立法草案說明研究的背景、論域與展望

姜明坤

黨的十八屆四中全會(huì)以來，“良法善治”已經(jīng)成為一項(xiàng)法治建設(shè)共識。實(shí)現(xiàn)“良法善治”，必須強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通能效，健全公眾意見采納情況反饋機(jī)制，提高立法質(zhì)量和效率。立法過程中生成的各種立法輔助性文件之運(yùn)用，則在一定程度上促使黨委委員、人大代表、政府工作人員、法學(xué)專家、社會(huì)公眾等各方主體行動(dòng)起來，有意愿參與立法活動(dòng)并能夠獲取到實(shí)質(zhì)性的立法信息，助推民主立法、依法立法、科學(xué)立法要求貫徹落實(shí)。立法輔助性文件中，數(shù)量倍于制定法文本的法律草案說明、法規(guī)草案說明、規(guī)章草案說明，可以“立法草案說明”概括指稱。作為立法過程中法律草案、法規(guī)草案、規(guī)章草案的重要伴生物，立法草案說明不僅構(gòu)成理解法律制度設(shè)計(jì)的資料語境，亦為精細(xì)化立法時(shí)代的精細(xì)化立法學(xué)研究提供了制定法文本外的素材，極具理論與實(shí)務(wù)價(jià)值，值得正視。

一、立法實(shí)踐中草案說明的身影：歷史與當(dāng)下

無論是法定的制度安排抑或?qū)嵺`中自發(fā)探索，世界范圍內(nèi)存在相當(dāng)比例的國家和地區(qū)對提交立法草案進(jìn)行審議時(shí)提供必要的輔助性文件作了要求或形成了一定慣例。相應(yīng)立法輔助性文件內(nèi)容或以構(gòu)成主文件之部分的形式體現(xiàn)，如規(guī)范性法律文件轉(zhuǎn)發(fā)通知中的簡短性說明；或以獨(dú)立性文本的形式體現(xiàn)，如法律草案公開征求意見時(shí)一并公開的“草案說明”、立法草案審議意見的報(bào)告、立法草案審議結(jié)果的報(bào)告、法規(guī)上報(bào)備案的報(bào)告等。近年來，立法輔助性文件逐漸引起了理論界的研究興趣，國外研究中以德國學(xué)界對立法資料的研究較受國內(nèi)關(guān)注。①國內(nèi)學(xué)者已然關(guān)注到立法輔助性文件中的立法草案說明，撰寫與運(yùn)用之制度化起步于中華人民共和國成立前的立法工作探索、成型于2000年《立法法》頒布、2015年《立法法》修改后基本定型。立法草案說明運(yùn)用契合了中國立法制度法定化進(jìn)程所具自發(fā)探索與規(guī)范確認(rèn)的雙重品格，此點(diǎn)在近現(xiàn)代中國立法史中可獲印證。

中華人民共和國成立后頒布的第一部法律，為《中華人民共和國婚姻法》（以下簡稱《婚姻法》）?！痘橐龇ā凡莅感纬蛇^程中，王明、鄧穎超等對起草《婚姻法》傾注了極大精力，其間運(yùn)用了立法草案“說明”。鄧穎超于1950年1月21日將由婦委會(huì)起草的婚姻條例草案呈交黨中央并附上條例起草過程和有關(guān)爭論的說明。鄧穎超在附信中寫到，“婚姻條例草案，曾經(jīng)過婦委正式討論過五次，會(huì)后交換意見多次，并另邀請了中組部、中青委、法委等幾方面同志共同座談過一次、歷時(shí)二月有余。幾經(jīng)爭論，幾度修改，有些問題，已經(jīng)得到解決，但爭論的主要問題，即一方堅(jiān)持離婚，即可離婚，不附任何條件一則，至今仍意見分歧，尚未能取得一致。對于此點(diǎn)反對者是較多數(shù)人，贊成者包括我及少數(shù)人?，F(xiàn)為了應(yīng)各地的急需，且有關(guān)廣大群眾切身迫切的利益，不能再拖延不決。故大家商定，一致同意先以現(xiàn)在的草案，雖然我仍不完全同意，已經(jīng)婦委多數(shù)同意了最后稿，并將我們不同的意見一并附上，請中央?yún)㈤喿髯詈鬀Q定。另送了一份婚姻條例草案給法委，請法委將意見提交中央。”②1950年4月13日，在中央人民政府委員會(huì)第七次會(huì)議上，王明代表法制委員會(huì)向會(huì)議提交了《中華人民共和國婚姻法草案》并作了《關(guān)于中華人民共和國婚姻法草案起草經(jīng)過和起草理由的報(bào)告》。③報(bào)告介紹起草經(jīng)過如下：“在研究和草擬中華人民共和國婚姻法草案工作過程中，經(jīng)常受到中央人民政府委員會(huì)毛澤東主席和劉少奇副主席等的指示和幫助，經(jīng)常得到政務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和政務(wù)院政治法律委員會(huì)的指導(dǎo)?！雹苋绱?，以簡短的文字體現(xiàn)出了黨和國家對起草《婚姻法》的重視并隱性傳達(dá)出了《婚姻法》的重要性?！痘橐龇ā酚诖舜螘?huì)議討論并通過，后續(xù)的1980年修改草案審議過程中、2000年修正草案審議過程中，亦運(yùn)用了“草案說明”。因此，一定意義上可以認(rèn)為，中華人民共和國成立后的首部法律起草與審議過程中即已內(nèi)蘊(yùn)著使用“草案說明”的歷史基因。

1954年《憲法》的草案形成過程中，“草案說明”同樣起著重要的輔助性作用。譬如，對在杭州起草的憲法草稿多次討論修改后，1954年3月23日憲法草案初稿被提交中華人民共和國憲法起草委員會(huì)進(jìn)行第一次討論。討論會(huì)議中，陳伯達(dá)做了《關(guān)于中華人民共和國憲法草案（初稿）起草工作的說明》，講了8個(gè)問題：（1）工作經(jīng)過；（2）工作方向；（3）憲法草案以共同綱領(lǐng)為基礎(chǔ)，同時(shí)又是對共同綱領(lǐng)的發(fā)展；（4）憲法草案反映了國家過渡時(shí)期的特點(diǎn)；（5）憲法草案規(guī)定的國家政治制度和蘇聯(lián)以及各人民民主國家是同屬于社會(huì)主義類型的；（6）憲法草案保證公民的各種權(quán)利，同時(shí)規(guī)定了逐步擴(kuò)大物質(zhì)保證的措施；（7）憲法草案保證國家各民族在平等的基礎(chǔ)上友好、互助、合作；（8）憲法草案的結(jié)構(gòu)。⑤后續(xù)憲法草案初稿經(jīng)修改后提交第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議，審議程序中由劉少奇代表憲法起草委員會(huì)向大會(huì)作了“關(guān)于中華人民共和國憲法草案”的報(bào)告。⑥1954年《憲法》經(jīng)審議通過并頒行后，歷次憲法修改過程中對“草案說明”亦有運(yùn)用，生成了包括但不限于1982年《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》⑦、1999年《關(guān)于中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明》⑧、2004年《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》⑨、2018年《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》。⑩

