鄉(xiāng)村振興背景下瑤老參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐困境與優(yōu)化路徑
——基于LN縣的調(diào)查研究

熊 鵬

(云南民族大學(xué)，云南 昆明 650500)

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總體目標(biāo)下，依靠舊有治理模式與治理理念已難以滿足當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需求，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制尤其是構(gòu)建社會治理共同體成為未來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”的重要課題，這要求我們充分重視人民群眾的主體地位，特別是注重鄉(xiāng)村社會精英所發(fā)揮的積極作用及影響力，使之能夠有效地參與到鄉(xiāng)村治理過程中來，以彌補(bǔ)國家力量等原有主體在治理功能上的缺失，實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)與鄉(xiāng)村自治的良性互動。在此時(shí)代背景下，新鄉(xiāng)賢逐漸走入人們的視野，成為政界、學(xué)界研究構(gòu)建社會治理共同體所重點(diǎn)關(guān)注的力量。

近些年來，新鄉(xiāng)賢一詞在中央歷次會議及文件精神中成為高頻詞匯，其中《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年(2016-2020年)規(guī)劃綱要》第十八篇第三十六章第二節(jié)“加快建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村”著重提出了要“培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、優(yōu)良家風(fēng)、新鄉(xiāng)賢文化”的目標(biāo)要求。2018年中共中央國務(wù)院在《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中再次強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理的作用。黨和國家近年來多次提及新鄉(xiāng)賢文化，為新鄉(xiāng)賢的作用發(fā)揮提供了政策依據(jù)，作為新時(shí)代的一種關(guān)系型社會資本，新鄉(xiāng)賢是現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會資本的“人化”凝聚，也是匯集鄉(xiāng)村振興強(qiáng)大合力的重要媒介。[1]學(xué)界對新鄉(xiāng)賢在參與鄉(xiāng)村治理相關(guān)問題上也已進(jìn)行了諸多探討，就新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的價(jià)值而言，周耀杭、劉義強(qiáng)認(rèn)為新鄉(xiāng)賢在村莊發(fā)展中以德引領(lǐng)與規(guī)制村民思想行為的“軟”治理，是對依法治村“硬”治理的有益補(bǔ)充。[2]陳寒非則認(rèn)為新鄉(xiāng)賢是一種處于基層治理體制之外的治村力量，他們在參與治理的過程中所受到的體制機(jī)制約束較小，能夠“較為靈活機(jī)動地整合鄉(xiāng)村資源，推動鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升鄉(xiāng)村社會資源配置能力”[3]。李歲科認(rèn)為新鄉(xiāng)賢屬于鄉(xiāng)村振興的重要社會力量，并將成為鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力，提出要把制度建設(shè)擺在首位，以制度建設(shè)為牽引，在理念宣傳、工作機(jī)制、項(xiàng)目載體及實(shí)踐形式上促進(jìn)新鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用。[4]從現(xiàn)有的研究可以看出，學(xué)界已認(rèn)識到新鄉(xiāng)賢是未來鄉(xiāng)村治理的重要主體之一，然而部分研究仍然停留在理論討論的層面，關(guān)于新鄉(xiāng)賢參與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的研究仍有較大拓展空間。

