我國(guó)金融服務(wù)開放負(fù)面清單的實(shí)踐與海南探索

王方宏，李 振

(中國(guó)銀行 海南金融研究院，海南 ?？?570102)

負(fù)面清單是指負(fù)面清單管理模式，也稱之為特別管理措施，即以清單方式列出禁止或限制投資經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，清單以外的領(lǐng)域則允許各類市場(chǎng)主體進(jìn)入，是高水平自由貿(mào)易協(xié)定普遍采取的承諾方式。它包括適用于境內(nèi)外投資者(內(nèi)外一致)的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，適用于境外投資者或境外服務(wù)提供者的外商投資負(fù)面清單和跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單(1)本文研究的金融服務(wù)開放負(fù)面清單僅指后兩者。。與之對(duì)應(yīng)的是正面清單管理模式，即以清單方式列出允許市場(chǎng)主體開展投資經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，清單以外的領(lǐng)域不允許市場(chǎng)主體進(jìn)入。在高水平自由貿(mào)易協(xié)定中，負(fù)面清單承諾方式得到了越來(lái)越普遍的采用，負(fù)面清單比正面清單更能達(dá)成高水平開放(2)朱雋：《新形勢(shì)下國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的重塑》，北京：中國(guó)金融出版社，2020年，第190頁(yè)。。

當(dāng)前，我國(guó)金融服務(wù)開放由正面清單模式向負(fù)面清單模式轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為共識(shí)。由于我國(guó)需要在2022年1月1日《區(qū)域經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱RCEP)生效后3年內(nèi)提交負(fù)面清單談判方案，并且已于2021年9月正式申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱CPTPP)也需要準(zhǔn)備負(fù)面清單談判方案，這一轉(zhuǎn)變顯得更加緊迫。

一、關(guān)于我國(guó)金融服務(wù)開放負(fù)面清單的研究

金融服務(wù)開放是金融開放的重要內(nèi)容。金融服務(wù)開放以世界貿(mào)易組織(WTO)的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱GATS)為基礎(chǔ)。GATS將金融服務(wù)分為16種類型(3)包括：1.直接保險(xiǎn)；2.再保險(xiǎn)和轉(zhuǎn)分保；3.保險(xiǎn)中介；4.保險(xiǎn)附屬服務(wù)；5.接受公眾存款和其他應(yīng)償還基金；6.所有類型的貸款；7.財(cái)務(wù)租賃；8.所有支付和貨幣轉(zhuǎn)移服務(wù)；9.擔(dān)保和承諾；10.交易市場(chǎng)、公開市場(chǎng)或場(chǎng)外交易市場(chǎng)的自行交易或代客交易；11.參與各類證券的發(fā)行；12.貨幣經(jīng)紀(jì)；13.資產(chǎn)管理；14.金融資產(chǎn)的結(jié)算和清算服務(wù)；15.提供和傳送其他金融服務(wù)提供者提供的金融信息、金融數(shù)據(jù)處理和相關(guān)軟件；16.就5-15所列的所有活動(dòng)提供咨詢、中介和其他附屬金融服務(wù)。，以及跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在、自然人移動(dòng)等四種模式。各個(gè)國(guó)家通過(guò)談判，在雙邊或多邊自由貿(mào)易協(xié)定中，以正面清單方式或者負(fù)面清單方式，具體規(guī)定每一類金融服務(wù)在每一種模式下的開放程度。例如，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》《美國(guó)-韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》對(duì)四種模式均采用負(fù)面清單承諾方式；《美國(guó)-墨西哥-加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》、CPTPP對(duì)后三種模式采用負(fù)面清單承諾方式；RCEP中，日本、韓國(guó)、澳大利亞、新加坡、文萊、馬來(lái)西亞、印度尼西亞等7個(gè)成員國(guó)對(duì)四種模式均采用負(fù)面清單承諾方式。

我國(guó)自2013年以來(lái)已開展負(fù)面清單開放試點(diǎn)，覆蓋的范圍不斷擴(kuò)大，雖然自主發(fā)布的負(fù)面清單與國(guó)際自由貿(mào)易協(xié)定中的負(fù)面清單還存在差異，并且面臨諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，但在負(fù)面清單研究方面也已取得了一定的成果。

在跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單研究方面，白潔、劉慶林認(rèn)為，TPP樹立了跨境服務(wù)貿(mào)易協(xié)定的高標(biāo)準(zhǔn)，而且這一標(biāo)準(zhǔn)很可能成為將來(lái)世界服務(wù)貿(mào)易談判的模板(4)白潔、劉慶林：《TPP中跨境服務(wù)貿(mào)易條款的文本解讀和政策建議》，《山東社會(huì)科學(xué)》，2016年第9期。；楊榮珍、陳雨認(rèn)為，CPTPP代表了全球投資貿(mào)易規(guī)則的高水平實(shí)踐，各成員國(guó)的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單一定程度上是各國(guó)擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易開放立場(chǎng)下的“保護(hù)清單”(5)楊榮珍、陳雨：《CPTPP跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的比較與借鑒》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》，2020年第12期。；裴長(zhǎng)洪等認(rèn)為，負(fù)面清單管理模式會(huì)提高大國(guó)最終服務(wù)和中間服務(wù)出口中的外國(guó)增加值比重，大國(guó)服務(wù)業(yè)在全球價(jià)值鏈分工體系中占據(jù)了更加有利的主導(dǎo)地位(6)裴長(zhǎng)洪、楊志遠(yuǎn)、劉洪槐：《負(fù)面清單管理模式對(duì)全球服務(wù)業(yè)價(jià)值鏈影響的分析》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2014年第12期。；譚文君等認(rèn)為，負(fù)面清單管理模式在很大程度上推動(dòng)了服務(wù)業(yè)開放，特別是服務(wù)業(yè)的資本流動(dòng)(7)譚文君、崔凡、楊志遠(yuǎn)：《負(fù)面清單管理模式對(duì)上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)資本流動(dòng)的影響》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2019年第5期。。

在金融服務(wù)開放(金融服務(wù)貿(mào)易)負(fù)面清單研究方面，楊嬛、趙曉雷認(rèn)為，中國(guó)金融服務(wù)負(fù)面清單的設(shè)計(jì)主要通過(guò)業(yè)務(wù)限制實(shí)現(xiàn)有步驟有區(qū)別的金融業(yè)開放(8)楊嬛、趙曉雷：《TPP、KORUS和BIT的金融負(fù)面清單比較研究及對(duì)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的啟示》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》，2017年第4期。；馬蘭認(rèn)為，國(guó)際自貿(mào)協(xié)定中的金融負(fù)面清單是聯(lián)結(jié)國(guó)內(nèi)開放措施和國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的橋梁(9)馬蘭：《中國(guó)金融業(yè)深化對(duì)外開放的負(fù)面清單機(jī)制研究——基于CPTPP與GATS的比較分析》，《金融監(jiān)管研究》，2019年第9期。；朱雋認(rèn)為，金融服務(wù)要全面落實(shí)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理制度，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、制度型開放(10)朱雋：《新形勢(shì)下國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的重塑》，第206頁(yè)。；張方波認(rèn)為，CPTPP金融服務(wù)條款是發(fā)達(dá)國(guó)家制定跨境金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的重要平臺(tái)，也是發(fā)展中國(guó)家貿(mào)易協(xié)定談判中金融服務(wù)議題的重要參考(11)張方波：《CPTPP金融服務(wù)條款文本與中國(guó)金融開放策略》，《亞太經(jīng)濟(jì)》，2020年第5期。；龍飛揚(yáng)、殷鳳認(rèn)為，中國(guó)金融服務(wù)負(fù)面清單只有現(xiàn)行不符措施，限制的維度比較狹窄，沒(méi)有提及互惠條款以及對(duì)特殊領(lǐng)域的保護(hù)措施(12)龍飛揚(yáng)、殷鳳：《從“先行先試”到“他山之石”：中國(guó)金融負(fù)面清單的發(fā)展邏輯和國(guó)際對(duì)標(biāo)差異》，《上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第6期。。

海南作為我國(guó)內(nèi)地唯一的自貿(mào)港，有《海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2020年版)》(以下簡(jiǎn)稱《海南外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》)和《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施(負(fù)面清單)(2021年版)》(以下簡(jiǎn)稱《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》)，是我國(guó)金融服務(wù)開放負(fù)面清單對(duì)接國(guó)際實(shí)踐的最佳試驗(yàn)田，承擔(dān)了金融服務(wù)開放先行先試的壓力測(cè)試任務(wù)，需要加快探索，縮小與國(guó)際上負(fù)面清單實(shí)踐的差異，為我國(guó)對(duì)接RCEP和CPTPP等負(fù)面清單積累經(jīng)驗(yàn)。如海南省地方金融監(jiān)督管理局課題組比較了《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》和CPTPP，提出了對(duì)標(biāo)CPTPP加快金融業(yè)開放創(chuàng)新的若干建議(13)海南省地方金融監(jiān)督管理局課題組：《CPTPP金融規(guī)則與海南自由貿(mào)易港金融業(yè)開放創(chuàng)新》，《南海學(xué)刊》，2022年第3期。；周念利等認(rèn)為，目前海南是國(guó)內(nèi)唯一已實(shí)現(xiàn)“外資準(zhǔn)入”和“跨境服貿(mào)”兩份負(fù)面清單的區(qū)域，在負(fù)面清單相關(guān)的制度創(chuàng)新方面更具基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)，應(yīng)將現(xiàn)有的兩份負(fù)面清單合一(14)周念利、于美月、胡亞杰：《服務(wù)貿(mào)易開放“承諾方式由正轉(zhuǎn)負(fù)”壓力下海南自貿(mào)港制度創(chuàng)新研究》，《南海學(xué)刊》，2022年第2期。。

