共同富裕目標下宅基地財產(chǎn)價值顯化的制度路徑

曹益鳳 耿 卓

習近平總書記在2021年第20期《求是》雜志發(fā)表的《扎實推動共同富?！分兄赋?，共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征。當前，我國共同富裕的最大短板在農(nóng)村，農(nóng)村農(nóng)民是共同富裕的重點和難點。依法實現(xiàn)農(nóng)村土地要素流通，使土地紅利惠及廣大農(nóng)村農(nóng)民，是實現(xiàn)共同富裕的有效途徑。農(nóng)村宅基地因恪守其社會保障功能而抑制其財產(chǎn)功能的彰顯，導致宅基地閑置、“一戶多宅”等問題凸顯。如何喚醒這一沉睡的土地資源，合理盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地，成為促進農(nóng)村農(nóng)民共同富裕應攻克的現(xiàn)實難題。

一、實現(xiàn)共同富裕對宅基地制度改革的內(nèi)在要求

實現(xiàn)全體人民共同富裕，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村，只有農(nóng)村實現(xiàn)富強、農(nóng)民實現(xiàn)富足，全體人民共同富裕才能真正達成。①新時代我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，要實現(xiàn)共同富裕，就要解決城市和農(nóng)村發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不平衡以及區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡的問題。為此，實現(xiàn)共同富裕的目標，對新時期宅基地制度改革提出了更高要求。我國深化宅基地制度改革，要有效縮短城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村與農(nóng)村之間、農(nóng)民與農(nóng)民之間的發(fā)展差距。

（一）還權(quán)賦能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，成為近些年農(nóng)村土地制度改革的重要方向。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)處于不對等的地位，致使其衍生的使用權(quán)權(quán)能也不對等，農(nóng)村集體建設(shè)用地基本被排斥在土地市場之外?！睹穹ǖ洹返?44條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利……”，因此，國有建設(shè)用地使用權(quán)是一項具有占有、使用、收益權(quán)能的用益物權(quán)。《民法典》并未明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能，但在“宅基地使用權(quán)”一章，《民法典》繼續(xù)沿用原《物權(quán)法》規(guī)定，僅賦予宅基地使用權(quán)人占有、使用的權(quán)能，收益權(quán)能繼續(xù)缺位。這導致宅基地財產(chǎn)價值實現(xiàn)中，使用權(quán)人獲得正當收益缺乏法理依據(jù)和制度支撐。“同地同權(quán)同價”是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)—建設(shè)用地市場的最終目標，同是住宅建設(shè)用地，只有實現(xiàn)權(quán)能平等，才能實現(xiàn)同價。城鎮(zhèn)保障性住房尚能進入市場交易，農(nóng)村房屋卻因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限，無法對外轉(zhuǎn)讓。誠然，宅基地使用權(quán)制度設(shè)立時既考慮其保證農(nóng)民居住之功能，也有順應農(nóng)地制度變遷和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展之需，因此在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，并未對外開放包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地市場。但隨著全面深化改革的不斷推進，宅基地財產(chǎn)價值逐漸被重視，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、完善農(nóng)村宅基地制度成為農(nóng)地改革的重要內(nèi)容。但相較于土地征收制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，宅基地制度改革和相關(guān)立法進展緩慢。

目前，農(nóng)民依靠土地增加收入的途徑主要為土地經(jīng)營耕作和部分集體土地的收益分配，但在尚未實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展不足的地區(qū)，其增收效果極其有限。根據(jù)第七次全國人口普查公報數(shù)據(jù)顯示，全國人戶分離人口超過4.9億，其中農(nóng)村人戶分離已超過3.7億。②因宅基地收益權(quán)能缺失，大量農(nóng)民涌入城市尋找致富之路，出現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和土地閑置（包括宅基地和承包地）。因此，宅基地制度改革要還權(quán)于民，賦予農(nóng)民集體和集體成員利用土地收益的權(quán)能，方可激活宅基地的財產(chǎn)屬性。國家應該建立與城鎮(zhèn)地價體系相銜接的農(nóng)村集體建設(shè)用地地價體系，消解城鄉(xiāng)土地權(quán)利差距，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。