鄉(xiāng)村治理作為一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程，將新鄉(xiāng)賢力量進(jìn)行有效整合將是鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)有效治理的必由之路。近些年來各地政府紛紛響應(yīng)“培育新鄉(xiāng)賢文化”的時(shí)代號召，積極整合本地新鄉(xiāng)賢力量，成功打造了諸如貴州黔南、浙江上虞及德清等富有地方性特色的治理模式，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興提供了地方樣板。瑤老文化是長久以來瑤族社會生態(tài)環(huán)境下的文化積淀，瑤老作為植根于瑤族社會的“內(nèi)生型精英”，在諸多特質(zhì)上與新鄉(xiāng)賢相吻合，能夠迎合鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中構(gòu)建治理共同體的現(xiàn)實(shí)需求。劉衛(wèi)平也認(rèn)為，鄉(xiāng)賢與瑤老之間存在著耦合性，從一定程度上而言，瑤老就是瑤族社會的“鄉(xiāng)賢”，對歷史上的瑤老所蘊(yùn)含的社會治理智慧進(jìn)行創(chuàng)新性發(fā)展并賦予時(shí)代內(nèi)涵，也是對歷史上優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的一種自覺。[5]從現(xiàn)實(shí)層面看，通過瑤老與新鄉(xiāng)賢兩者角色的互構(gòu)，將瑤老作為新鄉(xiāng)賢合理引導(dǎo)到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與意義。本文論題的來源正是通過對LN縣瑤老參與下的鄉(xiāng)村治理展開探討，分析瑤老作為新鄉(xiāng)賢參與瑤族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐困境與優(yōu)化路徑，助力瑤族地區(qū)鄉(xiāng)村治理績效的提升與鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。

一、理論廓清：瑤老相關(guān)研究回顧與LN縣瑤老參與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀概述

以瑤老為構(gòu)成主體的“瑤老制”作為瑤族社會內(nèi)生型的傳統(tǒng)社會組織，在以瑤族習(xí)慣法作為治理規(guī)約的支撐下，主要在于解決各類矛盾糾紛、抵御外來侵略勢力、組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動等。中華人民共和國成立后，“瑤老制”已自行消亡不復(fù)存在，然而瑤老作為一項(xiàng)文化符號依舊存在于瑤族社會并發(fā)揮著作用。學(xué)界關(guān)于瑤老參與鄉(xiāng)村治理展開過諸多富有成效的探討。李琴認(rèn)為瑤族地區(qū)民間首領(lǐng)的存在，是全體瑤民以長期共同形成并遵守的習(xí)俗所維系而成，并以此構(gòu)成瑤民族內(nèi)部自我管理的秩序基礎(chǔ)，她提議將瑤族民間首領(lǐng)納入或并入民族鄉(xiāng)村的管理隊(duì)伍，推舉頭人及民間組織權(quán)威人士擔(dān)任鄉(xiāng)村干部，促成地方權(quán)威和國家權(quán)威的良性互動。[6]劉衛(wèi)平認(rèn)為，瑤老本身就是所在地的文化精英，這一群體在文化傳承、族群融合與延續(xù)等方面發(fā)揮著重要的作用，在全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下，新鄉(xiāng)賢發(fā)揮著愈來愈重要的作用，因此，我們應(yīng)合理轉(zhuǎn)化和引導(dǎo)瑤老等傳統(tǒng)社會治理主體，將其納入國家基層政府干部隊(duì)伍建設(shè)和新鄉(xiāng)賢隊(duì)伍建設(shè)當(dāng)中，使其成為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興與治理的體現(xiàn)時(shí)代特質(zhì)的社會治理先進(jìn)主體。[7]孫榮壚從文化的邏輯探討瑤老對瑤族社會發(fā)揮的影響，認(rèn)為瑤老制在國家力量的介入之下受到了一定的沖擊，然而瑤老制并沒有完全消失，相反基于文化的邏輯在宗教、人生儀式及各種傳統(tǒng)公共活動中持續(xù)發(fā)揮著作用。[8]陳敬勝認(rèn)為瑤老治理借助血緣地緣形成的網(wǎng)絡(luò)實(shí)施治理，維系共同體完整，追求在動態(tài)中實(shí)現(xiàn)平衡，通過新時(shí)代對傳統(tǒng)優(yōu)秀文化進(jìn)行創(chuàng)新性發(fā)展和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，既是尊重歷史，也是為鄉(xiāng)村治理提供智慧支持，而瑤老組織治理智慧為解決基層問題提供了新思路。[9]縱觀現(xiàn)有成果，學(xué)界較多探討瑤老在鄉(xiāng)村場域中的價(jià)值及與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系等方面，對于當(dāng)前促進(jìn)瑤老積極融入鄉(xiāng)村治理具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，但現(xiàn)有研究多偏向于理論研究，對現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)注較少。