二、我國(guó)金融服務(wù)開放從正面清單到負(fù)面清單的演變

(一)我國(guó)金融服務(wù)開放主要采取正面清單形式

2001年我國(guó)加入WTO時(shí)，對(duì)金融服務(wù)業(yè)的開放采取的是正面清單的承諾方式，如表1所示。

表1 我國(guó)加入WTO關(guān)于金融服務(wù)開放承諾的主要內(nèi)容

表1 (續(xù))

從2001年我國(guó)加入WTO到2019年4月，在我國(guó)與新西蘭、秘魯、瑞士、韓國(guó)、澳大利亞、東盟、新加坡等國(guó)家和地區(qū)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中，金融服務(wù)的開放承諾均采用正面清單方式，絕大部分包含在服務(wù)貿(mào)易章節(jié)中或在服務(wù)貿(mào)易章節(jié)中以單獨(dú)附件的形式出現(xiàn)，僅中韓自貿(mào)協(xié)定對(duì)金融業(yè)的規(guī)定為單獨(dú)章節(jié)，中國(guó)-智利自貿(mào)協(xié)定中無(wú)金融業(yè)的規(guī)定。雖然入世后我國(guó)金融市場(chǎng)開放不斷擴(kuò)大，但是在這些自貿(mào)協(xié)定中，我國(guó)金融開放的承諾均未超過(guò)入世承諾的水平。

2018年4月，習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇年會(huì)上宣布“中國(guó)將大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入”(15)習(xí)近平：《開放共創(chuàng)繁榮 創(chuàng)新引領(lǐng)未來(lái)——在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì)開幕式上的主旨演講》(2018年4月10日)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1597344251843231069&wfr=spider&for=pc。，加大金融服務(wù)領(lǐng)域的開放力度；中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱宣布11條金融開放的具體措施和時(shí)間表(16)《重磅！央行行長(zhǎng)宣布11項(xiàng)金融開放政策》(2018年4月12日)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1597513841491761632&wfr=spider&for=pc。，我國(guó)金融服務(wù)開放步伐進(jìn)一步加快。2019年7月，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開放的有關(guān)舉措》，推出11條金融業(yè)對(duì)外開放措施，大幅放寬銀行、保險(xiǎn)、證券等領(lǐng)域的外資市場(chǎng)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)范圍(17)《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大金融業(yè)開放的有關(guān)舉措》(2019年7月20日)，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3863019/index.html。。2018年至2020年8月，銀保監(jiān)會(huì)陸續(xù)出臺(tái)了34條銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)對(duì)外開放措施(18)《銀保監(jiān)會(huì)優(yōu)化外資銀行監(jiān)管 持續(xù)推進(jìn)新格局下銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)對(duì)外開放》(2021年4月30日)，http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=981214&itemId=915&generaltype=0。。這些金融業(yè)擴(kuò)大開放的措施，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)時(shí)我國(guó)在已簽署的自貿(mào)協(xié)議中的金融服務(wù)開放承諾。

在2020年簽署的RCEP中，我國(guó)金融服務(wù)開放雖然還是采取正面清單承諾方式，但是已將2018年后出臺(tái)的多項(xiàng)金融開放措施納入?yún)f(xié)定。例如，在銀行業(yè)方面，取消來(lái)華設(shè)立機(jī)構(gòu)的外國(guó)銀行總資產(chǎn)要求和人民幣業(yè)務(wù)審批等；在保險(xiǎn)業(yè)方面，放寬外資人身險(xiǎn)公司外方股比限制，取消外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)30年經(jīng)營(yíng)年限及設(shè)立前在華設(shè)立代表處2年以上等要求，并首次引入新金融服務(wù)、自律組織、金融信息轉(zhuǎn)移和處理等規(guī)則，同時(shí)在金融監(jiān)管透明度方面做出了高水平承諾。

