中等強國視角下印度尼西亞的“疫苗公平”外交

吳耀庭

(中山大學 國際關系學院，廣東 珠海 519082)

20世紀70年代以來，中等強國的概念逐步指向在區(qū)域內扮演重要角色的國家(1)王翠梅：《中等強國外交與三角關系理論的“區(qū)域轉向”》，《世界經濟與政治論壇》，2022年第2期。。印度尼西亞(以下簡稱“印尼”)是東南亞地區(qū)的中等強國，其中等強國地位體現(xiàn)在地理位置、資源以及在東盟組織的領導力，并非經濟因素等傳統(tǒng)中等強國的評判標準(2)根據(jù)世界銀行最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，印度尼西亞的GDP為1.06萬億美元，人均GDP為3 869.6美元，基尼系數(shù)為37.3。而馬來西亞的GDP為0.3萬億美元，人均GDP為1.04萬美元，基尼系數(shù)為41.1；新加坡的GDP為0.34萬億美元，人均GDP為5.97萬美元。從經濟基本指數(shù)看，印尼經濟在東南亞國家中不占據(jù)優(yōu)勢地位。參見世界銀行數(shù)據(jù)庫：https://data.worldbank.org/?locations=ID-MY-SG。。從地理位置上看，印尼橫跨赤道，扼守多個重要的港口、海峽；從資源上看，印尼面積約191萬平方公里，人口有2.7億，擁有豐富的棕櫚油和石油資源等；從領導力上看，印尼在東盟充當“領頭羊”的角色，在以東盟為核心的多邊舞臺上發(fā)揮著國際影響力(3)畢世鴻、屈婕：《“印太”視閾下印度尼西亞外交內在邏輯探析——基于“中等強國”行為模式的視角》，《印度洋經濟體研究》，2020年第6期。。此外，印尼在2013年推動成立“中等強國合作體”(MIKTA，即墨西哥、印度尼西亞、韓國、土耳其、澳大利亞五個國家的英文首字母組合)。新冠肺炎疫情發(fā)生后，印尼深受其害，成為東南亞確診病例、死亡病例最多的國家(4)截至2022年7月21日，印尼共有6 149 084例新冠肺炎確診病例，累計死亡156 875，參見世界衛(wèi)生組織網站：https://covid19.who.int/region/searo/country/id。?；谛鹿诜窝滓咔榈臅r代背景，印尼推出“疫苗公平”理念，利用中等強國的身份開展衛(wèi)生外交。印尼中等強國外交的行為邏輯可以概括為：制定國際共識；在雙邊外交中保持大國的平衡；在多邊外交中借助東盟等國際組織舞臺，向外發(fā)揮國際影響力(5)國內學界研究成果：戴維來：《印度尼西亞的中等強國戰(zhàn)略及其對中國的影響》，《東南亞研究》，2015年第4期；李峰、鄭先武：《歷史承續(xù)、戰(zhàn)略互構與南海政策——印尼佐科政府海洋強國戰(zhàn)略探析》，《太平洋學報》，2016年第1期；畢世鴻、屈婕：《“印太”視閾下印度尼西亞外交內在邏輯探析——基于“中等強國”行為模式的視角》，《印度洋經濟體研究》，2020第6期。英文研究成果：Jonathan H. Ping, Middle Power Statecraft: Indonesia, Malaysia and the Asia-Pacific,New York：Routledge,2017; Moch Faisal Karim, Middle Power, Satus-seeking and Role Conceptions，The Cases of Indonesia and South Korea, Australian Journal of International Affairs,2018, vol.72, no.4；Gabriele Abbondanza, Whither the Indo-Pacific? Middle Power Strategies from Australia, South Korea and Indonesia,International Affairs,2022, vol.98, no.2; Cameron G. Thies, Angguntari C. Sari, A Role Theory Approach to Middle Powers: Making Sense of Indonesia’s Place in the International System,Contemporary Southeast Asia,2018, vol.40, no.3; Awidya Santikajaya, Walking the Middle Path,International Journal,2016, vol.71, no.4; Stewart Patrick, Irresponsible Stakeholders? The Difficulty of Integrating Rising Powers,Foreign Affairs,2010, vol.89, no.6。印尼語研究成果：Kezya Agustina Hananya, Fitra Shaumi Azzahra, Indonesia Sebagai Kekuatan Menengah: Komparasi Respon Indonesia Terhadap Illegal Fishing dan Laut Tiongkok Selatan,Jurnal Hubungan Internasional,2017, vol.X, no.2; Nanto Sriyanto, Poros Maritim Dunia, Tumbuhnya Hubungan Indonesia-Tiongkok Dan Kekuatan Negara Menengah Indonesia Di Wilayah Asia Timur,Jurnal Kajian Wilayah,2018, vol.9, no.1。。這些行為邏輯分別在“納土納島”“印太戰(zhàn)略”等印尼關注的傳統(tǒng)安全領域研究中得以體現(xiàn)(6)納土納島研究成果：王勇輝：《印尼對納土納爭議海域的政策：基于中等強國的分析框架》，《云夢學刊》，2020年第5期。印尼與“印太”戰(zhàn)略的研究成果：包廣將：《印尼的“印太轉向”：認知、構想與戰(zhàn)略邏輯》，《南洋問題研究》，2020年第2期。，但較少有學者關注印尼非傳統(tǒng)安全領域的外交。印尼的衛(wèi)生外交面臨著國內公共衛(wèi)生體系建設不完善的挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在醫(yī)療資源的建設、疫苗研發(fā)能力弱等方面。因而印尼在衛(wèi)生外交中的行為邏輯可以概括為：推動建立疫苗分配的國際共識；通過多邊外交占領疫苗分配的道德制高點；通過雙邊外交保持外交的獨立自主。印尼疫苗分配的國際共識，即“疫苗公平”理念。對印尼而言，推動這一國際共識的建設，是印尼在疫苗研發(fā)生產能力較弱的背景下，克服與疫苗大國間存在的技術差距，同時塑造國際良好公民的形象。其所以如此，原因在于作為中等強國的印尼深知與大國間存在的實力差距，只能通過制定國際共識，利用多邊主義以及在大國間維護自主性來實現(xiàn)目標(7)畢世鴻、屈婕：《“印太”視閾下印度尼西亞外交內在邏輯探析——基于“中等強國”行為模式的視角》，《印度洋經濟體研究》，2020第6期。。因此，在全球性公共衛(wèi)生危機的大背景下，印尼所推崇的“疫苗公平”理念及其衛(wèi)生外交活動如何進行，值得學界關注。

