事業(yè)單位預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀與對(duì)策探究

要錦芝 深圳市龍崗區(qū)重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)管理署

一、事業(yè)單位預(yù)算績效管理的基本概念、特殊性及理論基礎(chǔ)

（一）事業(yè)單位預(yù)算績效管理的基本概念

預(yù)算績效管理是機(jī)關(guān)事業(yè)單位開展資金預(yù)算并根據(jù)多種對(duì)策確保資產(chǎn)的預(yù)算支出與具體的支出相一致的一種情況。也就是說，預(yù)算績效管理的總體目標(biāo)十分明了，便是以支出結(jié)果為基本的導(dǎo)向性開展成本管理。這類方式主要包含依據(jù)考核指標(biāo)的具體內(nèi)容開展業(yè)績考核運(yùn)作，與此同時(shí)全程跟蹤管控，并在過后對(duì)績效評(píng)價(jià)開展管理方法，意見反饋績效評(píng)價(jià)結(jié)果并運(yùn)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果，這樣一系列過程組成了預(yù)算績效管理系統(tǒng)。事業(yè)單位的預(yù)算績效管理要堅(jiān)持社會(huì)效益，從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績效等設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性等方面對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的成效進(jìn)行全面分析，結(jié)合問題提出切實(shí)整改措施。

（二）事業(yè)單位預(yù)算績效管理的特殊性

1.預(yù)算績效考核提高事業(yè)單位績效管理水平。預(yù)算績效考核是預(yù)算績效管理發(fā)展趨勢的一個(gè)關(guān)鍵，其考核水平代表了預(yù)算績效管理水平，更是衡量和評(píng)估事業(yè)單位績效管理水平的重要指標(biāo)。加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績效考核的管理有利于提高整體的績效管理意識(shí)，意識(shí)提高了，管理效率才能有所提升。同時(shí)，要提高績效管理水平，就要清晰目前績效管理處于什么階段，了解績效管理水平如何，如此才能知道怎么去改進(jìn)和完善[1]。

2.預(yù)算績效管理決定我國預(yù)算管理改革方向。預(yù)算績效管理更加重視預(yù)算結(jié)果，重視效率與服務(wù)質(zhì)量，關(guān)注點(diǎn)由投入轉(zhuǎn)向了產(chǎn)出，是預(yù)算管理的理念改革。事業(yè)單位不斷追求預(yù)算績效的管理水平，就會(huì)更加重視資金的投入與使用效率，更加注重服務(wù)的質(zhì)量與水平，隨著改革不斷深入，事業(yè)單位深化預(yù)算管理，改革績效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)績效管理，進(jìn)而直接決定我國整體的預(yù)算管理方向。

3.預(yù)算績效管理推進(jìn)社會(huì)主義政治文明進(jìn)程。隨著預(yù)算績效管理的實(shí)施與深入，一方面使得事業(yè)單位更加重視預(yù)算支出的結(jié)果以及效率，提高了整體的服務(wù)水平，將績效評(píng)價(jià)管理結(jié)果進(jìn)行公示，使得服務(wù)更加透明化。另一方面，預(yù)算績效考核也使得人民群眾更加受益，人們參與到預(yù)算中，真正發(fā)揮了參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)等。政府不斷為民服務(wù)，人民群眾切實(shí)受益，如此就推進(jìn)了和諧社會(huì)和社會(huì)主義政治文明建設(shè)[2]。

（三）事業(yè)單位預(yù)算績效管理的理論基礎(chǔ)

1.國外理論。實(shí)際上早在1943年，美國學(xué)者里德雷(Ridley)和西蒙(Simon)就已經(jīng)開始研究事業(yè)單位的績效考核，美國政府在20世紀(jì)50年代到70年代期間開始將事業(yè)單位績效考核與預(yù)算制度相結(jié)合。阿爾蒙德(1993)提出績效預(yù)算考核既要考慮政治變量也要考慮經(jīng)濟(jì)變量，即四個(gè)主要變量：人民參政（民主化）、政府能力（權(quán)力）、經(jīng)濟(jì)增長（財(cái)富）和分配（福利）。馬文．B.曼德爾(Marvin．B．Mandell)(2011)提出，必須從政府實(shí)際出發(fā)做政府的預(yù)算開支，同時(shí)負(fù)責(zé)預(yù)算管理的人員也必須擁有相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和職業(yè)道德。