(二)我國(guó)金融服務(wù)開放負(fù)面清單的演變

截至2022年3月，我國(guó)已與26個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽署了19個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定，其中關(guān)于金融服務(wù)開放均采用正面清單承諾方式，但是在自主公布的多份負(fù)面清單中均有金融服務(wù)開放的內(nèi)容，包括三個(gè)方面。

一是外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單中的金融業(yè)限制措施。2013年9月，上海自貿(mào)區(qū)率先引入負(fù)面清單管理模式，發(fā)布《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2013年)》，對(duì)18個(gè)門類列出190條特別管理措施。其中，金融業(yè)5條，涉及貨幣金融、資本市場(chǎng)和保險(xiǎn)業(yè)等方面(19)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2013年)》(2013年9月30日)，https://www.shanghai.gov.cn/nw12344/20200814/0001-12344_37036.html。。2015年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》，對(duì)15個(gè)門類列出了122條特別管理措施。其中，金融業(yè)14條，涉及銀行業(yè)股東機(jī)構(gòu)類型、資質(zhì)、股比、證券、期貨和保險(xiǎn)市場(chǎng)外資股比要求等方面(20)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)的通知》(2015年4月20日)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-04/20/content_9627.htm。。2018年開始，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部每年發(fā)布全國(guó)版《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》，金融領(lǐng)域的限制措施從2018年的3條降至2021年的0條。

二是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單中的金融業(yè)限制措施和金融服務(wù)業(yè)對(duì)外開放負(fù)面清單。2017年6月，上海市金融服務(wù)辦公室、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)制定《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對(duì)外開放負(fù)面清單指引(2017年版)》，對(duì)10個(gè)類別作出48項(xiàng)特別管理措施，包括外資投資設(shè)立金融機(jī)構(gòu)管理(市場(chǎng)準(zhǔn)入限制)和外資準(zhǔn)入后業(yè)務(wù)管理(國(guó)民待遇限制)兩大部分，涉及股東機(jī)構(gòu)類型、資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、資本金、股權(quán)結(jié)構(gòu)限制以及業(yè)務(wù)范圍、運(yùn)營(yíng)指標(biāo)、交易所資格限制等方面(21)《關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對(duì)外開放負(fù)面清單指引(2017年版)〉的通知》(2017年6月29日)，https://www.sohu.com/a/153002524_815543。。與其他負(fù)面清單相比，該負(fù)面清單指引列明特別管理措施的效力層級(jí)和法律依據(jù)，在形式上更加接近自貿(mào)協(xié)定中的負(fù)面清單。2018年9月，上海市政府印發(fā)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施(負(fù)面清單)(2018年)》。其中，金融業(yè)限制措施包括貨幣金融、資本市場(chǎng)、保險(xiǎn)業(yè)和其他金融業(yè)四大類，共31項(xiàng)，占整個(gè)清單的20%，涵蓋股東資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍、法人任職要求等方面(22)《上海印發(fā)自貿(mào)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單：共31個(gè)行業(yè)159項(xiàng)》(2018年10月9日)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1613834911513167797&wfr=spider&for=pc。。

三是海南自貿(mào)港兩張負(fù)面清單中的金融服務(wù)內(nèi)容。2020年12月，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《海南外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》，共27條，其中金融業(yè)無(wú)限制措施(23)《海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單) (2020 年版) 》(2020 年12月31日) ，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/fzggwl/202012/t20201231_1261607.html?code=&state=123。。2021年7月，商務(wù)部發(fā)布《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》，共70項(xiàng)，其中金融服務(wù)17項(xiàng)，涉及銀行、保險(xiǎn)、證券、期貨、支付、貨幣經(jīng)紀(jì)、企業(yè)年金等領(lǐng)域(24)《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施(負(fù)面清單)(2021 年版)》(2021年7月23日)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5641344.htm。。兩張負(fù)面清單均覆蓋了跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在、自然人移動(dòng)等四種模式。

(三)我國(guó)金融服務(wù)開放承諾方式的特點(diǎn)