本文將以中等強國外交行為邏輯框架為基礎，以“疫苗公平”理念作為核心線索，梳理印尼衛(wèi)生外交的具體活動，借助疫苗這一公共產品分析印尼中等強國外交中所面臨的局限性，從衛(wèi)生外交角度探討當代印尼外交的特點與影響，從全球危機中剖析諸如印尼之類的中等強國的應對之策，以期有益于加強區(qū)域國別研究。

一、“疫苗公平”是印尼在全球醫(yī)療衛(wèi)生合作領域的外交理念

新冠肺炎疫情發(fā)生后，新冠病毒疫苗成為解決這一危機的“救命稻草”，但疫苗的研發(fā)、生產、分配與國家綜合實力、國際政治緊密聯(lián)系，尤其是廣大發(fā)展中國家所憂慮的“疫苗不公平現(xiàn)象”“疫苗研發(fā)技術的技術共享、價格、分配以及安全性等問題”引發(fā)關注(8)羅圣榮、趙祺、張新：《新冠疫情下疫苗民族主義的緣起、表現(xiàn)及其影響》，《世界民族》，2021年第5期。。在此背景下，印尼適時提出“疫苗公平”理念，試圖依托中等強國的影響力解決因疫苗而產生的相關國際問題。2020年4月22日，印尼外交部長蕾特諾(Retno Lestari Priansari Marsudi)首次提出：“要重點關注發(fā)展中和不發(fā)達國家，在醫(yī)療物資，尤其是疫苗的購買中，發(fā)達國家需要制定優(yōu)惠的價格?！?9)Menlu RI Suarakan Peranan Perempuan dalam hadapi COVID-19 pada World Economic Forum (April 22, 2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1230/berita/the-indonesian-minister-of-foreign-affairs-voices-womens-role-in-facing-covid-19-in-the-world-economic-forum.當時各國疫苗尚處于研發(fā)、臨床試驗階段，印尼政府已經關注潛在的“疫苗不公平”問題。

2020年末至2021年初，隨著新冠病毒疫苗的量產，印尼進一步完善其“疫苗公平”理念。2021年1月27日，蕾特諾在主持“新冠肺炎疫苗實施計劃預先市場承諾機制(COVAX-AMC)”的會議中提出TCS概念，即透明度(transparency)、確定性(certainty)和團結(solidarity)(10)Menlu Retno Pimpin Pertemuan COVAX-AMC EG, Bahas Distribusi Vaksin Multilateral (January 28,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2106/berita/menlu-retno-pimpin-pertemuan-covax-amc-eg-bahas-distribusi-vaksin-multilateral.。4月17日，蕾特諾在聯(lián)合國經濟及社會理事會的外交部長級會議上，再次重申“疫苗公平”，即：“世界各國團結一致，增加疫苗產量讓各國平等地獲得疫苗；加強技術轉讓的合作，制定公開透明的技術轉讓許可協(xié)議；禁止貿易壁壘；避免疫苗政治化?！?11)Menlu RI kembali serukan Solidaritas Global akses Vaksin di PBB (April 17,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2385/berita/menlu-ri-kembali-serukan-solidaritas-global-akses-vaksin-di-pbb.5月24日，印尼總統(tǒng)佐科重申印尼“疫苗公平”理念，認為“疫苗分配的不公平影響到各國的疫情治理；國際社會應該團結一致，共享疫苗；暫時解除疫苗的技術保護；印尼將會建設成東南亞地區(qū)最大的疫苗生產中心”(12)Presiden Jokowi Dorong Pemimpin Negara Dunia Lakukan Langkah Nyata Atasi Kesenjangan Vaksin Antarnegara (May 24,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2501/berita/presiden-jokowi-dorong-pemimpin-negara-dunia-lakukan-langkah-nyata-atasi-kesenjangan-vaksin-antarnegara.。2022年2月21日，蕾特諾在與法國國防部長的會面中再次提到 “疫苗公平”理念，認為要“提高mRNA疫苗的生產能力；推動發(fā)達國家對發(fā)展中國家進行部分疫苗技術的轉讓”(13)Menlu RI Bertemu Menlu dan Menhan Prancis di Paris (February 21,2022), https://kemlu.go.id/portal/id/read/3345/berita/menlu-ri-bertemu-menlu-dan-menhan-prancis-di-paris.。