為推進(jìn)瑤族鄉(xiāng)村社會法治進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的“善治”，2014年以來LN縣找準(zhǔn)瑤老、新鄉(xiāng)賢文化同鄉(xiāng)村治理的結(jié)合點(diǎn)，不斷探索瑤老文化在鄉(xiāng)村治理的新價(jià)值，通過瑤老與新鄉(xiāng)賢兩者角色互相建構(gòu)的方式，走出一條以瑤老調(diào)解員為有益補(bǔ)充的瑤老治村模式。根據(jù)LN縣的要求，瑤老調(diào)解員的遴選及聘任一般遵從“推薦與自愿相結(jié)合、理論與實(shí)踐相結(jié)合、中年與青年相結(jié)合、地方性與代表性相結(jié)合”的原則，同時(shí)要求瑤老基本具備“會講本地話、了解本地事、掌握本地情、知曉本地俗”的能力，最后由當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府、村民委員會、各個生產(chǎn)隊(duì)群眾三方共同認(rèn)可方可擔(dān)任這一職務(wù)?，幚险{(diào)解員的聘期一般為一年，考核合格且熱心于調(diào)解工作者可以繼續(xù)擔(dān)任，而未參與調(diào)解工作及考核不通過者則由村委會提出解聘建議，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所審查后再由縣人民調(diào)解委員會下發(fā)解聘通知書。LN縣通過借助瑤老在瑤族民眾中的信任優(yōu)勢，將瑤寨中德高望重、熱心為民、具有較高威信的瑤老們轉(zhuǎn)化為“和事佬”，積極組建瑤老調(diào)解隊(duì)伍，將瑤老調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接，探索構(gòu)建了一套以“黨組織+瑤老+先生公”為地方特色的瑤老調(diào)解矛盾糾紛機(jī)制，發(fā)揮黨組織在基層的思想引領(lǐng)作用、橋梁紐帶作用、先鋒模范作用和帶動提升作用的同時(shí)，充分利用瑤老調(diào)解員的基層優(yōu)勢，形成了集預(yù)防、調(diào)解、穩(wěn)控于一體的“大調(diào)解”工作格局。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年瑤老調(diào)解組織成立至今，共受理民事糾紛5311件，調(diào)解成功5257件，沒有因調(diào)解不及時(shí)而引發(fā)群體性事件的情況。[10]總體來看，LN縣著力探索構(gòu)建起以瑤老調(diào)解員為主體的瑤老治村模式充分顯示其優(yōu)越性，走出了一條民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新之路。

二、困境檢討：LN縣瑤老參與鄉(xiāng)村治理的不足之處

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，LN縣瑤老在參與鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)踐中已取得初步成效，并在此基礎(chǔ)上推動了鄉(xiāng)村的法治化建設(shè)。然而，通過在LN縣NG村的實(shí)地田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)瑤老參與鄉(xiāng)村治理方面仍存在多重困境亟待解決，具體表現(xiàn)在：基層黨組織引領(lǐng)瑤老參與鄉(xiāng)村治理力度不足、鄉(xiāng)村治理主體法治意識及其思維的淡薄、瑤老作用發(fā)揮的保障機(jī)制不完善。

