在立法當(dāng)中。

(五)配套關(guān)聯(lián)立法發(fā)展遲緩

民營企業(yè)的法治保障建設(shè)必須“高度重視保障民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有關(guān)法律的建立、完善和配套”[33]15，對于民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)也是如此，但是當(dāng)前民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的配套關(guān)聯(lián)立法發(fā)展遲緩，無論是縱向配套關(guān)聯(lián)立法還是橫向配套關(guān)聯(lián)立法都急待推進(jìn)。就縱向配套關(guān)聯(lián)立法而言，有關(guān)民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的低位階法規(guī)不夠發(fā)達(dá)，盡管《憲法》《民法典》《反壟斷法》以及《中小企業(yè)促進(jìn)法》等相關(guān)立法沿著自身路徑為民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的保護(hù)提供了法律支持，但是具體權(quán)利的貫徹依然需要國務(wù)院行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方立法與政府規(guī)章的推進(jìn)，然而無論是國務(wù)院行政法規(guī)還是部門規(guī)章，都未能直接明確地對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)進(jìn)行詳實(shí)的規(guī)定，而地方立法與政府規(guī)章則對此關(guān)注也是嚴(yán)重不足，只有少數(shù)省市制定了促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展的專門性地方立法，但是對市場平等準(zhǔn)入權(quán)的規(guī)定則十分原則化，缺乏詳實(shí)、具體的規(guī)范。就橫向關(guān)聯(lián)立法而言，不同立法之間的協(xié)同性嚴(yán)重不足，許多立法依然保留著對民營企業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻，例如《反壟斷法》第8條的規(guī)定極易成為國有經(jīng)濟(jì)壟斷行為的保護(hù)依據(jù)，為國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)的特殊領(lǐng)域里進(jìn)行壟斷提供支撐，這必然在相當(dāng)程度上影響著民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

五、民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)的路徑重構(gòu)

(一)立法模式的改進(jìn)

立法模式的改進(jìn)是推進(jìn)民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)保護(hù)的首要因素，但是，本文認(rèn)為，不宜構(gòu)建專門的民營企業(yè)市場準(zhǔn)入法，因?yàn)槿绻粐@市場準(zhǔn)入進(jìn)行專門立法，不僅會(huì)花費(fèi)較高的人力與物力成本，而且立法宗旨過于單一，可能導(dǎo)致具體制度建構(gòu)邊界的限縮，并因之割裂民營企業(yè)市場準(zhǔn)入制度與其他相關(guān)國家扶持政策之間的有機(jī)銜接。例如，對金融市場的進(jìn)入，往往需要巨額資金的支撐，而一般的民營企業(yè)單靠自身力量可能很難滿足這一要求，所以單獨(dú)的市場平等準(zhǔn)入權(quán)保護(hù)可能只具形式意義，而是需要同時(shí)強(qiáng)化國家對民營企業(yè)的金融政策支撐，實(shí)現(xiàn)市場平等準(zhǔn)入權(quán)與國家金融支持政策的協(xié)同化。

一個(gè)較為可行的方式是以促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展為目標(biāo)進(jìn)行專門立法：一方面，該立法是專門為促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，而不涉及其他類型企業(yè)的規(guī)范；另一方面，該立法在內(nèi)容上又具有全面性，不僅包括對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的建構(gòu)，還應(yīng)包括對金融、稅收以及土地使用權(quán)的獲取等相關(guān)制度的建構(gòu)，是一部推進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)性立法。在該法中，將民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)作為一個(gè)核心條款加以設(shè)置，不僅要對其進(jìn)行直接明確的規(guī)定，而且還要明晰其對于民營企業(yè)保護(hù)的重要意義以及對構(gòu)筑公平市場競爭秩序的重要價(jià)值。這樣既有助于全面的推進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展的立法建設(shè)，又能夠更好地突出對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的法律保護(hù)。更重要的是，當(dāng)前進(jìn)行這種專門立法的條件已相對成熟，因?yàn)樵趪覍用嬉呀?jīng)出臺了一系列關(guān)于支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法規(guī)與政策，同時(shí)在地方層面也已經(jīng)出現(xiàn)了一些促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展的專門立法，例如，浙江省在2020年通過了《浙江省民營企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》，煙臺市在2019年通過了《煙臺市民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，這些地方立法既可以為國家立法提供必要參考，也能夠?yàn)閲伊⒎ǖ暮罄m(xù)貫徹奠定良好的制度基礎(chǔ)。

