《民法典》視野下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的應(yīng)然結(jié)構(gòu)

路鵬宇

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

一、問(wèn)題之提出

《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）的出臺(tái)與《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）的修訂，實(shí)現(xiàn)了承包地“三權(quán)分置”由政策層面到實(shí)體法層面的轉(zhuǎn)化。《民法典》第三百三十九條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這表明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)存在著用于擔(dān)保的空間?！掇r(nóng)村土地承包法》第四十七條第一款規(guī)定：承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。因而，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在實(shí)在法層面具備了用于擔(dān)保的功能。

在我國(guó)推進(jìn)的承包地“三權(quán)分置”改革中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保是關(guān)涉農(nóng)民切身利益、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的重要制度改革，對(duì)于盤(pán)活農(nóng)村金融具有重要意義。但是，當(dāng)前立法所形成的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律構(gòu)造有著較為濃厚的政策色彩，規(guī)則間的法律邏輯和對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法理解釋難以兼顧理論自洽與實(shí)證效果，其核心沖突是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性。在《農(nóng)村土地承包法》的修訂過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)采取模糊態(tài)度，只在原則上界定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)。①劉振偉：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度》，《農(nóng)村工作通訊》2019年第1期。然而，權(quán)利性質(zhì)決定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利客體和擔(dān)保結(jié)構(gòu)，因而需要在《民法典》的框架下厘清土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性與擔(dān)保結(jié)構(gòu)。

《民法典》僅用四個(gè)條文規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并未將其單章列出，而是將其置于“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”一章之中，使之對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性與融資擔(dān)保仍具有較大的解釋空間。同時(shí)，法律并未周全地安排土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的具體制度，雖明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，但未明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保形式、擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)程序等事項(xiàng)?！掇r(nóng)村土地承包法》第四十七條第四款規(guī)定將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保辦法授權(quán)給國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定。因此，本文需要基于解釋論的角度探討土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性及其融資擔(dān)保的相關(guān)制度。同時(shí)，在《民法典》中擔(dān)保制度與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上梳理出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的應(yīng)然結(jié)構(gòu)。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律定位

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)說(shuō)梳理

《農(nóng)村土地承包法》沒(méi)有明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，僅確定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律結(jié)構(gòu)和配套制度，所以學(xué)界在《民法典》出臺(tái)之前，圍繞土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)形成了多個(gè)學(xué)說(shuō)，學(xué)說(shuō)核心的爭(zhēng)議在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)還是債權(quán)。債權(quán)說(shuō)是基于《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)則，以解釋論探究土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，而反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為在解釋論層面上探究土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，不可避免地難以對(duì)“三權(quán)分置”框架下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、融資擔(dān)保和信托等制度進(jìn)行充分考慮。①房紹坤、林廣會(huì)：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性探析——兼評(píng)新修訂〈農(nóng)村土地承包法〉的相關(guān)規(guī)定》，《中州學(xué)刊》2019年第3期?！睹穹ǖ洹返某雠_(tái)意味著需要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)重新作出解釋論，但在此之前有必要對(duì)債權(quán)說(shuō)予以說(shuō)明。

主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)為債權(quán)的學(xué)者基于解釋論認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定了承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體方式，這些方式都是典型的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，其中包括出租、入股等。出租作為典型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)期實(shí)踐中得到了普遍適用。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行的民事法律都確定了租賃合同法律關(guān)系中租賃權(quán)和承租權(quán)均屬債權(quán)，因而基于體系解釋可以得出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)的結(jié)論。②高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，《法學(xué)研究》2019 年第5 期；孫聰聰：《民法典編纂中承包地“三權(quán)分置”的制度體系重塑》，《法學(xué)評(píng)論》2019年第4期。法律規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)承包方同意后方可對(duì)外流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)規(guī)定其需經(jīng)承包方同意后可以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定擔(dān)保，提出需經(jīng)承包方同意方可處置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的結(jié)構(gòu)亦符合轉(zhuǎn)租規(guī)則和債務(wù)轉(zhuǎn)移下債權(quán)人同意規(guī)則。

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記對(duì)抗方面，《農(nóng)村土地承包法》與《民法典》明確了五年以上土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立時(shí)點(diǎn)為合同生效之時(shí)，而非登記之時(shí)，且適用登記對(duì)抗規(guī)則，但對(duì)流轉(zhuǎn)期不滿五年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然沒(méi)有明確安排。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為這是賦予債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以物權(quán)化進(jìn)行保障，且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)需要經(jīng)承包方的書(shū)面同意，這些均表明登記僅僅是債權(quán)形式化的手段。③高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，《法學(xué)研究》2019 年第5 期；溫世揚(yáng)、吳昊：《集體土地“三權(quán)分置”的法律意蘊(yùn)和制度供給》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。另外，有觀點(diǎn)結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》第四十一條和《民法典》第三百四十一條的規(guī)定，主張流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)，也即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在《民法典》規(guī)定的登記對(duì)抗規(guī)則下區(qū)分為兩部分，流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因登記可產(chǎn)生對(duì)抗效力而屬于用益物權(quán)。①房紹坤、林廣會(huì)：《解釋論視角下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)?！?，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期。這一觀點(diǎn)對(duì)理解《民法典》中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有著較強(qiáng)的指引性，有助于調(diào)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律規(guī)定與理論探討，但仍有討論的空間。