（二）壯大集體經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)村共同富裕

農(nóng)村共同富裕，既要縮短東、中、西部農(nóng)村之間的貧富差距，又要平衡同一地區(qū)不同農(nóng)村之間的發(fā)展差距。要解決農(nóng)村之間發(fā)展不平衡不充分的問題，最重要的是要壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。但相對于城市發(fā)展而言，我國農(nóng)村集體可支配的經(jīng)營性資產(chǎn)少，其集體財產(chǎn)主要是土地及其構(gòu)造物，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的主要路徑是實現(xiàn)集體土地權(quán)益。③作為占地面積最大的農(nóng)村建設(shè)用地，宅基地在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟方面也大有可為。在農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制下，集體難以從長期只“分”不“統(tǒng)”的困境中尋找更多的發(fā)展路徑。而沉睡多年的宅基地，作為福利性資源始終被捆綁在集體成員建房功能上。近些年農(nóng)村“人戶分離”現(xiàn)象普遍，農(nóng)房和宅基地閑置已非鮮見，農(nóng)村宅基地隱形交易業(yè)已存在，顯現(xiàn)出農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的生命力。④當前深化宅基地制度改革，在宅基地有償使用、宅基地適度流轉(zhuǎn)、宅基地有償退出盤活利用等方面已有較多探索。改革實踐中不論是村集體分享宅基地流轉(zhuǎn)收益，抑或由集體主導閑置宅基地的盤活利用，都成為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要方式。未來宅基地制度改革和宅基地制度建設(shè)，均應在維護農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的同時，積極回應發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的現(xiàn)實需要，助力農(nóng)村共同富裕的實現(xiàn)。

（三）增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入不斷增長，而作為農(nóng)民收入重要組成部分的財產(chǎn)性收入增長不到1%。⑤農(nóng)村房屋是農(nóng)民最主要的財產(chǎn)，但并沒有成為農(nóng)民增收的有效途徑。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興推進過程中，農(nóng)民對宅基地的利用需求不僅局限于建房居住，也有通過抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等方式實現(xiàn)資金融通進而獲取利益最大化的訴求。⑥相關(guān)部門囿于現(xiàn)行宅基地制度并未回應此類訴求，目前只能在改革中探索嘗試。宅基地制度改革試點是沿著完備宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的思路而展開，原國土資源部副部長胡存智指出：“改革的根本出發(fā)點是為了探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的路子，不是為了解決建設(shè)用地指標，也不是為了滿足城市建設(shè)用地的需要?！雹咄ㄟ^宅基地制度改革增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，其前提是宅基地的交換價值能夠得到體現(xiàn)。一方面，要建立宅基地集約利用機制，嚴守“一戶一宅”和面積法定的宅基地分配制度，并通過宅基地有償自愿退出、宅基地整理與利用等制度，減少宅基地和農(nóng)房閑置；另一方面，要利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、耕地占補平衡等制度，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源合理流動，釋放土地經(jīng)濟價值。同時，也要建立宅基地增值收益分配制度，確保集體成員分享土地收益，使土地紅利真正惠及廣大農(nóng)民，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，進而實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕。

二、宅基地財產(chǎn)價值顯化的現(xiàn)實困境

順應社會主要矛盾的變化，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，是新時代對我國農(nóng)村土地制度改革提出的新要求和新挑戰(zhàn)。目前，以宅基地制度為重點內(nèi)容的改革探索和立法修法均在向前推進。但作為宅基地制度改革重要內(nèi)容的宅基地財產(chǎn)價值的實現(xiàn)，卻遭遇許多現(xiàn)實困境，主要體現(xiàn)在兩個方面。

