風(fēng)險規(guī)制視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度研究

張 鋒

一、問題的提出

2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，2019年6月，最高人民法院公布《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》，2020年9月，生態(tài)環(huán)境部、司法部等11部委聯(lián)合制定《關(guān)于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》，均將“主動磋商、司法保障”作為基本原則。磋商制度作為具有中國特色的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，引入平等、協(xié)商、民主、自治等私法元素，力求緩解傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境損害賠償方式僵化和效率低下的尷尬，避免賠償訴訟導(dǎo)致的訴訟成本高、舉證質(zhì)證難、判決執(zhí)行難等風(fēng)險困境，實踐中取得了積極效果。

當前學(xué)界關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的研究主要集中在以下三個方面：其一，從研究視角上看，運用協(xié)商行政、行政契約、雙階理論對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商進行研究，如基于德國公私法協(xié)動的雙階理論研究視角，認為磋商制度蘊含多重法律關(guān)系，應(yīng)根據(jù)磋商階段和行為的特征分析其法律性質(zhì)，并針對性地完善賦權(quán)與控權(quán)、多元主體共治、多渠道救濟模式等制度體系(1)于文軒、孫紹宇：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的屬性界定與制度展開——以雙階理論為視角》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版》)2021年第2期。；賠償磋商制度以其手段上的協(xié)商性和目的上的公益性區(qū)別于命令控制型環(huán)境規(guī)制，在協(xié)商行政的語境下破解單純公法和私法之間的張力障礙，通過拓展參與性主體范圍、規(guī)范程序性磋商機制和健全司法性保障機制來建構(gòu)磋商制度(2)董正愛、胡澤弘：《協(xié)商行政視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的規(guī)范表達》，《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第6期。。運用行政契約理論，引入公私合作的契約式治理范式來研究生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪Ｊ浇?gòu)。(3)郭海藍、陳德敏：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)思辨及展開》，《重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第4期其二，從研究內(nèi)容上看，主要集中在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)、制度功能、存在問題與建構(gòu)路徑等方面。如認為賠償磋商法律性質(zhì)陷入“民事行為說”“行政行為說”“混合行為說”等學(xué)理紛爭，賠償磋商屬于采用平等協(xié)商的私法形式的協(xié)商性行政行為(4)彭中遙：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)定位省思》，《寧夏社會科學(xué)》2019年第5期。；基于對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中第三者研究，認為第三者包括調(diào)解組織、環(huán)保專家、律師、公眾、環(huán)保社會組織、檢察院派出人員等，將磋商第三者分為必須參加者、實體利益相關(guān)者、利益相關(guān)人員和事務(wù)性參與者等，建構(gòu)過程性監(jiān)督、執(zhí)行性監(jiān)督和結(jié)果性監(jiān)督機制，健全賠償磋商第三者參與的方式和保障制度，保障磋商第三者的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)(5)李樹訓(xùn) 冷羅生：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中的第三者：功能與保障——聚焦七省改革辦法》，《華僑大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第4期。；我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度存在賠償權(quán)利人“代理風(fēng)險”與利益平衡“黑箱”，磋商與訴訟銜接機制不健全，政府多重角色沖突等實踐問題，應(yīng)完善賠償磋商程序性制度和政府磋商賠償?shù)呢熑误w系(6)王騰：《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的功能、問題與對策》，《環(huán)境保護》2018第13期。；其三，從域外經(jīng)驗借鑒上看，主要介紹美國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的經(jīng)驗，美國賠償磋商制度源于公共信托理論，賠償磋商機制解決了95%以上的自然資源損害修復(fù)或賠償問題，增加了政府用于生態(tài)損害修復(fù)的資金募集渠道，實現(xiàn)了立法理念的契合度、金錢賠償?shù)某浞中浴⑸鷳B(tài)修復(fù)的整體性以及未來損害的預(yù)防性等制度效果(7)凱倫·布拉德肖等：《通過磋商解決自然資源損害:美國經(jīng)驗》，《環(huán)境資源法論叢》2019年第11卷。；美國生態(tài)環(huán)境損害賠償中磋商和解是核心機制，并結(jié)合美國的賠償磋商實踐提出建構(gòu)磋商制度理論基石、建設(shè)磋商賠償數(shù)據(jù)庫、強化生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的精確化、擴大賠償磋商制度的適用范圍等建議(8)程雨燕：《美國生態(tài)環(huán)境損害賠償：磋商和解是核心》，《環(huán)境經(jīng)濟》2017年第3期。。