(二)立法位階的提升

要高效的實(shí)現(xiàn)民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)保護(hù)必須提升其立法位階，進(jìn)而增強(qiáng)其權(quán)威性與執(zhí)行力。所以，為推進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展而建構(gòu)的專門立法不應(yīng)停留于行政法規(guī)或部門規(guī)章的層面，而是應(yīng)由全國人民代表大會(huì)進(jìn)行專門立法，直接以法律的形式對其進(jìn)行規(guī)范。由全國人民代表大會(huì)進(jìn)行專門立法可以有效克服行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法的頑疾，即“規(guī)制權(quán)力總是與部門利益和地方利益相生相伴”[14]17，進(jìn)而提升民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法建構(gòu)的民主性與權(quán)威性。另一方面，立法位階的提升也有助于更好地打破當(dāng)前某些行政機(jī)構(gòu)及其辦事人員在民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)具體實(shí)施中的舊有心理定勢，使其從思想意識高度對自身的行政管理行為進(jìn)行反思，從而更好地服務(wù)于民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的落地。此外，立法位階的提升也有助于解決當(dāng)前實(shí)踐中各種法規(guī)之間的矛盾與沖突，因?yàn)榫兔駹I企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法保護(hù)而言，“由于立法主體眾多，法律體系缺乏統(tǒng)一性與綜合性，甚至法律規(guī)定自身也存在著矛盾與沖突”[34]，而低位階的立法必將難以對這些矛盾與沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，反之，以法律的形式對其進(jìn)行直接明確的規(guī)范，其位階僅居于憲法之下，這不僅有助于協(xié)調(diào)與其同位階的其他立法之間的分歧，而且對行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方立法與政府規(guī)章等低位階立法更是具有統(tǒng)帥與引領(lǐng)功能，必然能夠有效化解當(dāng)前不同立法之間的矛盾與沖突。

對此，建議由全國人民代表大會(huì)制定專門的《民營企業(yè)發(fā)展促進(jìn)法》，在該法中對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)進(jìn)行直接明確的規(guī)定，進(jìn)而為民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)建構(gòu)清晰而權(quán)威的法律依據(jù)。在這方面，美國無疑是一個(gè)鮮明的例子，美國的中小企業(yè)發(fā)展扶持政策主要是通過國家法律而進(jìn)行的，例如1953年創(chuàng)建的《小企業(yè)法》、1958年創(chuàng)建的《小企業(yè)投資法》、1964年創(chuàng)建的《機(jī)會(huì)均等法》以及1980年創(chuàng)建的《小企業(yè)經(jīng)濟(jì)政策法》等等，2011年美國國會(huì)將這些相關(guān)法律合并進(jìn)入統(tǒng)一的美國法典，構(gòu)成美國法典的第53編即《小企業(yè)編》，進(jìn)一步提升了中小企業(yè)立法保障的位階，這不僅可以消除這些立法的修訂、解釋與原立法目的之間的背離，而且可以提升相關(guān)法律制度的影響力，推進(jìn)其具體實(shí)施效率[24]55。

(三)立法內(nèi)容的拓補(bǔ)

