論國家權(quán)力對當(dāng)代民間調(diào)解的合理介入及優(yōu)化

吳睿佳，王錫友

(1．山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 威海 264209；2．山東省威海市人民檢察院，山東 威海 264200)

民間調(diào)解作為一種歷史悠久的民間糾紛化解機(jī)制，一直以來有著廣闊的適用空間。對這一糾紛化解機(jī)制的研究和解讀，隨著社會(huì)的演進(jìn)而不斷地變化。其中，如何保障民間調(diào)解達(dá)到一定解紛效果和治理功能，一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要議題。傳統(tǒng)上，民間調(diào)解的“民間性”或“自治性”被認(rèn)為是民間調(diào)解效能的保障。也正是基于“民間性”的考慮，一些學(xué)者對于國家權(quán)力介入民間調(diào)解存在疑慮。這種疑慮集中表現(xiàn)為對于當(dāng)前人民調(diào)解制度運(yùn)行現(xiàn)狀的一些質(zhì)疑，但這些質(zhì)疑往往又出現(xiàn)結(jié)論上的沖突和對立。如有學(xué)者以人民調(diào)解糾紛數(shù)量大幅低于同年法院受理的民商事案件數(shù)量為例，斷言人民調(diào)解的效能已陷入低迷[1]103-109。也有學(xué)者認(rèn)為，我國法院一直面臨“執(zhí)行難”問題，同時(shí)期人民調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行率水平卻很高，進(jìn)而認(rèn)為人民調(diào)解的解紛效能優(yōu)于司法判決，無須借助司法權(quán)力提供保障，“對人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，既不現(xiàn)實(shí)，也無必要”[2]。

基于對上述研究結(jié)論的反思，筆者對民間調(diào)解的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行考察，先后在S省W市和G省S縣兩地開展實(shí)證調(diào)研，并對相關(guān)規(guī)范性文件和既有學(xué)術(shù)文獻(xiàn)進(jìn)行檢索和研究。認(rèn)為當(dāng)代民間調(diào)解作用機(jī)制解紛效果和治理功能的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)正確理解國家權(quán)力介入民間調(diào)解的現(xiàn)實(shí)背景和必要性，并借助國家權(quán)力對民間調(diào)解運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力協(xié)同，從而形成基層治理合力。

一、國家權(quán)力介入民間調(diào)解的現(xiàn)實(shí)背景

(一)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作體系下民間調(diào)解作用機(jī)制的轉(zhuǎn)型

國內(nèi)學(xué)術(shù)界通說一般將我國糾紛調(diào)解制度劃分為三個(gè)層次，即民間調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解[3]。但在概念表述上，民間調(diào)解常被表述為“人民調(diào)解”，尤其是在官方文件表述中更為明顯。以《中華人民共和國人民調(diào)解法》為代表的一系列規(guī)范性法律文件，均使用“人民調(diào)解”這一富有政治內(nèi)涵的概念。有學(xué)者認(rèn)為，“人民調(diào)解屬于民間調(diào)解的范疇”[4]。也有學(xué)者認(rèn)為，“人民調(diào)解”在社會(huì)關(guān)系不再以“斗爭哲學(xué)”為指導(dǎo)的當(dāng)下，“人民”的含義已轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)“糾紛解決過程中的群眾自治以及民間調(diào)解組織的發(fā)展”[5]123-128。筆者認(rèn)為，這種概念表述的替換，不僅出于一種意識形態(tài)主導(dǎo)下的修辭表述，亦意味著當(dāng)代民間調(diào)解在法治前提下的制度化轉(zhuǎn)型。

“民間調(diào)解”和“人民調(diào)解”在概念表述上雖然相似，但在內(nèi)涵上存在較大差異。在理論意義上，“民間”往往與“國家”相對應(yīng)，強(qiáng)調(diào)一種區(qū)別于國家公權(quán)力的非正式權(quán)力的存在與運(yùn)行，是“國家—社會(huì)”二元對立研究范式的必然產(chǎn)物?！叭嗣瘛币辉~在中國具有其特定的政治含義：一方面，通過“人民調(diào)解”的語詞表述，旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)民間糾紛屬于“人民內(nèi)部矛盾”，這既點(diǎn)出我國政治語境下民間糾紛可以自行調(diào)解的基本政治前提，也將所有帶有暴力屬性的解紛手段通過法律修辭排除于民間調(diào)解之外；另一方面，使用“人民調(diào)解”概念替代“民間調(diào)解”概念，為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾性自治組織參與民間調(diào)解提供了政治支持，不僅強(qiáng)調(diào)基層群眾性自治組織在民間調(diào)解中的重要地位，亦為黨組織介入基層糾紛調(diào)停提供了現(xiàn)實(shí)語境。