歷史流轉(zhuǎn)的目光繼續(xù)向前，亦能尋得“草案說明”在立法過程中的運(yùn)用身影。如，1949年10月《陜甘寧邊區(qū)印花稅暫行條例》公布過程中即附有《陜甘寧邊區(qū)印花稅暫行條例草案擬訂說明》，內(nèi)容涉及印花稅課征理由、條例內(nèi)容、新條例的優(yōu)點(diǎn)等方面。?又如1942年12月邊區(qū)政府委員會(huì)舉行第三次會(huì)議討論，中共中央西北局提出的《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例草案》會(huì)議議程推進(jìn)中，即先由秘書長李維漢代表中共中央西北局就條例草案制定的指導(dǎo)思想、內(nèi)容和全部條文做了解釋說明，然后進(jìn)行討論。?值得注意的是，1944年12月邊區(qū)第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)通過并發(fā)布的《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例（附說明）》中存在著另一種“說明”，即于《條例》正文中對部分條款的含義進(jìn)行附注說明。?更早一些，在1940年4月國民黨中央常務(wù)委員會(huì)議決通過的《中華民國憲法草案》形成過程中亦有“草案說明”的運(yùn)用，如《關(guān)于憲法草案制定之經(jīng)過及內(nèi)容之說明》。此份說明文書在1940年召開的國民參政會(huì)第五次會(huì)議上宣讀，主要內(nèi)容包括草案的形成經(jīng)過、憲法草案內(nèi)容的說明兩個(gè)大項(xiàng)，在憲法草案內(nèi)容的說明中除對數(shù)點(diǎn)較為重要條款之內(nèi)容加以梗概外，還對憲法草案條文設(shè)計(jì)過程中的部分爭議情況作了介紹。?

以上梳理大致表明在中華人民共和國成立前于立憲、立法過程中，雖然并無明確的針對性、體系化“草案說明”運(yùn)用之法律規(guī)范要求，但“草案說明”運(yùn)用實(shí)踐已然展開，立法過程中運(yùn)用“草案說明”屬于一項(xiàng)有著深厚實(shí)踐基因的立法工作經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，《婚姻法》《憲法》起草與審議過程中對“草案說明”的運(yùn)用從側(cè)面表面，立法過程中運(yùn)用“草案說明”并非2000年《立法法》首創(chuàng)，而是《立法法》在起草、審議過程中對既往立法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉后所作制度化認(rèn)同。2000年《立法法》的草案起草與審議過程對于“草案說明”的運(yùn)用?，更是表明《立法法》頒布前的立法過程中運(yùn)用“草案說明”現(xiàn)象即已存在，并在多年的實(shí)踐活動(dòng)中不斷累積經(jīng)驗(yàn)。此外，立法工作溝通過程中非正式說明信件與正式的說明文書并用之作法亦屬一種經(jīng)驗(yàn)。除前文已經(jīng)提及的鄧穎超附信“說明”外，又如彭真1953年11月20日向毛澤東和中共中央報(bào)送《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則（草案）》時(shí)所作附信中的“立法目的”說明：“為開展和加強(qiáng)民間調(diào)解工作，及時(shí)調(diào)解民間糾紛，減少人們訴累，以利人民群眾的團(tuán)結(jié)和生產(chǎn)”。?如此，立法過程中的“說明活動(dòng)”存在正式與非正式的區(qū)分。

當(dāng)前，學(xué)者所關(guān)注的乃是立法過程中正式性的“說明活動(dòng)”。正式性的立法“說明活動(dòng)”方面，立法草案說明撰寫與運(yùn)用的規(guī)則設(shè)定，歷史展現(xiàn)給人們的畫卷是總結(jié)、提煉既有立法工作經(jīng)驗(yàn)后予以規(guī)范確認(rèn)。具體而言，2000年《立法法》頒行前《憲法》《全國人大組織法》《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》對立法權(quán)限的劃分、立法程序、法律解釋等問題作了基本規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則對法律的制定程序又進(jìn)一步作了具體規(guī)定，為2000年《立法法》第48條規(guī)范立法草案說明運(yùn)用的規(guī)則設(shè)計(jì)作了積淀。2015年修改《立法法》對立法草案說明的要求作了擴(kuò)充，相應(yīng)內(nèi)容豐富為“提出法律案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明，并提供必要的參閱資料?！刹莅傅恼f明應(yīng)當(dāng)包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要內(nèi)容，以及起草過程中對重大分歧意見的協(xié)調(diào)處理情況?！笔枪?，立法過程中“草案說明”的運(yùn)用，屬于《立法法》于國家法層面對一項(xiàng)立法工作持續(xù)探索所得有益經(jīng)驗(yàn)的肯認(rèn)，突出體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型社會(huì)中立法規(guī)范具有的文本與實(shí)踐互動(dòng)特質(zhì)。

二、法學(xué)研究中的立法草案說明：山霧與林石

立法草案說明在立法實(shí)踐中頻繁出場，撰寫與運(yùn)用相應(yīng)實(shí)踐的規(guī)范指引不斷完善，促使立法草案說明愈發(fā)受到立法理論研究者與實(shí)務(wù)工作者的關(guān)注。那么，立法精細(xì)化、運(yùn)用立法草案說明釋法說理等持續(xù)深化背景下，當(dāng)前研究在哪些方面進(jìn)行過耕耘？取得了何種質(zhì)量的成果？相應(yīng)成果是否契合了實(shí)踐的需要？未來應(yīng)當(dāng)如何深化與擴(kuò)展？一應(yīng)發(fā)問，有待系統(tǒng)爬梳以“立法說明”“立法草案說明”“法律草案說明”“草案說明”“法規(guī)說明”“規(guī)章說明”“起草說明”“制定說明”“修訂說明”“修正說明”“修改說明”等為主題詞的相關(guān)研究成果，在整體呈現(xiàn)立法草案說明研究現(xiàn)狀基礎(chǔ)上加以回應(yīng)。由于研究尚未形成聚合效應(yīng)，故以下綜合專門研究與零散論及的雙重考量展開。

（一）國內(nèi)針對性解讀“草案說明”的成果回顧

以“法律草案說明”“立法說明”“立法草案說明”指稱立法過程中生成的“草案說明”的作業(yè)，已經(jīng)取得了少量針對性成果。如，馬利和從撰寫主體、制作目的、說明事項(xiàng)、結(jié)構(gòu)安排等四方面論證了法律草案說明居于法律草案的輔助性地位，認(rèn)為其“是法律案的提出者向國家立法機(jī)關(guān)就法律草案中的有關(guān)問題所作解釋而制作的一種公文”?。且，馬利和還從學(xué)理稱謂、文件命名、內(nèi)容撰寫、運(yùn)用場合等方面提出了法律草案說明規(guī)范化運(yùn)作的初步構(gòu)想。趙立新以立法說明作為法律草案說明的簡稱，基于《立法法》的表達(dá)提出了兩點(diǎn)結(jié)論：“第一，立法說明是法律案的組成部分，一件法律案必須包括立法說明。其二，立法說明要‘說明’的核心是制定該法律的必要性和主要內(nèi)容?！?張婷指出，立法草案說明可以展示立法議題確定、立法目標(biāo)提煉、立法方案選擇和重大爭議解決等問題的民主商談和科學(xué)論證過程，建議改造為起草者自律和對起草者進(jìn)行監(jiān)督的制度機(jī)制：一是內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的確定化，二是建構(gòu)草案說明與起草過程的制度關(guān)聯(lián)。?