2.國內(nèi)理論。我國的學(xué)者也從不同的角度出發(fā)，對(duì)事業(yè)單位績效預(yù)算考核進(jìn)行了研究。其中彭國甫、盛明科(2004)提出事業(yè)單位績效預(yù)算考核要重視五個(gè)領(lǐng)域：政府績效考核體系的構(gòu)建與實(shí)施研究、政府績效考核理論框架的構(gòu)建和學(xué)理層面的闡釋、政府績效考核的科學(xué)化民主化與法治化研究、特定事業(yè)單位績效考核的研究以及政府績效考核的心理因素及應(yīng)用機(jī)制研究。劉尚希、史興旺(2017)在以前科學(xué)研究海外及其中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位預(yù)算績效的根基上明確提出了要完善預(yù)算績效考核管理體系，在完善預(yù)算績效的根基上匯報(bào)體系，與此同時(shí)以月份歷時(shí)開展預(yù)算考核和綜合考核，考核完畢之后，必須開展考核評(píng)定，將預(yù)算績效考核實(shí)際效果利潤最大化，從這幾個(gè)方面建立預(yù)算績效考核的體系[3]。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效考核中的現(xiàn)狀及問題

（一）編制預(yù)算的主體定位不夠準(zhǔn)確

預(yù)算是操縱范疇最廣泛的技術(shù)性，因?yàn)樗P(guān)聯(lián)到全部組織機(jī)構(gòu)而不但是這其中的好多個(gè)部門。許多人一提起預(yù)算就想到財(cái)務(wù)，認(rèn)為預(yù)算本就屬于財(cái)務(wù)范疇，實(shí)際上預(yù)算中財(cái)務(wù)的確是主要角色，因?yàn)轭A(yù)算要涉及資金平衡以及報(bào)表編制等等，但是除此之外，預(yù)算還涉及業(yè)務(wù)和管理，它是將業(yè)務(wù)、資金、管理綜合一體化的事項(xiàng)，不僅僅是財(cái)務(wù)的事。預(yù)算一方面要對(duì)資金的流向進(jìn)行統(tǒng)籌編制，另一方面還要對(duì)資金支出的結(jié)果做好預(yù)計(jì)，綜合考慮項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)管理，這些工作必須要業(yè)務(wù)科室參與，僅財(cái)務(wù)人員無法高質(zhì)量完成[4]。

（二）預(yù)算績效管理體系不夠完善

事業(yè)單位的預(yù)算績效管理體系不夠健全，導(dǎo)致一部分事業(yè)單位針對(duì)預(yù)算績效管理相對(duì)忽視。一方面，一部分事業(yè)單位沒有清晰的預(yù)算績效管理制度，實(shí)際工作中對(duì)于績效管理也缺乏周全的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和規(guī)劃，沒有指標(biāo)以及考核細(xì)則的限制，績效管理效果無法保證，無法實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算管理的系統(tǒng)化。另一方面，部分事業(yè)單位的績效預(yù)算考核缺乏完善的指標(biāo)體系支撐，導(dǎo)致部門管理者也難以選擇合適的績效預(yù)算管理方式，更不知如何設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系。有些部門績效管理指標(biāo)中三級(jí)指標(biāo)僅設(shè)置一項(xiàng)，對(duì)項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)置過于簡單，無法反映項(xiàng)目目標(biāo)全貌，甚至有些部門所有指標(biāo)均填寫“不適用”，有些部門產(chǎn)出指標(biāo)中只填報(bào)數(shù)量指標(biāo)或只填報(bào)質(zhì)量指標(biāo)，其他二級(jí)指標(biāo)均未填報(bào)。這樣的指標(biāo)填報(bào)方式也無法實(shí)現(xiàn)有效的績效預(yù)算管理[5]。