我國現(xiàn)行調(diào)解機(jī)制構(gòu)建的相關(guān)實(shí)踐也為此提供了印證。2005年，我國以人民調(diào)解為基礎(chǔ)和依托，將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解對接聯(lián)動(dòng)的社會(huì)矛盾綜合化解機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，被稱為“大調(diào)解”或“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”[6]。筆者以“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”為檢索詞，在“北大法寶”網(wǎng)站進(jìn)行檢索，獲得地方規(guī)范性文件51篇、地方司法文件2篇、地方工作文件121篇。整體上看，我國地方政府已經(jīng)全面認(rèn)同和落實(shí)以“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”為核心的基本調(diào)解工作體系。在此工作體系下，與“行政”“司法”形成邏輯并列的并非是代表非正式權(quán)力的“民間”，而是以群眾自治組織的合憲性、合法性為基底的“人民”。地方黨政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對于“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作體系的整體運(yùn)行，具有方向把控和宏觀指導(dǎo)的地位，民間調(diào)解自不例外。以《中華人民共和國人民調(diào)解法》為例，該法第5條明確規(guī)定：“國務(wù)院司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國的人民調(diào)解工作，縣級以上地方人民政府司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作?！弊罡呷嗣穹ㄔ?009年7月發(fā)布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第20條規(guī)定，人民調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議可以向法院申請司法確認(rèn)。有學(xué)者指出：“多元主體解紛的‘三調(diào)聯(lián)動(dòng)’機(jī)制其實(shí)就是在現(xiàn)行體制內(nèi)，官方與民間做最大限度的解紛合作。”[5]123-128因此，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作體系下的民間調(diào)解，已與我國傳統(tǒng)意義上單純依賴社會(huì)權(quán)力或非正式權(quán)力提供強(qiáng)制力保障的民間調(diào)解有所區(qū)別。在一系列制度框架安排下，民間調(diào)解正在迅速演變?yōu)橐环N多元主體參與、正式權(quán)力與非正式權(quán)力合意共治的解紛合作模式。

(二)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中民間調(diào)解作用機(jī)制的變遷

在上述解紛合作模式下，除了應(yīng)當(dāng)對公權(quán)力介入民間調(diào)解進(jìn)行更為理性和客觀的解讀，還應(yīng)當(dāng)對社會(huì)權(quán)力在其中的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行透徹的分析。在過去的研究中，一個(gè)常見的結(jié)論是：“民間調(diào)解更多地依靠親情、友情以及調(diào)解人員的權(quán)威達(dá)成解決糾紛的目的?！盵7]這一結(jié)論實(shí)質(zhì)上認(rèn)為民間調(diào)解的強(qiáng)制力主要來自于熟人社會(huì)的關(guān)系約束，或者調(diào)解人員在當(dāng)?shù)氐膫€(gè)人話語權(quán)。正如有學(xué)者指出：“熟人社會(huì)形成的鄉(xiāng)村輿論約束力對當(dāng)事人影響相當(dāng)大，不遵守民間調(diào)解協(xié)議的后果是受到廣大村民的譴責(zé)，很可能在以后的生活中失去鄰居和村民的幫助，孤零零地一家人生活。”[8]但這種以熟人社會(huì)或鄉(xiāng)土環(huán)境為前提語境的結(jié)論，無法解釋民間調(diào)解在城市治理中的糾紛解決作用。事實(shí)上，在當(dāng)代中國隨著城市化的迅猛發(fā)展，民間調(diào)解并沒有喪失其在基層治理中的功能和作用，只是其運(yùn)行機(jī)制和強(qiáng)制力隨著鄉(xiāng)土社會(huì)固有封閉性的瓦解而發(fā)生變化?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，各地登記在冊的人民調(diào)解員已經(jīng)達(dá)到362.9萬人，全年調(diào)解民事糾紛874.1萬件。民間調(diào)解的主持者也逐步專業(yè)化，大量如律師、社會(huì)工作者、志愿者等具備專業(yè)技能和知識的特殊人群正在取代以往“鄉(xiāng)賢里老”的調(diào)解地位。