爬梳馬利和所批駁的法律草案說明“系屬立法解釋說”，可以尋得主張立法過程中的“草案說明”具有法律效力的闡述。如，“法學(xué)界普遍認(rèn)為，立法解釋主要有三種形式：一是法律草案在審議通過的過程中，立法機(jī)關(guān)所作的起草說明或者對法律草案的修改說明?！?或如，中國大百科全書法學(xué)卷所作立法解釋之具體表現(xiàn)形式的列舉。?又如，將制定或修改規(guī)范性法律文件中每一條款的具體理由說明的法律依據(jù)對位于《立法法》原第48條，認(rèn)為立法理由“在某種程度上可以視為立法解釋的一種形式從而具有法律效力”2○。復(fù)如，張新寶強(qiáng)調(diào)，具有解釋上約束力的是人大常委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在法律草案提交大會(huì)或常委會(huì)表決前所做的關(guān)于法律草案的說明。?不過，“系屬立法解釋說”并非定論，如劉艷紅從程序、主體、效力等方面指出，刑法的起草說明或修訂說明中所作解釋不是刑法的立法解釋，而是刑法立法的背景資料或立法性文件。?立法解釋的存廢本身亦有爭議，如張明楷認(rèn)為，真正意義上的刑法立法解釋即刑法施行過程中立法機(jī)關(guān)對發(fā)生歧義的規(guī)定所作的解釋因違背法治原理應(yīng)予廢除。?

“系屬立法解釋說”外，部分研究注意到了立法草案說明的身份轉(zhuǎn)變的時(shí)間節(jié)點(diǎn)問題。第一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)為立法草案文本形成；第二個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)為立法草案審議通過。關(guān)注前一時(shí)間節(jié)點(diǎn)的論者指出，《立法法》已然明確規(guī)定了“法律草案及其起草、修改的說明”等四類立法背景資料?，強(qiáng)調(diào)“立法史（料）”“立法資料”是立法過程中生成的“草案說明”的上位概念。?關(guān)注后一時(shí)間節(jié)點(diǎn)的論者，大多步入“法律釋義”的研究場域。立法實(shí)務(wù)中，立法草案說明所說明的法律草案、法規(guī)草案、規(guī)章草案經(jīng)審議（審查）通過并實(shí)施時(shí)，一些較為重要的法律、法規(guī)在實(shí)施過程中，會(huì)由官方機(jī)構(gòu)組織編寫“法律釋義”?！安莅刚f明”多數(shù)情況下會(huì)被收入官方編寫的“法律釋義”“法規(guī)釋義”之中，后者“通過對法律概念內(nèi)涵外延、特征、功能作用的闡述，對法律條文的解釋，對實(shí)踐中具體情形的說明，對法律適用主體的明確，對處罰情形的考量，從立法精神進(jìn)行解釋，對立法規(guī)定的理由等立法背景資料的介紹說明等方式對司法實(shí)踐產(chǎn)生間接性影響”。?如此，“釋義”的功能困境如“由于全國人大法工委職能與‘法律釋義’效力之間的張力，隱性立法解釋雖有實(shí)際效用，但卻面臨著民主、效力和實(shí)踐等層面的正當(dāng)性難題”?，亦屬“草案說明”的功能困境。在此論述之下，“立法草案說明”的身份歸屬似乎又回到了“立法解釋”的理解進(jìn)徑中。

其他關(guān)聯(lián)議題如合憲性判斷、合法性審查、法案公開征求意見、立法審議等研究中論及立法草案說明所提觀點(diǎn)，同樣值得關(guān)注。如，陳玉山撰文主張將《立法法》第54條中法律案說明應(yīng)予說明事項(xiàng)的列舉，視為對立法草案起草者與審議者證明能力的要求：起草者與審議者必須至少具有對法律案的必要性、可行性、合法性的證明能力，以達(dá)到判斷法律案是否成熟的目的。?同時(shí)，陳玉山將《立法法》第54條之規(guī)定視為立法理由說明的規(guī)范依據(jù)，認(rèn)為立法理由說明是對法律草案的內(nèi)容與形式進(jìn)行全面論證的書面文件，立法機(jī)關(guān)通過對立法理由的審查來最終認(rèn)定法律案的成熟度。?又如，高秦偉將《立法法》第54條解讀為“立法說明制度”，指出當(dāng)下“立法說明多側(cè)重于立法的必要性與可行性分析，強(qiáng)調(diào)與國家法律體系的一致性和與上位法的不抵觸性，即以合法性為主”?。又如，章劍生指出，“對行政立法草案的說明要全面，尤其是公民在聽取意見程序中所提出的反對意見及其理由，不得作片面的引導(dǎo)”。33值得特別指出的是，邢斌文對法律草案審議過程中的合憲性控制?、立法過程中法律草案合憲性的判斷標(biāo)準(zhǔn)?、什么是“違憲”?、立法過程中共識達(dá)成后的言說?等議題作了系統(tǒng)研究后，以“法律草案說明中的憲法判斷”為題闡釋了法律草案說明中的憲法判斷之功能，指出法律草案說明雖不具有法律上的拘束力，但全國人大憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)遵循黨中央在草案說明中作出的憲法判斷。?

還有一種跳出立法場域的思考進(jìn)路，將切入點(diǎn)轉(zhuǎn)換至立法后的法律適用尤其是司法裁判場景。如，劉志陽認(rèn)為，包括《民法典》“草案說明”在內(nèi)的立法資料，不僅可為民法教義的權(quán)威性提供保障，而且可以輔助規(guī)避法在適用階段的二次造法從而維護(hù)制定法權(quán)威性。?程能認(rèn)為，立法資料的基本類型主要包括立法提案及其說明，審議階段形成的審議意見、報(bào)告，修法草案及其審議意見、報(bào)告，立法解釋草案及其審議意見、報(bào)告等?；在與邵新合撰文章中則指出，涵攝立法過程中生成的“草案說明”在內(nèi)的立法資料，承載著立法的價(jià)值取向，本質(zhì)上屬于識別立法意圖的證據(jù)。?孫康認(rèn)為，法律草案文本及其說明屬于國內(nèi)立法流程產(chǎn)生的標(biāo)準(zhǔn)法律文件之一，建議將立法資料定位為尋找立法精神之工具，以實(shí)用主義的觀點(diǎn)適當(dāng)運(yùn)用以解決疑難案件，有效增強(qiáng)裁判說服力。?

