監(jiān)察法規(guī)抑或監(jiān)察解釋
——《監(jiān)察法實(shí)施條例》的位階與定性

李曉明

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

提要： 《監(jiān)察法實(shí)施條例》究竟是“監(jiān)察法規(guī)”還是“監(jiān)察解釋”？不僅關(guān)乎其稱謂和準(zhǔn)確定性，同時(shí)涉及其性質(zhì)類型和頒行主體的確認(rèn)。當(dāng)然，這應(yīng)當(dāng)取決于其實(shí)體內(nèi)容與權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)形式。從實(shí)體內(nèi)容看，其應(yīng)當(dāng)屬于“監(jiān)察解釋”，因?yàn)槠涫前凑铡侗O(jiān)察法》逐條逐句進(jìn)行一一解釋的，顯然這與以推動(dòng)和執(zhí)行法律為效能的“監(jiān)察法規(guī)”不同?！氨O(jiān)察解釋”固然也有推動(dòng)法律執(zhí)行的作用，但其是以實(shí)體內(nèi)容通過對(duì)法律的進(jìn)一步明確性來推動(dòng)法律執(zhí)行的。而“監(jiān)察法規(guī)”顯然是通過具體運(yùn)行的措施、程序和貫徹執(zhí)行的過程來推動(dòng)法律執(zhí)行的。然而，目前全國(guó)人大常委會(huì)并未授予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)“監(jiān)察解釋”的制定權(quán)，只是授予其“監(jiān)察法規(guī)”的制定權(quán)。誠(chéng)然，二者的頒行主體都應(yīng)是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，而非立法、司法和行政機(jī)關(guān)。故國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)解釋《監(jiān)察法》，只有期待全國(guó)人大常委會(huì)的“專項(xiàng)決議”或立法法來完成對(duì)其的明確規(guī)定或授權(quán)。

2021年9月20日國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)公布了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》)，并明確指出“這是國(guó)家監(jiān)委根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》制定的第一部監(jiān)察法規(guī)”。這就帶來一系列的問題，一是《監(jiān)察法實(shí)施條例》是否屬于“監(jiān)察法規(guī)”？二是其頒行主體應(yīng)當(dāng)歸屬誰？等等。這不僅涉及《監(jiān)察法實(shí)施條例》的性質(zhì)認(rèn)定，甚至關(guān)乎其法律位階的確認(rèn)，即是說《監(jiān)察法實(shí)施條例》究竟是“監(jiān)察法規(guī)”還是“法律解釋”，如果是后者屬立法解釋還是司法解釋抑或“監(jiān)察解釋”等。這些問題的回答涉及一系列的法理分析，顯然也是個(gè)極其嚴(yán)肅的問題。尤其是2020年11月16日中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻變革，必須以科學(xué)理論為指導(dǎo)，加強(qiáng)理論思維，不斷從理論和實(shí)踐的結(jié)合上取得新成果。”如果處理不好《監(jiān)察法實(shí)施條例》性質(zhì)與位階的認(rèn)定，誤把“監(jiān)察解釋”當(dāng)“監(jiān)察法規(guī)”或者相反，不僅在理論上影響監(jiān)察立法體系的科學(xué)性，而且對(duì)于監(jiān)察法的貫徹落實(shí)與實(shí)踐的指導(dǎo)也容易出現(xiàn)偏差，甚至影響著監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察解釋指導(dǎo)執(zhí)法與司法實(shí)踐作用的全面發(fā)揮，以及法規(guī)與法律解釋體系的科學(xué)化。

一、《監(jiān)察法實(shí)施條例》的位階：“監(jiān)察法規(guī)”抑或法律解釋

“位階”一詞源于西方對(duì)法律方法論的解釋，有“地位”和“等級(jí)”之意，在法理學(xué)上的“位階”指的是某種論證或法律適用的優(yōu)先性。學(xué)界通常認(rèn)為：“法律位階是指在統(tǒng)一的法律體系內(nèi)，確定不同類別規(guī)范性法律文件之間的效力等級(jí)與適用順序的制度?！盵1]對(duì)于該范疇的理解，當(dāng)然是指每一部規(guī)范性法律文本，包括立法和法律解釋在法律或解釋體系中的縱向等級(jí)劃分，以及類型和效力。誠(chéng)然，不僅下位階的法律及其解釋應(yīng)當(dāng)服從上位階的法律及其解釋，而且所有的法律及其解釋必須按照效力服從最高位階的法律及其解釋，在我國(guó)依據(jù)憲法和立法法規(guī)定的體制，其效力從高到低依次是憲法、基本法、普通法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章，以及立法解釋、司法解釋(包括判例和檢例解釋)、行政解釋、學(xué)理解釋等。如此或許會(huì)出現(xiàn)不同層級(jí)法律及解釋間的位階沖突及效力高低的紊亂，如本文所涉及的《監(jiān)察法實(shí)施條例》的定性與定位，以及“監(jiān)察法規(guī)”與“監(jiān)察解釋”不同性質(zhì)、層級(jí)、類型等的博弈及其準(zhǔn)確認(rèn)定。

(一)“監(jiān)察法規(guī)”的頒行主體：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)

我國(guó)立法法第65條第2款規(guī)定：“行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；(二)憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)?！憋@然，這里并非是指“監(jiān)察法規(guī)”，而僅指國(guó)務(wù)院根據(jù)我國(guó)憲法和法律制定的“行政法規(guī)”。因此，2019年10月26日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《2019年制定監(jiān)察法規(guī)的決定》)，從而使得國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有了制定“監(jiān)察法規(guī)”的立法權(quán)。其中第1條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)?！薄氨O(jiān)察法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)；(二)為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)?！薄氨O(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸?！庇纱?，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有了制定“監(jiān)察法規(guī)”的充分法律依據(jù)。即是說，由于有《2019制定監(jiān)察法規(guī)的決定》的規(guī)定和全國(guó)人大常委會(huì)的特別授權(quán)，“監(jiān)察法規(guī)”的頒行主體當(dāng)然是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。

接下來的問題是“監(jiān)察法規(guī)”屬什么性質(zhì)、規(guī)定什么內(nèi)容？前者如是規(guī)定對(duì)監(jiān)察法的工作推動(dòng)還是對(duì)監(jiān)察法條文的具體解釋？后者也與其性質(zhì)有關(guān)，即是對(duì)監(jiān)察法落實(shí)的具體工作部署還是對(duì)監(jiān)察法條文的逐一解釋或理解？這才是問題的關(guān)鍵。對(duì)于第一個(gè)問題，由于國(guó)家監(jiān)察理論研究才剛剛起步，包括對(duì)“監(jiān)察法規(guī)”的研究并不深入，所以很難從國(guó)家監(jiān)察理論和“監(jiān)察法規(guī)”的研究中尋找到答案。從字面意義上講，監(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律以及國(guó)家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，制定的一種有關(guān)推動(dòng)監(jiān)察法落實(shí)的具體規(guī)則與運(yùn)行中的具體規(guī)定。正因?yàn)槿绱?，?guó)家監(jiān)委會(huì)2019年8月致函全國(guó)人大常委會(huì)提出：“隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的不斷深入，監(jiān)察工作中一些深層次問題逐漸顯現(xiàn)，監(jiān)察法中一些原則性表述需要進(jìn)一步具體化。為便于各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地執(zhí)行和適用法律，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)擬制定出臺(tái)‘監(jiān)察法實(shí)施條例’，建議全國(guó)人大常委會(huì)修改立法法或者作出相關(guān)決定，為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)提供法律依據(jù)。”[2]應(yīng)當(dāng)說，全國(guó)人大高度重視，具體由法制工作委員會(huì)、監(jiān)察和司法委員會(huì)與之協(xié)商，認(rèn)為“為了保障國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依法履行職責(zé)，由全國(guó)人大常委會(huì)作出決定，明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以制定監(jiān)察法規(guī)是必要的、可行的”[2]。并最終通過了《2019年制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，這就是我國(guó)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有“監(jiān)察法規(guī)”制定權(quán)的最終形成過程。關(guān)鍵在于，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)提出的“監(jiān)察法中一些原則性表述需要進(jìn)一步具體化”問題，全國(guó)人大常委會(huì)賦予其制定“監(jiān)察法規(guī)”后可否得以解決？這些針對(duì)監(jiān)察法中“原則性表述”需要進(jìn)行“具體化”的內(nèi)容是落實(shí)監(jiān)察法的工作推動(dòng)還是具體對(duì)監(jiān)察法解釋的具體內(nèi)容？顯然應(yīng)當(dāng)是后者，即對(duì)監(jiān)察法條文的進(jìn)一步解釋。如上所述，“監(jiān)察法規(guī)”應(yīng)當(dāng)是對(duì)貫徹執(zhí)行監(jiān)察法工作的落實(shí)和進(jìn)一步推動(dòng)，與“監(jiān)察解釋”本不是一回事兒，后者一定程度上可以認(rèn)為為對(duì)監(jiān)察法條文的具體理解、闡述和解釋。