民間調(diào)解作用機(jī)制的變遷，既是一個(gè)歷史過程，亦是社會(huì)轉(zhuǎn)型的客觀產(chǎn)物。一方面，隨著農(nóng)耕社會(huì)轉(zhuǎn)型為工業(yè)社會(huì)，民間權(quán)威不再天然擁有介入民間調(diào)解的“自然法統(tǒng)”。有學(xué)者借助費(fèi)孝通的“差序格局”理論，將傳統(tǒng)民間糾紛的調(diào)處路徑概括為“差序調(diào)解”，認(rèn)為傳統(tǒng)民間糾紛的調(diào)處是“按照親疏遠(yuǎn)近、不同層次的糾紛調(diào)處系統(tǒng)一圈圈推出去，在各類糾紛調(diào)處主體要素不斷介入之下所聯(lián)系互動(dòng)而成的調(diào)解路徑，亦即從‘血緣’到‘地緣’的一種自洽的糾紛調(diào)解路徑”[9]。而《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，全國家庭總戶數(shù)為367273戶，其中6人及以上人口家庭戶數(shù)僅為23382戶，僅占總戶數(shù)的6.37%。在原生家庭占據(jù)絕對主流的情況下，宗族糾紛產(chǎn)生的可能已經(jīng)從根本上削弱。城市中，在農(nóng)耕生產(chǎn)方式銳減、社會(huì)應(yīng)急保障機(jī)制日趨完善的背景下，大家庭、大家族既無共同生活的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，亦無抱團(tuán)救助的生存必要。因此，民間權(quán)威調(diào)處民間糾紛的兩大主要義務(wù)來源——社群生存和宗祧傳承，隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式的進(jìn)步，從根本上被削弱，使得民間權(quán)威介入民間調(diào)解的正當(dāng)性大大降低。另一方面，民間權(quán)威參與民間調(diào)解的意愿降低。民間權(quán)威的產(chǎn)生，其根源于個(gè)體調(diào)動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)行資源配置能力的大小。社會(huì)資本越豐富、資源配置能力越強(qiáng)，民間權(quán)威對于民間調(diào)解的推動(dòng)力越大。但需要指出的是，民間權(quán)威主持民間調(diào)解的過程，也是社會(huì)資本耗散和重聚的過程。一旦社會(huì)資本的重聚程度遠(yuǎn)低于耗散程度，民間權(quán)威客觀上的公信力和主觀上的治理參與意愿就會(huì)降低。在農(nóng)耕社會(huì)，由于信息流通不暢、公民受教育程度普遍不高，民間權(quán)威可以充分借助信息不對稱的優(yōu)勢，主導(dǎo)民間調(diào)解雙方當(dāng)事人的博弈過程，完成解紛工作，并由此獲得社會(huì)資本的積累。但在工業(yè)社會(huì)，信息交流的便利性使得民間調(diào)解當(dāng)事人極易獲得對自己有利的博弈信息。民間權(quán)威若仍舊單純依靠地方性知識或地方民俗、慣例等民間規(guī)范進(jìn)行調(diào)解，在調(diào)解中處于不利地位的一方及其支持者，即使不能憑借國家法與民間法之間的沖突挑戰(zhàn)民間權(quán)威，亦會(huì)對其公信力抱有消極看法。在這種情況下，民間權(quán)威的社會(huì)資本耗散多而重聚少，難以從當(dāng)事人處獲得足夠的彌補(bǔ)，其主持的民間調(diào)解工作越來越被視為一種“吃力不討好”的工作。

綜上所述，國家權(quán)力在民間調(diào)解領(lǐng)域的介入，與其說是國家權(quán)力單方面的主動(dòng)延伸，不如說是在我國現(xiàn)行社會(huì)發(fā)展階段和資源配置方式下，社會(huì)權(quán)力主體基于理性權(quán)衡而與國家權(quán)力在民間調(diào)解領(lǐng)域形成的治理合意。

二、借助國家權(quán)力優(yōu)化民間調(diào)解運(yùn)行機(jī)制的必要性

長期以來，民間調(diào)解的“民間性”被認(rèn)為是區(qū)別于行政調(diào)解和司法調(diào)解的主要特性，亦是民間調(diào)解具備靈活、簡便、低成本等調(diào)解效能的主要來源?；谶@一考慮，有學(xué)者認(rèn)為：“在我國現(xiàn)行國情下談及人民調(diào)解的民間性，要著重于防止官方公權(quán)力的浸入?！盵1]103-109但實(shí)際上，這種“國家—社會(huì)”二元對立的研究范式，未必符合我國民間調(diào)解實(shí)踐問題。

