文化遺址地方立法中主體職責(zé)的完善路徑

劉宇飛

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

文化遺址立法屬于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限中“歷史文化保護(hù)”的重要事權(quán)項(xiàng)目。加強(qiáng)文化遺址的保護(hù)立法有利于推進(jìn)我國(guó)文化法治建設(shè)，同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)治理領(lǐng)域的重要事項(xiàng)之一。目前，我國(guó)已有若干地方相繼出臺(tái)有關(guān)文化遺址保護(hù)的地方立法，初步建立起以政府為主導(dǎo)、兼由遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾等多元主體、多中心協(xié)同治理的格局。學(xué)界對(duì)于文化遺址地方立法也有不少關(guān)注，但對(duì)于其主體職責(zé)的劃分、協(xié)調(diào)與完善仍欠缺專(zhuān)門(mén)研究。

一、我國(guó)現(xiàn)有文化遺址地方立法中主體職責(zé)的實(shí)然樣態(tài)

我國(guó)現(xiàn)有文化遺址地方立法中，涉及的主體大致有地方各級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)、遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾三類(lèi)，下面基于現(xiàn)行地方立法的規(guī)定對(duì)其各自職責(zé)進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。

(一)地方各級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)

現(xiàn)有文化遺址地方立法對(duì)地方各級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，明確了各方權(quán)力與職責(zé)，有助于形成政府推動(dòng)、各部門(mén)通力協(xié)作的文化遺址保護(hù)格局。具體來(lái)看，現(xiàn)有地方立法普遍將對(duì)文化遺址的保護(hù)職責(zé)歸于各級(jí)地方人民政府及文化行政主管部門(mén)，其余各職能部門(mén)的職責(zé)規(guī)定相對(duì)較為原則和弱化。對(duì)于省、市、縣這三級(jí)地方政府而言，主要職責(zé)有三類(lèi)事項(xiàng)：一是將文化遺址保護(hù)利用納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；二是保障文化遺址保護(hù)工作的經(jīng)費(fèi)支持；三是加強(qiáng)文化遺址保護(hù)利用工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決相關(guān)工作中的重大問(wèn)題。還有部分地方立法對(duì)各級(jí)政府的文化遺址保護(hù)職責(zé)有一些特殊規(guī)定，如《長(zhǎng)治市紅色文化遺址保護(hù)利用條例》規(guī)定市、縣(區(qū))級(jí)政府可以設(shè)立紅色文化遺址保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金。《山西省紅色文化遺址保護(hù)利用條例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府可根據(jù)需要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或者置換等方式對(duì)紅色文化遺址進(jìn)行保護(hù)?！洱垘r市紅色文化遺存保護(hù)條例》則規(guī)定市政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立紅色文化遺存保護(hù)專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)。此外，不少文化遺址地方立法還將文化遺址保護(hù)職責(zé)下沉基層，規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)配合做好文化遺址保護(hù)工作，村(居)委會(huì)則應(yīng)當(dāng)協(xié)助文化遺址保護(hù)工作。

而作為牽頭保護(hù)部門(mén)的文物行政主管部門(mén)，在相關(guān)地方立法中其主要職責(zé)有：指導(dǎo)、監(jiān)督和組織實(shí)施行政區(qū)域內(nèi)的文化遺址保護(hù)工作；會(huì)同其他部門(mén)對(duì)文化遺址進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定工作，推動(dòng)建立文化遺址的數(shù)字檔案；會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制文化遺址保護(hù)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制文化遺址保護(hù)名錄，并報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)；建立投訴舉報(bào)和險(xiǎn)情報(bào)告制度，及時(shí)處理險(xiǎn)情、查處違法行為。此外，《吳忠市紅色文化遺址保護(hù)條例》還規(guī)定文化和旅游行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行對(duì)遺址保護(hù)責(zé)任人進(jìn)行定期專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的職責(zé)，并委托相關(guān)組織或者個(gè)人對(duì)無(wú)人看護(hù)的遺址進(jìn)行日常保護(hù)。至于其他政府職能部門(mén)的職責(zé)，如發(fā)展和改革、財(cái)政、教育、公安、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃和自然資源、交通、環(huán)保、新聞出版、廣播電視等有關(guān)部門(mén)以及史志研究機(jī)構(gòu)，大多數(shù)文化遺址地方立法只是規(guī)定其按照各自職責(zé)，做好文化遺址的保護(hù)利用工作。