事實(shí)上，主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)的觀點(diǎn)，核心在于物權(quán)法上的一物一權(quán)原則與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利生成邏輯難以兼容。②溫世揚(yáng)、吳昊：《集體土地“三權(quán)分置”的法律意蘊(yùn)與制度供給》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。根據(jù)《民法典》第三百三十九條和第三百四十二條的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利生成是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法通過(guò)出租、入股、抵押等方式為他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，因而其邏輯起點(diǎn)在于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后仍然存在，這會(huì)形成“一項(xiàng)自物權(quán)、兩項(xiàng)他物權(quán)并存于一物之上的景象”③單平基：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的法實(shí)現(xiàn)——以〈農(nóng)村土地承包法〉為中心》，《江西社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利定位也因此而變得模糊。從堅(jiān)守一物一權(quán)原則的角度來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化會(huì)造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一用益物權(quán)的虛化。緩和或適應(yīng)一物一權(quán)原則對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化會(huì)人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化，在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退。④陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期。進(jìn)而，主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)的觀點(diǎn)，提出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性并不妨礙其擔(dān)保功能的實(shí)現(xiàn)，提出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)不影響在其之上設(shè)定的擔(dān)保為抵押。⑤高圣平：《民法典視野下農(nóng)地融資擔(dān)保規(guī)則的解釋論》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。

固然，上述對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)的分析符合法理邏輯，但是債權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的確難以充分發(fā)揮融資擔(dān)保和入股的制度功能，難以與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定權(quán)能相適應(yīng)。即使債權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠發(fā)揮擔(dān)保功能，金融機(jī)構(gòu)能否接受債權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押客體也存在極大的不穩(wěn)定性。⑥高圣平：《民法典視野下農(nóng)地融資擔(dān)保規(guī)則的解釋論》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》在深化農(nóng)村土地制度改革方面強(qiáng)調(diào)了穩(wěn)定承包權(quán)，在此基礎(chǔ)上承包戶可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押擔(dān)保，政府要加大貸款擔(dān)保扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，要“賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”“為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供貸款擔(dān)保服務(wù)”。因此，《民法典》構(gòu)建的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律結(jié)構(gòu)和融資擔(dān)保制度應(yīng)當(dāng)反映出“三權(quán)分置”的改革目的，實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用，增強(qiáng)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。這些需要從解釋論的角度去合理確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性與法律定位。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的應(yīng)然權(quán)利屬性

《民法典》在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一章規(guī)范了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其似乎表明了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)，但因未將其單獨(dú)列出使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)以及設(shè)權(quán)方式變得更為模糊。同時(shí)，從融資擔(dān)保的角度來(lái)看，實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)客體確定性的前提在于厘清土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，⑦滕佳一：《承包地利用的守成與突破——以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律定位的檢討為中心》，《交大法學(xué)》2021年第1期。因而有必要重新基于《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)作解釋論。從《民法典》的體系化來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，但并不包括債權(quán)屬性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)在理論上可區(qū)分為物債兩種，在實(shí)踐中根據(jù)登記公示規(guī)則使其在期限上體現(xiàn)出不同。

對(duì)于認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)依流轉(zhuǎn)期限和公示方式不同而有所區(qū)別的，本文認(rèn)為不宜作區(qū)分處理土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)。

第一，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的場(chǎng)合中，當(dāng)事人雙方需要確定具體的擔(dān)保形式，而性質(zhì)復(fù)合的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)給登記確權(quán)、擔(dān)保物權(quán)的對(duì)世性等造成阻礙。根據(jù)《民法典》第一百一十四條第二款與第一百一十五條的規(guī)定，物權(quán)所指向的客體是物，包括動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)。目前學(xué)界未將所有類(lèi)型的債權(quán)納入物權(quán)客體當(dāng)中，《民法典》也僅在權(quán)利質(zhì)權(quán)部分規(guī)定了不同于典型債權(quán)的財(cái)產(chǎn)可用于出質(zhì)。若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)定位為債權(quán)或按照流轉(zhuǎn)方式將部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定為債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法依《民法典》的相關(guān)規(guī)定用于融資擔(dān)保，這極大弱化了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。即使確定債權(quán)可以融資擔(dān)保，名稱同一而性質(zhì)不一也會(huì)造成擔(dān)保形式的混亂。

第二，被認(rèn)定為債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，主要是指出租而受讓的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在物債二分的前提下可以區(qū)分基于租賃合同產(chǎn)生的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”和物權(quán)意義上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！睹穹ǖ洹放c《農(nóng)村土地承包法》明確了“出租”是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，這與租賃合同形成了混同。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，《民法典》明確禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓，加之中國(guó)歷史上土地租佃關(guān)系盛行，①雷家宏：《中國(guó)古代的鄉(xiāng)里生活》，商務(wù)印書(shū)館，2017，第133頁(yè)。因而明確出租和轉(zhuǎn)包作為土地流轉(zhuǎn)的方式無(wú)可置疑。但從《民法典》第三百四十條以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定權(quán)能來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保需要具備穩(wěn)定的物權(quán)特性。其中問(wèn)題在于，如何理解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)出租、轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)呢？