當(dāng)然，“監(jiān)察法規(guī)”的性質(zhì)是什么以及其應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定哪些內(nèi)容？的確需要進(jìn)行法解釋學(xué)或教義學(xué)上的進(jìn)一步思考和研究。如上，在理論上這些似乎并未現(xiàn)成答案，只能從“國(guó)家監(jiān)察”的原始生態(tài)“行政監(jiān)察”或“行政監(jiān)察法規(guī)”中作些梳理或類比性研究。毋庸置疑“行政法規(guī)”是在立法法中有明確規(guī)定的，正因如此在授予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)“監(jiān)察法規(guī)”制定權(quán)的討論中，也有一種意見建議由全國(guó)人大常委會(huì)盡快修改立法法，如此能夠?yàn)槲磥韲?guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定“監(jiān)察法規(guī)”提供永久的法律保障，但目前尚未有人建議全國(guó)人大常委會(huì)也通過修改立法法或特別授權(quán)的方式賦予國(guó)家監(jiān)察委監(jiān)察解釋權(quán)。而且在我國(guó)行政監(jiān)察法制定之前，1990年12月9日國(guó)務(wù)院就頒布有《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》(以下簡(jiǎn)稱《行政監(jiān)察條例》)，甚至針對(duì)1997年5月9日的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《行政監(jiān)察法》)，2004年9月6日國(guó)務(wù)院又制定有《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》)。由此可見，“行政監(jiān)察法規(guī)”及其在我國(guó)的前期立法和制定中是較為發(fā)達(dá)和全面的，也為如今“國(guó)家監(jiān)察法規(guī)”的研究奠定了基礎(chǔ)。而在“行政監(jiān)察解釋”上，由于1981年6月10日第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》(以下簡(jiǎn)稱《1981年法律解釋決議》)第3條明確賦予了“國(guó)務(wù)院及其主管部門”擁有“行政解釋權(quán)”，使得因“行政監(jiān)察解釋”被包括在“行政解釋權(quán)”中，而曾一度被忽略或淹沒。但國(guó)家監(jiān)察法頒布后情況就大不一樣了，由于國(guó)家監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)和行政權(quán)(即一府兩院一委)的平行與并列，就凸現(xiàn)了“國(guó)家監(jiān)察解釋權(quán)”的應(yīng)有地位，故也就需要全國(guó)人大及其常委會(huì)通過修改立法法或作出專門特別授權(quán)授予國(guó)家監(jiān)委會(huì)“監(jiān)察解釋權(quán)”。

誠(chéng)然，“行政監(jiān)察法規(guī)”當(dāng)屬“行政法規(guī)”，既然在“國(guó)家監(jiān)察法規(guī)”的理論研究上沒有更多積累，不妨先來看看長(zhǎng)期以來學(xué)界對(duì)“行政法規(guī)”之論述。通常認(rèn)為，“行政法規(guī)”是指國(guó)務(wù)院根據(jù)我國(guó)憲法和法律，依據(jù)法定程序制定的依法行使行政權(quán)力、履行行政職責(zé)的規(guī)范性文件之總稱。具體而言，是指國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)、管理各項(xiàng)行政工作，依據(jù)憲法和法律按照2001年11月16日國(guó)務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》之規(guī)定具體制定政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、外事類行政性法規(guī)的總稱。而且，行政法規(guī)一般以條例、辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)定等形式頒布。但這些形式究竟屬于“行政解釋”還是“行政法規(guī)”，在學(xué)界時(shí)有爭(zhēng)議。如有學(xué)者指出：“雖然法律的行政解釋實(shí)踐豐富，但由于行政解釋形式缺乏確定性，因此導(dǎo)致行政解釋與普通行政法規(guī)混同，為了推動(dòng)行政解釋實(shí)踐的發(fā)展，有必要對(duì)行政解釋進(jìn)行專門立法?！盵3]行政法尚且如此，國(guó)家監(jiān)察法更應(yīng)高度重視二者的區(qū)分，這是因?yàn)閲?guó)家監(jiān)察法不僅涉及政務(wù)監(jiān)察，甚至涉及刑事監(jiān)察，甚至直接涉及限制人身自由和扣押財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制性措施的采取，故對(duì)此不得不采取重視和審慎態(tài)度。

從實(shí)踐來看，“行政法規(guī)”并不都是對(duì)法律的解釋，甚至主要不是對(duì)法律的解釋。立法法第65條第2款第2項(xiàng)規(guī)定有“為執(zhí)行法律的規(guī)定制定行政法規(guī)”的國(guó)務(wù)院行政立法事項(xiàng)，憲法第89條規(guī)定有“行政管理”的18項(xiàng)國(guó)務(wù)院職權(quán)。顯然，國(guó)務(wù)院為此而制定的“行政法規(guī)”并不具有法律解釋的內(nèi)容，而是為執(zhí)行行政法律而制定的實(shí)施細(xì)則、條例和辦法，目的在于執(zhí)行法律而非解釋法律。根據(jù)國(guó)務(wù)院2018年修訂后的《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定，行政法規(guī)通常使用的名稱為條例、規(guī)定和辦法。從法律解釋角度而言，國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件中，只有“法律實(shí)施細(xì)則”屬于解釋范疇，但其是否屬于“行政法規(guī)”卻并未被明確規(guī)定，即便屬于也是第4條“等”的范圍，只有如此才算得上“行政法規(guī)”范疇。

而條例通常有兩種：(1)行政機(jī)關(guān)為履行憲法所賦予的“行政管理職責(zé)”而頒布的“條例”，如《宗教事務(wù)條例》等；(2)法律“實(shí)施條例”，如《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》等?！靶姓ㄒ?guī)”通常使用“辦法”，如《食鹽專營(yíng)辦法》等，而很少使用“規(guī)定”，“規(guī)定”適用于對(duì)違法行為的行政處罰或者某事項(xiàng)的規(guī)范，如《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》等?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》所規(guī)定的條例、規(guī)定和辦法中，只有“實(shí)施條例”具有解釋的功效，其他條例、規(guī)定和辦法均屬于“行政法規(guī)”。