(一)基層黨組織引領(lǐng)瑤老參與鄉(xiāng)村治理力度不足

進(jìn)入新時(shí)代以來，基層社會的主要矛盾已發(fā)生顯著變化，在全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期的當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理在治國理政中占據(jù)著愈來愈重要的地位，而要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理這一宏偉目標(biāo)，就需要充分發(fā)揮黨對鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，LN縣瑤老作為新生的治理主體之一，他們在參與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中已展現(xiàn)出重要價(jià)值，但基層政府與村兩委在思想及保障等層面對這一群體并沒有給予足夠多的重視，基層黨組織引領(lǐng)瑤老隊(duì)伍方面的先鋒模范作用不突出，削弱了瑤老參與鄉(xiāng)村治理的積極性，致使以“黨員+瑤老+先生公”為主的特色黨群治理模式所能產(chǎn)生的戰(zhàn)斗力有限。另外，在瑤老人選的選擇辦法上，LN縣尚未確立一套機(jī)制嚴(yán)謹(jǐn)、方式方法明確的遴選標(biāo)準(zhǔn)，在談及如何被選為瑤老人選時(shí)，瑤老調(diào)解員TZM說：“主要因?yàn)槲沂歉咧挟厴I(yè)，村里面有什么事我也知道，村干部也都認(rèn)識我，所以我就被推薦做瑤老了”(1)訪談對象：TZM(1976—)，男，瑤族，NG村人，中共黨員，訪談時(shí)間：2019年1月22日。。由此可見，當(dāng)?shù)鼗鶎狱h組織在人員的遴選上偏向于吸收熟知本民族文化及知曉現(xiàn)代法治理念者，基于這一理念，瑤老這一群體的構(gòu)成偏向于本地化。同時(shí)，瑤老也是一個開放的集合體，構(gòu)成主體呈現(xiàn)出多元化的特征。在對NG村瑤老進(jìn)行學(xué)歷統(tǒng)計(jì)時(shí)，四名瑤老均為初高中學(xué)歷，由于法治素養(yǎng)上的欠缺與管理理念上的落后，部分瑤老在參與基層矛盾調(diào)解時(shí)，所采用的技巧仍停留在使用縣鄉(xiāng)分發(fā)的《人民調(diào)解員使用手冊》上，工作的開展憑借的是瑤老日常所積累的經(jīng)驗(yàn)及個人社會關(guān)系，調(diào)解的成功與否很大程度取決于瑤老自身所具有的個人威信與能力。總體而言，LN縣基層黨組織對瑤老依法治村缺少一套完整科學(xué)且合理的遴選及統(tǒng)籌管理機(jī)制，致使基層黨組織難以實(shí)現(xiàn)對瑤老群體的高效領(lǐng)導(dǎo)，工作往往事倍功半，無法實(shí)現(xiàn)“人盡其才”，無助于提升瑤老投身鄉(xiāng)村治理工作的效率與積極性。

(二)鄉(xiāng)村治理主體法治意識及其思維的淡薄

鄉(xiāng)村治理要實(shí)現(xiàn)法治化目標(biāo)，必然離不開治理主體法治思維的培育，鄉(xiāng)村治理主體作為推動鄉(xiāng)村走向“善治”的重要力量，法治思維的生成及其提升對于鄉(xiāng)村治理法治化具有至關(guān)重要的作用?，幾宓貐^(qū)鄉(xiāng)村社會受到自然環(huán)境、歷史文化等因素的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相對滯后，所在地民眾法治思維普遍不高，部分群眾對于通過法律途徑解決糾紛維護(hù)權(quán)益仍存有刻板印象，認(rèn)為其程序繁瑣、效率低下，多數(shù)主體對于訴求方式尚不明晰，這給瑤族地區(qū)鄉(xiāng)村治理帶來了現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。在田野調(diào)查的過程中，便發(fā)現(xiàn)一個由瑤老調(diào)解員所記錄的一個典型案例：