以上成果為開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度研究提供了基礎(chǔ)、素材、方法和觀點等，但還有尚待深化的學(xué)術(shù)空間：如缺少從風(fēng)險規(guī)制的視角開展研究，導(dǎo)致無法跳出公法、私法屬性的窠臼和命令控制規(guī)制范式的桎梏；大多成果停留在質(zhì)性研究層面，缺乏對法律文本、規(guī)范性文件和實踐案例的實證分析。所以，本文擬從風(fēng)險規(guī)制的視角研究生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，力求從理念、主體、過程、機制等維度闡述生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律特征和價值邏輯，建構(gòu)我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制的實踐路徑。

二、風(fēng)險規(guī)制理論與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商之契合

規(guī)制理論的興起源于私法治理遭遇的制度瓶頸和實踐難題，以民商法為代表的私法規(guī)范無法解決大量新興風(fēng)險的規(guī)制，如食品安全、藥品安全以及環(huán)境安全等。建構(gòu)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會時代的法律規(guī)則范式已經(jīng)滯后于時代的需求，因為這些規(guī)制大多建立在法律主體、法律行為、法律關(guān)系、法律歸責原則等確定性的基礎(chǔ)之上，為了建構(gòu)一種模式化、高度形式化的法律模式，它是大量社會實踐和民情風(fēng)俗的總結(jié)和提煉，是人們經(jīng)過長期的經(jīng)驗積累和理論提升，它的目標也是追求一種基于確定性狀態(tài)下的行為規(guī)范方式和糾紛處理機制。(9)[德]迪特爾·格林：《憲法視野下的預(yù)防問題》，劉剛譯，劉剛主編：《風(fēng)險規(guī)制：德國的理論與實踐》，北京：法律出版社，2012年，第54頁。但是，針對工業(yè)化后期以及后工業(yè)化時代新興風(fēng)險的挑戰(zhàn)，這種基于確定性的私法規(guī)制已經(jīng)陷入形式化的桎梏，亟須尋求新的理論視角和研究范式。在實踐倒逼之下，國家權(quán)力強化對一些以往由私法規(guī)制領(lǐng)域的干預(yù)，行政風(fēng)險規(guī)制應(yīng)運而生，力求構(gòu)建新興風(fēng)險視域下有效的政府規(guī)制模式。

美國學(xué)者凱斯·R·桑斯坦在《風(fēng)險與理性——安全、法律及環(huán)境》中指出，風(fēng)險在人們的生活中無處不在，他主張政府應(yīng)當盡量使用量化評析方法來評估自己試圖解決的問題的規(guī)模，通過分析規(guī)制措施的成本，來考慮如何權(quán)衡，政府應(yīng)當使用既有效又便宜的調(diào)節(jié)工具。(10)[德]萊納·沃爾夫：《風(fēng)險法的風(fēng)險》，陳霄譯，劉剛主編：《風(fēng)險規(guī)制：德國的理論與實踐》，北京：法律出版社，2012年，第96頁。該理論主張對風(fēng)險的規(guī)制應(yīng)建立在理性和科學(xué)的基礎(chǔ)上，強調(diào)專家的力量，建議成立超級規(guī)模的政府規(guī)制機構(gòu)，并賦予這些超級機構(gòu)超規(guī)格的規(guī)制權(quán)力和行政資源，以此來解決那些具有很強專業(yè)性、突發(fā)性、復(fù)雜性和不確定性的風(fēng)險挑戰(zhàn)。隨著該理論的傳播和發(fā)展，越來越多的政府成立了大量的專業(yè)規(guī)制機構(gòu)，制定了大量的專業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)則，招聘數(shù)量巨大的專業(yè)職員，并賦予這些機構(gòu)巨大的行政權(quán)力和執(zhí)法資源，希望它們能夠運用理性、科學(xué)和專家的力量，有效化解新興風(fēng)險的威脅和壓力，于是乎，人們猶如進入了規(guī)制國時代。(11)[美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險》，宋華琳譯，北京：法律出版社，2009年，第73頁。桑斯坦在《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國》指出，由于規(guī)制的整體性、系統(tǒng)性和連貫性，政府規(guī)制的價值目標呈現(xiàn)多方位的趨勢，既要防止經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷，又要破解公共事務(wù)中集體行動的困境，降低政府規(guī)制的制度性成本，強化規(guī)制的公共性、社會性和正當性。可以看出，桑斯坦在重視風(fēng)險規(guī)制科學(xué)性、專業(yè)性和技術(shù)性的同時，已經(jīng)開始回應(yīng)社會和公眾對政府規(guī)制的價值理性、公共理性和民主理性的訴求和呼吁。

