完善新時(shí)代矛盾糾紛化解機(jī)制

文 于麗娜 北京市社會(huì)科學(xué)院綜合治理研究所助理研究員

矛盾糾紛的存在是社會(huì)發(fā)展過程中的常態(tài)化現(xiàn)象，預(yù)防和化解社會(huì)矛盾是我國國家治理的核心內(nèi)容之一。［1］黨的十九大報(bào)告指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)的主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。主要矛盾的轉(zhuǎn)化決定了矛盾糾紛化解機(jī)制實(shí)踐的根本任務(wù)與工作重點(diǎn)。因此，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展與安全，加強(qiáng)對(duì)新時(shí)代矛盾糾紛化解機(jī)制的深入研究，將矛盾糾紛控制在一定的有序狀態(tài)，對(duì)于創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的社會(huì)氛圍，推動(dòng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

我國矛盾糾紛化解機(jī)制的現(xiàn)狀

多年來，我國建立了有效的矛盾糾紛化解機(jī)制，形成“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“人民調(diào)解”等一系列典型的中國經(jīng)驗(yàn)，成為化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)社會(huì)整合的重要途徑。我國矛盾糾紛化解機(jī)制在適應(yīng)矛盾糾紛發(fā)展過程中，為了滿足人們解決矛盾糾紛的需求，經(jīng)過不斷的調(diào)整和完善，呈現(xiàn)了以下幾方面特點(diǎn)。

從以事后處置為主轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^預(yù)防與事后處置并重。事前的預(yù)防可以將矛盾糾紛就地化解在萌芽狀態(tài)，防止矛盾糾紛的演化升級(jí)。近年來，各地政府越來越注重從政策上推動(dòng)矛盾糾紛的源頭預(yù)防和化解。例如，政法機(jī)關(guān)將基層矛盾糾紛排查化解工作作為平安建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不斷創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。積極落實(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，從源頭上預(yù)防潛在的社會(huì)矛盾糾紛。建立第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)重要決策、重大項(xiàng)目進(jìn)行“合法性、合理性、可行性、可控性”前置分析，預(yù)測(cè)潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并做好應(yīng)急預(yù)案。完善公示聽證、專家咨詢、合法性審查、新聞發(fā)布會(huì)等機(jī)制，拓寬公眾參與決策的渠道，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效規(guī)避決策不當(dāng)帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。［2］司法機(jī)關(guān)通過政策推動(dòng)，不斷加強(qiáng)矛盾糾紛的源頭治理和化解?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》首次提出“訴源治理”，從法院的角度加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防和化解。2021年2月，中央通過并下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》，多措并舉推動(dòng)法治力量向矛盾糾紛源頭預(yù)防用力。

從以訴訟審判為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鈾C(jī)制互補(bǔ)。“自改革開放以來，中國的民商糾紛持續(xù)增長(zhǎng)，并大量訴諸于法院，所謂的‘訴訟爆炸’已經(jīng)出現(xiàn)，部分法院面臨著較為嚴(yán)重的‘人案’矛盾……隨著中國社會(huì)轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展、全面依法治理的深入展開以及公民權(quán)利意識(shí)的普遍化，未來還會(huì)涌現(xiàn)出更多的新型糾紛，法院所面臨的案件數(shù)量還會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)”。［3］為了緩解法院壓力，滿足人民需求，從中央到地方積極探索構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制。矛盾糾紛多元化解機(jī)制改革是黨的十八屆四中全會(huì)確定的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，并且黨中央從頂層設(shè)計(jì)角度對(duì)此進(jìn)行了戰(zhàn)略安排?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》以及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》均明確提出，要推進(jìn)和完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制。［4］2016年，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》；2016年7月，山東省頒布第一部地方性法規(guī)《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》；2017年11月，福建省通過了《福建省多元化解糾紛條例》。［4］2018年，北京市制定了《北京市矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)三年規(guī)劃（2018—2020年）》；2020年，四川省頒布了《四川省糾紛多元化解條例》；2021年，上海市通過了《上海市促進(jìn)多元化解矛盾糾紛條例》。在制度推動(dòng)下，我國的矛盾糾紛化解從以訴訟審判為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鈾C(jī)制相互補(bǔ)充的具有中國特色的矛盾糾紛化解體系。

從以線下矛盾糾紛化解機(jī)制為主轉(zhuǎn)變?yōu)榫€上線下相結(jié)合。隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)的快速發(fā)展和普及深入，人們生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨大改變，同時(shí)催生了以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的新型矛盾糾紛。新型矛盾糾紛推動(dòng)了在線矛盾糾紛化解機(jī)制的誕生和發(fā)展。2016年，《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》明確提出“要根據(jù)‘互聯(lián)網(wǎng)+’戰(zhàn)略要求，創(chuàng)新在線糾紛解決方式”。同年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，將建設(shè)“智慧法院”列入國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等前沿科技在司法中的深度應(yīng)用。2020年新冠肺炎疫情期間，全國法院在中央的指示和部署下，加速推廣在線訴訟，司法實(shí)踐對(duì)在線訴訟的規(guī)則需求日趨強(qiáng)烈。各種線上平臺(tái)及移動(dòng)法院、調(diào)解小程序等在線矛盾糾紛解決渠道逐步多元化，矛盾糾紛化解機(jī)制開始從以線下為主轉(zhuǎn)變?yōu)榫€下線上相互結(jié)合補(bǔ)充模式。