(二)文化遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)

文化遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)是文化遺址保護(hù)管理工作中的直接責(zé)任主體，在現(xiàn)有文化遺址地方立法中，大致有兩類(lèi)作為直接責(zé)任主體的文化遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)：其一是為一般性歷史文化遺址設(shè)立的專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)。如《杭州市良渚遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定的杭州良渚遺址管理區(qū)管理委員會(huì)，還有《安徽省凌家灘遺址保護(hù)條例》規(guī)定下設(shè)于市政府的凌家灘遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，此類(lèi)管理機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)是對(duì)文化遺址進(jìn)行日常保護(hù)管理、編制并實(shí)施遺址總體規(guī)劃、對(duì)外宣傳展示等。其二是為紅色文化遺址設(shè)立的專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，即保護(hù)責(zé)任人制度。相關(guān)地方立法規(guī)定了保護(hù)責(zé)任人的確立原則，即紅色文化遺址權(quán)屬明確的，由遺址的所有人(國(guó)家、集體或私人)或認(rèn)養(yǎng)人為保護(hù)責(zé)任人。但對(duì)于權(quán)屬不明的紅色文化遺址如何確定保護(hù)責(zé)任人，各地規(guī)定不一，《吳忠市紅色文化遺址保護(hù)條例》規(guī)定由縣級(jí)政府文化行政主管部門(mén)充當(dāng)保護(hù)責(zé)任人，而《長(zhǎng)治市紅色文化遺址保護(hù)利用條例》《山西省紅色文化遺址保護(hù)利用條例》則規(guī)定由文化遺址所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處為保護(hù)責(zé)任人。

(三)社會(huì)公眾

文化遺址地方立法中也引入了社會(huì)力量這一參與主體，譬如，不少地方立法明確規(guī)定要鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與文化遺址的保護(hù)與利用工作。此外，大多數(shù)地方立法都針對(duì)與文化遺址保護(hù)相關(guān)的違法行為建立了專(zhuān)門(mén)的公民舉報(bào)、投訴、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。部分地方立法還規(guī)定成立由法律、文保等多方專(zhuān)家學(xué)者組成的文化遺址保護(hù)專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，該委員會(huì)的功能是咨詢(xún)型而非議決型的，主要職責(zé)即參與文化遺址保護(hù)，為政府部門(mén)提供專(zhuān)業(yè)可靠的咨詢(xún)論證意見(jiàn)，使其相關(guān)決策更具科學(xué)性與民主性?？梢?jiàn)，文化遺址地方立法已初步建立起由政府主導(dǎo)、主管機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)、社會(huì)力量參與的多元保護(hù)主體格局，此多元主體格局中既有公權(quán)主體，也有私主體，彼此具有不同的角色定位，故保障職責(zé)也根據(jù)各自的性質(zhì)有所不同。