在民間調(diào)解領(lǐng)域，對“二元對立”范式的質(zhì)疑由來已久。黃宗智教授認(rèn)為，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的糾紛處理不僅包含處理糾紛的非正式系統(tǒng) (即中間人、社區(qū)和宗親調(diào)解人)和正式系統(tǒng)(州縣官)，還存在著一個(gè)龐大的“第三領(lǐng)域”，糾紛是在民間與官方制度互動(dòng)的半制度化了的“第三領(lǐng)域”中得到解決的[10]。梁治平教授雖然并不認(rèn)同“第三領(lǐng)域”的存在，但也提出“民”和“民間”、“官”和“官府”的說法并不暗含某種二元論, 更不意味著兩者的截然分離和對立[11]。筆者認(rèn)為，在“鄉(xiāng)賢里老”基層治理的話語權(quán)已然式微的“后鄉(xiāng)賢時(shí)代”，國家權(quán)力介入民間調(diào)解有其客觀的社會(huì)需求與必需功能，應(yīng)當(dāng)將其理解為一種合作治理的結(jié)果，而非國家權(quán)力對社會(huì)權(quán)力的侵犯或剝奪。

(一)“規(guī)則懸置”現(xiàn)象下國家權(quán)力介入民間調(diào)解的解紛需求

董磊明教授通過對宋村開展的田野調(diào)查，將鄉(xiāng)土社會(huì)中對基層治理握有主要話語權(quán)的個(gè)人和組織進(jìn)行分類概括，提出“原生型權(quán)威”與“次生型權(quán)威”概念，并認(rèn)為當(dāng)前民間調(diào)解正在從依賴以血緣、親族為依托的“原生型權(quán)威”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囈怨珯?quán)力和正式組織為依托的“次生型權(quán)威”[12]。但也有學(xué)者在對西安市長安區(qū)鳴犢鎮(zhèn)開展訪談?wù){(diào)研后，認(rèn)為“雖然村民委員會(huì)具有調(diào)節(jié)糾紛的職能，但是當(dāng)矛盾沖突真正發(fā)生時(shí)，基層群眾性自治組織的‘無權(quán)’狀態(tài)就決定了不能把沖突主體怎么樣，所以矛盾也無法得到真正的解決”[13]。上述兩種意見都有充分的實(shí)證材料支撐，因此筆者認(rèn)為，要對這種結(jié)論對立現(xiàn)象進(jìn)行合理解釋，關(guān)鍵在于正確理解民間調(diào)解當(dāng)事人的實(shí)際解紛需求。

對于民間調(diào)解應(yīng)當(dāng)是“依法調(diào)處”還是“入鄉(xiāng)隨俗”，有學(xué)者認(rèn)為：“通過規(guī)則來理清對錯(cuò)反而會(huì)引發(fā)矛盾某一方的不滿。因此，民間規(guī)則和國家法律都不便于直接引用，具體的調(diào)解過程中必須懸置規(guī)則?！盵14]筆者在G省S縣調(diào)研時(shí)，通過調(diào)閱當(dāng)?shù)孛苷{(diào)解中心近年來的卷宗，發(fā)現(xiàn)大量案例的調(diào)解均存在“規(guī)則懸置”的情況。一個(gè)典型的案例：2018年2月26日14點(diǎn)30分，當(dāng)?shù)鼐用褛w某及其妻子陪兒子趙某龍前往S縣人民醫(yī)院就診，期間趙某龍走失，5點(diǎn)左右趙某龍?jiān)跓o任何監(jiān)護(hù)情況下在S縣醫(yī)院樓頂越窗跳樓自殺。因?yàn)槭窃诳h醫(yī)院發(fā)生的事故，趙某遂請求矛盾調(diào)解中心進(jìn)行調(diào)處。經(jīng)調(diào)解，趙某與縣醫(yī)院雙方自愿達(dá)成協(xié)議：(1)趙某龍屬重度抑郁癥患者，雖然在縣醫(yī)院跳樓死亡，但縣醫(yī)院無任何責(zé)任；(2)鑒于趙某家庭生活困難，由趙某居住地S縣Q鎮(zhèn)人民政府一次性給予趙某生活困難救助金6萬元。