印尼政府的“疫苗公平”理念，主要有三點內容：一是發(fā)展中國家公平獲取優(yōu)惠、安全的新冠病毒疫苗；二是發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供技術援助，推動部分國家疫苗生產的自給自足；三是避免疫苗政治化，取消貿易壁壘。印尼重視并推動“疫苗公平”理念的宣傳，將其作為衛(wèi)生外交的重要部分，原因有二：從內部因素看，疫情多波次暴發(fā)，印尼急需新冠病毒疫苗，但疫苗分配問題使印尼不得不呼吁“疫苗公平”理念，以維護其國家安全；從外部因素看，通過對外發(fā)聲，宣揚“疫苗公平”理念，推動國際社會對該理念的認可。印尼學者認為，作為中等強國，印尼應發(fā)揮促進世界互聯(lián)互通的橋梁作用，以推進“全球海洋支點”戰(zhàn)略(14)Nanto Sriyanto, Poros Maritim Dunia, Tumbuhnya Hubungan Indonesia-Tiongkok Dan Kekuatan Negara Menengah Indonesia Di Wilayah Asia Timur,Jurnal Kajian Wilayah,2018,vol.9, no.1.。宣傳“疫苗公平”理念就是通過發(fā)揮印尼的橋梁作用，彰顯其中等強國的地位和影響。

二、“疫苗公平”理念與印尼多邊外交

在中等強國中，印尼較為傾向利用多邊外交應對國際事務。印尼佐科政府尤其重視在國際組織中發(fā)出印尼聲音，獲得全球性的影響力，并體現(xiàn)出不結盟色彩。在多邊外交中，印尼圍繞“疫苗公平”進行的衛(wèi)生外交分三個方面，即宣傳“疫苗公平”理念、為發(fā)展中國家發(fā)聲以及推動國際組織改革。

印尼多邊衛(wèi)生外交的主陣地是印尼占有重要話語權的國際組織。東盟是印尼多邊外交的重要場所，印尼以東盟為舞臺宣揚“疫苗公平”理念。2020年，印尼積極參與發(fā)起東盟+3、東盟+1以及東盟特別峰會等。印尼外交部長蕾特諾在峰會上多次強調平價安全疫苗對東盟國家的重要性，強調東盟在“疫苗公平”理念中所承擔的重要作用(15)Press Briefing Menlu, Hari Pertama Rangkaian Pertemuan AMM/PMC(September 9,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1663/berita/press-briefing-minister-of-foreign-affairs-day-1-of-ammpmc-meeting-jakarta-september-9-2020.。同時，印尼推動東盟與二十國集團、太平洋聯(lián)盟等國際組織深度合作，宣揚“疫苗公平”理念(16)Keterangan Pers Juru Bicara Kemlu mengenai Perkembangan Covid-19 dari Perspektif Pelaksanaan Politik Luar Negeri(April 22,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1234/berita/press-statement-of-the-spokesperson-of-the-ministry-of-foreign-affairs-on-the-development-of-covid-19-from-the-perspective-of-foreign-policy-implementation-april-22-2020.。此外，印尼總統(tǒng)佐科邀請不結盟國家共同爭取價格優(yōu)惠、安全可靠的新冠病毒疫苗，建立新冠病毒疫苗的國際供應鏈，確保不結盟國家能夠公平獲得新冠病毒疫苗(17)Indonesia Invites NAM Countries to Strengthen Global Health Governance in Facing the COVID-19 Pandemic (May 5,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1275/berita/indonesia-invites-nam-countries-to-strengthen-global-health-governance-in-facing-the-covid-19-pandemic.。2021年2月3日，在中等強國合作體會議上，蕾特諾認為中等強國合作體應該成為“疫苗公平”理念的重要建設者(18)Menlu RI: Negara MIKTA Harus Serukan Kesetaraan Vaksin bagi semua (February 3,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2132/berita/menlu-ri-negara-mikta-harus-serukan-kesetaraan-vaksin-bagi-semua.。2022年3月7日，印尼外交部副部長馬亨德拉(Mahendra Siregar)強調中等強國合作體應該與世界衛(wèi)生組織加強合作，利用“新冠疫苗實施計劃”的平臺，發(fā)揮應有的作用(19)Wamenlu RI: Negara MIKTA Harus Menjadi Bagian dari Solusi Tantangan Global Masa Depan (March 11, 2022), https://kemlu.go.id/portal/id/read/3397/berita/wamenlu-ri-negara-mikta-harus-menjadi-bagian-dari-solusi-tantangan-global-masa-depan.。同時，作為二十國集團成員國之一，印尼致力于將其建設成“疫苗公平”理念的宣傳陣地。2021年12月7日，印尼政府公布其作為2022年二十國集團輪值主席國的幾項戰(zhàn)略計劃，其中一項為動員全球的衛(wèi)生資金，在世界多個地區(qū)建立疫苗中心(20)Awali Presidensi G20, Indonesia Gelar Pertemuan Pertama para Sherpa di Jakarta (December 7,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/3279/berita/awali-presidensi-g20-indonesia-gelar-pertemuan-pertama-para-sherpa-di-jakarta.。