二、文化遺址地方立法中主體職責(zé)的問(wèn)題剖析

(一)政府相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)劃分過(guò)于原則

對(duì)于文化遺址保護(hù)、管理主體的職責(zé)界分問(wèn)題，地方立法中的相關(guān)規(guī)定基本遵循了《文物保護(hù)法》第八條及第九條的規(guī)定，即由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文化遺址保護(hù)管理工作，進(jìn)而原則性地規(guī)定政府相關(guān)職能部門(mén)的主要職責(zé)，促進(jìn)形成政府推動(dòng)、部門(mén)合作，以共同助力于保護(hù)地方文化遺址的良好氛圍。但遺憾的是，多數(shù)文化遺址地方立法對(duì)于政府及其職能部門(mén)職責(zé)的劃分只是簡(jiǎn)單的重申《文物保護(hù)法》第八條、第九條的規(guī)定，在明確縣級(jí)以上政府于文化遺址保護(hù)的整體性職責(zé)以及文物行政主管部門(mén)作為牽頭保護(hù)部門(mén)后，鮮有對(duì)政府其他職能部門(mén)的輔助職責(zé)進(jìn)行具體的分工，導(dǎo)致文化遺址管理體系模糊、政府主體職責(zé)不夠明晰，阻礙真正立法目的的實(shí)現(xiàn)。例如，多數(shù)地方立法對(duì)除文化行政主管部門(mén)以外的政府其他職能部門(mén)之職責(zé)規(guī)定都表述為“其他相關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，做好遺址的保護(hù)管理工作”，該類(lèi)表述雖然原則性地指出了相關(guān)部門(mén)對(duì)文化遺址的保護(hù)管理義務(wù)，但對(duì)于“相關(guān)部門(mén)”“職責(zé)范圍”等語(yǔ)焉不詳，導(dǎo)致此類(lèi)輔助主體的職責(zé)分配過(guò)于含糊，權(quán)屬界分不夠明晰，又缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的權(quán)責(zé)規(guī)定，實(shí)踐中極有可能導(dǎo)致部門(mén)之間管理權(quán)限的交叉重疊或者責(zé)任推諉，甚至可能出現(xiàn)遺址保護(hù)的空白區(qū)，[1]不利于形成分工明確、協(xié)同治理的文化遺址保護(hù)格局。

(二)文化遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)有待健全

基于文化遺址保護(hù)立法的缺失與滯后，以及部分文化遺址保護(hù)的特殊性，部分地方立法為文化遺址保護(hù)管理工作明確了專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，此類(lèi)專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，有利于對(duì)文化遺址進(jìn)行針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)性、長(zhǎng)期性的保護(hù)管理，但隨之而來(lái)的問(wèn)題便是現(xiàn)有地方立法中文化遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)體系有待健全。具體而言，一是文化遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立尚未成為所有文化遺址地方立法中的標(biāo)配型內(nèi)容，各地方一般將縣(市)文物行政主管部門(mén)作為執(zhí)行遺址的日常維護(hù)和管理的直接責(zé)任主體，但又未清晰界定文物行政管理部門(mén)的權(quán)責(zé)內(nèi)容，亦未明確具體的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)與之對(duì)應(yīng)。而且較少成立專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，更遑論配備專(zhuān)門(mén)人員予以常態(tài)化、專(zhuān)業(yè)化管理。二是雖然部分地方立法中設(shè)立了文化遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，但對(duì)其職責(zé)規(guī)定語(yǔ)焉不詳。如《太原市晉陽(yáng)古城遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》第五條雖然規(guī)定應(yīng)當(dāng)設(shè)立晉陽(yáng)古城遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，但內(nèi)容過(guò)少，只是原則性地規(guī)定為文物行政部門(mén)“可以委托”晉陽(yáng)古城遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)遺址的日常保護(hù)管理工作，不具有強(qiáng)制性。三是部分地方立法未明確文化遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)未履行或未完全履行法定職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任。例如，部分地方立法為加強(qiáng)紅色文化遺址保護(hù)建立了“保護(hù)責(zé)任人”制度，但只是簡(jiǎn)要以“列舉+兜底性規(guī)定”的形式明確了保護(hù)責(zé)任人的確立原則，并未對(duì)保護(hù)責(zé)任人具體履行哪些職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，也未建立嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制。對(duì)于紅色文化遺址的破壞行為、行政管理部門(mén)及文化遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的不作為、亂作為行為，刑事、民事、行政各個(gè)環(huán)節(jié)的處罰措施不夠完善，執(zhí)法強(qiáng)度和力度上有待加強(qiáng)。[2]

