行政非訴執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督路徑

蔣 毅

(重慶市江津區(qū)人民檢察院,重慶 402260)

行政非訴執(zhí)行，是指公民、法人或其他組織既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)向人民法院提出執(zhí)行申請(qǐng)，由人民法院采取強(qiáng)制措施，使行政機(jī)關(guān)的具體行政行為得以實(shí)現(xiàn)的制度。行政非訴執(zhí)行活動(dòng)，作為檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，具有完善對(duì)行政權(quán)的法治監(jiān)督，促進(jìn)司法公正，保障公民合法權(quán)益等多重法治價(jià)值，豐富了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督活動(dòng)的內(nèi)涵和實(shí)踐。

一、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴執(zhí)行案件進(jìn)行監(jiān)督的意義

人民法院在行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)進(jìn)行審查，以確定行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)是否符合行政非訴案件的執(zhí)行條件。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)行政非訴執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督，促使人民法院的審查更加客觀、公正。

(一)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴執(zhí)行案件進(jìn)行監(jiān)督是保障司法客觀公正的必然要求

行政非訴執(zhí)行牽涉眾多利益關(guān)系，情況情形復(fù)雜，人民法院在對(duì)行政行為司法審查過(guò)程中，要承受巨大的壓力，檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職能，監(jiān)督法院非訴行政活動(dòng)的執(zhí)行，確保法律監(jiān)督權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)各司其職、相互配合。有學(xué)者指出，在行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職權(quán)尤其是對(duì)行政訴訟被告的監(jiān)督，在監(jiān)督范圍上無(wú)須嚴(yán)格遵守職權(quán)法定，在監(jiān)督公權(quán)力方面，即使沒(méi)有法律明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)仍然可以就追究違法違紀(jì)責(zé)任向有關(guān)機(jī)關(guān)提出檢察建議。[1]在行政非訴執(zhí)行活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督審判機(jī)關(guān)的執(zhí)行程序，有效防范執(zhí)行活動(dòng)的權(quán)力濫用或不作為等問(wèn)題，以維護(hù)司法權(quán)威和公信力。

(二)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴執(zhí)行案件進(jìn)行監(jiān)督是保障依法行政的必然要求

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是行政檢察的重要內(nèi)容，監(jiān)督行政非訴執(zhí)行活動(dòng)，是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)能否依法行政的必要途徑。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。(1)參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定(2014年10月23日)。有學(xué)者認(rèn)為，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的直接對(duì)象是人民法院，但是此種監(jiān)督必然涉及行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)無(wú)疑構(gòu)成了行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的間接對(duì)象。

(三)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴執(zhí)行案件進(jìn)行監(jiān)督是保障公民合法權(quán)益的必然要求

行政非訴執(zhí)行案件的被執(zhí)行人，相對(duì)人民法院和行政機(jī)關(guān)，處于弱勢(shì)地位，公民、法人或者其他組織在法定期間對(duì)被執(zhí)行的具體行政行為不起訴，并不意味著該具體行政行為合法有效。檢察院擔(dān)負(fù)著保證法律正確實(shí)施和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的職能，如果人民法院強(qiáng)制執(zhí)行存在明顯違法的具體行政行為，顯然損害公民的合法權(quán)益，危害司法權(quán)威和公信力。監(jiān)督行政非訴執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)司法的客觀公正，從而使公民的合法權(quán)益得到有效保護(hù)。

二、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴執(zhí)行案件的法律監(jiān)督機(jī)制

由于人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，行政非訴執(zhí)行活動(dòng)又是法院承擔(dān)的一項(xiàng)重要任務(wù)，檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督法院依法受理、裁定、執(zhí)行行政非訴執(zhí)行案件，對(duì)于保障行政行為執(zhí)行到位十分必要。檢察權(quán)的介入，在行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域形成行政機(jī)關(guān)、法院、檢察機(jī)關(guān)三方相互監(jiān)督、相互制約的三元關(guān)系，對(duì)于促進(jìn)依法行政、公正司法和豐富拓展行政檢察職能都具有重大意義。[2]

(一)分類監(jiān)督機(jī)制

由于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督對(duì)象包括人民法院、行政機(jī)關(guān)和行政非訴執(zhí)行被執(zhí)行人，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)、方式和內(nèi)容各有不同，如對(duì)法院，主要是圍繞執(zhí)行裁定、執(zhí)行措施和執(zhí)行行為的監(jiān)督，法院執(zhí)行對(duì)象是否超出非訴執(zhí)行內(nèi)容，裁定執(zhí)行后，是否依法及時(shí)執(zhí)行；對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要是針對(duì)具體行政行為的合法性的監(jiān)督，通過(guò)審查行政決定的合法性，監(jiān)督政府依法行政；對(duì)行政非訴執(zhí)行案件被執(zhí)行人的監(jiān)督，通過(guò)執(zhí)行過(guò)程的參與，督促被執(zhí)行人配合人民法院執(zhí)行，確保被執(zhí)行人及案外人的合法的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法權(quán)益。