“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容是在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，承包方有償?shù)叵蛩肆鬓D(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2016年出臺(tái)的中央文件中明確提出，在保證土地基礎(chǔ)權(quán)利的基礎(chǔ)上，要保護(hù)受讓取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保證受讓方的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，②《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)〔2016〕67號(hào)）。其中明確提出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式是流轉(zhuǎn)。然而，流轉(zhuǎn)并非法律權(quán)利變動(dòng)的方式之一，流轉(zhuǎn)所包含的具體權(quán)利變動(dòng)方式有待探究。在《民法典》起草過(guò)程中，常委會(huì)委員圍繞草案第一百二十九條中“出讓”一詞提出質(zhì)疑。該條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人……有權(quán)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)去掉“出讓”二字，“出讓”通常是指城鎮(zhèn)建設(shè)用地的出讓；同時(shí)觀點(diǎn)也認(rèn)為“流轉(zhuǎn)”和“出讓”均未明確權(quán)利轉(zhuǎn)讓的本質(zhì)，即承包戶讓渡土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，建議《民法典》應(yīng)當(dāng)明確將承包地給他人耕作的性質(zhì)。③朱寧寧：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”如何入法應(yīng)斟酌》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/sh/2018/09-18/8629953.shtml，訪問(wèn)日期：2021年10月10日。

因此，包含出租、入股等多種具體方式的“流轉(zhuǎn)”一詞存在模糊性，并直接引導(dǎo)了解釋論依債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)界定為債權(quán)。從明確權(quán)利變動(dòng)具體方式以及兼顧《民法典》物債二分體系的角度來(lái)看，將承包地交給他人耕作在法律表達(dá)上存在兩種情況：一是依據(jù)雙方訂立的租賃合同，承租方有權(quán)在農(nóng)地上開(kāi)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人并未設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，承租方依約或合同的有關(guān)規(guī)定行使權(quán)利；二是承包方作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為受讓人設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，受讓人依法依約行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。簡(jiǎn)言之，采用出租、轉(zhuǎn)包等方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)時(shí)，所謂的“受讓人”并不享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，僅為租賃合同的承租人，由此賦予了農(nóng)戶選擇土地流轉(zhuǎn)的意思自治，當(dāng)事人之間可以就流轉(zhuǎn)方式的性質(zhì)達(dá)成合意。

需要說(shuō)明的是，上述對(duì)土地流轉(zhuǎn)情形的區(qū)分是為實(shí)現(xiàn)理論邏輯的貫通。從區(qū)分債權(quán)與物權(quán)的現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，《民法典》第三百四十一條確定的登記對(duì)抗規(guī)則構(gòu)成了識(shí)別當(dāng)事人意思自治的依據(jù)。因而承包方或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人要實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立流轉(zhuǎn)期限在五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并予以登記。若當(dāng)事人之間表明對(duì)外流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可用于抵押，即使流轉(zhuǎn)期限不滿五年，法院或第三人也可以認(rèn)定當(dāng)事人就設(shè)立物權(quán)達(dá)成合意。若當(dāng)事人并未明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)變動(dòng)合意，且流轉(zhuǎn)期限不滿五年，則法院可能無(wú)法有效識(shí)別當(dāng)事人是否就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)變動(dòng)達(dá)成合意，只能將流轉(zhuǎn)期限在五年以下的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”作為租賃合同予以處理。

第三，《民法典》第三百四十一條采取的登記對(duì)抗主義和以五年期限為界區(qū)分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定不能表明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)。對(duì)于制定《農(nóng)村土地承包法》第四十一條，立法機(jī)關(guān)給出的理由是：對(duì)于受讓取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并非所有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的權(quán)利，部分短期經(jīng)營(yíng)者出于效率目的不追求長(zhǎng)期登記。①胡可明：《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法與法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉修改情況的匯報(bào)》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第1期，第20頁(yè)。此立法理由值得肯定，但存在短期流轉(zhuǎn)與長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的原因在于部分經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信心不足，他們難以確保在承包期結(jié)束后仍然擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出短期化現(xiàn)象或出現(xiàn)擅自延長(zhǎng)土地流轉(zhuǎn)合同期限的現(xiàn)象，致使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期超出土地承包期。②房紹坤主編《承包地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)與實(shí)效考察》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2018，第312頁(yè)。立法基于不同經(jīng)營(yíng)主體對(duì)登記的需求而予以不同的登記制度，與立法者對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的考慮無(wú)關(guān)。這也說(shuō)明在構(gòu)建登記制度時(shí)并未明確辨析土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)還是物權(quán)性流轉(zhuǎn)。同時(shí)，《民法典》第二百零九條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)，原則上采取登記生效主義，法律另有規(guī)定的除外。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)采取登記對(duì)抗主義并不意味著其不屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。因此，《民法典》第三百四十一條并不能直接作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)的主要依據(jù)。

綜上所述，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性定位為債權(quán)不利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度建構(gòu)，在解釋論層面存在邏輯漏洞。應(yīng)當(dāng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)定為用益物權(quán)，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中設(shè)立的用益物權(quán)，同時(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容是法定的，可用于自由轉(zhuǎn)讓；而出租僅僅是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人與他人訂立租賃合同，形成土地租賃合同關(guān)系。