在上述案例中，Q鎮(zhèn)政府給予趙某6萬元救助金，并非是因?yàn)榉梢?guī)范或地方民俗習(xí)慣認(rèn)定Q鎮(zhèn)政府負(fù)有責(zé)任，而是地方政府能夠體恤民情給予個(gè)人的幫助。通過這一典型案例可見，當(dāng)事人困境的解決更多的是通過組織而實(shí)現(xiàn)。這使得民間調(diào)解在國家權(quán)力適度介入下，可以在一定程度上與信訪制度形成互補(bǔ)，在解決當(dāng)事人糾紛的同時(shí)，對可能產(chǎn)生的信訪事由進(jìn)行提前化解。該縣自2018年4月始，嘗試在人民調(diào)解委員會(huì)基礎(chǔ)上設(shè)立矛盾糾紛多元化調(diào)處中心，以“律師參與、調(diào)訴銜接、司法確認(rèn)、跟蹤督辦”等為人民調(diào)解方式，效果顯著。在半年時(shí)間里，調(diào)處化解各類民間矛盾糾紛541件，涉及人數(shù)2200余人，標(biāo)的金額1100余萬元。

不可否認(rèn)，民間調(diào)解從依賴“原生型權(quán)威”向“次生型權(quán)威”轉(zhuǎn)型的趨勢是客觀存在的，“有事找國家”已經(jīng)成為民間糾紛解決的一個(gè)基礎(chǔ)共識。但民間糾紛當(dāng)事人愿意信賴“次生型權(quán)威”，并不一定是因?yàn)槠湔J(rèn)同“次生型權(quán)威”的公信力和規(guī)范的解釋、適用能力，而可能是因?yàn)橐試覚?quán)力為強(qiáng)大后盾的“次生型權(quán)威”在現(xiàn)行體制下可以調(diào)動(dòng)更為充分的社會(huì)資源，為糾紛當(dāng)事人提供更多可接受的問題解決方案。相應(yīng)的，當(dāng)主持調(diào)解的個(gè)人或組織無法調(diào)動(dòng)足夠的社會(huì)資源形成當(dāng)事人雙方都能接受的調(diào)解方案時(shí)，民間調(diào)解的效能便會(huì)削弱，這與調(diào)解人屬于“原生型權(quán)威”還是“次生型權(quán)威”并無直接關(guān)系。

(二)國家權(quán)力對民間調(diào)解“社會(huì)性制裁”約束的需要

奧地利法學(xué)家埃利希提出“社會(huì)司法”概念，并指出社會(huì)權(quán)力對國家司法權(quán)的運(yùn)行起到一種“補(bǔ)白”作用[15]。民間調(diào)解作為一種典型的“社會(huì)司法”樣態(tài)，其解紛效果的實(shí)現(xiàn)不可避免地依賴于對民間糾紛一方或多方當(dāng)事人的權(quán)利限制、義務(wù)添附或社會(huì)評價(jià)貶損。徐曉光、杜晉黔認(rèn)為，黔東南地區(qū)華寨村的習(xí)慣性民間調(diào)解方式——“勸和飯”，帶有懲罰性質(zhì)，即通過聚餐的方式讓產(chǎn)生糾紛的家庭付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)，同時(shí)也讓鄰近的村民受到教育[16]65-71。有學(xué)者將這種“不借助法定權(quán)力發(fā)動(dòng)和執(zhí)行的制裁手段”，概括為“社會(huì)性制裁”[17]。相比于認(rèn)為民間調(diào)解的強(qiáng)制力主要來源于“人情”“面子”的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，“社會(huì)性制裁”作為民間調(diào)解強(qiáng)制力來源的解釋更具有合理性。

“社會(huì)性制裁”在民間調(diào)解中往往借助恥感文化發(fā)揮其作用?！懊耖g規(guī)范對恥感的否定意義通常在于對他者否定性評價(jià)的過濾，亦即很多民間規(guī)范的產(chǎn)生之源就在于對人際關(guān)系的維持。”[18]根據(jù)大量浙、皖、湘等地區(qū)流傳至今的宗族家譜規(guī)定，在傳統(tǒng)宗族社會(huì)中，蓄意挑起事端、違背協(xié)議契約等越軌行為，經(jīng)常會(huì)被施以包括“申飭、革胙、標(biāo)示、記過、罰祭、押游”等在內(nèi)的“社會(huì)性制裁”。通過“社會(huì)性制裁”方式的實(shí)施，“人情”“面子”等基于恥感文化而產(chǎn)生的一系列產(chǎn)物，得以更為深刻地投射于日常生活中，進(jìn)而迫使個(gè)體必須更為理性和慎重地對待民間調(diào)解協(xié)議的履行。