除此之外，印尼還游走在多個國際組織之中宣傳“疫苗公平”理念。2020年4月17日，在多邊主義聯(lián)盟集團(AOM)部長級會議上，印尼明確表示國際組織應該在第三世界國家建設新冠病毒疫苗供應鏈的過程中發(fā)揮更為積極的作用(21)Pimpin Sidang Foreign Policy and Global Health, Menlu Retno Kembali Dorong Akses Setara dan Berkeadilan Terhadap Vaksin (September 4,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1651/berita/leading-the-foreign-policy-and-global-health-meeting-minister-of-foreign-affairs-retno-encourages-equal-and-fair-access-to-vaccines.。2020年11月，印尼向流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟(CEPI)提供100萬美元的專項資金，支持疫苗的研發(fā)生產(22)Indonesia Dukung Pengembangan Vaksin Global Melalui Kontribusi USD 1 Juta kepada CEPI (November 24,2020) https://kemlu.go.id/portal/id/read/1910/berita/indonesia-supports-global-vaccine-development-by-contributing-usd1-million-to-cepi.。2020年12月，印尼在印度洋沿岸協(xié)會(IORA)強調，協(xié)會要為發(fā)展中國家爭取“疫苗公平”發(fā)揮作用(23)Indonesia Serukan Pentingnya Kerja Sama di Masa Pandemi Pada Forum Indian Ocean Rim Association (IORA) (December 18,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1995/berita/indonesia-highlights-importance-of-cooperation-during-the-pandemic-at-the-indian-ocean-rim-association-iora-forum.。

同時，印尼奔走于聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織等全球性國際組織宣傳“疫苗公平”理念。2020年4月17日，印尼外交部長蕾特諾重申聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織等國際組織對于疫苗公平的重要性(24)Pimpin Sidang Foreign Policy and Global Health, Menlu Retno Kembali Dorong Akses Setara dan Berkeadilan Terhadap Vaksin (September 4,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1651/berita/leading-the-foreign-policy-and-global-health-meeting-minister-of-foreign-affairs-retno-encourages-equal-and-fair-access-to-vaccines.，強調多邊外交是“疫苗公平”的依托，尤其是聯(lián)合國與世界衛(wèi)生組織在“疫苗公平”中的作用不容忽視(25)Dunia Hadapi Pandemi, Menlu Retno Tegaskan Multilateralisme Tetap Solusi Terbaik (September 26,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1722/berita/minister-of-foreign-affairs-retno-marsudi-stresses-multilateralism-still-the-best-solution-to-fight-global-pandemic.。在2020年12月召開的聯(lián)合國特別大會上，蕾特諾表示聯(lián)合國必須保障所有國家公平地獲取新冠病毒疫苗(26)PBB Harus Mampu Bantu Dunia Pastikan Distribusi Vaksin Untuk Semua (December 5,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1951/berita/the-un-must-help-ensure-vaccines-distribution-for-all.。2022年3月15日，蕾特諾在“新冠疫苗實施計劃預先市場承諾機制參與國”(COVAX AMC EG)的會議中強調要對部分國家進行疫苗援助，實現(xiàn)世界各國公平地獲取疫苗(27)Pimpin Pertemuan COVAX AMC EG ke-8, Menlu Kembali Tekankan Upaya Mendorong Kesetaraan Vaksinasi Global (March 16,2022), https://kemlu.go.id/portal/id/read/3406/berita/pimpin-pertemuan-covax-amc-eg-ke-8-menlu-kembali-tekankan-upaya-mendorong-kesetaraan-vaksinasi-global.。印尼還加入了全球疫苗免疫聯(lián)盟(GAVI)、世界衛(wèi)生組織和流行病預防創(chuàng)新聯(lián)盟發(fā)起的“新冠疫苗實施計劃”(COVAX)，并推動這一計劃的實施。

多邊外交是印尼衛(wèi)生外交的主陣地，是宣揚“疫苗公平”理念的主場所，同時也是獲取疫苗、減少疫苗不公平現(xiàn)象的主要方式。為了實現(xiàn)“疫苗公平”理念，也為了獲取更多的疫苗，印尼奔走于多邊外交舞臺上，力求通過應對新冠肺炎疫情這一全球性的危機，在國際社會上樹立一個全球有影響力、有親和力的印尼形象。印尼的多邊衛(wèi)生外交，符合其自身定位，即發(fā)揮中等強國應有的國際影響力，推動解決“疫苗公平”問題。