甲方為PWB，乙方為PYL。根據(jù)甲方供述，她一直住在千年瑤寨的老屋中，近幾年雙手總是疼痛，求過很多醫(yī)生都未曾治愈，“問仙”才知道是隔壁鄰居房屋的梁柱作怪。而根據(jù)乙方的反映，她所住的房子是阿公祖?zhèn)飨聛淼?，該房子的地皮原來是甲方的，是上祖上從甲方祖宗手中買過來蓋房子的，至于新加的梁柱也從未超過地界。訪談得知，瑤老調(diào)解員TZM曾多次勸說甲方去縣人民醫(yī)院做全面檢查，不要聽信鬼神之術(shù)和民間偏方，結(jié)果均以失敗告終，后來調(diào)解員便將調(diào)解的出路轉(zhuǎn)向甲方在外當(dāng)兵的兒子，但收效甚微，其子對于此事的立場同甲方相差無幾，堅(jiān)持把乙方家中的梁柱拆除更換。由于甲方迷信思想嚴(yán)重，雙方各執(zhí)己見、互不相讓，最終調(diào)解無果，瑤老調(diào)解員決定終止村委調(diào)解，轉(zhuǎn)而向鎮(zhèn)政府申請協(xié)調(diào)調(diào)解。(2)案例來源于田野調(diào)查期間NG村人民調(diào)解委員會瑤老TZM提供的調(diào)解工作記錄，時(shí)間：2019年1月22日。

由此可見，部分年紀(jì)較長、受教育程度較低的民眾法治思維薄弱。在面對糾紛的過程中，“人治”“禮治”等思維仍舊在發(fā)揮著作用，部分民眾對于調(diào)解工作所抱持的態(tài)度是“可有可無”、缺乏效力。一旦遇到矛盾糾紛，首先想到的往往是如何以最佳方式維護(hù)己方的利益，而不是化解糾紛矛盾，這就導(dǎo)致在解決問題的時(shí)候容易陷入僵局而停滯不前?，幚险{(diào)解員TZM在其2018年度的調(diào)解工作小結(jié)中提及：“在調(diào)解工作中，由于民眾文化低，導(dǎo)致思想認(rèn)識不高，一些簡單的糾紛本可以盡快解決，但因?yàn)樗枷牍虉?zhí)、迷信，缺少法治意識，導(dǎo)致事情錯綜復(fù)雜無法解決”。民眾法治意識的淡薄對于當(dāng)前存在的矛盾糾紛調(diào)解存在顯著的影響，相關(guān)治理主體法治意識及思維的培育及提升是破解瑤族地區(qū)鄉(xiāng)村治理困局的重要任務(wù)之一。

(三)確?，幚献饔冒l(fā)揮的保障機(jī)制不完善

瑤老在參與鄉(xiāng)村治理中缺少必要的物質(zhì)保障，這在一定程度上挫傷了工作的積極性，影響了治理績效的達(dá)成，也阻礙了鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)現(xiàn)。就LN縣而言，盡管相關(guān)部門提供了對應(yīng)的補(bǔ)貼，然而具體的執(zhí)行卻依舊達(dá)不到良好的效果，究其原因在于只有在順利完成調(diào)解工作的情況下，瑤老才能夠領(lǐng)取到相應(yīng)的補(bǔ)貼。通過對瑤老調(diào)解員的訪談及內(nèi)部資料得知，每年縣財(cái)政固定劃撥50萬元作為人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)，調(diào)解員每個月由政府發(fā)放100元的固定工資，另外采取底薪+“以案定補(bǔ)”的方式，即根據(jù)調(diào)解事件性質(zhì)的大小來決定獎勵的標(biāo)準(zhǔn)：一般性糾紛調(diào)解成功獎勵250元，失敗給予100元；一宗重大糾紛(一方為10-30人)調(diào)解成功獎勵450元，失敗給予350元；一宗群體性事件(31人以上的)調(diào)解成功獎勵800元，失敗給予400元。(3)材料來源于LN縣內(nèi)部資料：LN縣社會治安綜合治理委員會、人民調(diào)解委員會關(guān)于印發(fā)《LN縣村(居)委瑤老人民調(diào)解員工作考核辦法》的通知，2018年11月12日。以LN縣NG村2018年調(diào)解工作的年度總結(jié)來計(jì)算，一名瑤老調(diào)解員全年可獲得的工資收入也只不過略超萬元，對于長期在LN縣當(dāng)?shù)厣罟ぷ鞯恼{(diào)解員及其背后的家庭而言無疑是不足的，這也導(dǎo)致瑤老在鄉(xiāng)村治理的參與度不夠高，影響工作積極性與成效。此外，在調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)，LN縣本地對于瑤老參與鄉(xiāng)村治理缺乏正確的認(rèn)知，對于許多正面事跡未能夠做到及時(shí)全面的宣傳報(bào)道，無助于提升瑤老在基層的信任度，最終阻礙鄉(xiāng)村治理工作的推動。當(dāng)前來看，無論是現(xiàn)有財(cái)政上的扶持力度，抑或是已有的物質(zhì)及精神保障機(jī)制，對于瑤老調(diào)解員隊(duì)伍的維持都是薄弱且不足的，長此以往對于后續(xù)鄉(xiāng)村人才的補(bǔ)充與培養(yǎng)是不利的。鄉(xiāng)村治理過程中如若缺少人才的支持與引領(lǐng)，無疑會使瑤老調(diào)解員隊(duì)伍因難以流入新鮮血液而導(dǎo)致之后工作的開展后繼乏力，最終難以展現(xiàn)鄉(xiāng)村社會活力。