盡管“社會(huì)性制裁”在鄉(xiāng)土社會(huì)中對于民間調(diào)解起到一定作用，但在當(dāng)代法治語境下亦有其不可忽視的缺陷。羅素將權(quán)力形態(tài)區(qū)分為“傳統(tǒng)的權(quán)力”和“新樹立的權(quán)力”，并認(rèn)為“傳統(tǒng)的權(quán)力”因其獲得習(xí)慣的加持，而無須為自己的正當(dāng)性辯護(hù)，進(jìn)而可能以“古老的習(xí)慣作為護(hù)符”“做出不義的行徑”[19]?！吧鐣?huì)性制裁”正是因?yàn)槠湟罁?jù)非正式權(quán)力的特性，其“發(fā)動(dòng)”亦存在異化的可能。需要指出的是，區(qū)別于“村匪路霸”“土皇帝”“黑社會(huì)”，非正式權(quán)力所發(fā)動(dòng)的“社會(huì)性制裁”，亦可以表現(xiàn)為一種集體認(rèn)同的“暴力”。民間糾紛中常見的一類糾紛是爭奪水源、牧場、林木等自然資源支配權(quán)的糾紛，此類糾紛往往不是獨(dú)立個(gè)體之間的矛盾斗爭，經(jīng)常以族群糾紛或村際糾紛的形態(tài)出現(xiàn)。在傳統(tǒng)上，此類糾紛的調(diào)解往往依賴于武力。除已經(jīng)不可視之為調(diào)解范疇的群體性決斗外，常見的調(diào)解形態(tài)還有在鄉(xiāng)賢里老的主持見證之下，“穿著燒紅的鐵鞋賽跑”“比試從油鍋里撈銅錢的個(gè)數(shù)”等[20]。而其解紛效果又往往隨著雙方實(shí)力的此消彼長，存在“三十年河?xùn)|，三十年河西”的反復(fù)性。長此以往，復(fù)仇欲的滿足成為調(diào)解的首要目標(biāo)，而不是對于公平正義的追求，更遑論對于既有秩序的修復(fù)和社會(huì)關(guān)系的彌合。蒙昧的背后，是非正式權(quán)力的運(yùn)行失范。在這種情況下，即使民間能夠通過自治，實(shí)現(xiàn)糾紛的解決，其調(diào)解方式的價(jià)值取向亦不符合人類文明的進(jìn)化方向。

傳統(tǒng)的民間調(diào)解，存在一些誠然“有效”而明顯不符合法治精神的要素，需要國家權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕槿脒M(jìn)行撥亂反正。正如謝暉教授所言：“要人們能夠主體性地生活，或者要能夠彰顯人像人那樣地生活，除了人對法律的依賴，也需要在法律框架下凸顯人對組織體的依賴。”[21]民間調(diào)解之“民間性”，其要義在于公民個(gè)體在高度組織化的社會(huì)中仍然保有糾紛自治、減少內(nèi)耗的文明自覺和選擇自由，而非執(zhí)著強(qiáng)調(diào)“地方性知識”和民間權(quán)威在定紛息訟中的主導(dǎo)地位。

三、借助國家權(quán)力優(yōu)化民間調(diào)解運(yùn)行機(jī)制的路徑

當(dāng)下，民間調(diào)解運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化關(guān)鍵在于，如何在充分保障民間自治權(quán)力的前提下合理配置國家權(quán)力以治理民間解紛自治的失靈和失范。對民間調(diào)解運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，必須考慮國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的融會(huì)貫通和合作，以形成基層治理合力。

