政府間事權與支出責任劃分研究

葉燕青 東莞市職教城管理中心

目前，我國通過小康社會的全面建設來實現公共服務均等化，這是國家發(fā)展中的重要目標任務。其中，政府的責任是向人們提供令其滿意的公共服務。當前現代經濟不斷發(fā)展，加上人們生活水平提升，公眾要求公共服務質量更高，因此很重視國家以及地方在公共服務方面的差異，注重政府公共服務產出效果，以及產出效果對于公眾生活帶來的改善。劃分政府間的事權以及支出責任，可以使政府間的財政關系更加清晰，政府也能夠在這一條件下積極發(fā)揮公共財政職能，使政府向公眾提供基本公共服務。根據社會發(fā)展和國民經濟發(fā)展的實際情況，積極探索政府間事權和支出責任的分工，確定中央政府、地方政府重點領域支出分擔原則，落實好改革貫徹方案，以此提升國家的公共服務與社會福利水平，提升民生水平，完善市場經濟體制。

一、政府間事權和支出責任的概念

（一）事權概念

政府之間的事權主要是指各級政府按照自身位置以及職能，向公眾進行服務、管理的公共事務責任、職責以及權力。劃分政府間的事權基礎是公共責任劃分礎，使公民獲得更加良好的公共服務。除此之外，在法治政府方面進行研究可知，政府逐漸轉型為服務型政府，這能夠將政府公信力提升。政府職能發(fā)生改變，可使其提供更好的政府服務[1]。各級政府基于公共服務水平（8類18項）的提升進行權力劃分，而不是基于行政劃分進行。

（二）支出責任概念

支出責任概念、事權概念有時會被混淆，事責為做事的支出，支出責任為財政事責，支出責任指的是滿足公共服務的目標，政府應用財政手段全面落實事權職責，這一職責主要是指資金支付以及管理責任。支出責任則具備以下三種類型：第一種是同級政府的專項支出責任，政府級別相同，可落實同級政府財政收入分配的執(zhí)行職責；第二種是共同支出責任，即為政府落實共同事權條件下制定的支出責任；第三種是委托支出責任，即為地方政府接受中央政府委托的部分事權，中央政府向地方的轉移支付是財政的主要來源，具體是指中央政府向地方政府撥資金。

二、政府間事權劃分的理論

(一)原因

財政事權劃分是指政府間分配支出責任，在政府間財政關系建設中不僅是起點，也是核心部分，還能夠明確劃分出各級政府的事權意義。準確的事權劃分是構成共同市場的主要條件，共同市場對市場資源配置作用發(fā)揮有決定作用，條件統(tǒng)一的情況下，資源要素與商品能夠自由流動[2]。保證事權劃分的合理性與科學性，可以使各級政府在財政分權體制下激勵相容，將自身優(yōu)勢發(fā)揮出來，加強競爭，并且在競爭中合作。另外，事權劃分具有合理性與準確性，能夠為財政分權體制下的公共服務落實提供相應條件，提升財政分權效率需要準確事權劃分的支出。另外，事權劃分具有科學性與合理性，能夠作為財政支出作用發(fā)揮的前提。實質上，現代財政指的是社會公眾向政府授予管理、購買等公共服務，政府需要掌握公眾時機需求，明確政府支出情況，以及確定事權的基礎上，明確合理財政融資方式。事權劃分具有科學性與合理性，應將政府治理作為重要支柱。合理運行財政分權體制，能夠進一步完善政府治理情況，事權劃分體制具有科學性與合理性，能夠使財政分權體制推動政府治理工作開展。