法律實(shí)施細(xì)則和實(shí)施條例雖然都具有法律解釋的效果，但二者的區(qū)別在于：前者大都通過對(duì)法律條款具體解釋和細(xì)化達(dá)到解釋法律的功效，使法律在實(shí)體落實(shí)與執(zhí)行上具有可操作性。而后者并不以解釋法律條文的具體適用為主，其針對(duì)的主要是整個(gè)法律如何實(shí)施和推動(dòng)的整體部署，即貫徹落實(shí)法律中內(nèi)含的體制與機(jī)制規(guī)定，甚至包括實(shí)施過程中的法律責(zé)任等。因此可以明確地講，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)制定“監(jiān)察法規(guī)”的權(quán)力和依據(jù)，并且是“監(jiān)察法規(guī)”制定的合法頒行主體。至于《監(jiān)察法實(shí)施條例》的性質(zhì)，從其制定的具體內(nèi)容可以推導(dǎo)出其實(shí)質(zhì)上屬于法律解釋，只是其屬于哪一種解釋類型？抑或獨(dú)立自成體系為“監(jiān)察解釋”，便是一個(gè)值得認(rèn)真研究和嚴(yán)肅對(duì)待的問題。

(二)法律解釋的頒行主體：立法、司法、行政抑或監(jiān)察機(jī)關(guān)

我國(guó)法律解釋最早可追溯到1955年6月23日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于解釋法律問題的決議》(以下簡(jiǎn)稱《1955年解釋法律決議》)，該決議將法律解釋區(qū)分為立法解釋和應(yīng)用解釋，進(jìn)一步明確由1954年憲法第31條確立的全國(guó)人大常委會(huì)的“法律解釋權(quán)”及其授權(quán)規(guī)定，即可通過“立法決議”的形式將“法律解釋權(quán)”授權(quán)給其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使，由此奠定了我國(guó)“多元法律解釋體制”的組織基礎(chǔ)或法律依據(jù)。而沿用《1955年解釋法律決議》規(guī)定，《1981年法律解釋決議》同樣區(qū)分立法解釋和應(yīng)用解釋，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大了法律應(yīng)用解釋的多元主體：一是賦予最高法、最高檢、國(guó)務(wù)院及其主管部門法規(guī)解釋權(quán)，并最終形成了立法解釋、司法解釋(包括判例解釋、檢例解釋等，目前以公布指導(dǎo)案例為主要形式)和行政解釋并存的格局；二是賦予省級(jí)地方人大常委會(huì)及人民政府主管部門法規(guī)解釋權(quán)，其構(gòu)造也相當(dāng)于立法解釋和應(yīng)用解釋。

關(guān)于司法解釋，全國(guó)人大常委會(huì)《1981年法律解釋決議》第2條規(guī)定：“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋或決定?！睉?yīng)當(dāng)說，這就是最高法、最高檢擁有司法解釋權(quán)的法律依據(jù)。如上，立法法第45條第1款雖然規(guī)定有國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢和全國(guó)人大各專門委員會(huì)等可以向全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)提出法律解釋的請(qǐng)求，但一定是在特別授權(quán)后才擁有法律解釋的權(quán)力。而對(duì)于沒有特別授權(quán)的部門或機(jī)構(gòu)，全國(guó)人大常委會(huì)則保留了法律解釋權(quán)，但其可提出由全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)作出法律解釋的請(qǐng)求。即是說全國(guó)人大各專門委員會(huì)包括監(jiān)察和司法委員會(huì)及國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)等，至今也是沒有法律解釋權(quán)的。

如上，立法解釋的主體是立法機(jī)關(guān)，司法解釋的主體是司法機(jī)關(guān)，行政解釋的主體是行政機(jī)關(guān)。如果需要或存在“監(jiān)察解釋”，一是制定主體當(dāng)然是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，二是需要全國(guó)人大常委會(huì)的特別授權(quán)。即是說，“監(jiān)察解釋”不可能由司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)作出，而應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)或經(jīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)作出，這是因?yàn)橹挥辛⒎C(jī)關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)才擁有解釋一切法律的權(quán)力，或者授權(quán)給各有關(guān)部門或各專門委員會(huì)解釋法律的權(quán)力。但就目前而言，專項(xiàng)全面系統(tǒng)的“監(jiān)察解釋”不大可能由立法機(jī)關(guān)直接頒布，因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)尚未有這樣的先例。因此，最有可能或可比性的就是類似于行政解釋的解讀，當(dāng)然還要取決于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的最終定性與法律定位，看其究竟屬于什么性質(zhì)的機(jī)關(guān)。自《1981年法律解釋決議》授權(quán)國(guó)務(wù)院及主管部門法律解釋權(quán)以來，學(xué)界對(duì)“行政解釋”的爭(zhēng)議頗多。主要表現(xiàn)在：(1)其對(duì)“行政解釋”的解釋主體具體包含哪些機(jī)關(guān)并未做出具體規(guī)定，對(duì)其范圍和對(duì)象上的規(guī)定存有局限性，導(dǎo)致“行政解釋”概念含混以及解釋主體、范圍和對(duì)象上的混亂，尤其實(shí)踐中不利于區(qū)分“行政解釋”與“行政立法”。(2)“行政解釋”是否包含在“行政立法”之中，即國(guó)務(wù)院及主管部門對(duì)法律的解釋是否可以通過“行政立法”的形式出現(xiàn)，如是“行政解釋”實(shí)為一種“立法”活動(dòng)。(3)“行政解釋”的形式也需要規(guī)范，尤其國(guó)務(wù)院主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所作出的答復(fù)等應(yīng)通過“行政立法”予以規(guī)范或?qū)χ贫ǔ淌阶鞒鼍唧w規(guī)定[3]。其實(shí)，此些問題不僅在行政法規(guī)和行政解釋中存在，在監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察解釋更是存在，如上提及的《監(jiān)察法實(shí)施條例》是“監(jiān)察法規(guī)”還是“監(jiān)察解釋”，究竟是立法還是法律解釋及頒行主體等。

從上述類比看，行政法規(guī)與行政解釋都尚且如此，也即含混不清，更何況監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察解釋呢？其原由是，就國(guó)務(wù)院的行政權(quán)力而言，既有立法法第65條第2款規(guī)定的“行政法規(guī)”制定權(quán)，又有《1981年法律解釋決議》規(guī)定的行政解釋權(quán)。而國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)只有《2019年制定監(jiān)察法規(guī)的決定》第1條規(guī)定的“監(jiān)察法規(guī)”的制定權(quán)，尤其是該“監(jiān)察法規(guī)”是否具有法律解釋的效力與功能不得而知，這也是最最核心和關(guān)鍵性的問題，需要從法理上深入剖析和論證。但無論如何，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有“監(jiān)察法規(guī)”的制定權(quán)，這是毋庸置疑的。不管立法法未來修改時(shí)再予以追認(rèn)，還是如今已有的《2019年制定監(jiān)察法規(guī)的決定》授權(quán)，如今國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定“監(jiān)察法規(guī)”是有合法依據(jù)的。至于“監(jiān)察法規(guī)”可不可以解釋法律，或者說國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)有沒有“監(jiān)察解釋”權(quán)，的確需要從憲法、立法法以及國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)及其法律定位等諸多方面進(jìn)行考量和研究，更需要從法理或立法與法律解釋的基本原理上來進(jìn)行具體分析。