從承諾方式來(lái)看，我國(guó)金融服務(wù)開放具有五個(gè)特點(diǎn)。一是協(xié)定開放與自主開放并行，既在雙邊或區(qū)域自貿(mào)協(xié)定中做出開放承諾，也單方面自主推出力度更大的開放措施。二是正面清單方式與負(fù)面清單方式并行，目前在協(xié)定開放中均采用正面清單方式，在自主開放中則兩種方式均有。三是自主公布負(fù)面清單是我國(guó)金融開放的創(chuàng)新。從其他主要經(jīng)濟(jì)體的實(shí)踐來(lái)看，除了在自貿(mào)協(xié)定中采取負(fù)面清單方式之外，沒(méi)有單方面自主公布外商投資和跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單。四是多張負(fù)面清單并行。從內(nèi)容看，既有外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，又有跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單；從適用地域范圍看，既有全國(guó)版，又有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版，還有海南自貿(mào)港版，此外還有境內(nèi)外市場(chǎng)主體統(tǒng)一適用的《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》。五是從正面清單方式轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)面清單方式，既是大勢(shì)所趨，也是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(四)正面清單轉(zhuǎn)為負(fù)面清單是系統(tǒng)性改革

金融服務(wù)開放從正面清單方式轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)面清單方式，是一項(xiàng)以高水平開放推動(dòng)深層次改革的艱巨挑戰(zhàn)，其難度主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是在開放的范圍上，正面清單只開放承諾的內(nèi)容，即不開放是常態(tài)，開放是例外；負(fù)面清單則是除了清單上的限制措施外全部開放，即開放是常態(tài)，不開放是例外。二是在談判的舉證上，正面清單是外國(guó)提出要求東道國(guó)開放的方案，并論證要求東道國(guó)開放這些領(lǐng)域的合理性；負(fù)面清單則是東道國(guó)提出對(duì)哪些領(lǐng)域不予開放，并且論證不開放的理由。三是在承諾與立法的關(guān)系上，正面清單承諾是邊境前(準(zhǔn)入前)承諾，負(fù)面清單承諾是邊境后(準(zhǔn)入后)承諾，后者涉及的國(guó)內(nèi)法程度要高于前者。

我國(guó)加入WTO采取的是正面清單的承諾方式。為了落實(shí)入世承諾，我國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)法律進(jìn)行了大規(guī)模修訂、重新立法及清理。從數(shù)量上看，共清理了2 300多件中央法律、法規(guī)和部門規(guī)章，以及19萬(wàn)件地方法律規(guī)章(25)屠新泉、王禹：《中國(guó)入世20年：從“破繭”到“領(lǐng)飛”》，《中國(guó)外匯》，2021年第23期。。

從正面清單轉(zhuǎn)為負(fù)面清單，可能比加入WTO時(shí)的難度更大，因?yàn)榧尤隬TO的正面清單承諾可以“先承諾再立法”，但是負(fù)面清單承諾需要“先立法后承諾”。正面清單承諾無(wú)需列出國(guó)內(nèi)立法依據(jù)，無(wú)需在承諾前進(jìn)行國(guó)內(nèi)法律的修改或調(diào)整，只需要承諾后在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成相關(guān)領(lǐng)域(不需要全面檢視)的法規(guī)或政策調(diào)整，落實(shí)承諾即可。但是，負(fù)面清單的承諾需要全面檢視相關(guān)領(lǐng)域的立法，列出國(guó)內(nèi)立法依據(jù)，在承諾前完成相關(guān)國(guó)內(nèi)立法的修改或調(diào)整。因此，我國(guó)需要堅(jiān)持以開放促改革的原則，推動(dòng)系統(tǒng)性、深層次的改革，對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，包括中央政府、地方政府各個(gè)層級(jí)的法律法規(guī)甚至內(nèi)部政策。一方面，從“法無(wú)禁止皆可為”的角度，系統(tǒng)梳理允許和禁止的內(nèi)容，列出限制措施，這也是推進(jìn)“放管服”、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的題中之義。另一方面，需要對(duì)一些因國(guó)家安全等因素不能開放或者需要給予保護(hù)的領(lǐng)域，完善相關(guān)立法，為負(fù)面清單提供依據(jù)。

三、海南自貿(mào)港金融開放負(fù)面清單與國(guó)際高水平實(shí)踐的差異

《海南外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》和《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》與RCEP和CPTPP等高水平自貿(mào)協(xié)定中的負(fù)面清單相比，存在較大差異，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)負(fù)面清單的格式

海南自貿(mào)港的兩張負(fù)面清單僅列出適用部門和特別管理措施。RCEP中的負(fù)面清單，每一條限制措施均采取表格的形式，列出該條限制措施適用的部門、子部門、行業(yè)分類、政府層級(jí)、義務(wù)種類、措施的具體描述、依據(jù)的法律條款等。CPTPP中的負(fù)面清單也是采取類似的格式。換言之，我國(guó)自主公布的負(fù)面清單采取的是“條”的表述，RCEP負(fù)面清單采取的是“表”的表述。