用益物權(quán)是對(duì)他人所有的物享有的一種物權(quán)，此種物權(quán)是以占有、使用和收益為內(nèi)容的定限物權(quán)，其內(nèi)容在于支配使用價(jià)值。③崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017，第241頁(yè)。而集體所有權(quán)不同于傳統(tǒng)意義上的絕對(duì)所有權(quán)，是依據(jù)功能區(qū)分而確立的相對(duì)所有權(quán)。④李國(guó)強(qiáng)：《論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2015年第6期。換句話說(shuō)，集體所有權(quán)在本質(zhì)上并不是一般意義上的私人所有權(quán)，兩者在形成路徑和權(quán)利結(jié)構(gòu)上存在著內(nèi)在的區(qū)別。⑤張凇綸：《三權(quán)分置的挑戰(zhàn)與〈民法典〉的回答》，《河北法學(xué)》2021年第4期。因而，所謂用益物權(quán)是建立在集體所有權(quán)功能限縮的前提下的物權(quán)制度，其作用在于輔助實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)。⑥劉連泰：《“土地屬于集體所有”的規(guī)范屬性》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第3期。在此意義上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為以利用為中心的支配所有權(quán)。⑦房紹坤、曹相見(jiàn)：《集體土地所有權(quán)的權(quán)能構(gòu)造與制度完善》，《學(xué)習(xí)與探索》2020年第7期。實(shí)際上，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置” 的過(guò)程中，政策層面和市場(chǎng)實(shí)踐愈發(fā)強(qiáng)調(diào)土地資源的利用。有學(xué)者主張土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶的自物權(quán)。⑧孫憲忠：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革亟待入法》，《中國(guó)人大》2018年第15期。同時(shí)，為了保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)，中央政策文件明確指出要“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)”，并且《民法典》僅允許農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)內(nèi)流轉(zhuǎn)，不得隨意對(duì)外轉(zhuǎn)讓。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具備自物權(quán)特征且權(quán)能受限的情況下，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)不存在較大問(wèn)題。

從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的體系定位來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)類(lèi)似于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的方式，而非獨(dú)立的物權(quán)變動(dòng)，但是《民法典》第三百四十條突出了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)村土地的排他性占有，表明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是權(quán)利人對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行自主占有和農(nóng)業(yè)使用的財(cái)產(chǎn)利用權(quán)。①陳小君、肖楚鋼：《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)及其客體之辨——兼評(píng)〈民法典〉物權(quán)編的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)則》，《中州學(xué)刊》2020年第12期。在德國(guó)法上，土地上用益權(quán)是權(quán)利人與相對(duì)人達(dá)成合意并登記之后設(shè)定的，是一項(xiàng)對(duì)完全權(quán)利的部分轉(zhuǎn)讓。②鮑爾·施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法》，張雙根譯，法律出版社，2004，第697 頁(yè)；陳衛(wèi)佐譯注：《德國(guó)民法典（第四版）》，法律出版社，2015，第332頁(yè)。這固然是一種權(quán)能分離的解釋進(jìn)路，但是其指明了他物權(quán)設(shè)定的實(shí)質(zhì)是對(duì)所有權(quán)設(shè)定權(quán)利限制或設(shè)定權(quán)利負(fù)擔(dān)，而《民法典》賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人占有和利用農(nóng)地開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得的合法收益歸土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人所有。因而《民法典》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)規(guī)定放置在第十一章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中，是從體系上將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸納為用益物權(quán)。這表明，無(wú)論用何種方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)均屬于用益物權(quán)之列，包括出租所得到的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利客體

在學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)爭(zhēng)論過(guò)程中，有學(xué)者主張經(jīng)營(yíng)權(quán)是設(shè)定于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的權(quán)利用益物權(quán)，③蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法構(gòu)造》，《法學(xué)研究》2015年第3期。其將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利客體定位為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，權(quán)利人享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是利用承包戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生的權(quán)利用益物權(quán)。而本文認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是指向農(nóng)地的用益物權(quán)，其權(quán)利客體為農(nóng)地。

《民法典》第三百四十條明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，上述觀點(diǎn)認(rèn)為的權(quán)利用益物權(quán)是一種兼顧解釋論和立法政策的權(quán)利性質(zhì)，符合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利特征和相關(guān)制度構(gòu)建，如此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人行使權(quán)利的對(duì)象為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)質(zhì)上是用益土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是此種對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的建構(gòu)僅僅能在理論層面得以自洽，在《民法典》第三百四十條的框架內(nèi)權(quán)利用益物權(quán)與不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)難以區(qū)分。

第一，將權(quán)利用益物權(quán)的客體通過(guò)解釋方法納入廣義的動(dòng)產(chǎn)范圍與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突?！睹穹ǖ洹返谝话僖皇鍡l規(guī)定，我國(guó)物權(quán)的客體是物，分為不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。同時(shí)第一百一十五條特別注明權(quán)利作為物權(quán)客體的情況需要特別規(guī)定，須嚴(yán)格貫徹物權(quán)法定?；隗w系解釋，我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)定物權(quán)客體為物，包括動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)。權(quán)利在特殊情況下才屬于物權(quán)客體，所以權(quán)利不屬于物，進(jìn)而難以將權(quán)利解釋為動(dòng)產(chǎn)。因此，將《民法典》第三百二十三條用益物權(quán)概念的“動(dòng)產(chǎn)”擴(kuò)大解釋以涵蓋權(quán)利，難以回避第一百一十五條的規(guī)定。