（三）缺乏評(píng)價(jià)考核和監(jiān)督環(huán)節(jié)

一部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作人員缺乏績效評(píng)價(jià)考核意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)。同一個(gè)部門因?yàn)轫?xiàng)目負(fù)責(zé)人的不同，導(dǎo)致績效管理資料填報(bào)質(zhì)量不一，有些項(xiàng)目填報(bào)內(nèi)容完整、規(guī)范，指標(biāo)設(shè)置相對(duì)充分、合理，但有些項(xiàng)目填報(bào)質(zhì)量明顯較差[6]。在實(shí)際預(yù)算編制中最重要的原則就是“是否符合部門自身情況，是否能按照計(jì)劃執(zhí)行，執(zhí)行后的效率以及社會(huì)效益是否有保證”，缺乏這一部分的評(píng)價(jià)考核，項(xiàng)目執(zhí)行起來就可能沒有實(shí)際成效，同時(shí)執(zhí)行監(jiān)督的缺乏也使得預(yù)算執(zhí)行中的安全性，穩(wěn)定性和效率都難以保障。在部門資金難以合理配置，資金使用效率低時(shí)，評(píng)價(jià)考核和監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺乏也會(huì)導(dǎo)致無法及時(shí)地調(diào)整資金使用方向，從而難以防范控制資金風(fēng)險(xiǎn)。

三、應(yīng)對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題的策略建議

（一）健全預(yù)算績效管理體系

首先，各單位要制定明確的規(guī)章制度來約束預(yù)算績效管理，對(duì)于預(yù)算績效考核工作要有完備的戰(zhàn)略要求和規(guī)劃，保證工作人員在實(shí)際工作中有規(guī)可依，在預(yù)算績效管理時(shí)能夠統(tǒng)籌安排，有效整體規(guī)劃，并確立各單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，將業(yè)績考核核心理念融進(jìn)預(yù)算管理整個(gè)過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、費(fèi)用預(yù)算監(jiān)管一起變成預(yù)算管理的有機(jī)化學(xué)組成部分。

其次，要設(shè)置合理的績效考核指標(biāo)，沒有考核指標(biāo)，工作人員對(duì)考核總是難以重視起來。指標(biāo)設(shè)置要包括投入和管理目標(biāo)（包括預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行管理、項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理等）、產(chǎn)出目標(biāo)（包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本）、效益目標(biāo)（包括服務(wù)對(duì)象滿意度、社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益等）。指標(biāo)填報(bào)也是重點(diǎn)，要規(guī)范項(xiàng)目績效運(yùn)行監(jiān)控指標(biāo)填報(bào)質(zhì)量，不可過于簡單，要求財(cái)務(wù)人員要做好對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的指導(dǎo)，有效提升各項(xiàng)目人員對(duì)各績效表格的填報(bào)水平。另外，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，以體系為支撐進(jìn)行工作，依據(jù)體系細(xì)則對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行考核，并根據(jù)指標(biāo)評(píng)估考核結(jié)果，如此得出的結(jié)果就能夠保證真實(shí)有效，大大提高績效預(yù)算考核工作的效率。

最后，推進(jìn)績效結(jié)果信息公開，事業(yè)單位的預(yù)算項(xiàng)目尤其是群眾關(guān)心的涉及民生福祉的項(xiàng)目，在進(jìn)行績效預(yù)算考核后，要通過官方網(wǎng)站等渠道將績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開，保障群眾的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府資金去向的透明度，接受群眾的監(jiān)督，更好地服務(wù)于群眾。通過深化績效管理，科學(xué)制定指標(biāo)體系，對(duì)各部門工作績效進(jìn)行綜合考核，引導(dǎo)各部門以扎實(shí)作風(fēng)和過硬措施，履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)，全面落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，踐行高質(zhì)量發(fā)展要求。推進(jìn)績效管理，科學(xué)制定指標(biāo)體系，對(duì)各單位工作績效開展綜合考核，引導(dǎo)各部門以扎實(shí)作風(fēng)和過硬措施，履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)，全面落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，踐行高質(zhì)量發(fā)展要求。