(三)多元主體協(xié)同治理機(jī)制有待完善

目前，我國(guó)文化遺址地方立法雖已初步建立起以政府為主導(dǎo)、遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)、社會(huì)力量參與的多元主體共治格局，但多數(shù)地方立法仍過(guò)分倚重于強(qiáng)化政府部門(mén)的責(zé)任主體地位，對(duì)于以公眾參與為核心的多元主體協(xié)同參與文化遺址保護(hù)、管理機(jī)制涉及較少。具言之，一是社會(huì)公眾參與文化遺址保護(hù)管理的渠道過(guò)窄。大部分地方立法只是原則性規(guī)定任何單位和個(gè)人都有依法保護(hù)文化遺址的義務(wù)，并以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的方式促使公眾積極參與文化遺址保護(hù)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與文化遺址的開(kāi)發(fā)利用等等。但在此種“政府主導(dǎo)模式”下，遺址保護(hù)力量仍以政府為主，稍顯單薄，不利于遺址保護(hù)重心的下移，也難以從基層著手改善文化遺址保護(hù)的現(xiàn)狀。而且多元主體間的參與方式相對(duì)單一，缺乏公民個(gè)人、社會(huì)組織參與文化遺址保護(hù)管理的有效渠道，尚未完全形成政府—社會(huì)—個(gè)人相互協(xié)作的保護(hù)管理模式。二是社會(huì)公眾參與文化遺址保護(hù)管理的實(shí)效性有待提升。這主要是緣于當(dāng)下文化遺址保護(hù)管理工作中的多元主體共治格局仍然是在政府及其職能部門(mén)主導(dǎo)下的一種自上而下的制度安排，而非出于行使和表達(dá)法律權(quán)利的自下而上的自發(fā)參與。[3]這導(dǎo)致文化遺址保護(hù)管理工作中政府及其職能部門(mén)決策的單向性過(guò)強(qiáng)，未形成真正獨(dú)立的、自覺(jué)的公眾參與機(jī)制。

三、文化遺址地方立法中主體職責(zé)的完善建議

(一)細(xì)化地方政府職能部門(mén)的職責(zé)