(二)保留措施表述的方式

由于負(fù)面清單有可能無(wú)法覆蓋不予開放或者暫時(shí)不予開放的領(lǐng)域，在自貿(mào)協(xié)定中的負(fù)面清單往往都有所謂的“兜底條款”(即保留未來(lái)采取限制措施的權(quán)利)。例如，日本在RCEP和CPTPP中均保留采取或維持任何與跨境交付模式下的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)相關(guān)措施的權(quán)利；澳大利亞由于是聯(lián)邦制國(guó)家，在RCEP和CPTPP中均保留地方政府層級(jí)的所有不符措施；新加坡在CPTPP中保留采取或維持對(duì)證券交易所交易證券、金融期貨和銀行間轉(zhuǎn)賬提供清算和結(jié)算服務(wù)的任何措施的權(quán)利；越南在CPTPP中保留采取或維持任何與證券市場(chǎng)監(jiān)管和關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)的權(quán)利。海南自貿(mào)港負(fù)面清單沒(méi)有“兜底條款”，采取的是在負(fù)面清單之外進(jìn)行說(shuō)明的方式?！逗Ｄ贤馍掏顿Y準(zhǔn)入負(fù)面清單》的“說(shuō)明”中有“未列出的文化、金融等領(lǐng)域與行政審批、資質(zhì)條件、國(guó)家安全等相關(guān)措施，按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”，《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》的“說(shuō)明”中也有“未列出的與國(guó)家安全、公共秩序、金融審慎、社會(huì)服務(wù)、人類遺傳資源、人文社科研發(fā)、文化新業(yè)態(tài)、航空業(yè)務(wù)權(quán)、移民和就業(yè)措施以及政府行使職能等相關(guān)措施，按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”。

(三)覆蓋領(lǐng)域

在RCEP和CPTPP中，金融服務(wù)負(fù)面清單涉及的義務(wù)范圍除了市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)民待遇，還包括最惠國(guó)待遇、業(yè)績(jī)要求、高級(jí)管理層和董事會(huì)等方面的義務(wù)，《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》中的金融開放還僅聚焦在市場(chǎng)準(zhǔn)入、當(dāng)?shù)卮嬖诘确矫?，涉及的范圍還需要進(jìn)一步擴(kuò)大。

從負(fù)面清單限制措施的具體內(nèi)容來(lái)看，可以分為投資準(zhǔn)入限制、業(yè)務(wù)限制、高管層成員限制、對(duì)本國(guó)企業(yè)的特殊支持、兜底條款、其他等6種類型。海南與同為RCEP和CPTPP成員國(guó)的7個(gè)國(guó)家相比，限制措施都集中在業(yè)務(wù)范圍上，缺乏其他方面的措施安排(見表2)。

表2 金融服務(wù)負(fù)面清單限制措施分類及數(shù)量 單位：項(xiàng)

(四)限制措施的數(shù)量

對(duì)標(biāo)國(guó)際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，海南自貿(mào)港負(fù)面清單還相對(duì)較長(zhǎng)。在投資領(lǐng)域，《海南外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》中對(duì)金融業(yè)的限制措施為零，與RCEP和CPTPP相比均少。在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》中對(duì)金融業(yè)的限制措施為17項(xiàng)，多于日本(在RCEP和CPTPP中分別為5項(xiàng)和3項(xiàng))、澳大利亞(在RCEP和CPTPP中分別為9項(xiàng)和6項(xiàng))、新西蘭(在CPTPP中為10項(xiàng))等發(fā)達(dá)國(guó)家，但低于馬來(lái)西亞、越南、新加坡(在CPTPP中分別為20項(xiàng)、21項(xiàng)和25項(xiàng))等東南亞國(guó)家。

(五)限制措施的時(shí)間狀態(tài)

在RCEP和CPTPP中，負(fù)面清單不僅列出了現(xiàn)行限制措施內(nèi)容(List A)，而且對(duì)于未來(lái)可能采取的限制措施也作出了明確的規(guī)定(List B)(26)RCEP負(fù)面清單參見商務(wù)部官網(wǎng)：http://fta.mofcom.gov.cn/rcep/rcep_new.shtml；CPTPP負(fù)面清單(英文版)參見新加坡企業(yè)局官網(wǎng)：https://www.enterprisesg.gov.sg/non-financial-assistance/for-singapore-companies/free-trade-agreements/ftas/singapore-ftas/-/media/esg/files/non-financial-assistance/for-companies/free-trade-agreements/cptpp/cptpp-legal-text.pdf。。而我國(guó)自主公布的負(fù)面清單的限制措施都是現(xiàn)行措施，沒(méi)有對(duì)未來(lái)可能采取的限制措施進(jìn)行說(shuō)明，海南自貿(mào)港的負(fù)面清單也是如此。從2015年以來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)自主公布的負(fù)面清單的限制措施數(shù)量不斷減少，可能會(huì)形成“措施越少意味著越開放”的輿論導(dǎo)向，不利于未來(lái)根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化增加限制措施的需要。