第二，借鑒知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體等無(wú)體物屬于動(dòng)產(chǎn)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)按照無(wú)體物歸入動(dòng)產(chǎn)的解釋進(jìn)路，忽視了羅馬法和現(xiàn)代私法區(qū)分無(wú)體物與有體物的意義。羅馬法會(huì)區(qū)分有體物與無(wú)體物，并且僅承認(rèn)用益物權(quán)和債權(quán)屬于無(wú)體物，④高富平：《物權(quán)法原論》（第二版），法律出版社，2014，第261頁(yè)。這似乎直接為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是權(quán)利用益物權(quán)提供了定論，但實(shí)際上羅馬法并非在物權(quán)客體的層面界定無(wú)體物，而是為了確定權(quán)利這類(lèi)無(wú)體物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在財(cái)產(chǎn)關(guān)系層面確定了其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而非將其作為物權(quán)客體。⑤高富平：《物權(quán)法原論》（第二版），法律出版社，2014，第260—261頁(yè)。盡管現(xiàn)代私法確立了諸多以無(wú)體物為客體的權(quán)利，諸如知識(shí)產(chǎn)權(quán)、物權(quán)化的證券權(quán)利等，但是這類(lèi)權(quán)利的出現(xiàn)均為社會(huì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展，以及市場(chǎng)交易手段進(jìn)步的產(chǎn)物，而非權(quán)利體系本身演進(jìn)的邏輯產(chǎn)物。

第三，即使將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利客體界定為權(quán)利，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保也會(huì)呈現(xiàn)出法律適用混亂的情形?！睹穹ǖ洹返谒陌偎氖畻l仍然保持了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）的相關(guān)規(guī)定，對(duì)可出質(zhì)的權(quán)利范圍沒(méi)有改動(dòng)，而《民法典》第三百九十五條在《物權(quán)法》第一百八十四條的基礎(chǔ)上刪去了禁止耕地的土地使用權(quán)抵押的規(guī)定，且《民法典》第三百四十二條明確了“四荒地”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以采取抵押的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這表明，權(quán)利的融資擔(dān)保形式仍然為質(zhì)押，而“四荒地”的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于抵押財(cái)產(chǎn)，而非質(zhì)押財(cái)產(chǎn)。因此，若確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以權(quán)利為客體，則其融資擔(dān)保在擔(dān)保形式上會(huì)陷入法律適用混亂的局面。

第四，作為權(quán)利用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在融資擔(dān)保的場(chǎng)合會(huì)導(dǎo)致法律應(yīng)然狀態(tài)與實(shí)然狀態(tài)相向情形的出現(xiàn)，不利于土地資源的充分利用。由于《民法典》規(guī)定的可出質(zhì)權(quán)利具有可轉(zhuǎn)讓性，相關(guān)權(quán)利需依各自轉(zhuǎn)讓規(guī)則轉(zhuǎn)移到質(zhì)權(quán)人，或轉(zhuǎn)移權(quán)利憑證，或辦理權(quán)利變更登記。但就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押而言，轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后質(zhì)權(quán)人需要占有相應(yīng)地塊，“作為權(quán)利質(zhì)權(quán)的標(biāo)的權(quán)利應(yīng)能夠被質(zhì)權(quán)人有效控制”①房紹坤、林廣會(huì)：《解釋論視角下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)?！?，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期。。此時(shí)，作為質(zhì)權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)無(wú)法處置地塊，出質(zhì)人對(duì)相應(yīng)地塊僅享有土地承包權(quán)或不享有任何權(quán)利，也無(wú)法利用耕地，最終導(dǎo)致耕地資源在質(zhì)押期內(nèi)沒(méi)有得到利用。相反，若質(zhì)權(quán)人僅以登記公示的方式占有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，出質(zhì)人仍然占有土地并開(kāi)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，則是違背了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)的法理邏輯，亦違背土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押應(yīng)然結(jié)構(gòu)，模糊了在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的場(chǎng)合下質(zhì)押與抵押的區(qū)別。

因此，基于以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的視角，應(yīng)當(dāng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)定位為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與法理邏輯的契合。在此論點(diǎn)基礎(chǔ)上，可結(jié)合《民法典》確定的擔(dān)保制度，從解釋論的角度對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保作出合理安排，明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保形式、擔(dān)保物權(quán)主體等內(nèi)容。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的構(gòu)建

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保形式

由于《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定將融資擔(dān)保具體辦法授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)進(jìn)行規(guī)定，且當(dāng)前立法層面對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)采取模糊處理的辦法，而《民法典》也并未在抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)這兩章中明確規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保形式，因此有必要明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保形式。

基于上文對(duì)權(quán)利屬性與權(quán)利客體的探討，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)與其流轉(zhuǎn)期限無(wú)關(guān)，而與當(dāng)事人達(dá)成的合意內(nèi)容有關(guān)，流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)。換言之，當(dāng)事人就農(nóng)地利用可形成兩種關(guān)系：一是依《民法典》關(guān)于租賃合同的規(guī)定形成土地租賃合同關(guān)系，二是依《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)地行使物權(quán)。對(duì)于當(dāng)事人表面簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同但真實(shí)意思為形成土地租賃合同關(guān)系的，物權(quán)意義上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不存在。此時(shí)，承租方并未取得應(yīng)收賬款債權(quán)，而出租方并未享有任何意義上的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，各方均無(wú)法以債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出質(zhì)。