新時(shí)代矛盾糾紛化解機(jī)制存在的不足

我國社會(huì)發(fā)展階段的變化以及社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變使我國矛盾糾紛化解機(jī)制面臨著新的形勢(shì)，給矛盾糾紛化解實(shí)踐帶來了一定的壓力和挑戰(zhàn)。在中央和地方的共同推動(dòng)下，具有中國特色的多元化矛盾糾紛化解機(jī)制逐步形成，并上升到了地方性法規(guī)層面。但要適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)客觀現(xiàn)實(shí)的要求和人民的新期待，我國的矛盾糾紛化解機(jī)制仍存在一些問題和不足之處。

多元化解機(jī)制之間的銜接聯(lián)動(dòng)有待加強(qiáng)。目前，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接機(jī)制還不夠完善，不能有效形成合力。一些矛盾糾紛形成因素錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及領(lǐng)域較多，僅靠一個(gè)部門難以解決，多數(shù)情況下需要人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解協(xié)同處理，但由于涉及部門較多，機(jī)制不完善難以形成上下級(jí)、多部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同的局面。再者，信息共享機(jī)制有待進(jìn)一步完善。由于政府?dāng)?shù)據(jù)信息系統(tǒng)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且缺乏有效整合，加之政府部門條塊分割的影響以及多種因素的綜合影響，導(dǎo)致相關(guān)部門之間信息共享程度較低，不利于推動(dòng)矛盾糾紛的高效化解。

社會(huì)參與的深度和廣度有待加強(qiáng)。新時(shí)代的社會(huì)治理格局是共建共治共享的新格局，矛盾糾紛化解也離不開社會(huì)力量的廣泛參與，以彌補(bǔ)政府力量在矛盾糾紛化解中的不足。各地方在推動(dòng)社會(huì)力量參與矛盾糾紛化解機(jī)制中作出了很多嘗試，但是由于缺乏制度保障和激勵(lì)機(jī)制，社會(huì)參與的深度和廣度明顯不足。

在線矛盾糾紛化解機(jī)制有待完善。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速發(fā)展以及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”模式的推動(dòng)下，我國在線矛盾糾紛解決機(jī)制剛起步，并取得了一定進(jìn)展，但是我國在線矛盾糾紛化解機(jī)制仍有很多需要完善的地方。例如，一些相關(guān)法律法規(guī)不健全，比如電子證據(jù)的審查；法院的配套基礎(chǔ)硬件設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還比較薄弱；既有法律專業(yè)知識(shí)又有計(jì)算機(jī)知識(shí)的復(fù)合型人才比較缺乏；在線矛盾糾紛解決機(jī)制面臨數(shù)據(jù)采集和隱私保護(hù)之間矛盾，等等。

調(diào)整和完善新時(shí)代矛盾糾紛化解機(jī)制的路徑

針對(duì)矛盾糾紛化解機(jī)制在新時(shí)代面臨的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，需要從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、完善機(jī)制、推動(dòng)社會(huì)共同參與、加強(qiáng)源頭治理、加強(qiáng)社會(huì)心理干預(yù)等多個(gè)方面入手，不斷完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，最大限度化解矛盾糾紛，減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，為推進(jìn)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

加強(qiáng)黨對(duì)矛盾糾紛化解工作的領(lǐng)導(dǎo)。我國的奮斗歷程證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家事業(yè)不斷發(fā)展的“定海神針”，［6］是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)矛盾糾紛多元化解機(jī)制深入發(fā)展，整合矛盾糾紛化解資源的重要保障。因此，要以“黨建+”為抓手，加強(qiáng)黨對(duì)矛盾糾紛化解工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持，強(qiáng)化新時(shí)代矛盾糾紛化解機(jī)制的思想引領(lǐng)。加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的黨建工作，以黨建促進(jìn)各部門之間的協(xié)同與配合、資源的整合、信息的共享，建立黨領(lǐng)導(dǎo)的矛盾糾紛化解工作格局。加強(qiáng)基層黨建，創(chuàng)新居民議事協(xié)商機(jī)制，暢通群眾參與矛盾糾紛化解渠道。

完善訴訟與非訴訟的銜接機(jī)制。一是充分發(fā)揮訴前調(diào)解的分流作用，加強(qiáng)調(diào)解程序與審判程序、調(diào)解部門與審判部門的對(duì)接，同時(shí)加強(qiáng)調(diào)解人員與審判人員的對(duì)接，進(jìn)一步提高非訴訟方式分流案件的比例，減緩審判壓力。二是加強(qiáng)司法調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解的銜接。人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接不僅要加強(qiáng)程序?qū)?，暢通溝通協(xié)同渠道，加強(qiáng)程序?qū)?，暢通溝通協(xié)同渠道，還要加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解結(jié)果的司法確認(rèn)，提升人民調(diào)解的法律效力。另外，要加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解的法律指導(dǎo)，保障人民調(diào)解在合法合規(guī)的框架內(nèi)展開，從而實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解的合法性。三是不斷完善訴源治理機(jī)制。爭(zhēng)取黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持，整合資源，創(chuàng)新模式，推動(dòng)建立健全訴源治理工作機(jī)制，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在矛盾糾紛源頭治理中的作用，與基層人民調(diào)解力量協(xié)同，共同推動(dòng)在訴源治理中的重要作用。