二戰(zhàn)后占主導(dǎo)地位的科學(xué)主義風(fēng)險規(guī)制范式和政府干預(yù)理論遭遇新的危機和挑戰(zhàn)。人們對環(huán)境利益訴求不再僅僅局限于專業(yè)性、科學(xué)性和安全性的訴求，還包括心理、價值、文化、認同等具有主觀性的倫理考量。針對這樣的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和不確定性，僅僅寄希望于專家的理性和規(guī)制機構(gòu)的權(quán)力顯然是不夠的，它難以單獨解決人們的環(huán)境心理、環(huán)境參與和環(huán)境認同的價值關(guān)懷。隨著西方生態(tài)環(huán)境保護運動的興起，貝克提出風(fēng)險社會理論，強調(diào)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的主觀性、建構(gòu)性、價值性等特征，指出生態(tài)環(huán)境風(fēng)險還涉及公眾的環(huán)境權(quán)益、環(huán)境正義和環(huán)境倫理，認為生態(tài)環(huán)境風(fēng)險具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性和不確定性等特征，人們防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的路徑是民主社會運動，強調(diào)通過民主參與、社會協(xié)商、信息公開、結(jié)構(gòu)開放和主體互動來提升生態(tài)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的制度績效。(12)[德]烏爾里希·貝克：《風(fēng)險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年，第62頁。

英國風(fēng)險規(guī)制法學(xué)者伊麗莎白·費雪認為，針對新興風(fēng)險的不確定性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，應(yīng)跳出傳統(tǒng)的以行政行為為中心的規(guī)制范式，應(yīng)轉(zhuǎn)向以規(guī)制過程為中心的規(guī)制范式，借鑒協(xié)商民主的理論資源，通過完善規(guī)制的程序、結(jié)構(gòu)和過程等來推動規(guī)制者、被規(guī)制者以及第三者之間的協(xié)商、溝通、合作和信任，將風(fēng)險規(guī)制的重心前移，注重風(fēng)險規(guī)制的事前預(yù)防，而不是將按大量的精力投入到損害賠償訴訟上，這樣既可以降低生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫刃猿杀荆挚梢蕴嵘龘p害賠償?shù)撵`活性和有效性，強化了規(guī)制者、被規(guī)制者和第三方之間的風(fēng)險溝通，增強了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拿裰餍?、公共性和認同性。(13)[英]伊麗莎白·費雪：《風(fēng)險規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，北京：法律出版社,2012年，第109頁。

德國法社會學(xué)家貢塔·托依布納在《法律：一個自創(chuàng)生系統(tǒng)》中系統(tǒng)論述了反身法理論，他將法律看成社會系統(tǒng)中一個高度專業(yè)化的子系統(tǒng)，探索如何實現(xiàn)高度專業(yè)化的法律系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間的規(guī)范性整合，他認為實現(xiàn)善治的手段不僅僅是法律機制，還應(yīng)關(guān)注與法律高度關(guān)聯(lián)的企業(yè)、社會組織、公眾等社會力量的作用，希望弱化政府的命令性規(guī)制，激發(fā)社會的主體性、能動性和創(chuàng)造性，希望建構(gòu)激勵企業(yè)自覺遵守法律的內(nèi)生機制，以此來消解行政規(guī)制的僵化和低效。(14)[德]貢塔·托依布納：《法律：一個自創(chuàng)生系統(tǒng)》，張騏譯，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第48頁。

基于對風(fēng)險規(guī)制理論歷史演進的論述，筆者認為，風(fēng)險規(guī)制理論非常契合生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，該理論以保護生態(tài)環(huán)境公共利益為風(fēng)險規(guī)制理念，以賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人、第三者(專家、律師、公眾、環(huán)保社會組織、檢察院派出人員等)為多元規(guī)制主體，注重賠償磋商的過程協(xié)商、公眾參與、多元合作、信息公開等，并以司法確認和訴訟銜接為風(fēng)險規(guī)制保障，充分體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的利益公共性、主體多元性、過程協(xié)商性、行政主導(dǎo)性等法律特征，具有破解生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的不確定性、降低生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膱?zhí)行成本、擴大生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓妳⑴c、強化生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃痉ūＵ系葍r值邏輯。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的主要特征

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商集“行政主導(dǎo)、協(xié)商機制、公益維護、損害賠償”等要素于一體，具有利益公共性、主體多元性、過程協(xié)商性和行政主導(dǎo)性等法律特征。