物權(quán)意義上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，依據(jù)《民法典》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采取抵押擔(dān)保形式。一是《民法典》并未禁止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，《農(nóng)村土地承包法》也明確規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可用于融資擔(dān)保。①高圣平：《民法典視野下農(nóng)地融資擔(dān)保規(guī)則的解釋論》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。二是《民法典》第三百四十二條明確了“四荒地”的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以采用抵押的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，因而第三百三十九條中的“其他方式”應(yīng)當(dāng)包括抵押這一擔(dān)保形式?；谕恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的體系，作為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)采用抵押的擔(dān)保形式。由此，與《民法典》第三百九十五條和第三百九十九條的變化相適應(yīng)。因而，抵押人提供的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”為用益物權(quán)而非農(nóng)地租賃關(guān)系下的債權(quán)才是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保的前提。

《農(nóng)村土地承包法》第四十一條和《民法典》第三百四十一條明確了五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)適用登記對(duì)抗規(guī)則，人為地按照流轉(zhuǎn)期限將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分割為兩類(lèi)，會(huì)造成流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變?yōu)閭鶛?quán)的表象，以及其無(wú)法用以融資擔(dān)保的現(xiàn)狀。因而，需要明確流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍以抵押作為擔(dān)保形式，明確立法所稱的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”不包括租賃合同的債權(quán)，僅指作為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于當(dāng)事人表面簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同但真實(shí)意思為形成土地租賃合同關(guān)系的，金融機(jī)構(gòu)不予辦理融資擔(dān)保。因而，抵押人提供的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”為用益物權(quán)是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保的前提。然而，正如上文所言，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的物債二分僅在理論邏輯上有意義。金融機(jī)構(gòu)對(duì)權(quán)利性質(zhì)的判斷依賴于國(guó)家對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)辦理的權(quán)屬證書(shū)，為確保交易安全，要求抵押物具備相應(yīng)的公示性與流通性；②吳昭軍：《“四荒地”土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的法教義學(xué)分析》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期。而《民法典》僅確認(rèn)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具備登記對(duì)抗效力，流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在實(shí)踐中無(wú)法明確獨(dú)立以便于金融機(jī)構(gòu)享有抵押權(quán)。從此意義上看，《民法典》第三百四十一條是出于政策的考量而強(qiáng)行對(duì)用于抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置了期限要求。

綜上，本文認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保形式應(yīng)當(dāng)為抵押，金融機(jī)構(gòu)接受流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物具備正當(dāng)性。由此，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押框架中，本文將進(jìn)一步討論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度構(gòu)成，以期梳理并解決其中的關(guān)鍵問(wèn)題。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押關(guān)系中的抵押客體

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定，受讓方作為農(nóng)地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，在其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上為金融機(jī)構(gòu)設(shè)定抵押權(quán)，而金融機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人，這不存在問(wèn)題。但是，在承包方以其“承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押的過(guò)程中，承包方并未享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這時(shí)“經(jīng)營(yíng)”不過(guò)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能而已。③高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，《法學(xué)研究》2019年第5期。對(duì)于特定地塊，承包方并不享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么承包方何來(lái)用于抵押的“承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”呢？

正如上文所述，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，其權(quán)利生成路徑是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)后受讓人取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其權(quán)利客體為農(nóng)地而非權(quán)利。因而，需要討論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，即承包方能否就同一承包地同時(shí)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的權(quán)利束觀念，前述問(wèn)題的答案是肯定的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一權(quán)利束，是土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)合而成，承包方保有土地承包權(quán)，將分置出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押擔(dān)保。④房紹坤主編《承包地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)與實(shí)效考察》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2018，第41頁(yè)。而法學(xué)視角下的權(quán)利觀認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)同為用益物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包方為了發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而對(duì)外流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)。就利用土地經(jīng)濟(jì)效益而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容近似，我們很難認(rèn)為同一個(gè)承包戶同時(shí)保有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。從《民法典》第三百三十九條與第三百四十二條的表述來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人向他人流轉(zhuǎn)設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)表明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，承包方未持有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而僅保有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)質(zhì)上不屬于《農(nóng)村土地承包法》所稱的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人”。同時(shí)，《民法典》第三百九十五條在允許抵押的財(cái)產(chǎn)范圍中刪去了以其他方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)在第三百九十九條禁止抵押財(cái)產(chǎn)范圍的基礎(chǔ)上刪去了耕地的土地使用權(quán)。立法的變遷表明法律并未禁止以耕地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，因而在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，可以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押。

《農(nóng)村土地承包法》的多處規(guī)定也體現(xiàn)出承包方與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的并行之處，如第六十三條與第六十四條。因而，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之前并不存在《農(nóng)村土地承包法》第四十七條所述的“承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，此處的表述仍屬將經(jīng)營(yíng)權(quán)能與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)混用。但這并不意味著承包方無(wú)法以承包地融資擔(dān)保，否則就喪失了《農(nóng)村土地承包法》的修法意義。