（二）國內(nèi)著作與教材中涉及“草案說明”之論述回顧

近年來，立法理由說明研究日漸加增。部分論著如《立法理由說明研究》專設(shè)“立法草案說明的運(yùn)行現(xiàn)狀及改造可能”一節(jié)來剖析立法草案說明?、《地方立法的說明理由制度研究》則在“我國地方立法過程中的說明理由主要類型”一節(jié)作了零散界說。?立法理由說明研究中，存在著“草案說明”等同于“立法說理”的觀點(diǎn)。?相應(yīng)論說從功能層面論證立法理由說明制度即是立法草案說明制度?，或謂“在直接調(diào)整立法活動(dòng)的法律中，諸如制定或修改法律的必要性、可行性等內(nèi)容尚未被提升到‘立法理由’的高度”?。回歸《立法法（專家建議稿）》中可以看到，學(xué)界對于二者關(guān)系早有指陳，即法律草案說明的內(nèi)容主要包括了“立法理由、起草法律草案的簡要經(jīng)過、法律草案的主要內(nèi)容等”。?憲法說理對此作了印證，即以憲法精神、原則或條文為依據(jù)的理由說明之文字呈現(xiàn)作為草案說明、工作報(bào)告、審查報(bào)告等文件的組成內(nèi)容可以而且必要。?故，立法草案說明文書內(nèi)容包括了立法理由陳述，說明的關(guān)鍵“重在解釋清楚起草文件時(shí)側(cè)重把握的理由和依據(jù)”?，立法“草案說明”與“理由說明”并不完全等同。

其他立法學(xué)著作與教材中，亦有立法草案說明相關(guān)零散論述。如，谷安梁認(rèn)為，在審議法律案應(yīng)當(dāng)遵循的一般程序中，首要環(huán)節(jié)即是聽取關(guān)于法律草案的說明，“主要是立法理由、起草經(jīng)過、法律草案的指導(dǎo)思想以及立法中的主要問題等”。51周旺生認(rèn)為，“立法研究報(bào)告是指在立法活動(dòng)過程中為便于有權(quán)立法的國家機(jī)關(guān)組成人員審議法案由有關(guān)國家機(jī)關(guān)提供的關(guān)于法案的正式說明性材料”52，包括國務(wù)院對法律草案的說明、法案起草部門對法案的說明等文件。黃文藝指出，“提案的一項(xiàng)要求，就是提案人須同時(shí)提供所謂的有關(guān)材料，即附交法律草案正文和起草說明”53。易有祿提出，應(yīng)對不同主體行使立法提案權(quán)作差別化要求：提出法律案的主體屬于國家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明；提出法律案的主體屬于全國人大代表和全國人大常委會(huì)組成人員，初步說明建議立法的理由即可。54馮玉軍等指出，“法律草案說明是法律案提案人向立法機(jī)關(guān)就法律草案中的有關(guān)問題所做解釋而制作的說明性文件……法律草案說明的制作目的與立法目的相一致，服務(wù)于立法，為立法提出具備必要性、可行性的解釋、闡釋和論證的材料?！?5羅傳賢提出，擬訂草案程序中除主要法案條文外，尚須草擬總說明及逐條說明；總說明“系立于法律草案本文之前的立法目的、立法基本原則、立法緣起及背景及法律內(nèi)容等之摘要陳述”；總說明及逐條說明不具有實(shí)質(zhì)性的規(guī)范內(nèi)容、沒有和法律同樣的效力。56

前述論著梳理主要圍繞狹義“法律”展開。就地方性法規(guī)、自治條例、單行條例之立法活動(dòng)中生成的“草案說明”，亦有零星解說。如，“草案說明是由提出立法議案的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人向地方人民代表大會(huì)或地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對草案所作的說明，便于人民代表或委員對起草過程、基本內(nèi)容，以及立法意圖進(jìn)行了解。法規(guī)（自治條例、單行條例）草案的說明，一般應(yīng)包括立法的必要性、法規(guī)起草的宗旨、法規(guī)起草的過程、有關(guān)法規(guī)依據(jù)、協(xié)調(diào)情況、對主要條款的解釋、主要的原則和涉及的重大問題等。法規(guī)（自治條例、單行條例）草案說明作為立法議案的輔助性文件，是與法規(guī)（自治條例、單行條例）草案同時(shí)提出的，并一起報(bào)送立法機(jī)關(guān)?！?7又如，“用于列入市人大及其常委會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)案一審時(shí)，提案機(jī)關(guān)或者提案人向市人大及其常委會(huì)會(huì)議說明的文本”。58復(fù)如，“法規(guī)草案提案機(jī)關(guān)向立法機(jī)關(guān)就法規(guī)草案中的有關(guān)問題所作解釋而制作的說明性文件，其目的是使立法機(jī)關(guān)及其組成人員了解草案的有關(guān)問題，理解立法意愿和難點(diǎn)條款，促使法規(guī)草案得以更加順利審議通過”，等等。59

指稱術(shù)語創(chuàng)設(shè)性使用方面，必須強(qiáng)調(diào)的是，“立法草案說明”最先出現(xiàn)在《立法原理、程序與技術(shù)》一書中。此書融匯作者從事立法實(shí)務(wù)工作與立法理論研究的心得，論述“立法提案的起草與報(bào)告”時(shí)，作者對“立法草案說明”作了如下展開：“立法提案報(bào)告一般由正文和附件兩部分組成。正文包括立法草案說明、文本草案兩部分；附件則是參考資料。草案說明需要闡述立法背景和必要性，立法擬解決的主要回題；立法文本起草與審核的基本過程；有關(guān)方面的意見，包括征求社會(huì)公眾的意見及其采納情況；立法的指導(dǎo)原則和框架體例；文本草案規(guī)定的主要措施；主要問題說明；需要特別說明的問題?！?0“立法草案說明”作為較為晚近的研究中用以指稱立法過程中生成的“草案說明”之術(shù)語，吸收了“法律草案說明”與“立法說明”的積極成分，基本實(shí)現(xiàn)了理論研究合理指稱立法過程中生成的“草案說明”的學(xué)術(shù)任務(wù)。與“法律草案說明”“立法說明”“立法理由書”“起草活動(dòng)說明”等術(shù)語相比，“立法草案說明”更加簡明妥帖且凸顯其輔助性地位而與制度設(shè)計(jì)相吻合：體現(xiàn)了“草案說明”的生成域、突出了“草案說明”的附隨性、較好地契合了正文部分的內(nèi)容、顯示了“草案說明”的動(dòng)態(tài)性。

（三）國內(nèi)立法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)匯編中涉及“草案說明”之論述回顧