(一)利益公共性

生態(tài)環(huán)境具有公共物品的屬性，存在消費的“非排他性”和市場的“非競爭性”，容易出現(xiàn)“公地悲劇”的尷尬，致使生態(tài)環(huán)境保護遭遇“集體行動”的困境，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護的公共性、公益性和社會性價值難以實現(xiàn)。(15)[美]斯圖爾特等：《美國環(huán)境法的改革：規(guī)制效率與有效執(zhí)行》，王慧等譯，北京：法律出版社，2016年，第41頁?！陡母锓桨浮返谌龡l第二款規(guī)定：“涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失要求賠償?shù)模m用侵權(quán)責任法等法律規(guī)定”。這充分說明了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是針對生態(tài)利益、環(huán)境利益和公共利益，它是為了生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，是政府環(huán)境保護職權(quán)職責履行的制度載體。正是基于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的公益性價值導(dǎo)向，所以才將“主動磋商、司法保障”“信息共享、公眾監(jiān)督”作為基本工作原則。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是為了構(gòu)建和諧共生生態(tài)環(huán)境秩序，維護生態(tài)環(huán)境正義，遏制“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的現(xiàn)象，貫徹“環(huán)境有價，損害擔責”的基本原則，督促政府依法履行生態(tài)環(huán)境保護的職責和企業(yè)遵守生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的義務(wù)。

(二)主體多元性

命令控制型風(fēng)險規(guī)制中的法律主體包括行政主體、行政相對人和利益第三人，這種模式化的法律關(guān)系有利于解決具體行政爭議，但是針對具有公共性、公益性和社會性很強的生態(tài)環(huán)境保護，命令控制型風(fēng)險規(guī)制法律關(guān)系主體結(jié)構(gòu)相對封閉，難以回應(yīng)公眾對生態(tài)環(huán)境規(guī)制科學(xué)性、專業(yè)性、民主性、參與性等價值性訴求。(16)[美]邁克·費恩塔克：《規(guī)制中的公共利益》，戴昕譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年，第36頁。實踐探索中，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商通過制度化機制搭建了賠償權(quán)利人(行政機關(guān))、賠償責任人(企業(yè)等)、專家、環(huán)保社會組織、律師、公眾、檢察院等多元主體的參與載體，提升了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的科學(xué)性、公正性和民主性。專家、環(huán)保社會組織的參與，避免因生態(tài)環(huán)境損害的專業(yè)性、技術(shù)性和復(fù)雜性導(dǎo)致的賠償責任人權(quán)益受損，保護生態(tài)環(huán)境公共利益；檢察院的加入強化對政府作為國家自然資源所有人、賠償權(quán)利人、生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法者多重身份的監(jiān)督和規(guī)范，促進其依法履行職權(quán)職責；公眾的參與能夠提升生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的民主性，強化對生態(tài)損害賠償磋商的社會性監(jiān)督，保障公民參與生態(tài)環(huán)境保護的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)益。

(三)行政主導(dǎo)性

基于對《改革方案》的法理解釋和文本分析，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是一種具有中國特色的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，政府在整個磋商過程中居于主導(dǎo)性定位，它是一種公法屬性的協(xié)商性規(guī)制制度。其一，從生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的主體地位來看，它包括省級人民政府、地市級人民政府及其指定的部門或機構(gòu)等，生態(tài)環(huán)境損害賠償不是簡單的民事賠償，它是國家生態(tài)環(huán)境管理權(quán)的行使和延伸，它不僅僅涵攝賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間的法律關(guān)系，還涉及生態(tài)環(huán)境損害涉及的公民、社區(qū)、環(huán)保社會組織、環(huán)境公共利益等多重法律關(guān)系。(17)[德]烏多·迪·法比歐：《環(huán)境法中風(fēng)險預(yù)防原則的條件和范圍》，陳思宇譯，劉剛主編：《風(fēng)險規(guī)制：德國的理論與實踐》，北京：法律出版社，2012年，第166頁。其二，從生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的執(zhí)行來看，可以說在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商啟動、磋商、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)都充分體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)性，這也是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商蘊含的公共性、公益性和社會性的體現(xiàn)，它不能簡單適用環(huán)境民事法律關(guān)系、法律行為和法律后果的形式邏輯。其三，從生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的內(nèi)容來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商雖然引入了私法范疇的協(xié)商溝通、意思自治和地位平等等因素，但生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的內(nèi)容是法定的，而僅僅將損害事實和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞胶推谙薜染唧w問題納入磋商范圍，這也說明了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的行政主導(dǎo)性。

(四)過程協(xié)商性

由于生態(tài)環(huán)境損害的專業(yè)性、技術(shù)性和復(fù)雜性，為破解生態(tài)環(huán)境修復(fù)的不確定性，提高生態(tài)環(huán)境修改和賠償?shù)男?，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度引入私法的民主、平等、協(xié)商、自治的元素，促進生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人與責任方以及相關(guān)利益相關(guān)者之間溝通和協(xié)商，力求雙方在合意的基礎(chǔ)上達成磋商協(xié)議，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中多元利益的平衡。(18)董正愛、胡澤弘：《協(xié)商行政視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的規(guī)范表達》，《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第6期。磋商已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的前置程序，只要開展生態(tài)環(huán)境損害賠償，必須先由賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人開展磋商，如果達成磋商，即按照磋商協(xié)議開展賠償修復(fù)；一旦磋商失敗，賠償權(quán)利人即可向人民法院提起民事訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的前置性，也充分體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶I(yè)性、不確定性、復(fù)雜性和主觀性等特征。如果不經(jīng)過磋商直接進行環(huán)境民事訴訟，可能會面臨巨大的訴訟成本、執(zhí)行成本和社會成本，不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶崿F(xiàn)和生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。引入磋商制度，由賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人針對損害事實和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞胶推谙薜染唧w問題與賠償義務(wù)人進行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協(xié)議，更具實踐上的可行性、操作性和靈活性。(19)康京濤：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)及規(guī)范構(gòu)造》，《蘭州學(xué)刊》2019年第4期。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的功能邏輯