承包方的抵押情形應(yīng)當(dāng)是承包方直接以其享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定抵押，即抵押客體為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。①房紹坤、林廣會(huì)：《解釋論視角下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期。在解釋論層面，抵押權(quán)人需要的是轉(zhuǎn)讓抵押物實(shí)現(xiàn)對(duì)債權(quán)的優(yōu)先受償以消除債權(quán)，而非取得抵押物。自始至終，抵押物的所有權(quán)仍然歸抵押人所有，抵押權(quán)人僅需要對(duì)抵押物予以固定即可。而在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)階段，抵押權(quán)人需要處置抵押物以消除債權(quán)。因而，在承包方向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定抵押權(quán)階段，由于承包方不享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其依據(jù)《民法典》第三百三十九條、第三百四十二條與《農(nóng)村土地承包法》第四十七條向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定擔(dān)保物權(quán)。

《農(nóng)村土地承包法》第四十七條確定了擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立，采用登記對(duì)抗主義。根據(jù)第四十七條的規(guī)定，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押僅需抵押合同生效即可，登記僅影響抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)順位，而不會(huì)影響到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立。根據(jù)《民法典》第二百零九條的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的物權(quán)變動(dòng)原則采用登記生效主義，但法律另有規(guī)定的除外。《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定的擔(dān)保物權(quán)的變動(dòng)采取登記對(duì)抗主義，符合《民法典》第二百零九條的規(guī)定。因而，應(yīng)將《農(nóng)村土地承包法》第四十七條理解為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押時(shí)，抵押合同生效后抵押權(quán)設(shè)立；而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押時(shí)，抵押合同生效后抵押權(quán)設(shè)立。

（三）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的具體財(cái)產(chǎn)范圍

在抵押法律關(guān)系中，承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定抵押權(quán)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定擔(dān)保物權(quán)。因此，為了消除債權(quán)債務(wù)，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)讓處分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的財(cái)產(chǎn)范圍為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自不必多言，但在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)過(guò)程中土地上的財(cái)產(chǎn)（包括地上種養(yǎng)物和農(nóng)業(yè)配套設(shè)施）是否隨土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為一體變現(xiàn)用于償還債務(wù)呢？就農(nóng)業(yè)作物等地上種養(yǎng)物而言，由于不動(dòng)產(chǎn)本身的含義在于不可移動(dòng)或移動(dòng)必然毀損其含經(jīng)濟(jì)價(jià)值之物，②孫憲忠：《中國(guó)物權(quán)法總論》，法律出版社，2004，第132頁(yè)。因而樹(shù)木、農(nóng)作物等不可與土地分離或分離嚴(yán)重?fù)p毀其含經(jīng)濟(jì)價(jià)值的地上種養(yǎng)物應(yīng)當(dāng)屬于不動(dòng)產(chǎn)。然而，即使地上種養(yǎng)物屬于不動(dòng)產(chǎn)，因我國(guó)并未采取德國(guó)法上土地吸收地上定著物的立法，③房紹坤、林廣會(huì)：《解釋論視角下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)?！?，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期。地上種養(yǎng)物與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然分屬兩類(lèi)獨(dú)立的物。雖然在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)中各地均要求抵押人將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和地上種養(yǎng)物一并抵押，將兩者混為一談，但是各地政策是基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值不確定而難以保障貸款風(fēng)險(xiǎn)的角度去要求提供多元化的抵押財(cái)產(chǎn)的。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民法典》第三百九十六條規(guī)定，按照浮動(dòng)抵押予以確定。若雙方在訂立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合同并設(shè)定抵押權(quán)時(shí)并未明確將地上種養(yǎng)物納入抵押財(cái)產(chǎn)范圍，則在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)將地上種養(yǎng)物一并拍賣(mài)變賣(mài)變現(xiàn)，將此錢(qián)款返還給地上定著物所有權(quán)人，而不得直接用于償還債務(wù)。

就房屋、水利設(shè)施等農(nóng)業(yè)配套設(shè)施而言，雖然其與地上種養(yǎng)物同受不動(dòng)產(chǎn)法所調(diào)整，但是兩者存在本質(zhì)區(qū)別。農(nóng)業(yè)配套設(shè)施在本質(zhì)上屬于不動(dòng)產(chǎn)，而地上種養(yǎng)物實(shí)質(zhì)上屬于添附于土地上的動(dòng)產(chǎn)。因此，地上種養(yǎng)物不屬于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的財(cái)產(chǎn)范圍，并不當(dāng)然地意味著農(nóng)業(yè)配套設(shè)施不屬于抵押財(cái)產(chǎn)范圍。類(lèi)似的規(guī)定有《民法典》第三百九十七條，即建筑物與其占用的建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)一體抵押。從歷史上看，此種房地一體主義來(lái)源于“地隨房走”的立法體例，①孫憲忠：《中國(guó)物權(quán)法總論》，法律出版社，2004，第138頁(yè)。并且由于農(nóng)村金融受限的立法政策，房地一體主義僅在建設(shè)用地與城市建筑物領(lǐng)域適用。值得注意的是，雖然在宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)改革中，國(guó)家出臺(tái)的文件探索了宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體抵押的方式，②《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（銀發(fā)〔2016〕78號(hào)）。但是《民法典》并未明確宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的一體抵押。這表明立法層面對(duì)于土地上建筑物等不動(dòng)產(chǎn)是否采納一體主義存在模糊空間。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)配套設(shè)施主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且《農(nóng)村土地承包法》確定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)當(dāng)保持土地的農(nóng)業(yè)用途。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)程序中，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地的農(nóng)業(yè)配套設(shè)施和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給同一個(gè)受讓人以便于受讓人開(kāi)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押目前應(yīng)參照房地一體主義將特定地塊的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和地上的農(nóng)業(yè)配套設(shè)施一并抵押。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)程序中，應(yīng)當(dāng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)業(yè)配套設(shè)施一并處分，且抵押權(quán)人對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變賣(mài)價(jià)款享有優(yōu)先受償權(quán)。