（二）建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果數(shù)據(jù)管理制度

建立專業(yè)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位預(yù)算績效結(jié)果數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，完成績效評(píng)價(jià)結(jié)果數(shù)據(jù)信息的系統(tǒng)化、專業(yè)化管理方法。首先，要規(guī)范項(xiàng)目績效運(yùn)行監(jiān)控填報(bào)質(zhì)量，確保項(xiàng)目目標(biāo)填報(bào)完整、規(guī)范。尤其是產(chǎn)出指標(biāo)下的數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效指標(biāo)，效益指標(biāo)下的社會(huì)效益指標(biāo)以及滿意度指標(biāo)，都要設(shè)置相應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)。同時(shí)要實(shí)現(xiàn)信息共享，把績效考核的指標(biāo)填報(bào)信息全部輸入事業(yè)單位的績效預(yù)算管理系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)部門的信息能夠與業(yè)務(wù)部門的信息共享，如此預(yù)算工作進(jìn)行起來就會(huì)更加便捷，獲取信息更加迅速。其次，建立完善的績效評(píng)價(jià)結(jié)果數(shù)據(jù)管理制度，強(qiáng)化預(yù)算績效管理力度，提高財(cái)政資金的使用效益，對(duì)部門項(xiàng)目重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)。最后，開展預(yù)算績效監(jiān)控，檢查績效運(yùn)行監(jiān)控情況，發(fā)揮績效考核的導(dǎo)向激勵(lì)作用。要認(rèn)真梳理項(xiàng)目各維度的任務(wù)指標(biāo)，豐富三級(jí)指標(biāo)和年度指標(biāo)值的填報(bào)，要不斷優(yōu)化、充實(shí)績效指標(biāo)的設(shè)置，從而加強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)控力度。同時(shí)還要進(jìn)一步發(fā)揮績效考核的導(dǎo)向激勵(lì)作用，通過深化績效管理，科學(xué)制定指標(biāo)體系，對(duì)各部門工作績效進(jìn)行綜合考核，引導(dǎo)各部門以扎實(shí)作風(fēng)和過硬措施，履職盡責(zé)，全面落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)。

（三）完善績效監(jiān)控、激勵(lì)與問責(zé)

首先，加強(qiáng)支出政策事前評(píng)估論證管理，同時(shí)在預(yù)算年度中期常態(tài)化開展預(yù)算績效監(jiān)控工作，并要求所有預(yù)算單位均要開展預(yù)算績效監(jiān)控，為加強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)控力度，可以牽頭組織開展預(yù)算績效監(jiān)控抽查工作，并對(duì)監(jiān)控抽查結(jié)果進(jìn)行通報(bào)。其次，將預(yù)算績效管理納入年度政府績效考核。要求各部門先行開展預(yù)算績效自評(píng)，提供較為翔實(shí)的自評(píng)材料，要有客觀地評(píng)價(jià)，有針對(duì)性的意見建議。同時(shí)將績效自評(píng)結(jié)果信息公開，將此作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。指定負(fù)責(zé)績效自評(píng)的牽頭部門，財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門要緊密結(jié)合，對(duì)所有項(xiàng)目結(jié)合項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)完成情況，先進(jìn)行績效自評(píng)，圍繞預(yù)算管理工作實(shí)際，如實(shí)反映預(yù)算管理中存在的問題，提出有針對(duì)性的改革措施，保證績效自評(píng)質(zhì)量。最后，建立全面問責(zé)制。逐漸將業(yè)績考核核心理念和方式融進(jìn)預(yù)算定編、實(shí)行、監(jiān)管整個(gè)過程，將一般公共性預(yù)算、政府性基金預(yù)算等所有列入預(yù)算管理方法，進(jìn)一步保證“掏錢必問效，失效必追責(zé)”，為此加強(qiáng)預(yù)算工作中的準(zhǔn)確性和規(guī)范性，提升機(jī)關(guān)事業(yè)單位總體預(yù)算績效考評(píng)的高效率。