基于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度與風(fēng)險規(guī)制理論之契合，圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的利益公共性、主體多元性、行政主導(dǎo)性和過程協(xié)商性特征，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度具有破解生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牟淮_定性，降低生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膱?zhí)行成本，擴大生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓妳⑴c，強化生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃痉ūＵ系葍r值邏輯。

(一)破解生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牟淮_定性

生態(tài)環(huán)境損害賠償涉及生態(tài)環(huán)境專業(yè)知識、技術(shù)標準、損害鑒定、因果關(guān)系等多維因素，具有很大的不確定性，甚至很多生態(tài)環(huán)境損害賠償很難給出科學(xué)和精確的解釋，而且損害結(jié)果與損害行為之間的因果關(guān)系也不易界定。如針對生物多樣性減少等，很難準確判斷生態(tài)環(huán)境損害多少，也很難準確找出導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹黧w和原因。根據(jù)《改革方案》第三條規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境損害賠償指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化?！鄙鷳B(tài)環(huán)境損害賠償主要針對環(huán)境要素、生物要素和生態(tài)系統(tǒng)功能，具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性、復(fù)雜性，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償實施面臨不確定性困境。如可能面臨多個生態(tài)環(huán)境賠償義務(wù)人、對生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評估認定、對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的方式和期限；如果采取生態(tài)環(huán)境賠償訴訟方式，亦存在舉證難、鑒定難、訴訟費用高、執(zhí)行難等難題，陷入曠日持久的訴訟不確定性，最終結(jié)果可能是“遲來的正義”。所以，引入生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，推動賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間的協(xié)商、合作和互動，能夠大大降低生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牟淮_定性。如在開展磋商前，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人和義務(wù)人可以協(xié)商選定生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定機構(gòu)，降低因?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境損害賠償評估鑒定的不同認定引發(fā)的不確定性；通過與賠償義務(wù)人協(xié)商溝通，確定科學(xué)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式和期間，緩解生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的不確定性；通過磋商協(xié)議確定賠償?shù)姆绞交蚪痤~，引入司法確認，降低執(zhí)行的不確定性。(20)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海：上海人民出版社，2014年，第68頁。

(二)降低生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膱?zhí)行成本

關(guān)于如何鑒定生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)募夹g(shù)標準、因果關(guān)系和后果損害，是一個很強的技術(shù)性難題，環(huán)境規(guī)制機構(gòu)如果按照命令控制型環(huán)境執(zhí)法模式，通過調(diào)查、取證，找出因果關(guān)系，測算精確的生態(tài)環(huán)境損害，將會面臨巨大的信息成本、執(zhí)法成本和制度成本。而且，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償因果關(guān)系的復(fù)雜性，可能無法讓損害賠償責任人信服和接受，帶來執(zhí)法過程中的抵觸和抵制，甚至?xí)黾有姓?fù)議、行政訴訟等制度性成本。(21)[美]理查德·A·波斯納：《正義司法的經(jīng)濟學(xué)》，蘇力譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年，第141頁。磋商相較于訴訟是一種相對柔性的糾紛解決機制，引入生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，充分尊重生態(tài)環(huán)境損害責任人的權(quán)利，通過損害賠償權(quán)利人與義務(wù)人之間的協(xié)商、溝通、合作和理解，共同達成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，降低生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膱?zhí)行成本。由于賠償義務(wù)人在磋商過程中的充分參與，磋商協(xié)議是基于合意的重疊共識，更能得到生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人的遵從和認同，減少生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶嵤┏杀竞捅O(jiān)督成本。生態(tài)環(huán)境損害磋商制度節(jié)約了大量的司法資源，使大量原本采用訴訟方式的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件轉(zhuǎn)入磋商。數(shù)據(jù)顯示，美國有95%的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟最終通過磋商和解結(jié)案。