作為立法實(shí)務(wù)工作人員經(jīng)常接觸到的一份文件，立法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)匯編類的著述中亦有研究成果對立法過程中“草案說明”的撰寫與功用予以附帶性解讀。相應(yīng)解讀具有簡潔明快的特征。如，周寶華參考《立法法》第54條的規(guī)定，將地方性法規(guī)草案文本的說明界定為“法規(guī)案的提案人，向地方立法機(jī)關(guān)就地方性法規(guī)草案中的有關(guān)問題所作解釋的一種說明性文件”61，提交地方性法規(guī)草案文本說明的作用，在于使立法機(jī)關(guān)及其組成人員了解地方性法規(guī)草案的立法背景、有關(guān)問題及重點(diǎn)難點(diǎn)條款，且最終指向法規(guī)案能夠順利通過立法審議。李明璞將與地方性法規(guī)草案一同提交的“草案說明”稱為送審報(bào)告62，并基于《立法法》原第48條的規(guī)定將送審報(bào)告內(nèi)容歸類為三個(gè)方面：一是說明立法的必要性，即著重說明制定的理由、依據(jù)和實(shí)際工作發(fā)展的客觀需要；二是說明起草過程，即說明該項(xiàng)起草工作征求了有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，以及對主要問題的處理、協(xié)調(diào)情況；三是簡明扼要地說明草案的主要內(nèi)容。王云奇在分析地方立法的正式文件時(shí)，對撰寫法規(guī)草案說明、法規(guī)修正案草案說明、修訂草案說明、立法解釋草案說明的要領(lǐng)進(jìn)行詳細(xì)展開，強(qiáng)調(diào)撰寫“草案說明”應(yīng)當(dāng)注意三點(diǎn)：一是篇幅長短應(yīng)與草案內(nèi)容的多少相適應(yīng)；二是不要回避問題和焦點(diǎn)條款；三是對于重要條款應(yīng)作全面展開。63且，其將法規(guī)草案說明、法規(guī)草案修改說明與決定決議草案說明等系統(tǒng)歸整為“說明”，置于“地方人大日常事務(wù)公文”一編從寫作技術(shù)角度對各自的結(jié)構(gòu)從標(biāo)題、題注、受文人、正文等方面作了解說64，明晰了“草案說明”的文書屬性。黃祥釗以“立法起草說明”作為法律、法規(guī)、規(guī)章起草說明的統(tǒng)稱，并歸納了立法活動(dòng)中撰寫草案說明的作用：一是為起草人員理清立法思路；二是為被征求意見單位和立法參與人員提供介紹；三是為法制機(jī)構(gòu)審查提供依據(jù)；四是為立法審議機(jī)關(guān)審議提供指引；五是為立法項(xiàng)目備案審查提供材料。655孫濤等從法律地位、立法作用、普法意義、執(zhí)法實(shí)踐等方面論述“法律草案說明應(yīng)作為法律正式文本的附件”附隨匯編并公開的理由，認(rèn)為法律草案的說明實(shí)際上就是法律的說明書，反映了立法的過程和階段成果，薈萃了前期立法起草、征求意見、修改完善而形成的諸多重要內(nèi)容。66《立法實(shí)務(wù)操作問答》在匯聚已有觀點(diǎn)基礎(chǔ)上指出法律草案說明作為一種說明性文件，制作目的在于使立法機(jī)關(guān)及其組成人員了解草案的有關(guān)問題，理解立法意愿和難點(diǎn)條款，促使法律草案得以更加順利審議通過出臺(tái)；在對應(yīng)予說明的事項(xiàng)一一展開時(shí)，特別指明了對于專家參與起草或者委托起草的相關(guān)情況應(yīng)在法律草案的說明中一并說明。67

三、“已生猶未生”立法草案說明研究的省思

（一）既有立法草案說明相關(guān)研究的簡短評價(jià)

整體上看，既有研究成果呈現(xiàn)出四個(gè)特點(diǎn)：一是議題分布上，零星展開的議題集中于“草案說明”在立法過程中的作用、文書正文的說明事項(xiàng)、文書擬寫工作的要求等方面；二是在分析方法上，依托現(xiàn)行法律、法規(guī)文本相關(guān)條文表達(dá)展開且多停留于條文表達(dá)的轉(zhuǎn)引層面，較為晚近的研究成果雖然愈發(fā)關(guān)注司法實(shí)踐、立法實(shí)踐中立法草案說明的運(yùn)用并提煉文書內(nèi)容共性，但多不作為研究的主要內(nèi)容；三是在成果數(shù)量上，針對性成果少且樸素觀點(diǎn)居多，結(jié)合立法學(xué)、憲法學(xué)、政治學(xué)等一般原理予以深入論述的較少，附帶性提及雖然形成了“立法解釋”“法律釋義”等方案，但論述尚不細(xì)致深入；四是在觀點(diǎn)共識上，就指稱術(shù)語、功能定位、邏輯結(jié)構(gòu)、法律效力等問題較少形成一致看法，并且由于未能建構(gòu)起全景式觀察框架，相應(yīng)論說中存在著部分認(rèn)識有待商榷。

既有研究成果對于認(rèn)識立法過程中生成的“草案說明”，極有裨益。但一應(yīng)研究圍繞立法過程中生成的“草案說明”之論述呈現(xiàn)出簡單化、割裂式特征，尚未形成圍繞“草案說明”的系統(tǒng)知識呈現(xiàn)，更未能就其運(yùn)用場域、法律意涵、功能定位、構(gòu)造樣態(tài)等問題予以深入剖析。另，當(dāng)下關(guān)涉立法過程中“草案說明”生成與運(yùn)用的研究，在“道”即“法理蘊(yùn)含”的側(cè)面相應(yīng)研究成果體量較為單薄，在“技”即“法律技術(shù)”尤其是“立法技術(shù)”的層面相應(yīng)研究尚不深入，且愈發(fā)呈現(xiàn)出一種“技進(jìn)道退”的趨勢。故研究雖已起步，但立法草案說明運(yùn)用實(shí)踐仍然受到諸多困擾。如，撰寫與運(yùn)用立法草案說明時(shí)，頻繁遇到《立法法》第54條所指“法律草案的說明”是否對應(yīng)于立法說理或稱立法理由說明？如認(rèn)為立法草案說明（introduce）異于立法理由說明（demonstrate），則其是僅對立法草案之文本的說明還是兼有對起草立法草案之具體活動(dòng)的說明？當(dāng)認(rèn)為是對立法草案文本加以說明時(shí)，是對立法草案整體的說明還是對每個(gè)具體條文的說明抑或重點(diǎn)條款的概括性說明？作為一份生成于立法過程中的文書，法律、法規(guī)、規(guī)章“草案說明”是否僅用于公開征求意見、立法審議環(huán)節(jié)？諸如此類的疑問，部分學(xué)者們尚無討論，部分雖有涉及但深入程度不足，理論產(chǎn)出與實(shí)踐需要間的契合度有待加強(qiáng)。

“后體系時(shí)代”的立法學(xué)研究愈加精細(xì)化，立法學(xué)研究作業(yè)的田野隨之拓寬。置于法學(xué)視角內(nèi)，無論人們對“誰制定了我們的法律？”68作出何種回答，都無法越過立法過程中存在著圍繞立法草案文本展開溝通的事實(shí)。作為一份附隨于立法草案的起草、審議與表決通過諸環(huán)節(jié)的文書，立法草案說明出現(xiàn)的頻次并不亞于所附隨的立法草案，因而成為了社會(huì)公眾乃至立法機(jī)關(guān)、政府部門等獲取立法信息的首選資料。僅就單個(gè)立法草案說明文書而言，因與立法草案相伴相生故而不僅能夠反映立法過程的動(dòng)態(tài)圖景，亦能成為立法草案外反映立法活動(dòng)結(jié)果是否合理、合法的重要載體。由是，立法過程中生成的“草案說明”之良性運(yùn)用，一定程度上可以助推“立良法促善治”的目標(biāo)達(dá)成。當(dāng)下，“立良法促善治”提高立法質(zhì)量是新時(shí)代對于立法工作的呼喚，對于立法過程中作為立法信息匯集交流點(diǎn)之一的立法草案說明進(jìn)行系統(tǒng)性研究，正是在理論層面作出關(guān)照的應(yīng)有之義。