三、“疫苗公平”理念與印尼雙邊外交

在中等強國外交中，印尼最為重視雙邊外交的獨立性和中立性。自蘇西洛政府以來，印尼奉行“世界上所有的國家都是朋友而非敵人”外交原則(28)李峰、鄭先武：《歷史承續(xù)、戰(zhàn)略互構與南海政策——印尼佐科政府海洋強國戰(zhàn)略探析》，《太平洋學報》，2016年第1期。，也是印尼基于中等強國身份所建構的雙邊外交理念。到佐科政府時期，更是依托于中等強國的國家地位和國際影響提出“全球海洋支點”戰(zhàn)略，積極發(fā)展與世界各國的國際合作(29)劉雨辰：《試論印尼佐科政府的“全球海洋支點”構想》，《世界經濟與政治論壇》，2016年第4期。。新冠肺炎疫情肆虐之際，印尼圍繞“疫苗公平”理念而開展的衛(wèi)生外交，仍力求獨立性與中立性。印尼向大國和中等強國尋求國際援助，與發(fā)展中國家進行疫苗合作，同時向小國提供微量援助，通過實際行動踐行“疫苗公平”的理念。

2020年3月，印尼出現(xiàn)新冠肺炎疫情后，印尼政府就著手與中、美兩國間的疫苗合作，包括新冠病毒疫苗的臨床試驗以及獲取疫苗成品等。在臨床試驗方面，2020年7月印尼外交部發(fā)言人宣布印尼國營制藥企業(yè)與中國北京科興生物制品公司進行新冠病毒疫苗的第三期臨床試驗，并與中國在新冠病毒疫苗研發(fā)方面進行技術合作(30)《Bio Farma已能生產新冠病毒疫苗，亦獲BPOM證書，明年將可生產1億劑疫苗》，《國際日報》，2020年12月31日，第A2版。。自7月中國的新冠病毒疫苗在印尼開展臨床試驗后，共有1 620志愿者接種疫苗并測試(31)《印中新冠疫苗臨床試驗》，《國際日報》，2020年8月7日，第A2版。。在與中國進行新冠病毒疫苗合作的同時，印尼也與美國進行合作。2020年4月，在東盟-美國外交部長視頻會議上，印尼與美國達成新冠病毒疫苗的相關合作共識(32)Indonesia Ajak AS Jadi Bagian Kepemimpinan Kolektif Global Dalam Perangi COVID-19 (April 23,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1238/berita/jakarta-april-23-2020-through-the-asean-us-special-foreign-minister-meeting-234-held-via-video-conference-asean-and-the-united-states-reaffirmed-the-commitment-to-strengthen-cooperation-in-countering-covid-19-the-video-conference-was-attended-wa.。7月，雙方在呼吸機、疫苗等領域進行合作(33)Kementerian Luar Negeri Republik Indonesia, Kerja Sama RI-Amerika Serikat Tangani Pandemi COVID-19 di Indonesia (July 28,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1521/berita/indonesia-us-cooperation-in-handling-covid-19-pandemic-in-indonesia.。在獲取新冠病毒疫苗成品上，印尼始終堅持以自己的標準購買中美兩國疫苗，這一標準即“價格合適、安全性高、生產規(guī)模大”。10月，印尼經濟統(tǒng)籌部部長稱已經向國外訂購了3.2億劑疫苗，其中大部分來自中美兩國研發(fā)生產的新冠病毒疫苗(34)《政府總共要購買3.2億劑疫苗，今向阿斯利康買1億劑，亦與中國科興等訂購》，《國際日報》，2020年10月14日，第A2版。。2021年1月，印尼政府再次調整疫苗的訂購數(shù)量，達6.6億劑(35)《印尼努力獲取6.6億劑疫苗，衛(wèi)長：包括CovaxGavi免費提供5400萬劑》，《國際日報》，2021年1月13日，第A2版。。印尼需要在中美競爭的大環(huán)境下，協(xié)調好與中美之間的關系，在疫苗的獲取上采取靈活、中立策略。這樣既能獲得更多的新冠病毒疫苗，又能在保持中立的中等強國形象的同時為“疫苗公平”理念發(fā)聲。