(三)擴大生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓妳⑴c

生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，它具有較強的公共性、公益性和社會性，它不僅僅涉及地方政府和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)的利益，還涉及生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生區(qū)域的公民、社區(qū)、環(huán)保社會組織等多元主體的利益，這些環(huán)境權(quán)利主體都有權(quán)利享有環(huán)境規(guī)制的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)，如何保障生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓妳⑴c機制，是當前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的難題?！陡母锓桨浮返诙l第三款“信息共享、公眾監(jiān)督”中規(guī)定：“邀請專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參與”。《改革方案》第五條第五款規(guī)定：“鼓勵公眾參與。不斷創(chuàng)新公眾參與方式”。所以，引入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，有利于擴大和拓展生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中的公眾參與，提高生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓残?、公益性和公信力。生態(tài)環(huán)境損害不僅僅是一個科學(xué)性、專業(yè)性和技術(shù)性問題，還是一個民主性、價值性、參與性和認同性問題，引入利益相關(guān)者、公眾代表、社區(qū)等社會性主體參與，能夠增加生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的公正性、透明度和參與度，相關(guān)第三方通過磋商程序和過程，能夠更容易理解、接受、認可和支持生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的內(nèi)容，起到“事半功倍”的效果，也是對公民環(huán)境權(quán)的制度化回應(yīng)。同時，環(huán)保社會組織、律師、環(huán)保專家學(xué)者的參與，也可以進一步提高生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶I(yè)性、技術(shù)性和公正性。

(四)強化生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃痉ūＵ?/h3>

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為一種新型的環(huán)境法實施制度，跳出了命令控制型規(guī)制和市場激勵型規(guī)制的理論范式，引入民主協(xié)商的機制，破解生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中面臨的不確定性、專業(yè)性、主觀性等難題。但生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度擴張了行政權(quán)力行使的范圍和方式，引入私法規(guī)制的元素和協(xié)商溝通的機制，探索私權(quán)利主體參與環(huán)境規(guī)制公權(quán)力處分過程的運行機制。(22)唐守東：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的法律屬性與檢視完善》，《北方論叢》2021年第3期。《改革方案》第四條第四款規(guī)定，經(jīng)磋商達成賠償協(xié)議的，可以向人民法院申請司法確認；《改革方案》第九條規(guī)定，檢察機關(guān)可以對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟提供法律支持。但實踐中行政機關(guān)往往希望通過賠償磋商的方式，盡快達成磋商賠償協(xié)議，實現(xiàn)行政機關(guān)的生態(tài)環(huán)境管理權(quán)和賠償權(quán)利人的利益，更多的重視賠償磋商的“工具理性”，而忽視賠償磋商的協(xié)商過程、協(xié)商程序、協(xié)商參與等“價值理性”功能，可能會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的命令性過強，面臨合法性不足和公眾參與度低等困境。它雖然具有降低生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牟淮_定性、減少生態(tài)環(huán)境損害賠償交易成本，增加生態(tài)環(huán)境損害賠償公眾參與等作用，但也可能引致行政權(quán)擴張和合法性危機，需要引入司法力量參與對行政權(quán)力的監(jiān)督和制衡；同時，也應(yīng)強化對生態(tài)環(huán)境損害賠償責任人履行磋商協(xié)議的司法保障。

五、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的完善路徑

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度兼具公法與私法的特征和功能，應(yīng)從權(quán)力均衡配置機制、多元參與機制、協(xié)商程序機制和救濟制衡機制等維度完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度。

(一)建構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的權(quán)力配置機制

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商涉及行政權(quán)力、社會權(quán)力、司法權(quán)力之間的配置，行政性權(quán)力、社會性權(quán)力以及司法性權(quán)力處于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的不同結(jié)構(gòu)和過程，各自蘊含獨特的運行機制。(23)李永林：《環(huán)境風(fēng)險的合作規(guī)制：行政法視角的分析》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2014年，第72頁。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商本質(zhì)上是環(huán)境行政管理權(quán)的行使和延伸，它只是引進私法自治協(xié)商的元素和理念，在行使規(guī)制權(quán)力的過程中增加了協(xié)商、溝通和合作等機制，但整個協(xié)商過程中行政主體是居于主導(dǎo)性地位。其一，強化對行政機關(guān)賠償磋商過程行政裁量的賦權(quán)，磋商啟動條件以生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查報告和鑒定評估報告為法律依據(jù)，不以是否存在違法性為必要條件；其二，在磋商協(xié)議履行期間，行政機關(guān)擁有行政優(yōu)益權(quán)，享受單方變更權(quán)和解除權(quán)；其三，為保證磋商的公正性和合法性，對行政機關(guān)在磋商中的行政處分權(quán)進行法律限制，防止行政權(quán)的濫用、擴張和異化。