眾所周知，法律的任務(wù)就在于幫助人類將正義實(shí)現(xiàn)到其共同生活中[4]442。這一功能的落地依托法律的適用，而法律適用過程中離不開法律解釋、法律補(bǔ)充等準(zhǔn)備工作。關(guān)于法律解釋與法律補(bǔ)充之界限的劃分，通說以“可能的文義”為其標(biāo)準(zhǔn)，尤其是國(guó)家監(jiān)察業(yè)務(wù)中擁有刑事監(jiān)察權(quán)。首先，從法權(quán)角度看，刑法解釋與漏洞補(bǔ)充的區(qū)分，事關(guān)法治國(guó)背景下司法權(quán)與立法權(quán)的權(quán)力邊界，同時(shí)牽涉到對(duì)刑罰權(quán)可能的不當(dāng)擴(kuò)張之控制與審查，更關(guān)系到國(guó)民基本人權(quán)與自由之保障。其次，二者的性質(zhì)也不同。關(guān)于法律漏洞補(bǔ)充的性質(zhì)，黃茂榮在其《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》中將其界定為“(一)法律解釋活動(dòng)的繼續(xù)；(二)造法的嘗試”[4]444-451?？梢姡山忉尣粌H僅是對(duì)法律原意的闡述，極有可能是在一定程度上對(duì)法律的補(bǔ)充和再造，故法律解釋權(quán)是一項(xiàng)極其嚴(yán)肅的權(quán)力。也正因?yàn)槿绱耍覈?guó)立法法第45、50條明確規(guī)定：“法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。”“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法律解釋同法律具有同等效力?！惫式忉寵?quán)如同立法權(quán)的效力決定了其不能輕易授予或隨意使用，必須嚴(yán)肅程序。

如上，除上述《1981年法律解釋決議》第2條授予最高法、最高檢“司法解釋”權(quán)的規(guī)定外，還有第3條規(guī)定的“行政解釋”權(quán)，即“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國(guó)務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋?！边z憾的是目前尚未見到“監(jiān)察解釋”授權(quán)，顯然其不屬于行政解釋。這當(dāng)然與當(dāng)時(shí)沒有國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)，但需要全國(guó)人大常委會(huì)的再次專門授權(quán)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)才能擁有“監(jiān)察解釋”權(quán)。這是因?yàn)?，第十三屆全?guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議于2018年3月20日通過《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家監(jiān)察法》)之后，原有的1997年的《行政監(jiān)察法》就壽終正寢了。相應(yīng)地，我國(guó)的監(jiān)察體制也由原來的“行政監(jiān)察”提升為“國(guó)家監(jiān)察”[5]。因此，如今的“國(guó)家監(jiān)察”不可能再是當(dāng)初的“行政監(jiān)察”，從而使我國(guó)的監(jiān)察制度有了一個(gè)質(zhì)的飛躍和變化。所以，如果說真正存在“監(jiān)察解釋”的話，既不可能是國(guó)務(wù)院的“行政解釋”，也不可能是國(guó)務(wù)院所屬部門(如當(dāng)時(shí)的監(jiān)察部)的“行政解釋”，更不可能是最高法、最高檢的司法解釋，因此，必然需要以憲法和立法法的規(guī)定抑或全國(guó)人大常委會(huì)的“專項(xiàng)決議”授權(quán)為依據(jù)，產(chǎn)生或獨(dú)立出一個(gè)專屬于國(guó)家監(jiān)委會(huì)的“監(jiān)察解釋”權(quán)，下文將作專門討論。

二、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)：政治機(jī)關(guān)抑或監(jiān)督或監(jiān)察機(jī)關(guān)

眾所周知，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議2018年3月11日通過了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，3月20日通過了《國(guó)家監(jiān)察法》。重新劃分了國(guó)家的基本權(quán)能與職能分工，由原來的“一府兩院”改制成“一府一委兩院”，雖然憲法和《國(guó)家監(jiān)察法》都稱“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”是“最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”，但其機(jī)關(guān)性質(zhì)始終是學(xué)界十分關(guān)注的問題。且《監(jiān)察法實(shí)施條例》第2條監(jiān)察機(jī)關(guān)的“政治機(jī)關(guān)”屬性的表述，使得有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)問題成為一個(gè)繞不開的話題。

(一)“政治機(jī)關(guān)”的寬泛稱謂及其闡釋

2016年11月中共中央辦公廳制定、印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，拉開了國(guó)家監(jiān)察體制改革的序幕。此前我國(guó)行政監(jiān)察體制的主要依據(jù)是1990年12月9日國(guó)務(wù)院頒布的《行政監(jiān)察條例》，以及1997年5月9日第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過的《行政監(jiān)察法》。1993年1月黨中央根據(jù)反腐敗斗爭(zhēng)的需要，決定中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，實(shí)際上是由中央紀(jì)委統(tǒng)籌黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)。我們注意到，當(dāng)人們闡述其政治性時(shí)大都與紀(jì)檢機(jī)關(guān)相聯(lián)系。如時(shí)任中央紀(jì)委書記王岐山同志2017年1月20日“關(guān)于《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》的說明”曾經(jīng)指出：“紀(jì)檢機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)是政治性極強(qiáng)的工作，紀(jì)檢干部在作風(fēng)和紀(jì)律上偏出一寸，紀(jì)檢事業(yè)就會(huì)離黨中央的要求偏出一丈?！鼻以诖鹬型庥浾邌枙r(shí)繼續(xù)指出：“監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，其性質(zhì)和地位不同于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)?！盵6]特別是《監(jiān)察法實(shí)施條例》第2條要求“強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)屬性，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到監(jiān)察工作各方面和全過程。”第3條進(jìn)一步明確了“監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公”，由此再次引發(fā)對(duì)“監(jiān)察機(jī)關(guān)”性質(zhì)的關(guān)注與討論，并同《監(jiān)察法實(shí)施條例》的性質(zhì)、稱謂及頒行主體相聯(lián)系。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是“政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于“政治機(jī)關(guān)”和“政法機(jī)關(guān)”。顯然，“這些觀點(diǎn)都是從政治角度進(jìn)行定位，無法揭示監(jiān)察委員會(huì)的法律屬性，也很難體現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)的國(guó)家職能”[7]。誠(chéng)然，如果站在黨的紀(jì)檢檢查角度來談監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治性，似乎也有一定的道理或可以理解，因?yàn)橐粋€(gè)政黨的機(jī)構(gòu)或部門稱其為政治機(jī)關(guān)，完全符合情理和邏輯。但如果站在法律角度上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)就不應(yīng)當(dāng)具有更大的政治屬性，因?yàn)槠渲饕氊?zé)是國(guó)家法律的執(zhí)行，更應(yīng)該具有嚴(yán)肅性、中立性、客觀性和不受政治意識(shí)形態(tài)的干預(yù)性。所以有學(xué)者認(rèn)為，“我國(guó)憲法所確立的國(guó)家機(jī)關(guān)除了有權(quán)力機(jī)關(guān)(立法機(jī)關(guān))、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之外，并不存在所謂的‘政治機(jī)關(guān)’?？梢哉f，將監(jiān)察機(jī)關(guān)定性為“政治機(jī)關(guān)”，并不具有任何憲法上的根據(jù)?！盵8]另外，如果從國(guó)家統(tǒng)治的意識(shí)形態(tài)出發(fā)，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)包括執(zhí)法機(jī)關(guān)，哪個(gè)不具有政治性？難道都稱作政治機(jī)關(guān)嗎？故所謂監(jiān)察機(jī)關(guān)的“政治屬性”只不過是一種泛稱，不是法律意義上的定性與定位，更多強(qiáng)調(diào)的是政黨、紀(jì)委的政治屬性，甚至其辦案過程中利用組織屬性的政治優(yōu)勢(shì)。就像通常所說的“這是政治任務(wù)”的泛稱一樣，把反腐敗的工作統(tǒng)稱為一個(gè)政黨或國(guó)家的政治任務(wù)，或者直接把反腐敗的機(jī)關(guān)稱作是“政治機(jī)關(guān)”，顯然都是一種語言上的寬泛稱謂，并不具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓪傩?，更不是一種法律稱謂，這是必須明確的。