（二）立法草案說明研究猶生未生的現(xiàn)狀歸因

置身于動(dòng)態(tài)的立法過程觀察立法制度與行為可從“組織”視角、“個(gè)人”視角兩個(gè)角度切入。69于此二角度的區(qū)隔中，“草案說明”在立法過程論與微觀立法學(xué)所關(guān)注的各方主體的行動(dòng)邏輯尤其是立法溝通存在著密切關(guān)聯(lián)：組織視角來看，“草案說明”作為一份文件，在立法過程中的諸多環(huán)節(jié)，如征求意見、論證評估、審議表決等活動(dòng)中頻繁運(yùn)用；從個(gè)人視角來看，當(dāng)下公眾參與立法已為政策和法律制度所確認(rèn)且實(shí)踐行動(dòng)正在漸次展開，社會(huì)公眾獲取立法實(shí)務(wù)訊息、參與監(jiān)督立法活動(dòng)、理解立法文本設(shè)計(jì)等皆可利用生成于立法過程中的“草案說明”。

此種立法實(shí)務(wù)工作背景之下，雖然理論研究對“中國特色社會(huì)主義立法學(xué)以立法思想、立法原理、立法制度和立法技術(shù)為研究對象”70有一種相對共識，但生成于立法過程中的“草案說明”在立法學(xué)乃至法學(xué)理論研究中如同一個(gè)勉強(qiáng)存活的“游子”一般身影搖曳。由此，立法學(xué)研究中的一種典型矛盾現(xiàn)象，由立法過程中的“草案說明”集中體現(xiàn)出來：“草案說明”是立法實(shí)務(wù)工作中極其常見的文書之一，也是最罕見的研究主題之一，專門將“草案說明”作為研究對象的文獻(xiàn)較少且研究成果間還存在著誤讀與沖突。數(shù)量甚眾且應(yīng)用極為頻繁的立法輔助性文件如“草案說明”，為何在理論研究中關(guān)注度甚微，值得加以探究。

俞吾金認(rèn)為，研究者展開研究會(huì)受到主客觀因素的制約和影響，重要因素之一即是“研究者所在的問題域”。71按此觀點(diǎn)，研究立法過程中生成的“草案說明”之問題意識萌發(fā)方面，可將研究不足的原因歸結(jié)為“法院中心主義”和“法律中心主義”。72“法院中心主義”問題意識下所展開的研究具有裁判指向性，不具有裁判適用指向性的法律問題一般不被納入研究者的視野?！胺芍行闹髁x”問題意識下展開的研究具有制定法文本的權(quán)威指向性，與制定法文本的形成不具有密切關(guān)聯(lián)的法律現(xiàn)象往往不被納入研究視野。法學(xué)研究選題深受“法院中心主義”和“法律中心主義”影響下，生成于立法過程中的“草案說明”居于立法草案文本的輔助性地位且在司法實(shí)踐中并不多見，在理論研究中自然無法獲得較高重視。

四、邁向立法精細(xì)化的立法草案說明研究展望

（一）立法草案說明研究的意義明晰

針對性理論研究匱乏與規(guī)范指引缺位的交疊，已在當(dāng)下立法實(shí)踐中引致了“立法草案說明”之撰寫與運(yùn)用的非良性閉環(huán)，致使立法草案說明運(yùn)用日漸形式化而無法達(dá)至應(yīng)有功能預(yù)期。邁向精細(xì)化立法時(shí)代，不僅意味著需要在立法選題、規(guī)范設(shè)計(jì)方面的精細(xì)化，亦需在立法理論支撐、立法制度設(shè)計(jì)、立法工作銜接等方面實(shí)現(xiàn)精細(xì)化。在此背景下，必須冷靜地思考如何以一個(gè)相對完整的框架對生成于立法過程中的“草案說明”予以解讀，為其充分發(fā)揮應(yīng)有功能提供理論支撐。能使此項(xiàng)作業(yè)得以持續(xù)的基點(diǎn)，是明晰立法草案說明研究的意義所在。

第一，指引實(shí)踐的規(guī)范運(yùn)作。理論研究能夠以高度抽象的思維從雜亂的現(xiàn)象中總結(jié)出存在的問題，并可在深入調(diào)研、比較借鑒等學(xué)術(shù)作業(yè)的基礎(chǔ)上梳理出優(yōu)化方案。立法草案說明的運(yùn)用實(shí)踐歷時(shí)雖久，但處于比較法層面的經(jīng)驗(yàn)積累缺乏、本土性的實(shí)踐總結(jié)空缺的狀態(tài)之中，故遺留有較多困惑。加強(qiáng)對立法過程中生成的“草案說明”的理論研究能夠?qū)Υ俗鞒鲠槍π曰貞?yīng)。

第二，學(xué)科研究的領(lǐng)域拓展。國內(nèi)傳統(tǒng)的立法學(xué)學(xué)科構(gòu)成體系中，學(xué)界對立法技術(shù)模塊的研究相對薄弱。立法過程中的草案說明運(yùn)用則涉及較多的立法程序與技術(shù)問題，如公文學(xué)中的人大機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)文書的寫作、檔案學(xué)中立法文件的匯集與保管及公開、法學(xué)中立法背景資料的司法運(yùn)用，等等。圍繞“草案說明”展開研究，能夠拓寬立法學(xué)的研究視野并能在交叉學(xué)科研究方面尋求些許突破。

第三，助力立法人才的培養(yǎng)。地方立法主體擴(kuò)容后部分高等院校乃至立法實(shí)務(wù)部門開始重視立法人才培養(yǎng)。其中，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)融通式地方立法人才培養(yǎng)模式的探索73，極為注重以立法草案說明研讀與擬寫訓(xùn)練法學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科知識的運(yùn)用能力。法學(xué)教育秉持司法中心主義法學(xué)教育觀大環(huán)境下74，發(fā)現(xiàn)并引入立法草案說明不僅提供了立法學(xué)理論教學(xué)的素材群，亦鋪設(shè)著立法工作技能的訓(xùn)練場，可在傳道、授業(yè)的同時(shí)結(jié)合立法實(shí)踐解惑。一定意義上，可為培養(yǎng)面向“制度上游”的擁有社會(huì)科學(xué)眼光、技術(shù)和方法的立法—決策型人才貢獻(xiàn)力量。755

（二）立法草案說明研究的議題提煉

面對指稱術(shù)語尚未達(dá)成共識的情境，系統(tǒng)化作業(yè)需由概念界定發(fā)端。立法實(shí)務(wù)工作中“草案說明”運(yùn)用較為頻繁，并且嫻熟掌握法律草案、法規(guī)草案、規(guī)章草案“說明”的撰寫技藝已然成為立法工作者的一項(xiàng)必備技能。同時(shí)，生成于立法過程中的“草案說明”并不僅僅運(yùn)用于立法領(lǐng)域，在司法領(lǐng)域與法學(xué)理論研究中亦有運(yùn)用。然而，各關(guān)聯(lián)領(lǐng)域?qū)α⒎ㄟ^程中生成與運(yùn)用“草案說明”之立法現(xiàn)象的指稱術(shù)語并不一致，影響了對話與進(jìn)一步分析的展開。是故，必須綜合考慮“草案說明”相較于法律、法規(guī)、規(guī)章草案的輔助性地位與運(yùn)用的過程性等因素，在辨析“立法說明”“法律草案說明”“立法草案說明”及可能的誤稱基礎(chǔ)上，精細(xì)化論證選用“立法草案說明”作為指稱術(shù)語的合理性。