(二)協(xié)調(diào)配合機(jī)制

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的目的是保障案件當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障國(guó)家和社會(huì)公共利益，保障司法的權(quán)威和法律的正確實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)要樹(shù)立雙贏、多贏、共贏的理念，加強(qiáng)與人民法院的協(xié)調(diào)配合，積極參與人民法院對(duì)非訴案件的執(zhí)行，支持人民法院對(duì)失信老賴的制裁和打擊；要加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，對(duì)行政機(jī)關(guān)的正確履職行為，要積極支持，督促非訴案件被執(zhí)行人在案件執(zhí)行前，自動(dòng)履行義務(wù)；要加強(qiáng)與監(jiān)察委的協(xié)調(diào)配合。對(duì)提出檢察建議后，相關(guān)部門不履職，懈怠的以及在非訴案件執(zhí)行監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)的國(guó)家公職人員違法違紀(jì)、貪污瀆職的線索，移送監(jiān)察委，依法依紀(jì)辦理。如浙江省委辦公廳就出臺(tái)意見(jiàn)要求，政府及其部門要加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的支持，依法落實(shí)、及時(shí)回復(fù)檢察建議，依法依規(guī)配合做好提供案件材料、鑒定評(píng)估、調(diào)查取證、應(yīng)訴出庭等工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)的工作銜接，法院、公安機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)要自覺(jué)接受并積極配合檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作，依法辦理檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的案件等。[3]

(三)同步審查機(jī)制

為不干預(yù)法院執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)通常都是事后監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)執(zhí)行錯(cuò)誤，糾正起來(lái)就難以保障案外人或當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行同時(shí)，可以將行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)同時(shí)抄報(bào)檢察機(jī)關(guān)，法院審查的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)同步介入審查，避免事后監(jiān)督造成的時(shí)空差異，如果法院、檢察院行政非訴執(zhí)行意見(jiàn)不一，可以聯(lián)合會(huì)商，妥善解決認(rèn)識(shí)分歧，從而提高執(zhí)行效果，促進(jìn)司法公正。同時(shí)，行政非訴執(zhí)行案件，當(dāng)事人之所以不復(fù)議或不提出訴訟，就有各種考量。其中的因素往往比較復(fù)雜，法院要承受來(lái)自政府的壓力，使得在審查行為合法性的過(guò)程中，難以堅(jiān)守司法的客觀公正，即使發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，也要綠燈放行，檢察院的參與，客觀增加了司法機(jī)關(guān)的抗壓能力，確保公正的最后防線。

(四)系統(tǒng)整合機(jī)制

系統(tǒng)整合是指檢察機(jī)關(guān)要善于依托檢察辦案一體化機(jī)制，加強(qiáng)與公訴、刑事執(zhí)行等檢察部門的橫向配合和不同層級(jí)、區(qū)域檢察機(jī)關(guān)之間的整體協(xié)作。[4]要充分發(fā)揮上下一體的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察監(jiān)督意見(jiàn)或檢察建議，要報(bào)告上一級(jí)人民檢察院，上一級(jí)人民檢察院認(rèn)為正確的，要支持下一級(jí)人民檢察院工作，督促檢察監(jiān)督意見(jiàn)或檢察建議的落實(shí)；認(rèn)為不正確的，要撤銷或改變檢察監(jiān)督意見(jiàn)或檢察建議。檢察院要成立行政非訴執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門要積極介入和參與，齊抓共管，要探索建立行政訴訟監(jiān)督、行政公益訴訟、刑事公訴的多元化銜接機(jī)制，利用可以同時(shí)追究刑事、民事和行政責(zé)任的優(yōu)勢(shì)，整合司法資源，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督合力。[5]

三、完善行政非訴執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督路徑

(一)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴執(zhí)行案件中相關(guān)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督

由于行政非訴執(zhí)行是在具體行政行為作出后，沒(méi)有在法定時(shí)間提出行政復(fù)議或行政訴訟的案件的當(dāng)事人，其救濟(jì)渠道已經(jīng)喪失，即使檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為有誤，需要更正或撤銷，當(dāng)事人也不能再對(duì)原行為提請(qǐng)復(fù)議或訴訟，因此，檢察機(jī)關(guān)建議行政機(jī)關(guān)撤銷或變更原具體行政行為，就是對(duì)當(dāng)事人唯一的救濟(jì)途徑。