加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用是硬化義務(wù)約束的關(guān)鍵內(nèi)容，因此，應(yīng)將績效自評(píng)結(jié)果信息公開，績效自評(píng)是費(fèi)用預(yù)算分配和業(yè)務(wù)流程調(diào)節(jié)的重要依據(jù)。事業(yè)單位要將績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到后續(xù)的預(yù)算安排和政策調(diào)整過程中，優(yōu)先保障績效評(píng)價(jià)好的項(xiàng)目。指定負(fù)責(zé)績效自評(píng)的牽頭部門，財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門要緊密結(jié)合，圍繞預(yù)算管理工作實(shí)際，如實(shí)反映預(yù)算管理中存在的問題，提出有針對(duì)性的改革措施，保證績效自評(píng)質(zhì)量。財(cái)政部門根據(jù)各單位的項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督。預(yù)算編制部門要充分了解自己的預(yù)算項(xiàng)目，能夠全面準(zhǔn)確合理設(shè)置項(xiàng)目目標(biāo)。全面設(shè)置項(xiàng)目目標(biāo)能夠反映項(xiàng)目目標(biāo)全貌，按照月度、季度對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)值進(jìn)行分解，確保按時(shí)完成項(xiàng)目目標(biāo)。不僅僅是數(shù)量指標(biāo)或質(zhì)量指標(biāo)。

四、結(jié)語

綜合來看，預(yù)算績效管理作為提高財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治效益的管理活動(dòng)，是政府績效管理的重要組成部分，更是提升政府管理效能的重要抓手。經(jīng)過幾年的探索，預(yù)算績效管理工作實(shí)踐取得了積極進(jìn)展。一是績效目標(biāo)管理方法大力加強(qiáng)。二是業(yè)績考核監(jiān)管平穩(wěn)執(zhí)行。三是績效評(píng)價(jià)范疇不斷擴(kuò)大。四是績效評(píng)價(jià)結(jié)果獲得合理運(yùn)用。但在取得實(shí)效的與此同時(shí)也要了解到現(xiàn)階段機(jī)關(guān)事業(yè)單位預(yù)算績效管理中依然存有許多的問題，這也不斷要求事業(yè)單位要建立完善的預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果數(shù)據(jù)管理制度，遵循結(jié)果導(dǎo)向原則、目標(biāo)管理原則、責(zé)任追究原則、公開透明原則。

加強(qiáng)預(yù)算績效管理，進(jìn)一步提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)政局管理水平，既是深層次貫徹執(zhí)行科學(xué)發(fā)展觀的必定規(guī)定，也是完善政府部門績效管理制度、推進(jìn)行政體制改革的重要舉措，對(duì)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)建設(shè)高效、責(zé)任的政府具有重要意義。

績效預(yù)算管理可以說是事業(yè)單位一切正常運(yùn)營的關(guān)鍵推動(dòng)力，事業(yè)單位的預(yù)算績效考核能夠提高事業(yè)單位績效管理水平、影響我國預(yù)算管理改革方向、推進(jìn)社會(huì)主義政治文明進(jìn)程。應(yīng)對(duì)工作單位預(yù)算績效考核中產(chǎn)生的問題，機(jī)關(guān)事業(yè)單位可以根據(jù)完善預(yù)算績效管理管理體系、創(chuàng)建績效評(píng)價(jià)結(jié)果數(shù)據(jù)管理制度、健全業(yè)績考核鼓勵(lì)與問責(zé)等舉措來解決，以此提高事業(yè)單位整體的預(yù)算績效考核管理，提高事業(yè)單位的辦事效率，推進(jìn)事業(yè)單位的正常運(yùn)營，推動(dòng)事業(yè)單位不斷實(shí)現(xiàn)其社會(huì)效益和社會(huì)使命。