境外非政府組織在華活動管理及研究芻議

張保均 楊勇飛

（新疆師范大學 新疆烏魯木齊 830017）

境外非政府組織在中國境內開展活動由來已久。《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》2017年施行以來，境外非政府組織，國內在概念界定上，大多已統(tǒng)一表述為“是指在境外合法成立的基金會、社會團體、智庫機構等非營利、非政府的社會組織”[1]。但是，世界范圍內對于非政府組織的概念界定，尚未形成共識。非政府組織這一概念，最早出現(xiàn)于1945年的聯(lián)合國憲章。1952年，聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會認為：“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織都可被看作非政府組織?！盵2]美國學者萊斯特·M·薩拉蒙認為：“只要具備組織性、非營利性、民間性、自治性、志愿性五個特點的組織就是非政府組織?！盵3]非政府組織英文縮寫為NGO(Non-Governmental Organization)，是國際政治經(jīng)濟舞臺上除政府和企業(yè)之外的第三大力量。

一、中國對境外非政府組織在華活動的依法管理和服務

相比較而言，國內學者研究中國對境外非政府組織在華活動的依法管理和服務，給予肯定的不多；而強調問題意識，指出思想認識有偏差、法律體系不健全、監(jiān)管責任不到位、人才保障有欠缺的不少。在相關研究視角方面，國內學者較多側重于管理困境的研究，忽視或弱化了對于“服務也是管理，而且是更為重要的管理”問題的探討，存在“重管理輕服務”的研究傾向。譬如：溫豪（2018）認為，“公安機關對在華境外非政府組織的管理工作面臨著專業(yè)人員匱乏、管理體制不健全、法律規(guī)定不細化、部門之間協(xié)調不明確的問題?！盵4]陳曉春、張雯慧（2019）認為，“目前法治視域下的在華境外非政府組織治理主要面臨著法律制度存在模糊性、治理體制效能偏低、治理機制和流程尚未規(guī)范、治理人才與技術匱乏等困境”[5]。只看到困境和問題，務實深究，順帶著肯定進展和成效，蜻蜓點水?；蛘撸靡环N傾向掩蓋另一種傾向。

從依法管理的視角來看，學界關注的方面主要有：一是對境外非政府組織在華活動管理方面的法律制度，如何進一步健全、完善、成熟；二是對境外非政府組織在華活動的管理責任，如何進一步解決不落實、落不實、打折扣、搞變通的問題；三是對境外非政府組織在華活動的管理人才隊伍建設，如何進一步補齊短板和強化弱項；四是對境外非政府組織在華活動管理方面，如何進一步形成國家和地方合力，等等。而從依法服務的視角來看，學界關注的方面主要有：一是中國現(xiàn)行法律法規(guī)中關于對境外非政府組織在華活動服務細則方面的規(guī)定，如何避免淡化、弱化、虛化，從而更具可操作性；二是對境外非政府組織在華活動提供服務的主體，如何進一步界定和細化并且更加清晰和明確；三是涉及對境外非政府組織在華活動的服務方式和服務手段，如何進一步避免單一固化并且增強有效性、靈活性和創(chuàng)新性；四是針對境外非政府組織在華活動的服務意識和服務質量，如何進一步強化和提升，等等。

發(fā)現(xiàn)問題、指出困境的同時，還要分析原因、對癥下藥。只談病癥，不問病因，或者把問題當原因，把原因當問題，不注意嚴謹認真地區(qū)分問題和原因，是學界研究的大忌。對于境外非政府組織本身而言，學界已經(jīng)梳理出來的主要原因有：一是國內外傳統(tǒng)文化和價值觀差異的存在，使得一部分境外非政府組織在中國境內開展活動時無所適從，進而影響了活動質量的提升；二是一部分境外非政府組織在中國境內活動的目的不純，存在不良政治圖謀和違法行為；三是一部分境外非政府組織對中國基本國情和實際情況缺乏深入的了解，進而弱化了境外非政府組織在華活動的成效。而對于境外非政府組織在華活動的管理和服務而言，學界已經(jīng)梳理出來的主要原因有：一是監(jiān)管服務部門、機關和業(yè)務主管單位、中方合作單位，管理意識和服務、合作意識，尚未能適應中國統(tǒng)籌發(fā)展和安全的需要；二是管理舉措和服務舉措相互脫節(jié)，沒能做到管理和服務的辯證統(tǒng)一，尚未真正形成相輔相成、相互配合、相互促進的良好工作格局；三是相關部門、機關和單位，在處理與境外非政府組織的關系時，不同程度存在“多一事，不如少一事”的懶政、怠政的情況。