檢察機(jī)關(guān)在收到申訴后，應(yīng)及時(shí)審查行政機(jī)關(guān)是否按照“正當(dāng)程序”“處罰與教育相結(jié)合”“過(guò)罰相當(dāng)”原則盡到了謹(jǐn)慎義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的審查主要是書面審查，對(duì)重大案件，也可公開(kāi)審查，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員及法律政策專家參與聽(tīng)證。具體應(yīng)審查：行政訴訟時(shí)效是否逾期；作出行政行為的證據(jù)是否確實(shí)充分；行政決定程序是否合法；行政決定是否符合比例原則。

1.對(duì)行政決定代履行的審查。代履行主要適用于該行政法義務(wù)，屬于可以由他人代替履行的作為義務(wù)，在行政強(qiáng)制法中，代履行有嚴(yán)格適用條件限制，如排除妨礙、恢復(fù)原狀等行政決定，當(dāng)事人不履行，已經(jīng)或?qū)?dǎo)致危害交通安全、環(huán)境污染或破壞自然資源的后果。如果沒(méi)有特定執(zhí)行對(duì)象，沒(méi)有出現(xiàn)特定后果，特定的委托對(duì)象，則不得代履行。因此，檢察機(jī)關(guān)要重點(diǎn)審查代履行程序是否合法，代履行是否以書面形式事先催告，委托第三人是否有利害關(guān)系，行政機(jī)關(guān)是否通知當(dāng)事人，代履行是否有暴力、脅迫或停止供水、供電、夜間、法定節(jié)假日?qǐng)?zhí)行等其他非法方式。對(duì)強(qiáng)制拆除違法建筑等代履行，要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否進(jìn)行公告、當(dāng)事人是否在規(guī)定期限內(nèi)提起復(fù)議或訴訟，是否自行拆除等。

2.對(duì)行政決定執(zhí)行罰的審查。執(zhí)行罰主要適用對(duì)當(dāng)事人加處罰款或滯納金，為防止實(shí)踐中出現(xiàn)天價(jià)滯納金，檢察機(jī)關(guān)要重點(diǎn)審查執(zhí)行罰是否符合比例，是否超出被執(zhí)行人的承受能力和限度，尤其有罰款處罰的情況下，義務(wù)人不按期繳納罰款，根本在于無(wú)錢可交，如果連罰款都無(wú)法交付，執(zhí)行罰更等于雪上加霜，要建議變更為其他處罰措施。同時(shí)，還要審查行政機(jī)關(guān)是否直接把查封、扣押的財(cái)物直接沒(méi)收，抵繳罰款。

3.對(duì)行政決定直接強(qiáng)制的審查。由于直接強(qiáng)制可能損害義務(wù)人的合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)要重點(diǎn)審查行政強(qiáng)制措施的強(qiáng)度，評(píng)價(jià)執(zhí)法效果，評(píng)估社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，研判社會(huì)維穩(wěn)因素。如果使用間接強(qiáng)制能達(dá)到義務(wù)履行目的或效果更好，可以建議行政機(jī)關(guān)改變強(qiáng)行政制措施。

(二)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴執(zhí)行案件中人民法院的監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督人民法院行政非訴執(zhí)行目的在于維護(hù)司法的權(quán)威和嚴(yán)肅,監(jiān)督對(duì)象是法院的執(zhí)行裁定；執(zhí)行措施；執(zhí)行行為。人民檢察院認(rèn)為人民法院在行政案件執(zhí)行活動(dòng)中可能存在怠于履行職責(zé)情形的，可以向人民法院發(fā)出《說(shuō)明案件執(zhí)行情況通知書》，要求說(shuō)明案件的執(zhí)行情況及理由，對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)的執(zhí)行監(jiān)督案件，人民檢察院認(rèn)為人民法院執(zhí)行活動(dòng)不存在違法情形的，應(yīng)當(dāng)作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)的決定。(2)參見(jiàn)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定(2021年4月8日通過(guò)，9月1日起施行)。

1.對(duì)人民法院執(zhí)行裁定的監(jiān)督。重點(diǎn)審查法院對(duì)行政非訴執(zhí)行的裁定的程序是否合法。對(duì)行政非訴執(zhí)行案件是否有管轄權(quán)；是否違背專屬管轄；申請(qǐng)立即執(zhí)行非訴案件是否屬于情況緊急；對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)是形式審查還是實(shí)質(zhì)審查，進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的，是否組成合議庭，是否聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)和被執(zhí)行人的意見(jiàn)；對(duì)不予受理的，行政機(jī)關(guān)是否向上一級(jí)法院提請(qǐng)復(fù)議；行政機(jī)關(guān)是否有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，申請(qǐng)執(zhí)行的事項(xiàng)是否屬于法院執(zhí)行的范圍；法院作出裁定的期限是否逾期；對(duì)行政裁決權(quán)利人的申請(qǐng)，提供執(zhí)行擔(dān)保沒(méi)有，準(zhǔn)予執(zhí)行裁定是否送達(dá)當(dāng)事人，法院作出裁定后，是否及時(shí)執(zhí)行等情形，如果法院對(duì)行政行為應(yīng)當(dāng)不予執(zhí)行而作出執(zhí)行裁定的；或是應(yīng)當(dāng)執(zhí)行而不予執(zhí)行的，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院提出檢察建議，要求說(shuō)明不予執(zhí)行或是執(zhí)行的理由，法院認(rèn)為檢察建議正確的，應(yīng)予重新作出裁定。在涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件執(zhí)行中,檢察機(jī)關(guān)可以作為社會(huì)公共利益的代表提出執(zhí)行異議,必要時(shí)，可以提出行政公益訴訟。