（一）制度缺失導致宅基地財產(chǎn)價值顯化受限

宅基地制度經(jīng)過數(shù)十年的變遷，形成了宅基地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)民的制度體系。這一制度體系延續(xù)至今并被《民法典》所吸收，盡管《中共中央、國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，但是關(guān)于三權(quán)的法律實現(xiàn)，始終未在制度層面得到回應。以保障農(nóng)民居住為功能要旨而設(shè)立的宅基地制度，在維護農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民安居方面居功至偉。但時至今日，這一制度難以適應新時代農(nóng)村發(fā)展需求，無法回應全面推進鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求。其主要體現(xiàn)在四個方面。

第一，宅基地使用權(quán)的主體限制。長期以來，宅基地使用權(quán)由集體經(jīng)濟組織成員取得。宅基地所有權(quán)歸屬村集體，其使用權(quán)只能被授予給村內(nèi)成員用于建房居住，用來防止因外來資本的進入而導致宅基地完全財產(chǎn)化，進而避免農(nóng)民在短期利益的驅(qū)動下喪失基本居住保障。在此過程中，集體經(jīng)濟組織成員身份與宅基地使用權(quán)深度捆綁。在農(nóng)村社會保障體系建立初期，上述制度有效填補了農(nóng)村住房保障空白。但這一主體身份，也固化了占有、使用宅基地的唯一途徑——集體成員通過申請分配取得宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)的主體限制，基本排除了第三方主體對農(nóng)房和宅基地的利用。

第二，宅基地使用權(quán)的權(quán)能限制。根據(jù)《民法典》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是一項包含占有、使用兩項權(quán)能的用益物權(quán)，其核心權(quán)能即收益權(quán)能未被法律認可。收益權(quán)能除了表現(xiàn)為農(nóng)民可以在宅基地上建造房屋及附屬設(shè)施來滿足居住的需求外，還表現(xiàn)為農(nóng)民利用其獲得經(jīng)濟利益。⑧受制于收益權(quán)能闕如，閑置農(nóng)房和宅基地的經(jīng)濟利用因為缺乏法律依據(jù)而遭受質(zhì)疑，“一戶多宅”無法通過宅基地流轉(zhuǎn)得以消解，“房地一體”中農(nóng)房抵押也面臨制度困境。宅基地使用權(quán)收益權(quán)能缺位，使之無法成為一項真正意義上的用益物權(quán)。

第三，宅基地的用途限制。宅基地使用權(quán)人依法利用集體土地建造住宅及其附屬設(shè)施，這是法律明確規(guī)定的宅基地用途，也是宅基地區(qū)別于其他類型農(nóng)村土地的重要依據(jù)。但隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的完善，農(nóng)房和宅基地的多元化利用已是必然趨勢。當前宅基地從平面利用轉(zhuǎn)向空間開發(fā)，通過建筑面積的擴充不僅滿足了農(nóng)民基本居住需求，同時也以農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村民宿等形式，擴展宅基地和農(nóng)房更廣泛的用途。這同時對現(xiàn)有宅基地制度提出疑問：對宅基地建房居住功能的適當突破，是否因違背土地用途而要禁止和取締？

第四，宅基地無償性取得。符合條件的集體成員申請取得宅基地時一般無需支付對價，這也是實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員積極分戶并索要宅基地的重要原因。宅基地無償取得有其深厚的歷史根源。1963年《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》規(guī)定：“社員新建住宅占地，無論是否耕地，一律不收地價。”這成為宅基地無償使用的制度來源。當時作此制度安排，一是計劃經(jīng)濟時期農(nóng)村相對落后和貧困，農(nóng)民無力承擔取得宅基地的費用；二是宅基地從農(nóng)民私有發(fā)展為集體所有、農(nóng)民使用的兩權(quán)分離制度時，并沒有對原宅基地所有權(quán)人，即廣大農(nóng)民給予相應的費用補償，因此宅基地由農(nóng)民無償使用可視為一種歷史補償。⑨1990年至1993年期間，我國曾有過短暫的宅基地有償取得試點，但很快被叫停。此后，實踐中宅基地通常由集體成員無償取得并長期使用。近年來，城鄉(xiāng)土地供給矛盾突出，尤其是發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地需求量大而供給明顯不足，農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟價值由此提升。宅基地有償轉(zhuǎn)讓、有償退出成為緩解土地供需矛盾的有益探索?！叭龎K地”改革之宅基地制度改革（以下簡稱“首輪宅基地制度改革”）早已提出宅基地有償使用的探索，這一內(nèi)容在第二輪深化宅基地制度改革中仍然是重點。