（二）理論依據

首先，應遵循外部性原則。政府的公共服務將呈現為外部性特征，政府職責劃分決策中，應確定由哪級政府承擔公共服務的外部性。進行公共服務時，應保證在效益、成本內部化最小的地理轄區(qū)提供服務。其次，應注重處理信息的復雜性，考察在中央政府以及地方政府中職責的劃分情況，對處理信息的復雜性加以考慮。處理信息過程中，各級別政府具有的優(yōu)勢不同。根據信息復雜程度進行判定，越復雜的信息越適合基層管；信息復雜程度低屬于全局性問題，可由國家管。最后，應落實激勵相容機制。對于政府角度來說，在相應制度的安排下，政府根據劃定的職能將職能工作做好，能夠擴大全局利益，可使制度安排激勵相容，以此擴大全社會利益。

三、政府間事權與支出責任存在的問題

（一）各級政府公信力存在差異

中國財政運行具備公共支出地方化這一突出的特征，這意味著政府層級越低需承擔的支出責任更多，而越高層的政府反而支出越少，導致事權在上層、事責在下層，使得事權與支出責任分化。這極大程度上是因為政府間事權不匹配支出責任而出現問題。經過調查顯示，我國政府公信力存在差序化，群眾對于中央政府的信任程度遠遠大于地方政府，在出現問題時，人民群眾與輿論風向大多都在指責當地政府的不作為[3]。同時對中央政府寄予厚望，希望中央政府對事源進行徹查，提高政府的治理能力。在這種恐慌情緒的影響下，對于社會穩(wěn)定是及其不利的。

（二）上下級政府之間信息交流存在障礙

在面對公共事務時，政府一定要發(fā)揮其主導作用，運用政府充足的公共資源來協調各方，政府作為信息的檢驗者和政策的制定者，需要對問題出現的原因等信息做出有效的判斷，在信息的基礎上做出決策，確保突發(fā)風險得到及時有效的應對，及時阻止問題進一步擴大，最大程度上減少人民生命健康和財產安全受到的侵害[4]。在治理公共事務時，政府應對公共資源進行有效利用，明確責任界定，讓政府的不同部門找到屬于自己的定位。

上級政府與下級政府之間對于自己要有明確的定位，地方政府要服從中央政府發(fā)布的指令，及時做出行動，并且對中央政府進行實時匯報。地方政府治理公共事務沒有有效執(zhí)行中央政府的指令，對于本地區(qū)實際情況不夠重視，使得群眾對于地方政府的信心缺失[5]。中央政府雖然承擔了責任起到了調控作用，但是地方政府的反饋并不及時，信息得不到有效的傳達，使得問題爆發(fā)后中央才做出反應。

（三）責任界定不清晰

由于區(qū)域內政府各部門之間缺乏明確的權責劃分界限，對于事權與支出責任缺乏標準的規(guī)定和保障，因此治理問題期間出現了職權交叉、職位空缺的情況，使得各地方政府在具體的命令執(zhí)行中出現推卸責任、爭奪權利的情況。

在問題出現后，地區(qū)政府管轄的相關部門沒有承擔起相關責任，使其落實問題治理措施過程中，決策者與執(zhí)行者的分離，使得執(zhí)行與決策不能同步[6]。地區(qū)政府在公共事務各項工作中沒有全面落實相關措施，導致問題沒有得到良好控制和解決。這就是由于決策層對問題沒有準確的認識，執(zhí)行層得不到有效命令產生的問題。

四、政府間事權與支出責任劃分措施

（一）事權與支出責任進行分化

政府間事權與支出責任的劃分通常遵循著信息優(yōu)勢、經濟規(guī)模和轄區(qū)群眾偏好的原則，地方政府如果能了解到當地民眾的習慣偏好，及時接受當地信息，當事務有著較高的復雜程度時，需要地方政府進行相應的處理，那么地方政府對于所在轄區(qū)的監(jiān)管就是高效的[7]。但是保障公共物品的及時提供需要的不僅僅是地方政府，也需要中央政府與地方政府合作進行，這就需要中央政府與地方政府對于這一問題進行事權與支出責任的劃分。理論上來說，中央政府應當監(jiān)管全國范圍內的資源，對于跨越了兩個或兩個以上區(qū)域的資源，其涉及范圍就變成了多個地方政府，這種時候地方與中央的合作就尤為突出[8]。