社會性權(quán)利主體包括企業(yè)、公眾、環(huán)保社會組織、環(huán)保專家等，社會性主體一方面表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境權(quán)利的主體，具有擁有健康良好的環(huán)境權(quán)益，能夠依法享有消費環(huán)境資源的權(quán)利；另一方面，社會性權(quán)利主體又可能是生態(tài)環(huán)境違法的責任主體，如企業(yè)的非法排污、公民或其他社會組織破壞環(huán)境質(zhì)量等，這種雙重權(quán)利主體增加了社會性權(quán)利配置的難度。為提升生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的民主性、公共性、價值性、公正性和認同性，探索對賠償義務(wù)人和第三方的賦權(quán)增能。其一，強化對專家、律師、公眾參與賠償磋商的系統(tǒng)性賦權(quán)，包括環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)，發(fā)揮專家和律師的專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)特長，促進公眾對賠償磋商的監(jiān)督。其二，賦予賠償義務(wù)人可以和賠償權(quán)利人共同委托開展生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估的權(quán)利。借鑒《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)》的經(jīng)驗，賠償義務(wù)人同意賠償磋商的，磋商的一方或雙方應(yīng)委托鑒定評估機構(gòu)開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查和鑒定評估工作。其三，賦予調(diào)解機構(gòu)、律師協(xié)會等第三方機構(gòu)作為磋商組織者的資格權(quán)利。借鑒貴州省《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》的做法，探索賦予調(diào)解組織作為磋商組織者的權(quán)力資格，磋商賠償權(quán)利人向調(diào)解組織申請賠償磋商，增加賠償磋商的平等、協(xié)商、民主的意涵，更好地實現(xiàn)賠償磋商的生態(tài)環(huán)境修復(fù)和賠償?shù)闹贫饶繕恕?/p>

司法權(quán)力是保障生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的公平性、公正性和合法性的最后一道屏障。完善檢察機關(guān)參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的機制，強化檢察機關(guān)對磋商賠償權(quán)利人(行政機關(guān))的職責行為的監(jiān)察監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)賠償權(quán)利人(行政機關(guān))的怠于履行職責和職務(wù)違法行為即提起監(jiān)察建議或環(huán)境行政公益訴訟；根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實踐，法院對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議主要進行形式審查。借鑒美國《超級基金法》關(guān)于環(huán)境執(zhí)法和解制度的規(guī)定，針對生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)模、體量、影響較大的或賠償金額超過一定標準的賠償磋商協(xié)議，應(yīng)強化法院的實質(zhì)性司法審查。(24)季林云、孫倩、齊霽：《芻議生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立——生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革5年回顧與展望》，《環(huán)境保護》2020年第24期。

(二)健全生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的多元參與機制

其一，完善信息公開?！陡母锓桨浮返诙l第四款規(guī)定“信息共享、公眾監(jiān)督”。實施信息公開，推進政府及其職能部門共享生態(tài)環(huán)境損害賠償信息，強調(diào)了政府部門之間以及政府部門與法院、檢察院之間的信息公開、共享。但針對企業(yè)、公眾、環(huán)保社會組織、專家、律師等社會性主體的信息公開機制卻存在明顯漏洞，如“生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項應(yīng)當向社會公開，并邀請專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參與”，該條提高了信息公開的適用條件，限制了信息公開的范圍。(25)“Relections”. Sheddon Krimsky and Dominic Golding des.Social Theories of Risk. Westport, CO:Praeger.因為生態(tài)環(huán)境賠償具有較強的公共性、公益性、社會性、風(fēng)險性以及不確定性，生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制與公民環(huán)境權(quán)利和環(huán)境利益密切相關(guān)，不應(yīng)再以是否涉及公共利益的重大事項為適用條件。完善磋商前、磋商中、磋商后的全過程信息公開機制，激發(fā)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商賠償義務(wù)人的主體性、能動性和積極性，保障相關(guān)公民、法人、其他組織的環(huán)境權(quán)利和環(huán)境利益。其二，拓展參與范圍?！陡母锓桨浮返诙l第四款規(guī)定，涉及公共利益的重大事項，邀請專家、利益相關(guān)者的公民、法人、其他組織參與；《關(guān)于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度改革若干具體問題的意見》第十三條關(guān)于公眾參與內(nèi)容規(guī)定，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)可以積極創(chuàng)新公眾參與方式。以上規(guī)范性文件對公眾參與的主體范圍、參與方式、參與目的做了原則性的規(guī)定，但缺乏針對性和可操作性。應(yīng)拓展賠償磋商的公眾參與范圍，根據(jù)專家、律師、環(huán)保社會組織、公眾代表、社區(qū)等不同身份和特征，將參與主體類型化為必需人員、實體利益關(guān)系人員、利益相關(guān)人員和事務(wù)性人員，制定差異化的參與方式，從保障公眾環(huán)境權(quán)的維度完善磋商參加機制。其三，規(guī)范參與過程。磋商啟動前，探索賠償義務(wù)人共同委托開展生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估的機制；磋商協(xié)議達成過程中要確保不同利益主體的生態(tài)環(huán)境訴求，提升磋商協(xié)議的民主性、公正性和合法性；強化磋商協(xié)議執(zhí)行過程中社區(qū)、公民代表、環(huán)保社會組織、律師、專家的參與性監(jiān)督，確保生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)或賠償金支付。