（二）共識不足致使宅基地立法修法艱難

自2007年《物權(quán)法》頒布后，關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、退出的研究日漸深入，但因宅基地牽涉億萬農(nóng)民的切身利益，其改革應謹慎推進。因此關(guān)于宅基地財產(chǎn)價值實現(xiàn)的方式，采取在改革試點中先行先試、再視情況立法修法的路徑。在首輪宅基地制度改革中，完善農(nóng)村宅基地權(quán)益保障和取得方式、探索宅基地有償使用、探索宅基地自愿有償退出是它的主要內(nèi)容。經(jīng)過5年的改革探索，相較于土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，宅基地制度改革成效不顯，對《土地管理法》等重要修法立法貢獻經(jīng)驗最少。《民法典》中的宅基地使用權(quán)制度幾乎照搬原《物權(quán)法》條文，除一處表述修改外，其他只字未動?！锻恋毓芾矸ā穲允仄涔▽傩?，在不介入私權(quán)關(guān)系調(diào)整的同時，提出“戶有所居”，并明確允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。但是在房地一體背景下，作為準所有權(quán)性質(zhì)的宅基地，在學界和實務界的翹首期盼中，新修訂的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》對宅基地承載的價值功能、宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地退出和盤活利用等關(guān)鍵問題，沒有回應和解答。究其原因，主要是對宅基地制度改革的部分問題共識不足，導致宅基地立法修法進展緩慢。

首先，改革實踐中共識不足，做法差異較大。在宅基地制度改革實踐中，部分地區(qū)試點時間短，做法尚不成熟；最早進入宅基地制度改革試點的部分地區(qū)，雖已有經(jīng)驗積累，但因各地農(nóng)村發(fā)展水平不齊、土地資源稟賦差異等原因，導致因地制宜的改革探索并未形成在全國可復制可推廣的經(jīng)驗。以宅基地流轉(zhuǎn)范圍為例，就存在部分試點地區(qū)限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，部分試點地區(qū)將其擴大至全區(qū)、或全市范圍農(nóng)村流轉(zhuǎn)的差異。在宅基地有償使用方面，部分試點地區(qū)將其作為超面積占用宅基地等歷史遺留問題的處理方式，如佛山市南海區(qū)；有試點地區(qū)將其作為新分配取得宅基地的方式，如云南省大理市；也有試點地區(qū)創(chuàng)新有償使用模式，實行宅基地有償調(diào)劑和有償選位，如浙江省義烏市。