毋庸置疑，地方政府及其職能部門(mén)是文化遺址保護(hù)管理工作的主導(dǎo)力量。為避免文化遺址保護(hù)管理中政府相關(guān)部門(mén)的職能交叉、權(quán)責(zé)推諉怪狀，文化遺址地方立法需進(jìn)一步貫徹分級(jí)保護(hù)、屬地管理原則，細(xì)化政府職責(zé)劃分，明確列舉相關(guān)部門(mén)職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)于地方政府及其職能部門(mén)在文化遺址地方立法中的職責(zé)細(xì)化，筆者認(rèn)為可以遵循“三步走”的策略：首先，應(yīng)當(dāng)基于整體性的視角明確縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)文化遺址保護(hù)管理工作的主體性地位，并基于屬地管理、分級(jí)保護(hù)的原則詳細(xì)列明各級(jí)政府的職責(zé)。此外，還應(yīng)當(dāng)將文化遺址保護(hù)管理的權(quán)責(zé)體系涵蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處乃至村(居)民委員會(huì)，明確基層政府及村(居)民委員會(huì)的協(xié)助保護(hù)管理責(zé)任，化解遺址保護(hù)中的基層治理困境。其次，應(yīng)當(dāng)在眾多政府職能部門(mén)中明確文物行政主管部門(mén)作為本行政區(qū)域內(nèi)文化遺址保護(hù)管理工作的主管機(jī)關(guān)，并在地方立法條文中列明文物行政主管部門(mén)作為文化遺址保護(hù)管理主管機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)。再次，對(duì)于政府其他職能部門(mén)，不能簡(jiǎn)單地以“在各自職責(zé)范圍內(nèi)”做好文化遺址保護(hù)管理工作這樣的表述一言以蔽之。而應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府職能部門(mén)各自的職責(zé)范疇以及文化遺址保護(hù)管理所需的職能權(quán)限進(jìn)行科學(xué)界定，盡可能地明確相關(guān)職能部門(mén)的權(quán)責(zé)。如,公安部門(mén)主要負(fù)責(zé)打擊破壞文化遺址的違法犯罪活動(dòng)；規(guī)劃和自然資源部門(mén)主要負(fù)責(zé)制定文化遺址保護(hù)、管理、開(kāi)發(fā)、利用工作的總體規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；應(yīng)急管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)制定應(yīng)急預(yù)案，當(dāng)發(fā)生安全隱患、自然災(zāi)害等突發(fā)事件時(shí)對(duì)文化遺址及其周邊設(shè)施采取應(yīng)急處置措施……此外，合理界分部門(mén)職能的同時(shí)亦需完善責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)于文化遺址保護(hù)管理領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)工作人員的違法行為，可探索建立終身責(zé)任追究制。當(dāng)前已有部分地方立法彰顯了這一趨勢(shì)，如《黃岡市革命遺址遺跡保護(hù)條例》規(guī)定，對(duì)革命遺址遺跡保護(hù)實(shí)行終身責(zé)任追究制，地方政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)革命遺址遺跡保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，分管負(fù)責(zé)人負(fù)直接責(zé)任。由此從地方立法層面為紓解文化遺址保護(hù)管理中可能形成的行政不作為、亂作為卻難以追責(zé)的困境提供了有益借鑒。

(二)探索建立健全文化遺址專(zhuān)職保護(hù)管理機(jī)構(gòu)

目前，我國(guó)地方文化遺址的常態(tài)化、專(zhuān)業(yè)化保護(hù)與管理程度有所不足，一大原因便是相關(guān)地方立法中對(duì)文化遺址專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的規(guī)范闕如，要么未予規(guī)定，要么規(guī)定過(guò)于含糊。而縱觀部分歐美國(guó)家，盡管與我國(guó)國(guó)情存在差異，但不可否認(rèn)其文化立法起步較早，一大特色便是頗為注重文化遺產(chǎn)保護(hù)的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)設(shè)置。比如，法國(guó)以文化部作為文化遺產(chǎn)保護(hù)的最高決策機(jī)構(gòu)，其下設(shè)的文化遺產(chǎn)司專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)文化遺產(chǎn)的決策、規(guī)劃、監(jiān)督與保護(hù)；俄羅斯的遺產(chǎn)委員會(huì)、意大利的文化遺產(chǎn)部、墨西哥的國(guó)家人類(lèi)學(xué)和歷史局，[4]均為負(fù)責(zé)本國(guó)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)和管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，對(duì)于我國(guó)遺址主管機(jī)構(gòu)的設(shè)立具有一定的借鑒意義。我國(guó)《文物保護(hù)法》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》也均有明確條文規(guī)定，對(duì)于“不可移動(dòng)文物”要設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或由專(zhuān)人管理。因此，在相關(guān)地方立法中設(shè)立文化遺址的專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)既是基于地方文化遺址保護(hù)管理實(shí)踐的需要，也是貫徹落實(shí)國(guó)家立法的必然要求。