(一)通過社會(huì)信用體系加強(qiáng)民間調(diào)解的強(qiáng)制力

民間調(diào)解的強(qiáng)制力，主要來源于調(diào)解參與各方在履行民間調(diào)解協(xié)議過程中的行為表現(xiàn)所引起的社會(huì)后果。因此，如何通過設(shè)定有效的社會(huì)激勵(lì)機(jī)制來引導(dǎo)當(dāng)事人積極履行民間調(diào)解協(xié)議，是提升民間調(diào)解協(xié)議履約效率的關(guān)鍵問題。通過社會(huì)激勵(lì)機(jī)制增添積極履行者的社會(huì)資本，削減消極拒不履行者的社會(huì)資本，這是保障民間協(xié)議履行的一個(gè)基本邏輯。而在人口流動(dòng)性大大提升、人際關(guān)系構(gòu)成不再主要依賴于血緣的當(dāng)下，社會(huì)資本的積累和耗散都在更為廣闊的空間進(jìn)行。尤其是在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)日趨成熟背景下，諸多“網(wǎng)紅”“大V”在“一夜成名”與“全網(wǎng)封殺”兩個(gè)極端之間浮沉起落，意味著網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代社會(huì)資本的積累和耗散，其發(fā)生條件和作用機(jī)理已經(jīng)明顯區(qū)別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中熟人圈子的口耳相傳。筆者在S省W市某社區(qū)進(jìn)行調(diào)研時(shí)，社區(qū)社工服務(wù)人員表示，外地流動(dòng)人口對民間調(diào)解協(xié)議反悔的現(xiàn)象較為常見，但社區(qū)并沒有“權(quán)力”對這種情況進(jìn)行懲戒或預(yù)防。也就是說，以往保障民間調(diào)解協(xié)議履行效率的傳統(tǒng)激勵(lì)機(jī)制，在新的社會(huì)條件下其有效性被顯著削弱。但如果因此試圖通過對民間調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，依靠司法力量作為民間協(xié)議的履約保障，無疑會(huì)大大加重司法系統(tǒng)的負(fù)荷，并使得民間調(diào)解本身“自治”和“德治”的價(jià)值大為削減。

針對于此，更為有效補(bǔ)強(qiáng)或重構(gòu)民間調(diào)解協(xié)議履行激勵(lì)機(jī)制的途徑是，通過社會(huì)信用體系加強(qiáng)民間調(diào)解的強(qiáng)制力。“我國的社會(huì)信用體系是作為一種社會(huì)資源分配的參考依據(jù)和制度保障而存在的。”[22]國務(wù)院關(guān)于《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》要求“對違法違規(guī)等典型失信行為予以公開”，并對健全相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制提出長期規(guī)劃。對于民間調(diào)解協(xié)議要賦予其強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，將民間調(diào)解協(xié)議履行情況納入公民社會(huì)信用信息，以實(shí)現(xiàn)對拒不履行者的社會(huì)資本克減。一方面，充分發(fā)揮“社會(huì)性制裁”的懲戒作用，從而節(jié)省司法資源；另一方面，對于民間協(xié)議拒不履行者懲戒方法要更加靈活，發(fā)揮社會(huì)權(quán)力作用，使社會(huì)權(quán)力在社會(huì)治理中起到對國家權(quán)力的“補(bǔ)白”作用。

(二)拓寬民間調(diào)解所涉及的“社會(huì)性制裁”救濟(jì)渠道

“社會(huì)司法的價(jià)值目標(biāo)是構(gòu)建法治秩序?！盵23]無論社會(huì)權(quán)力的解紛效果和治理功能如何優(yōu)越，其權(quán)力行使依然要遵循法治的約束和要求。民間調(diào)解在程序設(shè)計(jì)上的簡約化，天然決定其在事實(shí)爭議判定上無法具備與司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)相當(dāng)?shù)膫刹?、鑒定能力。因而國外一直有學(xué)者認(rèn)為：“推崇調(diào)解的結(jié)果，不過是向因缺乏資源而不能通過審判購買正義的人們推銷質(zhì)次價(jià)廉的‘正義’而已?！盵24]