(三)規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的協(xié)商程序機制

生態(tài)環(huán)境是一種公共物品，具有“消費的非排他性”和市場的“非競爭性”，容易陷入“市場失靈”和“公地悲劇”的困境，而環(huán)境規(guī)制部門受“經(jīng)濟理性”“政治理性”“預(yù)算約束”以及“維穩(wěn)需求”，也會面臨“政府失靈”以及貝克所說的“有組織的不負責”的怪圈，這些因素會加劇環(huán)境規(guī)制的不確定性和復(fù)雜性。(26)[美]羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經(jīng)濟學(xué)》，史晉川、董雪兵等譯，上海：上海人民出版社，2012年，第42頁。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商在缺乏足夠的程序規(guī)范、司法制衡和社會監(jiān)督的情況下，很容易發(fā)生行政權(quán)力的擴張和異化，亟須規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的協(xié)商程序機制。

其一，明確磋商范圍。為了防止磋商中行政權(quán)力的擴張和異化，避免行政機關(guān)濫用行政裁量權(quán)，應(yīng)明確賠償磋商的適用范圍，將涉及生態(tài)環(huán)境損害事實和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞胶推谙薜染唧w問題納入磋商范圍，而不能任意擴大磋商的范圍，如調(diào)查評估費用、賠償數(shù)額等均不得納入磋商范圍。其二，規(guī)范磋商內(nèi)容。健全生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商相關(guān)信息公開、磋商事前通知制度、磋商記錄制度、磋商參加主體范圍等程序性機制，保障賠償義務(wù)人的合法權(quán)益和正當訴求，避免出現(xiàn)“強制磋商、惡意磋商、消極磋商”等情形。其三，完善磋商機制。磋商前，建立賠償義務(wù)人共同委托開展生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評估機制；磋商中，完善賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人、專家、律師、環(huán)保社會組織、公眾代表等主體的參與磋商的條件、方式、程序等；磋商后，完善確保賠償磋商協(xié)議公正性的信息公開機制、實施評估機制和監(jiān)督反饋機制等。

(四)完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的救濟制衡機制

由于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商突破了命令控制型環(huán)境規(guī)制對形式法和實質(zhì)法的要求和規(guī)范，與傳統(tǒng)的依法行政、法律優(yōu)化、法律保留等原則之間存在一定的張力和矛盾?；谖覈兄毺氐沫h(huán)境司法體制，司法在環(huán)境規(guī)制過程中，不僅扮演中立裁判人的角色和監(jiān)督行政權(quán)力的角色，還被賦予更多的價值功能。根據(jù)《改革方案》第四條第四款規(guī)定：“對經(jīng)磋商達成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認。經(jīng)司法確認的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)可向人民法院申請強制執(zhí)行”?；趯υ摋l的分析，可以得出國家亦希望法院扮演保障者的角色，而對風(fēng)險規(guī)制本身蘊含的司法制衡功能卻回應(yīng)不夠。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實踐，磋商程序都是以行政機關(guān)為組織者，這是一種基于行政權(quán)力的協(xié)商性行政，不能簡單適用民事調(diào)解司法確認制度，司法確認制度僅適用于由人民調(diào)解委員會組織達成的民事性質(zhì)的調(diào)解協(xié)議。而生態(tài)環(huán)境損害的專業(yè)性、復(fù)雜性、風(fēng)險性和不確定性，相比人民法院，行政機關(guān)擁有的技術(shù)、能力和體系更適宜作為磋商協(xié)議的實施主體。并且《中華人民共和國人民調(diào)解法》第三十三條規(guī)定，司法確認遵循一審終審制，制裁生效后如果效力過于嚴苛，可能會損害第三人或者當事人的權(quán)益。賠償磋商協(xié)議執(zhí)行方式選擇盡量適用法律已經(jīng)存在的代履行方式，既可以保障磋商協(xié)議的有效履行，又預(yù)留了未來提起訴訟的制度空間。檢察院根據(jù)賠償磋商爭議的不同階段和行為的不同特征，采取針對性的救濟機制，針對磋商中行政機關(guān)怠于行使職責或存在違法失職行為的，檢察機關(guān)提出檢察建議或環(huán)境行政公益訴訟。(27)張鋒：《后疫情時代自愿性環(huán)境協(xié)議制度研究》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2020年第6期。