依前文所述，當(dāng)下部分地方立法已經(jīng)為文化遺址保護(hù)管理設(shè)立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或者是保護(hù)責(zé)任人，這一趨勢(shì)值得肯定。但仍需從以下幾方面進(jìn)一步加以完善：一是設(shè)立專(zhuān)門(mén)的文化遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)成為相關(guān)地方立法的標(biāo)配性?xún)?nèi)容。無(wú)論是一般性的歷史文化遺址的專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)還是紅色文化遺址的保護(hù)責(zé)任人，均應(yīng)下設(shè)于遺址所在地的縣(市)政府，在文物行政主管部門(mén)的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)文化遺址的保護(hù)、管理、研究和利用等日常事務(wù)性工作。二是應(yīng)當(dāng)在地方立法條文中明確規(guī)定文化遺址專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，具體條文表述可以采用“正向列舉+兜底性規(guī)定”的形式，即將文化遺址專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的職責(zé)盡可能地一一列明，如落實(shí)主管部門(mén)保護(hù)要求、日常保養(yǎng)維護(hù)、發(fā)生突發(fā)事件及時(shí)上報(bào)等，若有未盡之職責(zé)則留待法律法規(guī)補(bǔ)充規(guī)定。三是強(qiáng)化對(duì)文化遺址專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，一方面，文物行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)文化遺址專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與執(zhí)法檢查。另一方面，地方立法的法律責(zé)任部分也應(yīng)構(gòu)建起針對(duì)文化遺址專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)未履行職責(zé)或未完全履行職責(zé)的責(zé)任追究機(jī)制，概言之，需要涵蓋政務(wù)處分、行政處罰、民事賠償、刑事處罰這四大責(zé)任機(jī)制。此外，對(duì)于權(quán)屬不明的紅色文化遺址如何確立保護(hù)責(zé)任人，有的地方立法規(guī)定由街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兼任，有的地方立法則規(guī)定由縣級(jí)政府文化行政主管部門(mén)充當(dāng)保護(hù)責(zé)任人。筆者認(rèn)為還是由文化遺址所在地的文物行政主管部門(mén)作為兜底的保護(hù)責(zé)任人更為合適，原因在于文物行政主管部門(mén)作為文化遺址保護(hù)的主管部門(mén)，專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)，且經(jīng)費(fèi)、人員保障較為充足，能更好地對(duì)文化遺址實(shí)施針對(duì)性的保護(hù)管理，街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以從旁發(fā)揮協(xié)助職能。

(三)充分發(fā)揮多元主體協(xié)同治理作用

共建共治共享的社會(huì)治理新格局離不開(kāi)多元主體的參與?，F(xiàn)有文化遺址地方立法中初步建立起由政府主導(dǎo)、遺址專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)、社會(huì)力量參與的多元主體共治格局仍有待鞏固強(qiáng)化。此不僅是完善文化遺址保護(hù)管理機(jī)制的必然要求，也是國(guó)家治理理念轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之義。

因應(yīng)這一要求，文化遺址地方立法應(yīng)有針對(duì)性地加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)公眾參與文化遺址保護(hù)管理工作的制度性設(shè)計(jì)。首先，在文化遺址的保護(hù)開(kāi)發(fā)利用工作中，已有部分地方立法鼓勵(lì)企業(yè)等社會(huì)資本參與其中，未來(lái)地方立法應(yīng)進(jìn)一步明確文化遺址保護(hù)管理工作中的哪些事項(xiàng)可以允許企業(yè)等社會(huì)資本參與。由于文化遺址保護(hù)的特殊性，應(yīng)當(dāng)秉持“補(bǔ)缺”原則，即在政府力有不逮或者治理效果不佳的領(lǐng)域中，允許引入市場(chǎng)化機(jī)制，由企業(yè)、社會(huì)組織參與文化遺址的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用，滿(mǎn)足社會(huì)需求，彌補(bǔ)政府力量的缺項(xiàng)。其次，文化遺址地方立法還應(yīng)當(dāng)著重健全公眾參與機(jī)制。公眾有序參與地方立法已經(jīng)不再是一種抽象的政治信條或法律理念，而是已為政策文件和法律制度所確認(rèn)，并在立法實(shí)踐中漸次展開(kāi)的具體行動(dòng)。廣泛化的公眾參與，不僅體現(xiàn)于立法階段的聽(tīng)證會(huì)、收集意見(jiàn)等方式，亦體現(xiàn)于政府、企業(yè)與社會(huì)組織以及公民個(gè)人等多元主體的角色、地位和權(quán)責(zé)分配。未來(lái)的地方立法應(yīng)當(dāng)從制度層面進(jìn)一步厘清政府與企業(yè)、社會(huì)組織以及社會(huì)公眾在文化遺址保護(hù)管理中各自不同的作用和其行為的權(quán)力(利)邊界，根據(jù)各主體性質(zhì)的不同確立不同的功能角色和保障職責(zé)。[5]