上述爭(zhēng)論似乎是在國(guó)家監(jiān)察體制改革及其試點(diǎn)過程中逐步提出和形成的，但隨著《國(guó)家監(jiān)察法》的通過，尤其在國(guó)家監(jiān)察體制改革基本完成后，這些長(zhǎng)期爭(zhēng)議的問題似乎并未能因?yàn)椤秶?guó)家監(jiān)察法》的頒布與實(shí)施而“煙消云散”，相反卻在較大程度上依然制約著國(guó)家監(jiān)察理論的深入研究及其工作的推進(jìn)，甚至在一定程度上影響著國(guó)家監(jiān)察理論與制度的科學(xué)發(fā)展與進(jìn)步。從某種意義上講，針對(duì)上述問題的討論與分析，以及對(duì)國(guó)家監(jiān)察理論的進(jìn)一步研究和推動(dòng)，尤其是敢于回答一些客觀存在的現(xiàn)實(shí)問題應(yīng)當(dāng)說是理論界包括實(shí)務(wù)工作部門的歷史責(zé)任和責(zé)無旁貸的學(xué)術(shù)使命，甚至在未來的國(guó)家監(jiān)察業(yè)務(wù)工作的推進(jìn)中，或在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的性質(zhì)解讀仍然是一個(gè)永恒的話題[5]。更有學(xué)者認(rèn)為，“如果國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，其法定權(quán)屬是屬于政治權(quán)，還是屬于一般公權(quán)的范圍和運(yùn)行范式?！盵9]可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)是“政治機(jī)關(guān)”的說法和觀點(diǎn)似乎是綜合了黨的紀(jì)檢監(jiān)察性質(zhì)的泛稱，即是說監(jiān)察工作一旦和黨的紀(jì)檢工作相聯(lián)系，就自然增強(qiáng)了其政治性或“政治機(jī)關(guān)”的屬性。雖然憲法和《國(guó)家監(jiān)察法》并沒有明確規(guī)定將“黨的紀(jì)律檢查”工作納入“國(guó)家監(jiān)察”體系之內(nèi)或二者合署辦公，但國(guó)家監(jiān)察體制實(shí)際是這樣運(yùn)行的，甚至《監(jiān)察法實(shí)施條例》第2、3條明確了其“政治機(jī)關(guān)”的性質(zhì)和“合署辦公”的問題，這或許就是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)被稱為“政治機(jī)關(guān)”的主要原由，同時(shí)也反映出在“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的性質(zhì)解讀上業(yè)界尚未達(dá)成一致或共識(shí)。在最早執(zhí)法機(jī)關(guān)抑或司法機(jī)關(guān)的爭(zhēng)論下，新近又提出了政治機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)的不同主張，非常值得深入思考和研究。像有學(xué)者批評(píng)的那樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)的“政治機(jī)關(guān)的定位有悖‘依法治國(guó)與依規(guī)治黨相統(tǒng)一原則’，主張‘國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)’”[10]。因此，監(jiān)察委員會(huì)的“政治機(jī)關(guān)”定位一定要慎重，最好用憲法和《國(guó)家監(jiān)察法》所使用的“監(jiān)察機(jī)關(guān)”或“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)”的用語或稱謂，以達(dá)致國(guó)家法律用語的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

(二)“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的法律稱謂及其內(nèi)涵

憲法第123、125條分別規(guī)定：“中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)?！薄爸腥A人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)?！薄秶?guó)家監(jiān)察法》第3條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員(以下稱公職人員)進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)?！睆倪@些內(nèi)容看，一是監(jiān)察委員會(huì)被明確為“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，這既是一種規(guī)范的法律稱謂又是一種準(zhǔn)確的機(jī)關(guān)定性。二是從“監(jiān)察機(jī)關(guān)”所行使的“政務(wù)監(jiān)察權(quán)”和“刑事監(jiān)察權(quán)”來看，顯然與原來傳統(tǒng)的“行政監(jiān)察權(quán)”具有本質(zhì)的不同與區(qū)別。主要表現(xiàn)在：一是主體性質(zhì)不同?！靶姓O(jiān)察權(quán)”源自于行政權(quán)，而“政務(wù)監(jiān)察權(quán)”和“刑事監(jiān)察權(quán)”來自于國(guó)家層面。不再隸屬于行政或同一級(jí)政府，而是與同一級(jí)政府處于同一級(jí)別的“國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)”，在國(guó)家的權(quán)能分配上也由原來的一府兩院改為一府一委兩院[5]。二是監(jiān)督對(duì)象不同。我國(guó)1997年《行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象針對(duì)的是行政領(lǐng)域的公務(wù)員，而現(xiàn)行《國(guó)家監(jiān)察法》第1、15條規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象針對(duì)的是一切“行使公權(quán)力”的全部公職人員。三是監(jiān)督方式不同。1997年《行政監(jiān)察法》第4章“監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限”規(guī)定的只是案件的一般調(diào)查權(quán)，以及行政處罰權(quán)。而《國(guó)家監(jiān)察法》第11條規(guī)定了“監(jiān)督、調(diào)查、處置”等職責(zé)與職權(quán)，尤其是在其第4章規(guī)定了全面的“調(diào)查取證權(quán)”“留置權(quán)”“搜查權(quán)”“凍結(jié)財(cái)產(chǎn)權(quán)”“查封、扣押權(quán)”“勘驗(yàn)、鑒定權(quán)”“技術(shù)調(diào)查權(quán)”“通緝、追捕權(quán)”和“移送起訴權(quán)”等[5]。顯然，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與原來的行政監(jiān)察具有很大不同，其行使的是對(duì)公職人員的全面監(jiān)督，甚至不惜動(dòng)用限制人身自由和凍結(jié)其與違法犯罪有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，堪稱國(guó)家反腐敗的專司機(jī)構(gòu)。

所謂“政務(wù)監(jiān)察權(quán)”是指“對(duì)所有行使國(guó)家公權(quán)力的公職人員可以進(jìn)行的全方位、立體化的監(jiān)督、調(diào)查和處置等方面的職能與職權(quán)”[8]。政務(wù)監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員，包括行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的司法人員、事業(yè)單位和人民團(tuán)體以及基層群眾自治組織的管理人員，國(guó)有公司企業(yè)的管理人員和其他的行使公權(quán)力的公職人員所進(jìn)行的涉及黨政紀(jì)律、履職情況和廉潔自律的監(jiān)督查究。可見，其是一種執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法、處分、糾正、督促、檢查的綜合監(jiān)督活動(dòng)與過程。正如通常所講的，黨有黨紀(jì)，政有政令，國(guó)有國(guó)法，都是政務(wù)監(jiān)督的重要依據(jù)和內(nèi)容。在黨內(nèi)，有黨規(guī)黨紀(jì)和黨的紀(jì)律處分條例，尤其是2020年6月20日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》，更是為政務(wù)監(jiān)督權(quán)的實(shí)施和政務(wù)監(jiān)督工作的依法進(jìn)行打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從某種程度上講，政務(wù)監(jiān)督部門更像一種執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法部門，通過執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法完成對(duì)政務(wù)監(jiān)督權(quán)的實(shí)施。