印尼還積極開展與其他國家的合作。2020年7月，在東盟與澳大利亞外交部長的視頻會議上，蕾特諾與澳大利亞外交部長達成新冠病毒疫苗合作意向，包括印尼所需的價格優(yōu)惠以及安全性高的新冠病毒疫苗(36)《東盟-澳大利亞合作應對疫情，外長提出疫苗和區(qū)域合作及共克跨國犯罪》，《國際日報》，2020年7月1日，第A1版。。同月，印尼與新西蘭達成全面戰(zhàn)略伙伴關系，其中包括雙方在疫苗領域的公共衛(wèi)生合作(37)Indonesia dan Selandia Baru Perkuat Kemitraan Komprehensif di Tengah Pandemi Covid-19 (July 30,2020),https://kemlu.go.id/portal/id/read/1524/berita/indonesia-and-new-zealand-strengthen-comprehensive-partnership-amidst-covid-19-pandemic.。印尼與日本、韓國的新冠病毒疫苗合作也在加緊進行。2020年5月，日本政府向印尼轉贈1萬多份法匹拉韋片(Favipiravir Tablets)，同時雙方決定在新冠病毒疫苗等方面進行合作(38)Bantuan 12.200 tablet Avigan dari Pemerintah Jepang untuk penanganan COVID-19 di Indonesia (May 19,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1313/berita/the-japanese-government-delivered-12200-avigan-tablets-for-treatment-of-covid-19-in-indonesia.。6月，印尼與俄羅斯就新冠病毒疫苗合作上達成協(xié)議(39)Indonesia Pimpin Pertemuan Khusus Menlu ASEAN-Rusia untuk Kerja Sama Penanganan COVID-19 (June 17,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1389/berita/indonesia-lead-the-special-meeting-of-asean-russia-ministers-of-foreign-affairs-on-cooperation-in-the-handling-of-covid-19.。7月，印尼經濟統(tǒng)籌部部長宣布與韓國生物科技公司合作在印尼進行新冠病毒疫苗臨床試驗(40)《印尼研發(fā)新冠疫苗含四計劃，包括與中國、韓國和挪威企業(yè)共同研發(fā)》，《國際日報》，2020年7月29日，第A2版。。10月，在第四屆印尼-俄羅斯貿易會議上，雙方同意加強在疫苗方面的合作(41)Hadapi Dampak Pandemi COVID19, Indonesia dan Rusia Sepakat Tingkatkan Kerja Sama Ekonomi di Bidang Perdagangan, Investasi dan Industri Untuk Pemulihan Ekonomi (October 15,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1801/berita/overcoming-impact-of-the-covid-19-pandemic-indonesia-and-russia-to-increase-economic-cooperation-in-trade-investment-and-industry-for-economic-recovery.。

中東是印尼外交的重要區(qū)域，印尼同樣重視與中東國家的雙邊疫苗合作。2020年8月，印尼國營制藥企業(yè)基米亞·法瑪(Kimia Farma)與阿聯(lián)酋生物制品研究所展開新冠病毒疫苗三期試驗，得到兩國經濟、外交部門的支持(42)《政府與多個國家研發(fā)疫苗，俄國新冠疫苗將在印尼進行臨床檢測》，《國際日報》，2020年8月27日，第A1版。。9月，印尼國企部長埃里克宣布，印尼與阿聯(lián)酋合作生產的新冠病毒疫苗將達到5 000萬劑，其產量會在隨后進一步提高(43)《國產疫苗保證符合清真規(guī)定，今年底可獲得3000萬劑，明年再獲3億劑》，《國際日報》，2020年9月16日，第A1版。。

印尼的雙邊衛(wèi)生外交，不僅加強與印尼在傳統(tǒng)上聯(lián)系緊密的國家合作，也注重將衛(wèi)生外交的范圍擴大到全球，包括歐洲、拉丁美洲等國。2020年7月，印尼與挪威達成疫苗合作意向(44)《印尼研發(fā)新冠疫苗含四計劃，包括與中國、韓國和挪威企業(yè)共同研發(fā)》，《國際日報》，2020年7月29日，第A2版。；8月，與哥倫比亞簽署兩項合作協(xié)議，其中包括疫苗合作(45)Menlu RI Dan Kolombia Tandatangani Dua Perjanjian Bilateral Secara Virtual (August 6,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1536/berita/foreign-ministers-of-indonesia-and-colombia-signed-two-agreements-virtually.；10月，印尼向瑞典-英國合資的阿斯利康制藥公司訂購近1億劑的新冠病毒疫苗(46)《政府總共要購買3.2億劑疫苗，今向阿斯利康買1億劑，亦與中國科興等訂購》，《國際日報》，2020年10月14日，第A2版。。此外，印尼與巴西、秘魯、加拿大、德國等多個國家開展了新冠病毒疫苗研發(fā)與生產的合作。

印尼政府多次提到發(fā)展中國家所面臨的“疫苗不公平”問題，但由于印尼人口眾多，且疫苗生產能力弱，因此很少向其他國家捐贈疫苗，僅向部分國家援助防疫物資。2021年5月，印尼向印度捐贈200個呼吸機，加上民間的捐贈數(shù)量，共計1 600件防疫物資(47)Sambutan Menteri Luar Negeri Republik Indonesia Retno L.P Marsudi Pada Acara Pelepasan Bantuan Hibah Pemerintah RI Kepada India Untuk Penanganan Pandemi COVID-19 (May 14,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2466/berita/sambutan-menteri-luar-negeri-republik-indonesia-retno-lp-marsudi-pada-acara-pelepasan-bantuan-hibah-pemerintah-ri-kepada-india-untuk-penanganan-pandemi-covid-19.。9月，印尼向緬甸提供價值20萬美元的KN95口罩、個人防護設備和醫(yī)用防護手套等物資(48)Dukung Kemanusiaan, Indonesia Sampaikan Alat Kesehatan Bagi Myanmar (September 16,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2931/berita/dukung-kemanusiaan-indonesia-sampaikan-alat-kesehatan-bagi-myanmar.。印尼還對南太平洋部分島國進行醫(yī)療援助，支持這些國家的抗疫行動。12月，印尼與斐濟、基里巴斯、瑙魯以及圖瓦盧等太平洋島國簽署援助協(xié)議，為這些國家提供新冠肺炎疫情的防護物資(49)Bantuan Indonesia Perkokoh Solidaritas dan Kemitraan di Pasifik (December 16,2020), https://kemlu.go.id/portal/id/read/1987/berita/bantuan-indonesia-perkokoh-solidaritas-dan-kemitraan-di-pasifik.。