其次，學界共識不足，對宅基地財產(chǎn)性利用方式存在爭議。自2007年《物權(quán)法》頒布以來，法學、管理學、經(jīng)濟學等學科對宅基地制度的研究從未停止。根據(jù)中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)，2007年1月至2022年5月，篇名中含有“宅基地”的核心期刊文獻就有近1500篇。宅基地使用權(quán)、宅基地退出、宅基地流轉(zhuǎn)、“三權(quán)分置”等成為重要的研究主題。隨著農(nóng)村土地制度改革的縱深推進，《土地管理法》修法和《民法典》頒布實施，宅基地制度再次引發(fā)關(guān)注。學術(shù)界關(guān)于實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值及建立新時代宅基地利用秩序的研究成果很多，但共識不足，難以為全國人大立法修法所吸納。以宅基地使用權(quán)能否對外流轉(zhuǎn)這一關(guān)鍵問題為例，學者們持有的觀點和提出的立法路徑均有不同。有學者指出，“在目前我國無法對宅基地使用權(quán)實施去身份化的賦權(quán)并允許轉(zhuǎn)讓的背景下，不應是宅基地使用權(quán)人獨立自主地為他人設(shè)定次級用益物權(quán)，也很難是受讓人直接從集體取得法定承租權(quán)，而應是在借鑒國有劃撥土地流轉(zhuǎn)方式的基礎(chǔ)上，由宅基地使用權(quán)人自愿將宅基地在一定期限內(nèi)退回給集體，并由集體將建設(shè)用地使用權(quán)出讓給受讓人”⑩。有學者提出通過宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)權(quán)入市破解宅基地流轉(zhuǎn)難題，即允許農(nóng)戶在不影響其基本居住保障的前提下，通過辦理集體建設(shè)用地出讓手續(xù)，繳納土地出讓金，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為有期限的建設(shè)用地使用權(quán)，從而實現(xiàn)宅基地的對外轉(zhuǎn)讓。也有學者提出以宅基地法定租賃權(quán)，解決“房地一體”中農(nóng)房繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等情形下權(quán)利人對宅基地的占有和利用狀態(tài)。

三、宅基地財產(chǎn)價值顯化的路徑選擇

促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕，是貫徹以人民為中心發(fā)展思想的重中之重，是鄉(xiāng)村全面振興的應有之義，是農(nóng)村充分發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。從制度上促進農(nóng)民農(nóng)村實現(xiàn)共同富裕，是當前要解決的關(guān)鍵問題。落實到宅基地制度改革，就是要建立實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值的體制機制，暢通宅基地經(jīng)濟利用的法制路徑。盡管宅基地在初次分配中，由成員無償取得體現(xiàn)了一定福利屬性，但不能因此否認宅基地作為資源性資產(chǎn)的財產(chǎn)屬性?！耙跃S護村莊封閉性為目的的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則違背了市場交易的基本原則”，宅基地財產(chǎn)價值不能顯化和實現(xiàn)，既不利于土地資源的合理配置，也無法為鄉(xiāng)村振興用地提供有效補充。實現(xiàn)共同富裕已對宅基地制度改革提出了內(nèi)在要求，顯化宅基地的財產(chǎn)價值已是題中之義。具體到制度路徑，應該從以下三個方面予以構(gòu)建和完善。

（一）建立宅基地適度流轉(zhuǎn)制度

宅基地適度流轉(zhuǎn)，是在保障農(nóng)民基本居住需求的前提下，適當放開宅基地流轉(zhuǎn)的地域和身份限制。它與宅基地分配取得不同，后者基于成員身份無償取得沒有期限限制的用益物權(quán)。建立與宅基地分配取得相區(qū)分的流轉(zhuǎn)取得制度，才能糾正以宅基地分配取得規(guī)則來遏制宅基地流轉(zhuǎn)取得的錯誤路徑。宅基地債權(quán)性利用，主要方式為租賃，目前不存在制度障礙，亦不應對其進行過多限制。宅基地流轉(zhuǎn)難題主要是物權(quán)性流轉(zhuǎn)，因受限于現(xiàn)有取得規(guī)則，無法實現(xiàn)。我國宅基地制度改革一直審慎推進，現(xiàn)階段宅基地流轉(zhuǎn)也不應完全放開。首先，仍應禁止宅基地單獨流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)人取得宅基地并用于建造房屋及其附屬設(shè)施是法律明確規(guī)定的土地用途，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995）第52條規(guī)定“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回”。當前宅基地流轉(zhuǎn)的重點任務是著力解決“房地一體”背景下農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)問題，因此現(xiàn)階段不宜將單獨的宅基地作為財產(chǎn)要素流入市場。其次，采納部分試點地區(qū)經(jīng)驗，將宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴展至縣區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村，但為防止違法違規(guī)建設(shè)，對受讓人受讓的宅基地數(shù)量、面積、具體經(jīng)營利用的方式要予以限制。再次，允許受讓人通過有償取得的方式，合法取得農(nóng)房所有權(quán)和有期限的占有、使用宅基地權(quán)利。最后，要建立宅基地增值收益分配機制，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和原宅基地使用權(quán)人分享宅基地流轉(zhuǎn)收益，促進農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。