所謂“刑事監(jiān)察權(quán)”“則是指監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于那些因?qū)嵤┴澪圪V賂、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等職務(wù)違法行為已經(jīng)涉嫌犯罪的公職人員，通過調(diào)查取證，將其移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的權(quán)力”[8]?！靶淌卤O(jiān)察權(quán)”是個(gè)新概念，它是針對(duì)職務(wù)犯罪由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的用于調(diào)查職務(wù)犯罪刑事監(jiān)督和查究的綜合權(quán)力。像有學(xué)者所認(rèn)為的，“《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的‘調(diào)查權(quán)’是一項(xiàng)特殊的復(fù)合型權(quán)力，從‘調(diào)查’的權(quán)力內(nèi)容和權(quán)力屬性來看，既涵蓋并超越了一般意義上的‘調(diào)查’權(quán)限，又涵蓋并超越了‘偵查’的權(quán)力內(nèi)容和權(quán)力屬性，可以說，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使訊問、查詢、扣押、搜查等調(diào)查職權(quán)時(shí)，也在發(fā)揮著類似‘偵查’的職能權(quán)限，故而沒有必要再單獨(dú)規(guī)定。”“因此，將‘調(diào)查’予以刑事轉(zhuǎn)化，成為名副其實(shí)的‘刑事調(diào)查措施’是必要的，以避免在今后司法辦案與法律適用中可能再次引發(fā)的質(zhì)疑或沖突?！盵11]由此可見，刑事監(jiān)察的任務(wù)與功能在于查破和打擊職務(wù)犯罪，著實(shí)具有刑事司法的職能與功用，只不過其被轉(zhuǎn)化為“刑事監(jiān)察”而已。也可以說，這種轉(zhuǎn)化本身就標(biāo)志著“監(jiān)察機(jī)關(guān)”以及“刑事監(jiān)察”的特殊功能與作用。

綜上所述，“監(jiān)察機(jī)關(guān)”是一種法律定位，既不可更改也不可易意，只是其“政務(wù)監(jiān)察權(quán)”和“刑事監(jiān)察權(quán)”決定了其不應(yīng)當(dāng)是政治機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，而是一個(gè)集黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)察、政務(wù)監(jiān)察和刑事監(jiān)察于一身的擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職能的綜合性“監(jiān)督機(jī)關(guān)”，下面進(jìn)行詳述。

(三)“監(jiān)督機(jī)關(guān)”的實(shí)質(zhì)功能及其分析

所謂“監(jiān)督”是指“察看并督促”之意；所謂“監(jiān)察”是指“監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作人員的工作并檢舉違法失職的機(jī)關(guān)或工作人員”[12]。在國(guó)家監(jiān)察學(xué)中，“監(jiān)察是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(代議機(jī)關(guān))或政府通過所屬專門機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)行為進(jìn)行綜合的監(jiān)督檢查的活動(dòng)”[13]4。在《辭源》中對(duì)“監(jiān)察”的解釋是“猶監(jiān)督”。所以，“監(jiān)察”與“監(jiān)督”兩個(gè)概念很容易混淆。從憲法意義上“監(jiān)督”的使用頻率比“監(jiān)察”多，如稱檢察院為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，稱監(jiān)察委員會(huì)為“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)”?？梢?，“監(jiān)察”一詞的使用范圍更窄一些，更具專門性和特定性。與權(quán)力、行政、機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)等相對(duì)應(yīng)，則組合為“監(jiān)察權(quán)”“行政監(jiān)察”“國(guó)家監(jiān)察”“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”“監(jiān)察機(jī)關(guān)”等相關(guān)概念，因此要很好地理解和使用。

有學(xué)者就認(rèn)為：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)全體公職人員行使的監(jiān)督權(quán)是國(guó)家監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分，是通過預(yù)防和懲治腐敗來對(duì)公職人員實(shí)施的專門性監(jiān)督，這種監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督一起，屬于在人大監(jiān)督指導(dǎo)下監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分。在憲法層面，監(jiān)察機(jī)關(guān)盡管與紀(jì)委合署辦公，卻并不能被混為一談。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)并不是什么‘政治機(jī)關(guān)’，而是對(duì)公職人員行使監(jiān)督、調(diào)查和處置職能的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)?！盵8]也有學(xué)者認(rèn)為，大陸法系國(guó)家監(jiān)察權(quán)一般都被定性為“監(jiān)督權(quán)、司法權(quán)、與預(yù)防腐敗等復(fù)合型權(quán)力”[9]。在這些學(xué)者看來，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅不是什么“政治機(jī)關(guān)”，而應(yīng)當(dāng)是一種綜合性的“監(jiān)督機(jī)關(guān)”。

根據(jù)2018年《憲法修正案》的規(guī)定，目前我國(guó)“行使監(jiān)督權(quán)力”的機(jī)關(guān)有三種：(1)作為“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的全國(guó)及各級(jí)地方的“人民代表大會(huì)”；(2)作為“國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的最高檢及各級(jí)地方的“檢察機(jī)關(guān)”；(3)作為國(guó)家及各級(jí)地方的“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，也即“監(jiān)察委員會(huì)”[14]?？梢哉f，這是我國(guó)法律意義上有關(guān)直接“監(jiān)督”權(quán)能的新近劃分。當(dāng)然，憲法第127條第2款：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！币约皯椃ǖ?40條：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！边@些規(guī)定雖然也是法律意義上的相互制約和監(jiān)督，但都是一些間接性監(jiān)督，而非直接意義上的監(jiān)督。此外還有四種意義上的監(jiān)督也應(yīng)引起重視：一是全黨系統(tǒng)對(duì)內(nèi)(黨的機(jī)關(guān)和系統(tǒng))對(duì)外(黨的派出機(jī)構(gòu)和黨員個(gè)人)的黨務(wù)監(jiān)督；二是國(guó)家機(jī)關(guān)自上而下的行業(yè)或系統(tǒng)的指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)性的監(jiān)督；三是新聞媒體、公眾輿論對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員包括黨內(nèi)外的監(jiān)督；四是公民或大眾對(duì)黨和國(guó)家事務(wù)的全面監(jiān)督等。但這四種監(jiān)督雖然在一定程度上也有效，但并非國(guó)家層面尤其法律意義上必然啟動(dòng)的法定監(jiān)督程序，尤其無法和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的大力度有效性的監(jiān)督相比擬。像有學(xué)者指出的，“監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力屬性具有復(fù)合性，集中了黨權(quán)(黨的紀(jì)律檢查權(quán))與國(guó)權(quán)(行政監(jiān)察權(quán)、刑事偵查權(quán))于一身”[15]?？梢?，監(jiān)察委員會(huì)在用“監(jiān)察”之名來行“監(jiān)督”之實(shí)，二者是形式過程和實(shí)質(zhì)內(nèi)容的關(guān)系。

當(dāng)然，“監(jiān)察”與“監(jiān)督”是不可分割的，也是缺一不可的。監(jiān)察權(quán)和監(jiān)督權(quán)的聯(lián)系表現(xiàn)在：(1)二者均基于對(duì)公權(quán)力的“不信任”而設(shè)立，“且都以保障國(guó)家權(quán)力的正常運(yùn)行以及不偏離既定軌道與保障公民基本權(quán)利不受侵犯，尤其是不受公權(quán)力侵犯為目的”。(2)“權(quán)利是權(quán)力的具體實(shí)現(xiàn)手段。在國(guó)家生活和社會(huì)活動(dòng)中，如果沒有一套豐富的權(quán)利制度，即使是統(tǒng)治集團(tuán)，也很難進(jìn)行自身的組織并在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮統(tǒng)治和管理的功能?！盵13]5故在監(jiān)察機(jī)關(guān)的定性與定位上一定要深刻理解監(jiān)察與監(jiān)督的相互關(guān)系。

三、國(guó)家監(jiān)察法的解釋定位：立法解釋抑或監(jiān)察解釋

如上所述，《監(jiān)察法實(shí)施條例》是法律解釋抑或監(jiān)察解釋還是監(jiān)察法規(guī)，爭(zhēng)論甚大。那么，對(duì)《國(guó)家監(jiān)察法》的解釋又不應(yīng)當(dāng)屬于司法解釋和行政解釋，因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)不屬于司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。由此，《監(jiān)察法實(shí)施條例》究竟應(yīng)當(dāng)屬于立法解釋抑或自身獨(dú)立的“監(jiān)察解釋”呢？下面進(jìn)行分析。

(一)立法解釋及其頒行主體：全國(guó)人大常委會(huì)