具體而言，印尼“疫苗公平”的雙邊衛(wèi)生外交有明顯的特點：一是與中美兩國的合作是印尼衛(wèi)生外交的重點；二是周邊國家與亞洲國家是印尼衛(wèi)生外交的基礎；三是印尼衛(wèi)生外交借助新冠肺炎疫情，發(fā)展與北歐、南美等地區(qū)的國家關系，試圖進一步擴大其國際影響。

四、“疫苗公平”與中等強國外交的成就和局限性

對印尼而言，面臨著與其他新興中等強國同樣的“比上不足，比下有余”的天然狀況。這種“比上不足”體現(xiàn)在與強國相比，中等強國的綜合實力不足以幫助其實現(xiàn)外交政策中的戰(zhàn)略目標，“比下有余”體現(xiàn)在相比于其他發(fā)展中國家，中等強國有相對的國家實力和外交資源實現(xiàn)其特定的國家利益。這一狀況對印尼來說尤為明顯。

(一)印尼衛(wèi)生外交的成就

印尼秉持“疫苗公平”理念的衛(wèi)生外交在國內外都取得一定的成就。截至2021年12月22日，印尼達到世界衛(wèi)生組織要求40%的疫苗接種率，共接種2.7億劑新冠病毒疫苗，居世界第5位(50)Pernyataan Pers Tahunan Menteri Luar Negeri Republik Indonesia tahun 2022 (January 6,2022), https://kemlu.go.id/portal/id/read/3275/berita/pernyataan-pers-tahunan-menteri-luar-negeri-republik-indonesia-tahun-2022.。在國內疫苗無法達到自給自足的情況下，衛(wèi)生外交是保障印尼疫苗來源的唯一方法。印尼在其國家地位和綜合實力存在不匹配的情況下獲得大量的新冠病毒疫苗，這是衛(wèi)生外交的成就之一。

放眼國際社會，印尼的衛(wèi)生外交是對印尼積極正面的國家形象建構。印尼在不對等實力下采取多邊主義與“動態(tài)平衡主義”的策略維護國家利益，保證外交上的獨立自主(51)西斯萬托、姜紀光、葛紅亮：《印尼對華外交政策評析——不對等關系下如何爭取國家利益》，《南洋資料譯叢》，2019年第4期。。印尼在中美間保持微妙的平衡，不僅僅在于其外交政策的積極中立，更是因為其國際地位。印尼的衛(wèi)生外交，利用了其得天獨厚的地緣優(yōu)勢，即印尼的地理位置與東南亞大國地位。印尼“疫苗公平”理念的推行，在中美兩國間保持積極平衡，也是基于自身定位下的戰(zhàn)略選擇。作為東南亞地區(qū)大國，印尼在國際舞臺上有著一定的影響力，國際社會無法忽視其提出的“疫苗公平”理念。

印尼利用衛(wèi)生外交推動“疫苗公平”理念，并將其影響力擴大到整個世界，推動了與中東、非洲、拉美等地區(qū)展開新冠病毒疫苗方面的合作。印尼“疫苗公平”的衛(wèi)生外交，得到部分國家、國際組織的認可，也推動塑造了印尼“良好公民”的中等強國形象。2021年4月，英國外交部長盛贊蕾特諾為“疫苗公平”所進行的外交活動(52)RI-Inggris Sepakat Perkuat Kerja Sama Atasi Pandemi dan Terorisme (April 7,2021), https://kemlu.go.id/portal/id/read/2347/berita/ri-inggris-sepakat-perkuat-kerja-sama-atasi-pandemi-dan-terorisme.。

(二)印尼衛(wèi)生外交的局限性

印尼雖然是新興的中等強國，但綜合實力的欠缺制約了其外交活動的成效。例如，印尼總統(tǒng)佐科提出“全球海洋支點”戰(zhàn)略后，印尼能否達到其所設定的外交目標，就深受質疑。區(qū)域環(huán)境和國內政治生態(tài)環(huán)境的復雜性(53)尹楠楠：《印尼佐科政府外交特點、原因及挑戰(zhàn)探析》，《江南社會學院學報》，2018年第3期。，制約戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。具體到“疫苗公平”理念的衛(wèi)生外交，同樣面臨著這一問題，即國內公共衛(wèi)生建設的薄弱，無法支撐印尼“疫苗公平”的宏大目標。