(六)負(fù)面清單的約束力

我國(guó)自主公布的負(fù)面清單是主動(dòng)開放行為，雖然是我國(guó)擴(kuò)大開放、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的承諾，但屬于國(guó)內(nèi)政策的范疇，我們可以自主調(diào)整，不具有自貿(mào)協(xié)定中負(fù)面清單的國(guó)際約束力。自貿(mào)協(xié)定中負(fù)面清單是協(xié)定的成員國(guó)經(jīng)過(guò)談判達(dá)成的，具有國(guó)際法意義上的約束力，自貿(mào)協(xié)定中都有違反承諾的爭(zhēng)端解決機(jī)制或約束機(jī)制的規(guī)定。

四、加快海南金融服務(wù)開放負(fù)面清單探索的政策建議

在我國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP并將以負(fù)面清單方式進(jìn)行談判，以及在RCEP生效后3年內(nèi)需要提出金融開放負(fù)面清單方案的情況下，海南自貿(mào)港應(yīng)發(fā)揮《海南外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》和《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》的先行優(yōu)勢(shì)，在金融服務(wù)開放負(fù)面清單方面加快先行探索，縮小與RCEP、CPTPP負(fù)面清單的差異，既為我國(guó)履行RCEP承諾和加入CPTPP的談判積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也能推動(dòng)海南自貿(mào)港更高水平的金融開放。

(一)將現(xiàn)有的負(fù)面清單進(jìn)行整合

當(dāng)前，《海南外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》和《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》并行，外商投資與服務(wù)貿(mào)易的商業(yè)存在模式重合度高，并且跨境交付模式下又有當(dāng)?shù)卮嬖诘南嚓P(guān)措施，容易產(chǎn)生歧義或矛盾，建議借鑒CPTPP負(fù)面清單采取的“服務(wù)貿(mào)易+投資”的模式，將海南自貿(mào)港的兩張負(fù)面清單整合為一張，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一視圖”，提升負(fù)面清單的全面性和系統(tǒng)性。

將兩張負(fù)面清單整合為一張負(fù)面清單，不是簡(jiǎn)單地合并，而應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性梳理，整理出所有金融領(lǐng)域關(guān)于外商投資和服務(wù)貿(mào)易的具體規(guī)定尤其是限制性規(guī)定，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行整合。當(dāng)前我國(guó)金融領(lǐng)域的法律法規(guī)有法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等四種類型，包括中央和地方兩個(gè)層次，數(shù)量較為龐雜，工作量大，需要及早著手開展。

(二)將隱性的限制措施顯性化表述

《海南外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》和《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》的“說(shuō)明”中，均有“未列出的金融領(lǐng)域與行政審批、資質(zhì)條件、國(guó)家安全等相關(guān)措施按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”的表述。建議一方面對(duì)現(xiàn)行規(guī)定中的限制措施進(jìn)行再梳理，將已有具體規(guī)定的限制措施顯性化列入負(fù)面清單；另一方面按照RCEP和CPTPP中的方式，以“保留采取或維持相關(guān)措施的權(quán)利”的方式，作為限制措施納入負(fù)面清單。

在對(duì)現(xiàn)有的中央和地方兩個(gè)層面的金融法律法規(guī)進(jìn)行全面系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，將對(duì)外資準(zhǔn)入和服務(wù)貿(mào)易的限制措施與現(xiàn)有的負(fù)面清單進(jìn)行對(duì)比，了解哪些是現(xiàn)行規(guī)定有所限制但未列入負(fù)面清單中的，并將其列入負(fù)面清單，將籠統(tǒng)表示的、可能存在的隱性限制措施進(jìn)行顯性化。

(三)調(diào)整優(yōu)化限制措施

從國(guó)際比較可以看出，限制措施的數(shù)量不是越少越好，而是要與本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、風(fēng)險(xiǎn)承受能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求等相適宜，在我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家、金融開放需要循序漸進(jìn)的情況下，尤其是海南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融發(fā)展程度低于國(guó)內(nèi)平均水平的情況下，需要保留合理的限制措施。