三、路徑探討：LN縣瑤老參與鄉(xiāng)村治理的完善進(jìn)路

瑤老是LN縣鄉(xiāng)村治理的重要組成主體之一，是基層政府及村級組織實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”的得力幫手，在鄉(xiāng)村治理的過程中發(fā)揮著引領(lǐng)及示范作用。如前文所述，瑤老在參與鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)踐中仍存在著困境。在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)的新時(shí)代背景之下，實(shí)現(xiàn)瑤族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的“善治”既需要如新鄉(xiāng)賢般的瑤老等多元主體的共同參與，也需要利用各式手段保障瑤老參與鄉(xiāng)村治理的長效健康運(yùn)行。其中，鄉(xiāng)村治理法治化的關(guān)鍵在于基層黨組織觀念的轉(zhuǎn)變及執(zhí)行力的提升[11]，加強(qiáng)基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位是促進(jìn)瑤老參與鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)治理績效的關(guān)鍵任務(wù)，能夠有力地給予引導(dǎo)與扶持；提升鄉(xiāng)村社會治理主體的法治意識及思維是首要任務(wù)，能夠有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治化的高效運(yùn)轉(zhuǎn)；強(qiáng)化對瑤老調(diào)解員隊(duì)伍依法治村的認(rèn)識與扶持是重要任務(wù)，能夠長久地確保工作取得實(shí)效。

(一)深化基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用

習(xí)近平總書記指出：“民族地區(qū)要重視基層黨組織建設(shè)，使之成為富裕一方、團(tuán)結(jié)一方、安定一方的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，使每一名黨員成為維護(hù)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定、促進(jìn)共同富裕的一面旗幟”。[12]發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，構(gòu)建多元主體良性互動的鄉(xiāng)村治理格局，不僅是強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的客觀需要，更是加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求。[13]基層黨組織作為黨在鄉(xiāng)村社會的組織機(jī)構(gòu)，始終處于基層社會的核心關(guān)鍵地位并發(fā)揮著戰(zhàn)斗堡壘作用，對于LN縣鄉(xiāng)村治理困局的破解，關(guān)鍵任務(wù)在于強(qiáng)化基層黨組織的建設(shè)，通過黨建引領(lǐng)及支持好民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理。從黨建引領(lǐng)層面而言，以基層黨建塑造鄉(xiāng)村治理的公共性，強(qiáng)化基層治理的政治基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村治理的生動實(shí)踐則能夠激活黨建的政治性，重塑黨建的生命力，強(qiáng)化基層黨建的治理效能。[14]LN縣可嘗試建立將黨員同瑤老相結(jié)合的工作機(jī)制，以黨建引領(lǐng)瑤老工作能力的提升，逐漸塑造一種“我是黨員也是本族瑤老”的身份意識，在明晰黨員身份政治意涵及瑤老身份民族意涵的同時(shí)，將基層黨組織的政治優(yōu)勢同瑤老的本土優(yōu)勢結(jié)合共同轉(zhuǎn)化為推動民族鄉(xiāng)村地區(qū)法治建設(shè)的強(qiáng)大力量。此外，從制度保障層面而言，完善好瑤老參與鄉(xiāng)村治理的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，為瑤老參與村莊中的政治實(shí)踐和社會活動提供遵循，具體而言，可根據(jù)本地的實(shí)際狀況，依法酌情使部分成績突出、口碑良好的瑤老在村民委員會及黨組織中擔(dān)任一定的角色與職務(wù)，為他們提供展現(xiàn)工作能力的平臺與渠道，充分發(fā)揮基層的人才優(yōu)勢，不斷提升他們的參與鄉(xiāng)村治理的成就感與榮譽(yù)感，為鄉(xiāng)村法治建設(shè)提供源源不斷的人才力量。