（四）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律關(guān)系中，抵押物因抵押主體不同而不同。就承包方向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定抵押權(quán)而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)揮著保障農(nóng)戶基礎(chǔ)生活水平的功能，法律規(guī)定了其不得轉(zhuǎn)讓的限制，因此抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)程序不能以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變價(jià)去清償債權(quán)。同時(shí)，要防范農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)，要在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度下最大程度地保證土地對(duì)承包方的保障功能，通過(guò)強(qiáng)制締約或強(qiáng)制管理實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)是較為適宜的。強(qiáng)制締約是由執(zhí)行機(jī)關(guān)以拍賣(mài)等形式確定受讓人，受讓人與承包方訂立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立合同；而強(qiáng)制管理是“通過(guò)他人管理抵押財(cái)產(chǎn)，并以其收益優(yōu)先清償債權(quán)”③房紹坤：《論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度構(gòu)建》，《法學(xué)家》2014年第2期。，執(zhí)行機(jī)關(guān)“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用價(jià)值及其收益為對(duì)象，以其所得收益清償債權(quán)”，④單平基：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的法實(shí)現(xiàn)——以〈農(nóng)村土地承包法〉為中心》，《江西社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。由此在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，抵押權(quán)人以其收益優(yōu)先受償。就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)設(shè)定擔(dān)保而言，法院應(yīng)按照實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)特別程序拍賣(mài)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而無(wú)須通過(guò)強(qiáng)制締約或強(qiáng)制管理程序予以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，即在處分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限，不得隨意按照經(jīng)濟(jì)價(jià)值延長(zhǎng)流轉(zhuǎn)期限，致使流轉(zhuǎn)期超出承包期。

《民法典》第四百一十條規(guī)定了抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式。就協(xié)議折價(jià)而言，折價(jià)本質(zhì)上是以物抵債的實(shí)現(xiàn)措施，但是《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)明確了抵押權(quán)人僅為金融機(jī)構(gòu)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人應(yīng)當(dāng)保持土地的農(nóng)業(yè)用途，金融機(jī)構(gòu)不從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，顯然，折價(jià)并不能適用于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)。就拍賣(mài)、變賣(mài)的實(shí)現(xiàn)方式而言，拍賣(mài)分為強(qiáng)制拍賣(mài)和任意拍賣(mài)。①程嘯：《擔(dān)保物權(quán)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017，第115頁(yè)。就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)而言，應(yīng)當(dāng)區(qū)分司法強(qiáng)制方式和協(xié)商合意方式。由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人應(yīng)當(dāng)具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資質(zhì)或能力，因而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)保證受讓方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資質(zhì)。為了實(shí)現(xiàn)這一要求，在國(guó)家建立起完善的農(nóng)地交易平臺(tái)或農(nóng)地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)平臺(tái)之前，應(yīng)僅由人民法院作為強(qiáng)制拍賣(mài)或變賣(mài)的主體。抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式不包括雙方自行拍賣(mài)變賣(mài)方式。

從抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性得以印證。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)階段，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以清償債權(quán)，而當(dāng)債權(quán)的價(jià)值低于流轉(zhuǎn)期限五年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值時(shí)，僅能對(duì)外設(shè)立或轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)期限五年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。依流轉(zhuǎn)期限為五年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)的觀點(diǎn)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人為抵押人的場(chǎng)合，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在本質(zhì)上均是與他人訂立土地租賃合同以實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。這與《民法典》第四百一十條所述的“拍賣(mài)”與“變賣(mài)”在表達(dá)上明顯不同。

結(jié)語(yǔ)

“三權(quán)分置”的改革成果隨著《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》的陸續(xù)出臺(tái)被納入法制軌道上，特別是《農(nóng)村土地承包法》第四十七條明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保功能。但是《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律屬性與權(quán)利客體的模糊處理導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的具體法律制度難以明確，最終法律將融資擔(dān)保的具體辦法授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)進(jìn)行制定。事實(shí)上，將權(quán)利客體和權(quán)利屬性定位為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)符合“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)和物權(quán)理論，其在最大程度上兼顧改革目標(biāo)和物權(quán)法理，進(jìn)而確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保形式為抵押。在農(nóng)地金融的實(shí)踐中，土地價(jià)值偏低、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)公示性與穩(wěn)定性較弱均構(gòu)成制約土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的重要因素。在推行集體產(chǎn)權(quán)制度改革、盤(pán)活農(nóng)地資源的背景下，應(yīng)當(dāng)大力推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)構(gòu)建與登記制度的完善，以銜接土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村振興注入活力。