欲突破以往在文化遺址保護(hù)管理中由政府部門(mén)主導(dǎo)的，自上而下的公眾參與機(jī)制的局限性，一是需要激發(fā)公眾參與文化遺址保護(hù)管理工作的熱情。政府應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳企業(yè)、社會(huì)組織乃至公民個(gè)人在文化遺址保護(hù)管理工作中的責(zé)任與義務(wù)，增強(qiáng)參與主體對(duì)文化遺址協(xié)同保護(hù)這一治理理念的認(rèn)同。二是地方立法中需要豐富公眾參與文化遺址保護(hù)管理的渠道。目前多數(shù)地方立法中關(guān)于公眾參與文化遺址保護(hù)管理的方式，局限于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，即對(duì)于遺址保護(hù)、利用及其管理方面作出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人和其他組織給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，但類(lèi)似的原則性規(guī)定缺乏具體的行為導(dǎo)向，關(guān)于如何實(shí)施公眾參與、公眾監(jiān)督以及激發(fā)社會(huì)主體參與文化遺址保護(hù)管理的手段、途徑仍缺乏具體的實(shí)現(xiàn)途徑。為此，應(yīng)當(dāng)建立起常態(tài)化的公眾參與機(jī)制，除了傳統(tǒng)的專(zhuān)家學(xué)者參與咨詢(xún)論證、公眾的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)之外，還可以從參與志愿服務(wù)、宣傳教育、監(jiān)督評(píng)估等方面著手。當(dāng)然，文化遺址地方立法中建立起政府部門(mén)對(duì)于公眾參與咨詢(xún)論證、監(jiān)督舉報(bào)等的反饋機(jī)制也是必不可少的。只有對(duì)公眾參與文化遺址保護(hù)管理予以規(guī)范化、制度化，才能使得文化遺址保護(hù)管理真正實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理的格局。

我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于文化遺址保護(hù)的規(guī)定多散見(jiàn)于《文物保護(hù)法》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等法律法規(guī)中，但由于條文內(nèi)容不具有專(zhuān)門(mén)性，故以上法律法規(guī)對(duì)文化遺址的保護(hù)更多地在于原則性的指引作用，難以針對(duì)性解決文化遺址保護(hù)中的具體問(wèn)題。地方立法層面雖然已有諸多專(zhuān)門(mén)性立法，開(kāi)創(chuàng)了地方文化遺址立法的新格局，但眾多文化遺址地方立法中仍存在不少局限之處，尤其體現(xiàn)于文化遺址保護(hù)的主體職責(zé)界分問(wèn)題。基于多元主體協(xié)同治理的理念，未來(lái)文化遺址地方立法有必要進(jìn)一步細(xì)化政府相關(guān)職能部門(mén)的內(nèi)部權(quán)責(zé)，構(gòu)建文化遺址專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)體系，同時(shí)厘清政府與企業(yè)、社會(huì)組織及社會(huì)公眾在文化遺址保護(hù)管理中的外部權(quán)責(zé)關(guān)系，探索完善政府主導(dǎo)、文化遺址專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)、社會(huì)組織和公眾深度參與的保護(hù)管理模式，形成文化遺址協(xié)同保護(hù)管理的合力，最終實(shí)現(xiàn)文化遺址地方立法的精細(xì)化與科學(xué)化。