立法法第45條第1款規(guī)定：“法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)?！钡?6條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求?！庇纱丝梢?，法律解釋權(quán)原本歸屬于全國(guó)人大常委會(huì)，國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢和全國(guó)人大各專門委員會(huì)等可以向全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)提出法律解釋的請(qǐng)求，待授權(quán)后便可以進(jìn)行法律解釋。根據(jù)《1955年解釋法律決議》的規(guī)定，我國(guó)的法律解釋可具體劃分為“立法解釋”和“應(yīng)用解釋”，“立法解釋”的頒行主體自然是全國(guó)人大常委會(huì)。“應(yīng)用解釋”現(xiàn)今已有的包括“司法解釋”和“行政解釋”，前者的頒行主體是最高法、最高檢，后者的頒行主體是國(guó)務(wù)院。至于全國(guó)人大各專門委員會(huì)經(jīng)請(qǐng)求所擁有法律解釋的性質(zhì)有爭(zhēng)論，有人認(rèn)為屬行政解釋的性質(zhì)，也有人認(rèn)為屬立法解釋的性質(zhì)。我們認(rèn)同后一種意見，因?yàn)槿珖?guó)人大及其各專門委員會(huì)本質(zhì)上屬于立法機(jī)關(guān)，其所做出的解釋當(dāng)然屬于立法解釋的性質(zhì)。如此，《監(jiān)察法實(shí)施條例》如果屬于法律解釋也只能屬于立法解釋，因?yàn)槠浼炔粚儆谒痉ń忉屢膊粚儆谛姓忉?，?dāng)然經(jīng)過全國(guó)人大授權(quán)未來也可以獨(dú)立為“監(jiān)察解釋”。當(dāng)然，就目前而言，其立法解釋權(quán)由全國(guó)人大實(shí)施還是監(jiān)察和司法委員會(huì)實(shí)施值得深入研究。

憲法第70條第2款規(guī)定：“各專門委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案?！比珖?guó)人大組織法第37條“各專門委員會(huì)的工作”第3項(xiàng)規(guī)定：“審議全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報(bào)告?！蓖瑫r(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)官網(wǎng)公布有“監(jiān)察和司法委員會(huì)”的“工作職責(zé)”第6項(xiàng)“承辦有關(guān)法律配套法規(guī)制定的督促工作”。等這些內(nèi)容均與法律解釋的內(nèi)容有關(guān)，但并未顯示全國(guó)人大“監(jiān)察和司法委員會(huì)”擁有自己制定法律解釋的權(quán)力。這同全國(guó)人大常委會(huì)《1981年法律解釋決議》第1條規(guī)定的“凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定”相一致。包括其第2、3條也只是授權(quán)最高法、最高檢、國(guó)務(wù)院相應(yīng)的司法解釋和行政解釋權(quán)，但至今全國(guó)人大常委會(huì)只授予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定“監(jiān)察法規(guī)”的權(quán)力，并未授權(quán)其有制定“監(jiān)察解釋”的權(quán)力。所以，《監(jiān)察法實(shí)施條例》若屬于法律解釋就目前而言只能是一種立法解釋，其頒行主體只能是全國(guó)人大常委會(huì)。

然而，全國(guó)人大常委會(huì)至今還沒有為一部法律制定全套“法律解釋”或“立法解釋”的先例，同時(shí)各專門委員會(huì)目前也沒有為一部法律系統(tǒng)頒布立法解釋的先例。故因此得出結(jié)論，即需要全國(guó)人大常委會(huì)通過修改立法法或“專項(xiàng)決議”為國(guó)家監(jiān)委會(huì)“監(jiān)察解釋”進(jìn)行授權(quán)，只有如此國(guó)家監(jiān)委會(huì)才擁有監(jiān)察解釋權(quán)。

那么，究竟是否應(yīng)當(dāng)存在“監(jiān)察解釋”呢？回答是肯定的。既然我國(guó)憲法第3條將“監(jiān)察機(jī)關(guān)”與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)相并列，而且排在國(guó)家行政機(jī)關(guān)之后審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之前，居于第二位的顯赫位置，也就說明其在國(guó)家機(jī)關(guān)中的重要程度并不亞于審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。包括國(guó)務(wù)院、最高法和最高檢均有法律解釋權(quán)，那么國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)也就應(yīng)當(dāng)擁有或被授予法律解釋權(quán)。當(dāng)然，由于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)剛剛成立，尤其是其法律地位及其相關(guān)立法、法律解釋等需要一定時(shí)間或過程去認(rèn)識(shí)、消化和安排。例如《2019年制定監(jiān)察法規(guī)的決定》規(guī)定的“監(jiān)察法規(guī)”的制定權(quán)就是例證，相信不久的將來“監(jiān)察解釋”權(quán)也會(huì)通過立法法的修改與完善或者繼續(xù)采用全國(guó)人大常委會(huì)“專項(xiàng)決議”的方式予以落實(shí)。然而，“監(jiān)察解釋”與“立法解釋”“司法解釋”究竟是一個(gè)什么樣的關(guān)系？的確是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，既是一個(gè)立法與法律解釋的實(shí)務(wù)問題，同時(shí)又是一個(gè)法理或法學(xué)理論問題，很值得進(jìn)一步深入探討和研究。

(二)“監(jiān)察解釋”及其頒行主體：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)

如上，立法機(jī)關(guān)目前只賦予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定“監(jiān)察法規(guī)”的權(quán)力，并未明確其“監(jiān)察解釋”權(quán)，盡管從理論上推導(dǎo)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)一樣擁有法律解釋權(quán)。但對(duì)于公權(quán)力而言“法無授權(quán)不可為”，這是基本的法治原則不可逾越，因此就目前而言國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)尚未“監(jiān)察解釋”權(quán)，這是毫無疑問的。因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)在制定《1981年法律解釋決議》時(shí)尚不存在國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，接下來全國(guó)人大及其常委會(huì)通過立法法的修改或?qū)ｉT下達(dá)決議或命令，授權(quán)監(jiān)察和司法委員會(huì)及國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)解釋法律的權(quán)力，尤其是后者最有可能，因?yàn)榍罢呱形从惺跈?quán)全國(guó)人大專門委員會(huì)解釋法律的先例。誠(chéng)然，是否授予其法律解釋權(quán)或授予什么性質(zhì)的法律解釋權(quán)，尤其是授予國(guó)家監(jiān)察委會(huì)監(jiān)察解釋權(quán)，主要取決于如上分析的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)或其在我國(guó)法律體系中的基本定位，的確是一個(gè)亟待思考和盡快解決的問題。即便是未來授予也一定不是立法解釋權(quán)和司法解釋權(quán)，因?yàn)槠浼确橇⒎C(jī)關(guān)也非司法機(jī)關(guān)，故這里只能按照先前的行政解釋權(quán)來進(jìn)行些梳理和推演，至于未來授權(quán)之后再根據(jù)授權(quán)性質(zhì)進(jìn)行分析。