建立健全在線矛盾糾紛解決機(jī)制。一是健全在線矛盾糾紛解決機(jī)制的法律法規(guī)和制度，為在線解決矛盾糾紛相關(guān)的程序、個(gè)人信息數(shù)據(jù)保護(hù)等提供合法性支持和保障。二是加強(qiáng)在線矛盾糾紛解決機(jī)制平臺(tái)建設(shè)。提升矛盾糾紛化解網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)智能化水平，利用科學(xué)技術(shù)增強(qiáng)矛盾糾紛的分析和處置能力。加強(qiáng)多個(gè)平臺(tái)之間以及線上線下的互聯(lián)互通，提高在線矛盾糾紛解決的效率，減少當(dāng)事人的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。三是完善政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)計(jì)算機(jī)設(shè)備以及通訊網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，保障在線矛盾糾紛解決平臺(tái)運(yùn)行通暢。四是在做好司法人員常態(tài)化法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)司法人員計(jì)算機(jī)技術(shù)培訓(xùn)，以及在線矛盾糾紛解決平臺(tái)的操作培訓(xùn)，保障在線解決矛盾糾紛過程順利暢通。

加強(qiáng)矛盾糾紛的源頭治理。一是進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的落實(shí)，嚴(yán)格將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作作為政府重大項(xiàng)目決策的必經(jīng)程序，充分評(píng)估因政府決策可能引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境影響等，真正落實(shí)“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”。二是加強(qiáng)各街道、各部門、各單位矛盾糾紛排查化解工作，尤其是圍繞重點(diǎn)工作、重點(diǎn)時(shí)期、突發(fā)事件的矛盾糾紛排查，分類做好矛盾糾紛的化解工作。加強(qiáng)基層資源整合，著力實(shí)現(xiàn)資源集約化、力量多元化、調(diào)處快捷化，以提升基層矛盾糾紛排查化解能力。三是進(jìn)一步提升群眾訴求解決力度。政府要提升工作能力，提高群眾訴求解決率，在源頭上化解群眾生活類矛盾，減少同一類矛盾糾紛的反復(fù)申訴。同時(shí)，充分利用信息化手段，加強(qiáng)群眾訴求信息的整合分析，深入開展矛盾糾紛的特征研究，提高對(duì)矛盾糾紛發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)判能力，有針對(duì)性地開展矛盾糾紛的源頭治理工作。

推動(dòng)社會(huì)力量參與矛盾糾紛化解。一是圍繞矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)行業(yè)和領(lǐng)域，加強(qiáng)推動(dòng)和培育專業(yè)性、行業(yè)性的人民調(diào)解組織力度。二是擴(kuò)大政府購買社會(huì)服務(wù)范圍，將這些專業(yè)性、行業(yè)性的組織納入政府采購名錄，為其發(fā)展提供必要的財(cái)力支持。三是廣泛聘請(qǐng)社會(huì)人士參與兼職調(diào)解工作，并給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，建立激勵(lì)機(jī)制。四是大力推進(jìn)律師參與矛盾糾紛的化解。律師具有專業(yè)的法律素養(yǎng)，依靠律師參與矛盾糾紛調(diào)解，不僅靈活、便捷，而且調(diào)解案件的專業(yè)性更強(qiáng)，更易于獲得糾紛雙方當(dāng)事人的信任，也易于解決矛盾糾紛。進(jìn)一步完善律師參與矛盾糾紛化解的管理辦法，探索以市場(chǎng)化機(jī)制深入推進(jìn)律師參與化解矛盾糾紛。

建立社會(huì)心理干預(yù)機(jī)制。一是加強(qiáng)對(duì)專職調(diào)解員心理學(xué)知識(shí)的普及與培訓(xùn)。二是依托社區(qū)、調(diào)解室、線上平臺(tái)等建立心理咨詢室，配備專業(yè)心理輔導(dǎo)人員，對(duì)居民開展心理健康宣傳教育和心理疏導(dǎo)。依托醫(yī)院專業(yè)心理科室，建立社會(huì)心理服務(wù)工作中心，為群眾開展心理咨詢服務(wù)，幫助一些由于心理失衡、行為失常的特殊人群理順情緒，解開心結(jié)。構(gòu)建社會(huì)心理疏導(dǎo)工作機(jī)制，將心理疏導(dǎo)與法律服務(wù)相結(jié)合，不僅可以解決實(shí)際問題，引導(dǎo)群眾依法理性處理矛盾糾紛，也能夠從根本上解決心理問題，防范風(fēng)險(xiǎn)，化解危機(jī)。