2.對(duì)人民法院執(zhí)行措施的監(jiān)督。人民法院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)，應(yīng)履行強(qiáng)制執(zhí)行手續(xù)，填寫強(qiáng)制執(zhí)行文書，通知有關(guān)單位、人員到場(chǎng)，制定強(qiáng)制執(zhí)行方案等。檢察機(jī)關(guān)要重點(diǎn)審查人民法院在執(zhí)行過(guò)程中，采取對(duì)妨害訴訟的強(qiáng)制措施、財(cái)產(chǎn)保全措施程序是否合法。如對(duì)沒(méi)有實(shí)施妨害訴訟行為的人或者沒(méi)有證據(jù)證明實(shí)施妨害訴訟執(zhí)行的人采取司法拘留、罰款措施的；超過(guò)法律規(guī)定期限實(shí)施司法拘留的；對(duì)同一妨害訴訟行為重復(fù)采取罰款、司法拘留措施的；超過(guò)法律規(guī)定金額實(shí)施罰款措施的；對(duì)查封、扣押的財(cái)物不履行監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成毀損、滅失的，變賣財(cái)產(chǎn)未由合法評(píng)估機(jī)構(gòu)估價(jià)，或者應(yīng)當(dāng)拍賣而未依法拍賣，強(qiáng)行將財(cái)物變賣給他人的；案外人提出異議，不認(rèn)真審查的；裁定執(zhí)行根據(jù)的法律文書被撤銷后，是否執(zhí)行回轉(zhuǎn)等。

3.對(duì)人民法院執(zhí)行行為的監(jiān)督。人民法院在執(zhí)行時(shí)，要嚴(yán)格按照裁定執(zhí)行的行政決定，依法查封、扣押財(cái)產(chǎn)或相關(guān)的票證，要求被執(zhí)行人及時(shí)履行法律規(guī)定的義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)要重點(diǎn)審查人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行行為是否合法，對(duì)違法執(zhí)行案外人財(cái)產(chǎn)且無(wú)法執(zhí)行回轉(zhuǎn)的；明顯超過(guò)申請(qǐng)數(shù)額、擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍執(zhí)行且無(wú)法執(zhí)行回轉(zhuǎn)的；在執(zhí)行過(guò)程中，有違法行為損害被執(zhí)行人的合法權(quán)益等行為進(jìn)行監(jiān)督。

對(duì)人民法院在執(zhí)行措施和執(zhí)行行為方面的違法行為，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議，要求法院糾正，對(duì)被執(zhí)行人的合法權(quán)益造成損害，符合國(guó)家賠償要求的，支持被執(zhí)行人提出國(guó)家賠償。

(三)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴執(zhí)行案件中的被執(zhí)行人的監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行被執(zhí)行人要按法律文書的要求，提供指定的財(cái)物、票證或者不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，積極配合人民法院執(zhí)行，履行義務(wù)；在行政非訴執(zhí)行案中，檢察機(jī)關(guān)要重點(diǎn)審查核實(shí)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)，以確定義務(wù)履行狀況及其法律性質(zhì)，查明是否屬于人民法院強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)象。對(duì)被執(zhí)行人隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣、毀損強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的物或以其他方法規(guī)避履行義務(wù)的；偽造、毀滅有關(guān)被執(zhí)行人履行能力的證據(jù)，以暴力、威脅、賄買方法阻止他人作證或者指使、賄買、脅迫他人作偽證，妨礙人民法院查明被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)情況的；(3)參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于審理拒不執(zhí)行判決、裁定刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2015年7月)。對(duì)以暴力、威脅方法阻礙執(zhí)行人員進(jìn)入執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)或者侮辱、圍攻、扣押、毆打執(zhí)行人員，毀損、搶奪執(zhí)行案件材料、執(zhí)行公務(wù)車輛和其他執(zhí)行器械、執(zhí)行人員服裝以及執(zhí)行公務(wù)證件等，致使執(zhí)行工作無(wú)法進(jìn)行的行為，要通知公安機(jī)關(guān)予以治安處罰，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。