在這種情況下，政府層級以及資源收益的覆蓋范圍的差異，即可依此劃分政府間的事權以及支出責任。中央、地方、中央地方共有的專屬事權衍生出中央、地方和中央地方共同的支出責任，從而使事權與支出責任相匹配。

（二）政府間事權與支出責任劃分的推進

事權作為本源，而支出責任是事權的衍生，因此匹配事權以及支出責任有一個前提，即為應清晰界定事權和明確事權責任主體。為了在當前的環(huán)境下完善劃分政府間事權以及支出責任，就需要由淺至深循序漸進。

中央政府與地方政府的支出責任要明確，中央與地方共同的支出責任也要明確，并且要清晰地規(guī)劃好二者的承擔比例，在這一前提下明確權責主體，確保支出責任得到落實，使事權與支出責任科學匹配。

長久以來，我國政府的權責運行就處于上級推出政策，下級實施，權責層層下放的模式，這使得地方政府在巨大壓力下不得不采取應對的辦法，使得中央命令不能被有效實行[9]。這是因為政府之間職責同構，部門職能重疊導致的。這就要求政府之間明晰地方與中央的責任主體，避免將同一職責分配到不同部門造成效率低下。

（三）政府間事權與支出責任劃分的體制保障

不應只是依靠中央以及地方政府自覺劃分事權以及支出的責任，還需要相關體制進行改革，以此在體制方面保障劃分事權以及支出責任。對于財政方面來說，我國財政體制主要是指事權、財權與轉移支付。事權是指政府應當做什么，財政指的是政府在財政收入方面的權利，政府間的轉移支付體現了中央政府平衡各地區(qū)資源、完善政策調控的能力。政府事權以及支出責任體制能夠保證政府有相當的財力以及支出責任，確保各級政府不會出現入不敷出無法承擔支出責任的情況。

（四）政府間事權與支出責任劃分的法治要求

政府間事權與支出責任能夠科學的、合理的劃分除了體制保障外，還離不開法律的保障。在推進政府間事權與支出責任的明確劃分時，應當以法制來保障事權與支出責任的劃分，加快完善相關的法律體系，用法律手段來保障權責的分配。

以財政權為例，傳統(tǒng)的上級決策下級執(zhí)行模式，對于地方政府責任意識提升會產生阻礙，這使得事權與支出責任之間不能合理匹配。這多半是因為這種模式下會出現不作為的現象，地方政府在多層命令下缺乏責任意識，投機取巧，不能有效完成任務[10]。要想使事權與支出責任劃分明確，就要打破行政權力當前配置模式下的困境，在權責劃分過程中使用法律手段，構建出有法律保障的財政體制，建立起法治化的權責匹配制度。

五、中央與地方財政事權和支出責任劃分改革

對于重大自然災害來說，其屬于特別重大事故，需要進行調查評估以及審查。對自然災害類以及安全生產類的突發(fā)事件開展的國際救援屬于中央財政事權，因此中央應該承擔支出責任。而調查處理煤礦生產的安全事故以及需要國家啟動應急響應災害事故的應急救援，屬于中央以及地方的共同財政事權，雙方需要共同承擔相關支出責任[11]。調查處理其他事故、調查評估自然災害以及應急救援救災等屬于地方財政事權，地方承擔其主要的支出責任。

六、結語

當今環(huán)境下，自然災害頻發(fā)，天災與人禍始終與社會發(fā)展相伴而行，尤其是全球氣候變暖以及污染嚴重的情況下，政府能否在災害中保障人民群眾的生命財產安全尤為重要。各種災害和社會問題對我國經濟、社會發(fā)展都造成了不小的沖擊，在這一情況下政府應將自身的調控作用以及主導作用充分發(fā)揮出來，確定政府之間的事權以及支出責任劃分，履行好職責，才能保障國家的長治久安。