概念界定作業(yè)完成之后，必須看到立法草案說明的制作與運(yùn)用不僅是對既往立法工作經(jīng)驗(yàn)的提煉，而且已經(jīng)獲得制定法的肯認(rèn)。立法草案說明在當(dāng)下法治建設(shè)中的運(yùn)用既受法律、法規(guī)、規(guī)章等的約束，又持續(xù)朝向規(guī)范化方向發(fā)展，尤其是省、設(shè)區(qū)的市相關(guān)立法技術(shù)規(guī)范中愈發(fā)廣泛地推行立法草案說明示范性格式文本。不過，立法草案說明運(yùn)用指引規(guī)范最為集中地還是體現(xiàn)在《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》中。故，通過對“一法兩條例”中涉及“草案說明”的條款之梳理，明晰論述對象“立法草案說明”的規(guī)范依據(jù)，并結(jié)合法律文本設(shè)計(jì)對提出程序、正文事項(xiàng)、法律地位作出解讀，極有必要。

立法制度的規(guī)范設(shè)計(jì)并不必然轉(zhuǎn)換為實(shí)然，是故闡釋應(yīng)然之后需要進(jìn)入實(shí)踐語境。立法實(shí)務(wù)中，每一份立法草案說明都是一個(gè)具有相對獨(dú)立性的文件，在遵循法律規(guī)定之基本要求的同時(shí)具有自身的結(jié)構(gòu)樣態(tài)。直觀認(rèn)識立法草案說明，可將立法草案說明的內(nèi)部結(jié)構(gòu)置于整個(gè)立法技術(shù)中，并結(jié)合立法過程的客觀規(guī)律從名稱、正文、體例三個(gè)方面切入。同時(shí)立法草案說明的運(yùn)用不是孤立的，故至少應(yīng)當(dāng)選取立法提案制度、立法審議（查）制度、立法理由說明制度、公眾參與立法制度等與附隨提出立法草案說明制度具有密切關(guān)聯(lián)的制度，對制度間的相關(guān)性加以分析，明晰附隨提出立法草案說明制度的角色定位。

系統(tǒng)化研究的收尾，即秉持何種取向構(gòu)思立法草案說明的運(yùn)用優(yōu)化。既有涉及立法草案說明的研究成果，多基于《立法法》第54條列舉的必須予以說明的事項(xiàng)展開，大致可歸納為立法意圖的系統(tǒng)解說、介紹立法背景與活動(dòng)、概括陳述立法可行性、內(nèi)容導(dǎo)引與疑難解說等方面。相應(yīng)認(rèn)知未能體現(xiàn)立法草案說明之“結(jié)構(gòu)—功能”的相關(guān)性且未能充分凸顯其重要性，對隱性功能的發(fā)掘亦顯匱乏，可以借助結(jié)構(gòu)功能主義中的“AGIL”分析框架啟發(fā)思考。步入實(shí)踐場景，附隨提出立法草案說明制度的當(dāng)下實(shí)踐存在著名稱的設(shè)定不規(guī)范、重要的內(nèi)容有缺漏、形式規(guī)范性的忽略、運(yùn)用管理的無序性等問題。針對相應(yīng)問題，我們應(yīng)思考如何在凸顯立法草案說明之中國特色的同時(shí)充分發(fā)揮其功能。

此外，作為立法學(xué)研究轉(zhuǎn)型時(shí)代的一項(xiàng)新興作業(yè)領(lǐng)域耕耘之提倡，應(yīng)對立法學(xué)轉(zhuǎn)型時(shí)期觀察立法草案說明的前言予以交代。相對體系化的立法草案說明研究作業(yè)完成之后，應(yīng)由此出發(fā)整理與回顧其中所涉的立法學(xué)轉(zhuǎn)型相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容，從當(dāng)代中國立法學(xué)的發(fā)展脈絡(luò)、立法學(xué)的知識板塊、立法學(xué)的未來前景等方面進(jìn)行延伸思考。如此，既可為立法草案說明研究找尋一個(gè)歸宿，亦可由立法草案說明研究出發(fā)，拓寬立法學(xué)研究的作業(yè)疆域，助推以精細(xì)化立法學(xué)研究作業(yè)因應(yīng)精細(xì)化立法，并在最終意義上促成立良法、保善治的目標(biāo)達(dá)成。

（三）立法草案說明研究的方法例舉

立法草案說明的運(yùn)用內(nèi)蘊(yùn)著極強(qiáng)的功能取向，契合結(jié)構(gòu)功能主義理論的核心主張。結(jié)構(gòu)功能主義理論側(cè)重于對社會(huì)系統(tǒng)的制度性結(jié)構(gòu)加以功能分析，突出特色為在解讀社會(huì)體系和社會(huì)制度之間的關(guān)系時(shí)強(qiáng)調(diào)運(yùn)用功能分析方法作為分析工具，并提倡作整體性解讀。系統(tǒng)化研究立法草案說明，可以結(jié)構(gòu)功能主義作為系統(tǒng)化作業(yè)的基本路標(biāo)。與此同時(shí)，需要融入法學(xué)研究的常用方法，以下例舉。

一是文獻(xiàn)研究方法。既有研究成果一方面勾勒了可資借鑒的研究框架、研究視角、研究結(jié)論等資源；另一方面也在問題域中留下了尚需探討的空間。因而，整體上應(yīng)當(dāng)基于對學(xué)界有關(guān)“法律（法規(guī)）草案（的起草）說明”“立法（背景）資料”“立法理由說明”“立法解釋”“立法史”“立法者原意”“立法文書（文件）”等議題的梳理，整合對所涉基本概念的理解。

二是規(guī)范分析方法。規(guī)范分析法是以規(guī)則為中心而不是以事實(shí)為中心，其主要運(yùn)用于分析制定法的文本。規(guī)范立法活動(dòng)的法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)計(jì)中，《立法法》居于核心地位。經(jīng)過修改后的《立法法》各條款所作制度設(shè)計(jì)基本成熟，內(nèi)含于具體條文之中的規(guī)范內(nèi)核已基本呈現(xiàn)?？梢赃\(yùn)用體系分析方法、語言分析方法、邏輯分析方法提煉《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等法律、法規(guī)中立法草案說明運(yùn)用之相關(guān)條款的規(guī)范內(nèi)核，對立法草案說明的意涵展開分析，探求制度運(yùn)作依據(jù)及可能改進(jìn)空間。