(二)深化瑤族地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體法治意識及思維的提升

在新時(shí)代背景下，鄉(xiāng)村治理不再完全依靠國家力量的強(qiáng)制推行，而是呈現(xiàn)出政府、社會組織、個人等多元主體共治的特征，具體由政府同各方相互配合、相互促進(jìn)、相互監(jiān)督共同以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理。鄉(xiāng)村治理尤其是民族地區(qū)鄉(xiāng)村的治理要實(shí)現(xiàn)“善治”，除堅(jiān)持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，還需要著重強(qiáng)化不同鄉(xiāng)村治理主體法治意識及思維的提升。長期以來，少數(shù)民族群眾作為國家權(quán)力在鄉(xiāng)村治理的末梢，法治思維長期停留在過往歷史上的特殊人文風(fēng)情與鄉(xiāng)土民情，這給新時(shí)代民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理帶來了現(xiàn)實(shí)性的障礙，也對少數(shù)民族群眾法治思維的提升提出了新的要求。少數(shù)民族鄉(xiāng)村群眾法治思維的培育最重要的是要著眼于所在群體的自身特點(diǎn)。宋才發(fā)認(rèn)為“法治思維”，就是要把法治的基本原理、基本規(guī)則和基本要求運(yùn)用于邊疆地區(qū)安全治理的實(shí)踐過程。[15]具體而言，瑤族地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，要著眼于在村民中確立法律及法治的權(quán)威，并奠定堅(jiān)實(shí)的法治思想基礎(chǔ)?，幾迦罕姺ㄖ嗡仞B(yǎng)水平并不相同，對這一主體的宣傳與培訓(xùn)應(yīng)有所區(qū)別，可嘗試建立動態(tài)法治案例宣傳機(jī)制，做到理論聯(lián)系實(shí)際，通過宣傳運(yùn)用法治思維和法治手段解決現(xiàn)實(shí)矛盾糾紛的真實(shí)案例，提升治理主體對于法治的認(rèn)同感與學(xué)習(xí)動力，進(jìn)而引導(dǎo)自主學(xué)習(xí)，逐步形成善于運(yùn)用法治解決現(xiàn)實(shí)矛盾問題的思維能力，最終實(shí)現(xiàn)瑤族地區(qū)鄉(xiāng)村治理法治主體思維的養(yǎng)成及應(yīng)用法治思維應(yīng)對現(xiàn)實(shí)問題能力的提升。除此以外，瑤老作為新鄉(xiāng)賢在參與的權(quán)威性要得以發(fā)揮，還需要充分強(qiáng)化對瑤老隊(duì)伍的宣傳力度，廣泛提升所在地民眾對調(diào)解工作的知曉度與認(rèn)同感，讓法治化工作得到更多少數(shù)民族群眾的熟悉與認(rèn)可。