一般認(rèn)為，法律解釋是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人，根據(jù)法定權(quán)限和程序，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則，對(duì)法律條文的內(nèi)容、含義及其術(shù)語等所作出說明和解釋。立法與司法機(jī)關(guān)擁有法律解釋權(quán)在法理上并無異議，但行政機(jī)關(guān)是否擁有法律解釋權(quán)在理論上時(shí)常有爭(zhēng)議，正因如此，我國(guó)授予行政機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)是《1981年法律解釋決議》以后的事，此前并未授予行政機(jī)關(guān)法律解釋權(quán)。之所以不主張行政機(jī)關(guān)解釋法律，是由于“行政機(jī)關(guān)解釋法律，不僅不符合行政權(quán)的性質(zhì)和法律解釋的客觀性和個(gè)案性原則，同時(shí)也會(huì)引起行政機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張，從而違反法律解釋權(quán)配置的一般原理”[3]。雖然從立法法的授權(quán)角度來看，其解釋的地位與效力低于立法與司法解釋，但就我國(guó)法律解釋的現(xiàn)實(shí)而言，法律的解釋與實(shí)施均由行政機(jī)關(guān)通過實(shí)施細(xì)則、實(shí)施條例、答復(fù)等形式進(jìn)行。其特點(diǎn)是：通過制定普遍適用的規(guī)則而將法律的規(guī)定具體化。當(dāng)然，“其解釋不是將法律規(guī)定適用于案件事實(shí)而發(fā)生的具體個(gè)別解釋，而是將不確定的法律概念或者法律條文通過限制或者擴(kuò)大的方法將之明確化和具體化，可以為國(guó)家機(jī)關(guān)反復(fù)適用”[3]。

另外，如上全國(guó)人大常委會(huì)《1981年法律解釋決議》第2條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說就是最高法、最高檢擁有司法解釋權(quán)的根據(jù)。立法法第45條第1款雖然也規(guī)定有國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢和全國(guó)人大各專門委員會(huì)等可以向全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)提出法律解釋的請(qǐng)求，但一定是在特別授權(quán)后才擁有法律解釋的權(quán)力。否則沒有專門授權(quán)，這些部門或機(jī)構(gòu)只有向全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)提出法律解釋的請(qǐng)求，而法律解釋權(quán)仍然屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。因此，包括“監(jiān)察和司法委員會(huì)”以及“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”等全國(guó)人大各專門委員會(huì)，至今也是沒有法律解釋權(quán)或“監(jiān)察解釋”權(quán)的，只能等待未來全國(guó)人大及其常委會(huì)的特別授權(quán)。正因?yàn)槿绱?，才需要進(jìn)一步研究“監(jiān)察解釋”及其授權(quán)問題，使得立法及法律解釋更加科學(xué)或有效。

既然全國(guó)人大沒有為部門法制定完整性“立法解釋”的先例，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)又不屬于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，包括全國(guó)人大“監(jiān)察和司法委員會(huì)”等各專門委員會(huì)也沒有被明確授權(quán)有直接解釋法律的權(quán)力或先例，那么只有一種可能性或可行性，即由立法法明確規(guī)定或全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)“專項(xiàng)決議”授權(quán)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有制定“監(jiān)察解釋”的權(quán)力，就法律程序來講已無他路可走。當(dāng)然，接下來的問題是，專門解釋《國(guó)家監(jiān)察法》的“監(jiān)察解釋”究竟以何種形式或稱謂來命名或頒布？這就是一個(gè)形式或名稱問題了。筆者近期注意到，最高法2021年6月9日印發(fā)《關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定〉的決定》中明確規(guī)定了“司法解釋的形式分為‘解釋’、‘規(guī)定’、‘規(guī)則’、‘批復(fù)’和‘決定’五種”。這樣就和1996年12月9日最高檢《司法解釋工作暫行規(guī)定》中規(guī)定的“解釋、規(guī)定、規(guī)則、批復(fù)和決定五種解釋形式”取得一致。我們?cè)賮眍惐纫幌伦罡叻?、最高檢、公安部關(guān)于刑事訴訟法貫徹執(zhí)行的“解釋形式”與“稱謂”，分別是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》。作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和最高檢兩個(gè)除權(quán)力機(jī)關(guān)行使“監(jiān)督權(quán)”之外的“監(jiān)察監(jiān)督機(jī)關(guān)”和“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，既然最高檢使用了“規(guī)則”和最高法使用了“解釋”的形式與稱謂，不妨建議國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)也使用“監(jiān)察法的實(shí)施規(guī)則”或“關(guān)于適用監(jiān)察法的解釋”的形式與稱謂，不再適用《監(jiān)察法實(shí)施條例》的形式與稱謂，以便與真正推動(dòng)監(jiān)察法落實(shí)之“工作條例”的區(qū)別，使監(jiān)察立法、監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察解釋有個(gè)清晰明確的區(qū)分，有利于監(jiān)察法立法及其解釋的科學(xué)化。

綜上所述，除對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)或監(jiān)察解釋的內(nèi)容、稱謂進(jìn)行研究外，也需要根據(jù)憲法第3條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！比缟纤觯稍瓉淼摹耙桓畠稍骸备臑椤耙桓晃瘍稍骸?，也就是說對(duì)國(guó)家的權(quán)能進(jìn)行了重新劃分，增加了國(guó)家的“監(jiān)督職能“，而且這一職能與國(guó)家的行政職能、審判職能和檢察職能相并列。如此的改變，相應(yīng)地或與之平行的行政職能、審判職能、檢察職能等都相應(yīng)有行政解釋權(quán)、行政法規(guī)立法權(quán)和司法解釋權(quán)等，而監(jiān)察機(jī)關(guān)怎么可能就只有監(jiān)察法規(guī)立法權(quán)卻沒有監(jiān)察解釋權(quán)呢？也就是說，根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)能劃分以及相應(yīng)的立法權(quán)和法律解釋權(quán)也應(yīng)當(dāng)是逐一分配的，而不可能有例外。像本文如上闡述的，從《監(jiān)察法實(shí)施條例》文本結(jié)構(gòu)及條文內(nèi)容看，其本身就是對(duì)《監(jiān)察法》逐一條文的解釋，而非行政法規(guī)那樣是對(duì)一部法律貫徹實(shí)施的措施推動(dòng)，因此其監(jiān)察解釋的定性似乎更妥。盡管目前全國(guó)人大常委會(huì)并未授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察解釋權(quán)，但可以說這只是時(shí)間問題，隨著全國(guó)監(jiān)察工作的實(shí)際需要，對(duì)于監(jiān)察工作或辦案中所需要解決問題或解釋法律問題的日益突出，相信這些工作會(huì)自然有一些區(qū)分。因此，研究監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察解釋的基本概念和范疇不僅關(guān)乎監(jiān)察業(yè)務(wù)及其理論，同時(shí)也是國(guó)家行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、行政解釋、監(jiān)察解釋及司法解釋體系科學(xué)化的重要需求，盡管目前這些研究還很不完善，但正因?yàn)槿绱瞬判枰枰灾匾暋?/p>

四、結(jié)語：“監(jiān)察解釋”權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)的“專項(xiàng)決議”或立法法來授予

如上，目前國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)只有制定“監(jiān)察法規(guī)”的權(quán)力，從《監(jiān)察法實(shí)施條例》規(guī)定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容看，其是對(duì)《國(guó)家監(jiān)察法》條文的解釋，《國(guó)家監(jiān)察法》總共才69條，而《監(jiān)察法實(shí)施條例》卻多達(dá)287條，而且絕大多數(shù)條款都是對(duì)《國(guó)家監(jiān)察法》條文的細(xì)化和具體適用標(biāo)準(zhǔn)的制定。并且我國(guó)憲法、《國(guó)家監(jiān)察法》規(guī)定的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)及其法律定位決定了對(duì)其的解釋既不是行政解釋，也不是司法解釋，全國(guó)人大常委會(huì)及各專門委員會(huì)包括“監(jiān)察和司法委員會(huì)”也沒有為一部法律作全面系統(tǒng)“立法解釋”的先例。當(dāng)然，國(guó)家監(jiān)委會(huì)急需一個(gè)獨(dú)立或自成體系的“監(jiān)察解釋”權(quán)，以平衡和應(yīng)對(duì)《國(guó)家監(jiān)察法》規(guī)定較為原則或不夠具體的現(xiàn)狀，如是該“監(jiān)察解釋”權(quán)也只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過立法法或“專項(xiàng)決議”的方式來授予，目前似乎別無其他路徑可走。