首先，與中美等國不同之處在于，印尼“疫苗公平”理念的衛(wèi)生外交，無法以國內的公共衛(wèi)生資源作為外交活動的基礎。就印尼而言，滿足國內人口所需要的疫苗數(shù)量仍有較大缺口。印尼的防護物資大部分依賴進口，雖然提前集中了大量的醫(yī)療資源，但實際上不足以應對新冠肺炎疫情在印尼的大流行。印尼有近95%的醫(yī)藥原材料依賴進口，大部分醫(yī)藥物資需要直接進口，包括新冠病毒疫苗的原材料(54)《佐科承認疫情暴露印尼醫(yī)療保健不足》(2020年5月2日)，https://www.zaobao.com/news/sea/story20200502-1050004。。2020年12月，印尼國內多所高校和科研機構就已經對國產新冠病毒疫苗進行研發(fā)，但根據(jù)新加坡 《聯(lián)合早報網》的報道，預計到2022年中期才能實現(xiàn)疫苗國產(55)《印尼國產冠病疫苗，進入臨床試驗階段》(2022年2月9日)，https://www.zaobao.com/realtime/world/story20220209-1241062。。這一進度，已經大幅度落后于周邊國家。同時，印尼對大多數(shù)發(fā)展中國家援助力度有限。印尼對“疫苗公平”理念的宣傳，是為了讓中小國家都能夠獲得足夠的疫苗，但印尼的疫苗幾乎全部來自國外的援助與購買，無法真正地為中小國家，特別是疫苗緊缺的國家提供幫助。印尼對外國進行援助的物資多為防疫物資，如口罩、呼吸機等，疫苗援助幾乎空白，這制約了中小國家對“疫苗公平”理念的信任。

其次，印尼的國家治理面臨著諸多難題，制約其衛(wèi)生外交上的投入。新冠肺炎疫情發(fā)生后，印尼原本較為脆弱的經濟體制受到一定的沖擊。多波反復的新冠肺炎疫情，讓印尼政府不得不實施嚴格的防控措施，導致國內失業(yè)人口增加，小中型與零售連鎖企業(yè)不堪重負，對印尼正常的社會生活造成沖擊。印尼國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，因新冠肺炎疫情的直接影響，印尼新增510萬失業(yè)人群，共有2 400萬民眾縮減其工作時間，其中的大部分民眾是家庭的重要勞動力(56)The Indonesia Economic Prospects (IEP),Indonesia Economic Prospects Towards a Secure and Fast Recovery,The world bank, December 2020.。弱勢群體因新冠肺炎疫情和防控措施面臨更多的困境。在新冠肺炎疫情的沖擊下，印尼國內的暴力沖突事件相較于非疫情時期有所增長(57)2021 International Bank for Reconstruction and Development,Uneven Recovery,The World Bank, April 2021.。就當下而言，印尼最為實際的目標是獲取新冠病毒疫苗，恢復經濟，保障民生。印尼關注發(fā)展中國家的疫苗問題，往往只限于口頭，而沒有更多的實際行動。

這兩個局限性阻礙印尼衛(wèi)生外交的進一步發(fā)展，國家綜合實力無法支撐印尼“疫苗公平”的理念。相較于口頭上的呼吁，印尼在實際行動上的滯后，使得“疫苗公平”理念成為“美好的呼吁”，無法真正對發(fā)展中國家?guī)韺嵸|性的幫助。印尼公共衛(wèi)生體系建設的落后，讓印尼“疫苗公平”理念的影響力大打折扣。

五、結 語

自2020年3月印尼國內爆發(fā)新冠肺炎疫情后，佐科政府的“海洋大國”戰(zhàn)略受到沖擊，印尼經濟結構性矛盾、社會矛盾都在新冠肺炎疫情的沖擊中暴發(fā)。為推動新冠肺炎疫情的治理，印尼政府根據(jù)中等強國的自身定位，宣傳“疫苗公平”理念，積極地開展衛(wèi)生外交。通過對印尼衛(wèi)生外交的梳理，筆者認為印尼衛(wèi)生外交所取得的成就不容忽視，尤其是其位居于世界前五的疫苗接種率。但多方面因素的存在也制約印尼衛(wèi)生外交的成效。究其原因在于，印尼的綜合實力有所欠缺，致使其中等強國的國家影響力來源于地緣優(yōu)勢和區(qū)域性領導力。

印尼這一類新興中等強國在綜合實力方面與澳大利亞、加拿大等傳統(tǒng)中等強國間存在差距。傳統(tǒng)的中等強國可以對外進行大規(guī)模援助，但以印尼為首的新興中等強國，在實際對外援助中顯得“心有余而力不足”。以衛(wèi)生外交為例，韓國與澳大利亞在應對疫情時，既能有快速的疫情應對機制，又能夠對外進行援助。而且，韓、澳有一定的新冠病毒疫苗研發(fā)生產能力，不需要完全依賴于國外的疫苗(58)Nur Luthfi Hidayatullah, Middle Power’s Role in Health Diplomacy During Covid-19: the Case of Mikta Member States, The Sarpass,2021, vol.1, no.1.。同時，韓、澳的外交政策更親近美國，而印尼則奉行積極的中立政策(59)Gabriele Abbondanza, Whither the Indo-Pacific? Middle Power Strategies from Australia, South Korea and Indonesia,International Affairs,2022, vol.98, no.2.。在綜合實力欠缺的前提下，印尼與韓、澳等國家相比，只能通過推動國際共識，以發(fā)揮中等強國的影響力，保障國家安全。

從中國的角度出發(fā)，在面對印尼等新興中等強國時，宜思考以下兩點：首先是正確認識中國對印尼的衛(wèi)生援助，避免夸大其詞；其次，正確看待印尼的衛(wèi)生外交，在對接時，既不能損害中國自身的國家利益，又要與印尼在衛(wèi)生外交的某些方面達成共識，進行更深的國際合作。