三是價(jià)值分析方法。立法草案說明研究，應(yīng)當(dāng)關(guān)注明暗、動(dòng)靜兩條線的存在，在文書與制度、文本與活動(dòng)之間，不可否認(rèn)地出現(xiàn)著對各種價(jià)值的判斷與衡量。相應(yīng)判斷尤其是通過立法草案說明的制度設(shè)計(jì)、具體立法草案說明文書內(nèi)容所體現(xiàn)出來的價(jià)值傾向可能并非其本身所具的價(jià)值傾向，如具體立法草案說明文書內(nèi)容的成型多在法律、法規(guī)、規(guī)章草案起草完成之后，立法草案說明文書內(nèi)容所體現(xiàn)的價(jià)值傾向多為已經(jīng)完成的立法活動(dòng)中取得多數(shù)支持的價(jià)值傾向。然而，此種現(xiàn)實(shí)情境并不否定，立法草案說明生成與運(yùn)用過程中存在著價(jià)值判斷與價(jià)值問題。結(jié)合《立法法》第54條相關(guān)的認(rèn)知偏差來看，專題性研究至少必須回應(yīng)附隨提出立法草案說明制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作過程中民主與效率的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。

四是實(shí)證分析方法。附隨提出立法草案說明制度的運(yùn)作具有極強(qiáng)的實(shí)踐指向，主要面向于立法活動(dòng)、司法活動(dòng)，可在搜集立法活動(dòng)中已公開的草案說明文本、引發(fā)學(xué)術(shù)討論的立法史料、立法背景資料的司法運(yùn)用的框架內(nèi)找尋實(shí)際案例，展現(xiàn)附隨提出立法草案說明制度之運(yùn)作的現(xiàn)狀及不足。實(shí)證分析方法可以通過訪談?wù){(diào)研展開，亦可通過具身觀察展開。就此而言，已經(jīng)公開的立法草案說明文本及相應(yīng)運(yùn)用活動(dòng)提供了可用的研究素材；論者亦可積極參與立法活動(dòng)接觸立法草案說明的撰寫與運(yùn)用，推動(dòng)立法草案說明生成與運(yùn)用的最直觀感受生成。

五是比較分析方法。社會(huì)科學(xué)研究中的“比較分析”，多指“根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對兩個(gè)或兩個(gè)以上有聯(lián)系的事物進(jìn)行考察，尋找其異同，認(rèn)識事物的本質(zhì)和規(guī)律并作出正確的評價(jià)”76?！氨容^”具有三個(gè)層次意蘊(yùn)即人類的基本思維活動(dòng)，工具層面的技術(shù)性具體方法，以及本體論意義上的比較視野。在宏觀層面應(yīng)當(dāng)自覺將“比較思維”融入“立法草案說明”的研究中，密切關(guān)注其與“裁判說理”“行政行為說明理由”“立法論證”等的同與異；在微觀層面，需要結(jié)合“立法草案說明”與近類似現(xiàn)象的關(guān)聯(lián)從技術(shù)層面選用科學(xué)的比較手段，將共通性內(nèi)容、差異化內(nèi)容予以條分縷析的對比呈現(xiàn)，避免認(rèn)知失之片面。

注釋：

①中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商法學(xué)科主辦的《私法研究》，于2020年第1期以“立法資料”為主題集中刊發(fā)9篇譯文，對德國、法國、奧地利、瑞士等國立法過程中的立法資料生成與運(yùn)用情況作了詳細(xì)解讀，大致呈現(xiàn)了域外立法資料研究的理論圖景。

②張珊珍：《婚姻法如何成為新中國第一部法律》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2020年3月11日。

③吳躍農(nóng)：《王明與新中國第一部〈婚姻法〉》，《炎黃春秋》2001年第5期。

④中央人民政府法制委員會(huì)編：《婚姻法及其有關(guān)文件》，新華書店1950年版，第34頁。

⑤董成美：《制定我國1954年憲法若干歷史情況的回憶——建國以來法學(xué)界重大事件研究（三十）》，《法學(xué)》2000年第5期。

⑥劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告（一九五四年九月十五日在中華人民共和國第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的報(bào)告）》，《安徽政報(bào)》1954年第3期。

⑦彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》，《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1982年第9期。

⑧田紀(jì)云：《關(guān)于中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明——1999年3月9日在第九屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第S1期。

⑨王兆國：《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明——2004年3月8日在第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，《中國人大》2004年第6期。

⑩王晨：《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明——2018年3月5日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第S1期。

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52周旺生、張建華主編：《立法技術(shù)手冊》，中國法制出版社1999年版，第445—452頁。

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54易有祿：《各國議會(huì)立法程序比較研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2009年版，第40頁。

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56羅傳賢：《立法程序與技術(shù)》，五南圖書出版股份有限公司2018年版，第110—111頁。

57謝勇主編：《地方立法學(xué)》，法律出版社2019年版，第173頁。

58惠州學(xué)院地方立法研究院、惠州市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編：《設(shè)區(qū)的市地方立法實(shí)用教程》，中山大學(xué)出版社2019年版，第157頁。

59王秀蓉：《地方性法規(guī)草案的起草及說明淺析》，《長治日報(bào)》2015年8月24日。

60劉平：《立法原理、程序與技術(shù)》，學(xué)林出版社2017年版，第241頁。

61崔立文主編：《地方立法理論與實(shí)務(wù)》，遼寧人民出版社2016年版，第110頁。

62李明璞：《地方立法的過程與方法》，湖北人民出版社2013年版，第41—42頁。

63王云奇：《地方立法技術(shù)手冊》，中國民主法制出版社2004年版，第341頁。

64趙林茂、王云奇主編：《地方人大公文寫作》，中國民主法制出版社2004年版，第514—536頁。

65黃祥釗：《如何撰寫法規(guī)規(guī)章起草說明》，《深圳市司法局》2022年3月5日。

66孫濤、朱永青、陳明：《法律草案說明應(yīng)作為法律正式文本的附件》，《檢察日報(bào)》2009年12月21日。

67張春生主編：《立法實(shí)務(wù)操作問答》，中國法制出版社2016年版，第29—31頁。

68S.Frantzich,Who Makes Our Laws?The Legislative Effectiveness of Members of the U.S.Congress,Legislative Studies Quarterly,1979,4(3),pp.409-428.

69鄭文睿：《立法程序的二元結(jié)構(gòu)論：基于組織視角與個(gè)人視角的轉(zhuǎn)換》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版）2020年第6期。

70周旺生：《立法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1988年版，第18頁。

71俞吾金：《問題域外的問題》，上海人民出版社1988年版，第1—2頁。

72強(qiáng)世功：《“法治中國”的道路選擇——從法律帝國到多元主義法治共和國》，《文化縱橫》2014年第4期。

73胡弘弘、姜明坤：《“導(dǎo)師制+學(xué)團(tuán)制+項(xiàng)目制”融通式地方立法人才培養(yǎng)模式研究》，張文顯主編：《中國法學(xué)教育年刊》，法律出版社2021年版，第175—185頁。

74鄧世豹：《超越司法中心主義——面向全面實(shí)施依法治國的法治人才培養(yǎng)》，《法學(xué)評論》2016年第4期。

75劉誠：《面向“制度上游”的法學(xué)教育》，《法學(xué)教育研究》2021年第3期。

76陳柏峰主編：《法理學(xué)》，法律出版社2021年版，第15頁。