針對當(dāng)前相關(guān)立法對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)規(guī)定過于原則化的問題，未來的《民營企業(yè)發(fā)展促進(jìn)法》必須從具體制度構(gòu)成上對其進(jìn)行針對性的拓補(bǔ)。第一，明確市場準(zhǔn)入的具體標(biāo)準(zhǔn)?！笆袌鰷?zhǔn)入制度作為我國政府經(jīng)濟(jì)職能體系的一部分，它的建立要參照我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)狀況，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制?！盵35]市場準(zhǔn)入權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)也是如此，對此，可以從一般市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、特殊市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)兩方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。一般市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重從進(jìn)入市場的一般條件做出規(guī)范，可以圍繞著公司制企業(yè)、合伙企業(yè)與個(gè)人獨(dú)資企業(yè)而展開；特殊市場進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)側(cè)重從進(jìn)入特殊行業(yè)的條件與程序進(jìn)行規(guī)定，可以分別沿著金融、保險(xiǎn)、電訊、供電、供水、航空、出版以及軍工等領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定。第二，明確市場準(zhǔn)入的相關(guān)程序。具體而言，主要包括民營企業(yè)進(jìn)入市場辦理手續(xù)的基本流程以及行政機(jī)關(guān)的登記、審批時(shí)限等等。就前者而言，要注重簡化流程設(shè)置，提高流程透明度，減少不必要的程序環(huán)節(jié)，例如在企業(yè)登記中，“對于地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方性規(guī)章以及其他規(guī)范性文件規(guī)定的行業(yè)歸口部門的專項(xiàng)審批，一般不得作為市場主體登記的前置條件”[26]201；就后者而言，應(yīng)要求行政機(jī)關(guān)對民營企業(yè)進(jìn)入市場申請的受理時(shí)限、審查時(shí)限、核準(zhǔn)時(shí)限、發(fā)照時(shí)限以及公布時(shí)限等等相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行明確的規(guī)定，防止模糊條款的出現(xiàn)。第三，強(qiáng)化市場準(zhǔn)入登記、審批的監(jiān)督機(jī)制。“對民營經(jīng)濟(jì)法治保障監(jiān)督相對疲軟”[33]14的問題十分突出，這一現(xiàn)象在當(dāng)前民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的立法保護(hù)中也有著突出體現(xiàn)。因此，要全面強(qiáng)化對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，包括確立人大監(jiān)督機(jī)制、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、行政機(jī)關(guān)上級垂直監(jiān)督機(jī)制以及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而更好地監(jiān)督與約束行政機(jī)關(guān)及其辦事人員的職權(quán)行使。監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)在于行政機(jī)構(gòu)及其辦事人員對民營企業(yè)進(jìn)入市場進(jìn)行登記與審批的條件設(shè)置是否合法、登記與審批的流程是否合法、登記與審批的時(shí)限是否合法以及是否全面及時(shí)地履行了必要的告知義務(wù)等等。第四，強(qiáng)化市場準(zhǔn)入登記、審批的法律責(zé)任。監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施必須以法律責(zé)任作為保障，強(qiáng)化核心單行法的法律責(zé)任對于保護(hù)民營企業(yè)的市場平等準(zhǔn)入權(quán)具有突出意義，為此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化《民營企業(yè)發(fā)展促進(jìn)法》中登記與審批的法律責(zé)任制度建構(gòu)。如果對民營企業(yè)的市場進(jìn)入故意設(shè)立各種顯性或隱性障礙，例如擅自提高登記、審批條件，或者對符合登記、審批條件卻拒絕給予登記、審批，或者拖延登記、審批，要嚴(yán)肅追究相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其辦事人員的法律責(zé)任。第五，強(qiáng)化市場準(zhǔn)入權(quán)的救濟(jì)保障?！爱?dāng)市場準(zhǔn)入發(fā)生偏離的所有制歧視時(shí)，其直接侵害的是存在競爭關(guān)系的市場主體之利益，所以利益受損的競爭者理應(yīng)獲得法律救濟(jì)的權(quán)利?！盵14]18-19因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化民營企業(yè)的市場準(zhǔn)入救濟(jì)權(quán)，賦予民營企業(yè)就規(guī)范性行政文件或者行政登記、審批行為提起訴訟進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利，而且不僅包括行政訴訟，還應(yīng)包括民事賠償訴訟，如果行政機(jī)構(gòu)及其工作人員存在違法行為，導(dǎo)致民營企業(yè)無法進(jìn)入市場，因而遭受經(jīng)濟(jì)損失的，民營企業(yè)有權(quán)主張民事賠償。第六，建立市場準(zhǔn)入權(quán)第三方評估制度。對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的立法保障必修強(qiáng)化第三方評估制度，以推進(jìn)該制度高效深入的實(shí)施。建議成立以高等院校、科研機(jī)構(gòu)以及律師事務(wù)所為中心的獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)，以民營企業(yè)與國有企業(yè)的市場準(zhǔn)入平等性為標(biāo)準(zhǔn)，圍繞著民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的具體設(shè)置、實(shí)施條件、救濟(jì)措施以及實(shí)施效率等相關(guān)要素進(jìn)行評估，同時(shí)還要明確評估機(jī)構(gòu)及其辦事人員的信義義務(wù)，如果在評估工作中存在故意或重大過失，做出虛假評估或使評估結(jié)果出現(xiàn)嚴(yán)重誤導(dǎo)，應(yīng)將評估機(jī)構(gòu)及其辦事人員記入信用檔案，并追究評估機(jī)構(gòu)的違約責(zé)任。