（二）建立宅基地整理與利用機制

《中共中央、國務院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出：“深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，深入推進建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障?！备＝ㄊx江市、海南省文昌市等試點改革地區(qū)均已有宅基地整理利用的實踐探索，但在法律層面，盡管新《土地管理法》第62條提及宅基地自愿有償退出和兩類主體盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，但相關(guān)規(guī)則并沒有明確。因此，建立宅基地整理與利用機制仍十分必要。首先，明確宅基地整理的范圍。依法收回、自愿退出的宅基地應納入整理范圍，但因鎮(zhèn)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等特定用途收回宅基地的，按照《土地管理法》第66條和其他相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。其次，明確宅基地整理的主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)宅基地整理方案，開展宅基地整理與利用工作。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和其他投資單位、個人合作進行宅基地整理與利用。最后，明確宅基地整理與利用的方式。既包括將納入宅基地整理方案的宅基地上附著物進行拆除、就地作為建設(shè)用地使用，也可以予以復墾以增加有效耕地面積，并通過耕地“占補平衡”政策實現(xiàn)建設(shè)用地指標交易；對于零散且面積狹下的宅基地，無法作為建設(shè)用地就地使用，也無法復墾為耕地的，可以復綠。

（三）建立宅基地地性轉(zhuǎn)換制度

宅基地地性轉(zhuǎn)換在宅基地制度改革中也有探索，如四川省瀘縣在首輪宅基地制度改革中探索宅基地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，并按出讓（協(xié)議、招標、拍賣或掛牌）、租賃、作價出資（入股）等有償使用方式入市。北京市大興區(qū)通過將村莊改造中節(jié)省的宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，因地制宜發(fā)展特色農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)。農(nóng)用地和建設(shè)用地是農(nóng)村土地的主要類型，在土地總量不變的情況下，農(nóng)用地和建設(shè)用地存在著此消彼長的關(guān)系。在嚴格保護耕地政策背景下，建設(shè)用地只能實現(xiàn)內(nèi)部的流動和補充。宅基地整理機制建立后，除銜接耕地占補平衡政策外，將節(jié)余的宅基地轉(zhuǎn)性為集體經(jīng)營性建設(shè)用地然后入市，是實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值的有效途徑。