目前，與新加坡等東南亞國(guó)家相比，海南自貿(mào)港的兩張負(fù)面清單在金融服務(wù)領(lǐng)域基本沒(méi)有對(duì)外資持股比例、業(yè)務(wù)范圍限制、高管人員限制、對(duì)本國(guó)企業(yè)的特殊支持等方面的限制措施；現(xiàn)有的限制措施僅是基于現(xiàn)有的法律和政策，沒(méi)有基于未來(lái)可能發(fā)生的法律或政策變化的限制措施，而RCEP和CPTPP各成員國(guó)的負(fù)面清單中都有類似的限制措施，為未來(lái)國(guó)內(nèi)的法律和政策調(diào)整預(yù)留了空間。因此，需要針對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題，進(jìn)一步研究是否有必要補(bǔ)充相關(guān)限制措施。

(四)平衡好自主公布和協(xié)定達(dá)成的負(fù)面清單之間的關(guān)系

隨著我國(guó)邁向高水平開放，我國(guó)金融服務(wù)開放的實(shí)際水平已經(jīng)超出了加入WTO的承諾和在多份自貿(mào)協(xié)定中的承諾，自主公布的負(fù)面清單的限制措施數(shù)量已經(jīng)低于RCEP、CPTPP中采取負(fù)面清單的部分成員國(guó)。由于RCEP、CPTPP對(duì)于負(fù)面清單存在凍結(jié)條款(27)凍結(jié)條款是指成員方在協(xié)定對(duì)其生效后，對(duì)現(xiàn)存不符措施的修改不能低于現(xiàn)有負(fù)面清單承諾水平。和棘輪條款(28)棘輪條款是指成員方在協(xié)定對(duì)其生效后，對(duì)現(xiàn)存措施的任何修改，只能比修改前減少對(duì)外資的限制，而不能減低修改前外資已享受的待遇。，針對(duì)未來(lái)的RCEP和CPTPP負(fù)面清單談判，我們要平衡好自主公布的負(fù)面清單的“度”，既要鼓勵(lì)提高開放水平，又要注意避免自主公布的負(fù)面清單由于過(guò)高的開放水平給未來(lái)的談判設(shè)定過(guò)高的基準(zhǔn)，增加談判的難度。

(五)抓緊完善配套金融立法

由于負(fù)面清單中的限制措施需要國(guó)內(nèi)立法作為基礎(chǔ)，開展RCEP和CPTPP負(fù)面清單談判需要“先立法(修法)后承諾”，因此，推進(jìn)與金融服務(wù)開放相關(guān)的金融配套立法(或修法)是海南自貿(mào)港落地兩張負(fù)面清單的當(dāng)務(wù)之急，也是海南自貿(mào)港對(duì)標(biāo)國(guó)際實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境法治化、推進(jìn)規(guī)則制度型開放的重要內(nèi)容。

雖然2021年6月出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》對(duì)金融開放作出了原則性的規(guī)定，但是在金融屬于中央事權(quán)、海南自貿(mào)港適用全國(guó)統(tǒng)一的金融法律法規(guī)的情況下，需要基于《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》和《關(guān)于金融支持海南全面深化改革開放的意見》的相關(guān)政策規(guī)定，對(duì)照海南自貿(mào)港兩份負(fù)面清單中的金融服務(wù)內(nèi)容，抓緊完成海南自貿(mào)港金融配套立法，對(duì)部分法律法規(guī)在海南自貿(mào)港的適用進(jìn)行必要的調(diào)整，為負(fù)面清單的實(shí)施提供必要的法律基礎(chǔ)，體現(xiàn)金融服務(wù)開放的法治化。

(六)采取國(guó)際通用格式進(jìn)行負(fù)面清單表述

海南自貿(mào)港兩張負(fù)面清單的格式與RCEP、CPTPP等自貿(mào)協(xié)定存在較大差異，有必要采取國(guó)際上自貿(mào)協(xié)定普遍采用的格式進(jìn)行表述，明確負(fù)面清單上的每一項(xiàng)限制措施適用的部門分類、行業(yè)分類、政府層級(jí)、義務(wù)種類、法律基礎(chǔ)，既方便外國(guó)投資者和外資金融機(jī)構(gòu)更好地理解負(fù)面清單的內(nèi)容，也能夠積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為下一步制定RCEP和CPTPP等自貿(mào)協(xié)定的金融服務(wù)負(fù)面清單談判方案提供參考。

(本文為海南省重點(diǎn)新型培育智庫(kù)中國(guó)銀行海南金融研究院的研究成果。)