(四)立法程序的優(yōu)化

“在設(shè)計(jì)市場制度和行為規(guī)則時(shí)，要充分考慮微觀主體可能的反應(yīng)及其對社會(huì)的影響”[36]，為此必須優(yōu)化相關(guān)立法程序設(shè)計(jì)，重點(diǎn)則是應(yīng)推進(jìn)立法進(jìn)程的公共參與。對于民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)立法的建構(gòu)則尤其需要強(qiáng)調(diào)公共參與程序的重要性，所以，在《民營企業(yè)發(fā)展促進(jìn)法》的確立進(jìn)程中要充分保障民營企業(yè)的知情權(quán)、參與權(quán)與建議權(quán)，廣泛地聽取民營企業(yè)的立法意見，尤其是對市場進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、市場進(jìn)入程序的規(guī)范、行政機(jī)關(guān)及其辦事人員的違法責(zé)任以及民營企業(yè)的救濟(jì)措施等與市場平等準(zhǔn)入權(quán)密切相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，都必須明確而詳盡的向社會(huì)公開征求意見。要通過座談會(huì)、調(diào)研會(huì)以及聽證會(huì)等方式讓廣大的民營企業(yè)代表充分參與進(jìn)來，并積極地對民營企業(yè)代表的立法建議形成正式的反饋意見，對社會(huì)公布，還要就建議的采納與否做出必要的說明。這種公開性要求在當(dāng)前黨中央、國務(wù)院及其相關(guān)部門的政策法規(guī)中也有著明確的體現(xiàn)，例如在2015年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》中就明確規(guī)定了負(fù)面清單制度制定的“公開性原則”，強(qiáng)調(diào)要“保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)”，并且“制定和調(diào)整市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果都要向社會(huì)公開，方便公眾查閱”。通過這種公開性，有助于充分吸收民營企業(yè)在市場平等準(zhǔn)入權(quán)保障方面的意見或建議，進(jìn)而提升該權(quán)利在立法建構(gòu)中的民主性與務(wù)實(shí)性。

(五)立法保障的升級

單純依靠一部專門的《民營企業(yè)發(fā)展促進(jìn)法》來實(shí)現(xiàn)民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的充分保護(hù)是極其困難的，必須借助其他相關(guān)配套關(guān)聯(lián)法規(guī)的支持，形成一個(gè)完備的法律制度體系，進(jìn)而為民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的建構(gòu)與實(shí)施提供系統(tǒng)性制度支撐。配套關(guān)聯(lián)法規(guī)的完善應(yīng)注重從縱橫兩方面加以推進(jìn)：縱向推進(jìn)重在對專門立法進(jìn)行精細(xì)化貫徹，以提升其操作性；橫向推進(jìn)重在實(shí)現(xiàn)專門立法與其他相關(guān)法律之間的協(xié)同性，以構(gòu)筑制度合力。第一，推進(jìn)縱向關(guān)聯(lián)立法的完善。立法建設(shè)縱向推進(jìn)的重要目的就是“在相應(yīng)的行政性法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章以及司法解釋中將核心單行法的價(jià)值觀與規(guī)定進(jìn)一步具體化和明晰化”[4]89。所以，應(yīng)根據(jù)《民營企業(yè)發(fā)展促進(jìn)法》中對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)的規(guī)定，借助行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)與政府規(guī)章以及司法解釋等各種具體形式，就民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)程序、對行政機(jī)構(gòu)及其辦事人員的監(jiān)督機(jī)制與法律責(zé)任設(shè)置、民營企業(yè)的救濟(jì)措施以及第三方評估制度等等進(jìn)行更加精細(xì)化的規(guī)定。第二，推進(jìn)橫向關(guān)聯(lián)立法的完善。一方面，要對《反壟斷法》《政府采購法》等相關(guān)立法進(jìn)行修正，例如要對《反壟斷法》第7條關(guān)于國有經(jīng)濟(jì)壟斷地位合法性的規(guī)定進(jìn)行修正，進(jìn)一步破除對國有經(jīng)濟(jì)壟斷統(tǒng)治地位合法性的保護(hù)，在《政府采購法》中要建立支持民營企業(yè)參與政府采購的特別條款。另一方面，要尤其重視對特殊行業(yè)立法的修正，因?yàn)椤疤厥庵黧w市場準(zhǔn)入制度所涉及的都是不同行業(yè)的主體，其技術(shù)要求和規(guī)制程度都是不同的，所以特殊市場準(zhǔn)入制度不像一般市場主體的準(zhǔn)入制度，它很難由一部統(tǒng)一的法律來調(diào)整”[37]，因此，要全面啟動(dòng)對金融、電力、航空、鐵路、郵政以及礦產(chǎn)資源等特殊行業(yè)的立法修正，破除上述行業(yè)立法中對民營企業(yè)市場平等準(zhǔn)入權(quán)實(shí)施的阻礙因素。