(三)強(qiáng)化對瑤老隊(duì)伍依法治村水平的認(rèn)識與扶持

全面建設(shè)法治中國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，立足點(diǎn)在鄉(xiāng)村，難點(diǎn)也在鄉(xiāng)村。同歷史上的瑤老不同，當(dāng)前瑤老的意涵有三點(diǎn)變化：一是瑤老隊(duì)伍運(yùn)行更加有效透明，相較于舊時(shí)期的自行組織，瑤老在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并在原有“因俗而治”的方式之外又新注入民主、法治等現(xiàn)代思想，有效地保障治理的公平公正性；二是構(gòu)成主體范圍更加廣泛，當(dāng)前的瑤老既有本地年長且德高望重的老人，也有年富力強(qiáng)的本地精英或經(jīng)濟(jì)層面有貢獻(xiàn)者的加入，人員來源呈現(xiàn)多元化特征；三是文化及社會意涵更加彰顯，如今的瑤老已褪去政治功能，成為瑤族傳統(tǒng)文化的傳播者及現(xiàn)代社會秩序的守護(hù)者?，幚蠐碛衅渌卫碇黧w所不具備的獨(dú)特價(jià)值，如何能夠有效地發(fā)揮鄉(xiāng)村社會的人才智力優(yōu)勢，需要地方政府及其村級組織在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上加以思考并予以合理引導(dǎo)與規(guī)范。思想是一切工作的根本指南，基層村級組織作為鄉(xiāng)村治理的核心主導(dǎo)力量，要積極引導(dǎo)基層干部從思想意識上樹立對瑤老正確的認(rèn)知，明確瑤老是發(fā)揮“三治”融合鄉(xiāng)村治理體系的重要調(diào)節(jié)器，積極引導(dǎo)瑤老融入到治村共同體中，充分激發(fā)瑤老作為新鄉(xiāng)賢的內(nèi)在潛能。同時(shí)，面對鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛的多樣性與復(fù)雜性，更加需要依靠專業(yè)化、行業(yè)化、經(jīng)驗(yàn)化的專業(yè)人才?，幚献鳛猷l(xiāng)村治理的重要組成主體，接受法治教育理應(yīng)是一個長久且持續(xù)的過程，基層黨組織可以主導(dǎo)建立健全相關(guān)常態(tài)化法治培訓(xùn)與學(xué)習(xí)機(jī)制，并邀請高校、公檢法單位開展常態(tài)化法治培訓(xùn)與學(xué)習(xí)活動，將法治理念傳達(dá)至廣闊的瑤族地區(qū)鄉(xiāng)村社會當(dāng)中，保障瑤老隊(duì)伍法治思維的與時(shí)俱進(jìn)，強(qiáng)化瑤隊(duì)伍依法治村的水平，同時(shí)組建宣講團(tuán)，將瑤老治村的先進(jìn)事跡及經(jīng)驗(yàn)通過多種形式走進(jìn)基層民眾的生活中，提升作為新鄉(xiāng)賢的瑤老與民眾的互動，為促進(jìn)瑤老參與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”提供有力抓手。

四、結(jié)語

民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化事關(guān)邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和鄉(xiāng)村振興等重大議題。從LN縣瑤老參與鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)踐來看，LN縣通過扎根本地區(qū)民族實(shí)際，將瑤老作為重要的法治資源吸收到鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中來，通過瑤老與新鄉(xiāng)賢之間的角色互構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的“善治”提供了新的解決方案與工作思路。然而在基層黨建引領(lǐng)、治理主體法治思維、瑤老隊(duì)伍扶持力度等方面還存在著顯著的短板。從法治的視角予以完善，積極構(gòu)建多元協(xié)同治理機(jī)制促進(jìn)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，還需要通過強(qiáng)化黨建在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用、提升村民的法治思維及瑤老隊(duì)伍的專業(yè)化水平，充分激發(fā)瑤族鄉(xiāng)村內(nèi)生動力，以此為瑤族地區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)“善治”提供有力保障，進(jìn)而走出一條具有中國特色的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理道路。