宅基地關(guān)乎農(nóng)村和諧穩(wěn)定和農(nóng)民安居樂業(yè)，建立宅基地地性轉(zhuǎn)換制度要堅守底線和原則。首先，要堅持農(nóng)村土地集體所有。在土地公有制背景下，農(nóng)村宅基地地性轉(zhuǎn)換的決策者和行使主體只能為農(nóng)民集體，具體為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。但集體所有權(quán)必須由農(nóng)村集體成員進行民主管理并依照法定程序進行，因此地性轉(zhuǎn)換事宜應該通過民主決議的形式，即召開成員大會決定。決定的事項包括可否開展地性轉(zhuǎn)換、地性轉(zhuǎn)換的具體對象、地性轉(zhuǎn)換后的利用形態(tài)（即是否入市）、土地增值收益分配方案等。新《土地管理法實施條例》第35條明確“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會等應當將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的宅基地需求?！币虼耍蓡T大會決定宅基地地性轉(zhuǎn)換事項時，居住權(quán)益尚未得到保障的成員可以提出異議，并要求先解決其居住問題。其次，嚴守耕地保護紅線。在經(jīng)濟利益驅(qū)使下，容易滋生占用耕地擴大建設(shè)用地范圍的違法現(xiàn)象。因此，宅基地地性轉(zhuǎn)換的前提是確權(quán)，包括對集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)進行確權(quán)。只有符合國土空間規(guī)劃，能夠完成權(quán)屬確認的宅基地才能進行地性轉(zhuǎn)換。一方面，防止非法建房占用的農(nóng)用地納入地性轉(zhuǎn)換范圍；另一方面，確認土地增值收益分配主體。最后，要保障農(nóng)民的基本權(quán)益。要保障農(nóng)民居住權(quán)、地性轉(zhuǎn)換中農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及農(nóng)民分享土地收益的權(quán)利；要防止違背農(nóng)民的主觀意愿對農(nóng)村房屋的強拆強收行為；要建立宅基地地性轉(zhuǎn)換的正當程序，盡管由集體決定是否可以開展宅基地地性轉(zhuǎn)換是必經(jīng)程序，但涉及土地用途的轉(zhuǎn)變，應該由縣級人民政府審核批準并公示。

四、結(jié)語

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民重要的要素稟賦，實現(xiàn)宅基地的高效利用，可以增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，助力城鄉(xiāng)融合和人口要素流動。宅基地承載保障農(nóng)民居住歷史使命的同時，新時代也賦予其顯化財產(chǎn)價值的現(xiàn)實需求。因此，宅基地適度流轉(zhuǎn)已是必然。但現(xiàn)階段，宅基地仍是近6億農(nóng)民“落葉歸根之所”和“尋根問祖之地”，在實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的時代背景下，既要滿足農(nóng)村集體成員的基本居住需求和農(nóng)民回鄉(xiāng)的情感需要，還要通過改革促進鄉(xiāng)村振興，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供動力和支撐。農(nóng)村宅基地改革承載如此眾多價值目標，使得學術(shù)界和相關(guān)部門在政策制定和制度設(shè)計時必須綜合考慮，這就要求進一步總結(jié)改革實踐、深化理論研究，發(fā)揮中央政策對立法的引領(lǐng)作用，做到政策先行、法律跟進，把改革納入法治軌道有序推進。

注釋：

①張琦、莊甲坤、李順強、孔梅：《共同富裕目標下鄉(xiāng)村振興的科學內(nèi)涵、內(nèi)在關(guān)系與戰(zhàn)略要點》，《西北大學學報》（哲學社會科學版）2022年第3期。

②據(jù)第7次人口普查結(jié)果顯示，目前人戶分離（居住地和就業(yè)地不一致）的人數(shù)，接近了4.9億。其中，農(nóng)民工所占比重很大，數(shù)量達到了約3.8億。參見國家統(tǒng)計局、國務院第七次全國人口普查領(lǐng)導小組辦公室：《第七次全國人口普查公報（第七號）》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)2021年5月11日。

③陳小君、陸劍：《論我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)中的法律權(quán)利實現(xiàn)》，《中州學刊》2013年第2期。

⑤張廣輝、張建：《宅基地“三權(quán)分置”改革與農(nóng)民收入增長》，《改革》2021年第10期。

⑥張勇：《農(nóng)村宅基地制度改革的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實困境與路徑選擇——基于農(nóng)民市民化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同視角》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2018年第6期。

⑦張達：《農(nóng)村集體建設(shè)用地入市仍待法律開口子》，《證券時報》2013年1月21日。

⑧陳小君、蔣省三：《宅基地使用權(quán)制度：規(guī)范解析、實踐挑戰(zhàn)及其立法回應》，《管理世界》2010年第10期。

⑨曹益鳳：《宅基地使用權(quán)繼承的制度困境與出路選擇》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2020年第3期。

⑩李鳳章：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應采用“退出—出讓”模式》《政治與法律》2020年第9期。