筆者通過對S省W市12個(gè)社區(qū)和G省S縣的調(diào)查可見，在一些糾紛事實(shí)模糊不清、雙方爭議較大的案件中，民間調(diào)解往往只能取向擱置事實(shí)爭議的調(diào)解。在救濟(jì)程序和監(jiān)督程序不完善、不規(guī)范的情況下，執(zhí)著于查明事實(shí)、援引法律原則與地方民俗習(xí)慣相對抗或?qū)γ耖g權(quán)威或人民調(diào)解員不服從等，往往被認(rèn)為是“刺兒頭”“釘子戶”“想訛人”，進(jìn)而引起當(dāng)事人所在社群集體對于“穩(wěn)定秩序挑戰(zhàn)者”的消極評價(jià)。如發(fā)生于G省S縣的一起糾紛中，當(dāng)事人靳某因?qū)┡径静膳Ч粷M，拒絕繳納供熱費(fèi)，供暖公司停止向其供暖，由此影響到其他居民采暖，居民皆對靳某產(chǎn)生負(fù)面看法。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)拓寬民間調(diào)解“社會(huì)性制裁”救濟(jì)渠道，進(jìn)一步明確民間調(diào)解事后救濟(jì)具體規(guī)定，將“調(diào)解前置、調(diào)解自愿、調(diào)訴銜接”基本原則明確化、程序化，對于民間調(diào)解協(xié)議后反悔而在規(guī)定時(shí)限內(nèi)積極行使簽訂訴訟權(quán)利的，不應(yīng)簡單粗暴地認(rèn)定為違約行為。

(三)以村規(guī)民約、社區(qū)自治規(guī)范等為民間調(diào)解依據(jù)

習(xí)慣、風(fēng)俗、慣例固然存在于民間調(diào)解過程中，使得調(diào)解結(jié)果可接受程度相比制定法得以提升，但亦存在適用標(biāo)準(zhǔn)模糊、主觀性強(qiáng)、制裁措施違法等弊端。有學(xué)者提出：“對于民間法只能在社會(huì)公德的理念下將其分為‘良俗’與‘惡俗’，在民間調(diào)解過程中，對于良俗予以適用，而惡俗則予以摒棄。”[25]但這種觀點(diǎn)在實(shí)際操作中缺乏可行性，因?yàn)椤吧鐣?huì)公德”缺少適用標(biāo)準(zhǔn)，硬要分出個(gè)“良俗”與“惡俗”也是對“地方性知識”的損害。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以村規(guī)民約、社區(qū)自治規(guī)范等為民間調(diào)解依據(jù)，在充分尊重民間自治意見基礎(chǔ)上，由村委會(huì)、居委會(huì)等我國法定的基層群眾性自治組織牽頭訂立規(guī)范、成文的村規(guī)民約或社區(qū)自治規(guī)范，在嚴(yán)格排除損害公民基本權(quán)利事項(xiàng)后，將民間調(diào)解中慣常適用的習(xí)慣、風(fēng)俗、慣例等“民間法”以規(guī)范的文本形式確定下來，并由基層群眾性自治組織在一定范圍內(nèi)公示，從而減少民間調(diào)解主持人的主觀解釋對調(diào)解結(jié)果公正性的影響，為民間調(diào)解提供更為明確的適用依據(jù)。

在這方面，我國一些地區(qū)的村落已有先例。徐曉光、杜晉黔在對華寨村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，《華寨村規(guī)民約》不僅有違約金等懲戒性規(guī)定，還規(guī)定“在村‘兩委’的領(lǐng)導(dǎo)下，建立‘合約執(zhí)行小組’，負(fù)責(zé)合約的執(zhí)行懲罰工作；建立‘監(jiān)督小組’，負(fù)責(zé)監(jiān)督‘合約執(zhí)行小組’開展工作”[16]65-71。這種做法，不僅在法律框架下充分保留民間調(diào)解的“民間性”，亦在民間調(diào)解的執(zhí)行上實(shí)現(xiàn)多元主體的共治，有效保障了民間調(diào)解的效能。筆者認(rèn)為，這類舉措可以作為一種示范，為民間調(diào)解乃至基層民主治理的優(yōu)化提供借鑒。

結(jié) 語

國家權(quán)力對民間調(diào)解運(yùn)行機(jī)制的合理介入，是國家治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，也是當(dāng)代民間調(diào)解運(yùn)行機(jī)制去蕪存菁的必然選擇。通過國家權(quán)力的合理介入，民間調(diào)解運(yùn)行機(jī)制一方面可以克服自身法治化過程中固有的弊端，更好地適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求；另一方面，也可以與社會(huì)信用體系、基層群眾自治制度等規(guī)范化的現(xiàn)代治理制度有效銜接，進(jìn)一步“攤薄”國家機(jī)構(gòu)的社會(huì)治理成本。總之，國家權(quán)力介入民間調(diào)解運(yùn)行機(jī)制，既有其必要性，也有其可行性，而其治理效果的實(shí)現(xiàn)，有賴于國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的高度協(xié)同和合作。