在已有研究成果的基礎上，進一步理清研究思路、明確研究目的、補齊研究短板、查找問題根源，有利于進一步深挖病灶、抓住癥結、開出良方、尋求突破。

二、境外非政府組織在華活動的作用和影響

截至2021年9月30日，在中國境內長期開展活動，并且已經(jīng)依法登記的境外非政府組織機構，共有616個；在中國境內開展臨時活動，并且已經(jīng)依法備案的，共有3762項[6]。其活動方式主要是直接參與、間接參與和第三方合作，活動領域主要涉及經(jīng)濟、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等領域和濟困、救災等方面，活動范圍包括22個省、5個自治區(qū)、4個直轄市和新疆生產(chǎn)建設兵團?？傮w來說，國內學者定量研究較多，很有必要在已有定量研究的基礎上，把定量研究和定性研究結合起來，深入開展定性研究。

對于境外非政府組織在華活動的作用和影響，是國內學者關注和研究的重點內容之一。國內大部分學者對境外非政府組織在華活動所帶來的積極作用和影響，持認可、肯定和歡迎的態(tài)度，主要涉及濟困救災、婦女維權、兒童救助、交流合作、資金支持、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓等微觀顯性層面。但也有學者側重于對其消極作用和影響的研究，主要涉及意識形態(tài)、國家安全、宗教滲透、文化影響、社會穩(wěn)定、情報竊取等宏觀隱性方面。例如：姚東（2017）指出，“近年來，一些西方支持的境外非政府組織對我國進行意識形態(tài)和價值觀念方面的滲透?！盵7]張青磊（2020）認為，“部分境外非政府組織來華活動動機不純，企圖傳播西方政治理念，開展影響我國政治安全的活動?！盵8]

國內學者對于境外非政府組織在華活動的作用和影響，在研究傾向和側重角度方面有著明顯的差異性。有些國內學者在涉及境外非政府組織在華活動的消極作用和影響時，往往是泛泛而談、一筆帶過。相反，另外有一些國內學者，對于境外非政府組織在華活動的積極作用和影響，往往是避而不談、視而不見，反感、否定、排斥，唯恐躲之不及。究其原因，主要是對境外非政府組織在中國境內的活動，存在先入為主的思想和認識上的主觀偏見。要么以為境外非政府組織在國外的存在和發(fā)展歷史悠久，“言必稱希臘”，仰慕加崇拜；要么認為境外非政府組織在中國境內的存在和發(fā)展，弊大于利，進而缺乏深入全面了解中國境外非政府組織的意愿。有鑒于此，有必要強調運用辯證、全面、系統(tǒng)思維，來看待中國境外非政府組織，不能一概而論、以偏概全、一葉障目、不見泰山。忌諱不加區(qū)別一味地吹捧，也反對一棍子全部“打死”。既要抵制和消除境外非政府組織在華活動所產(chǎn)生的消極作用和影響，也要認可和肯定其積極作用和影響。否定積極作用和影響，夸大消極作用和影響，“恐慌躲避論”就會形成氣候。而夸大積極作用和影響，弱化消極作用和影響，“安全麻痹論”就會大行其道。學者實事求是的科研素養(yǎng)，要體現(xiàn)在戰(zhàn)略思維和全球視野上，要避免認知和視野上的局限性，要防止戴著極端的“有色眼鏡”來看待和研究境外非政府組織在中國境內的活動。

唯有辯證地分析境外非政府組織在華活動的積極和消極的作用和影響，端正對待中國境外非政府組織的態(tài)度，方能進一步促進交流與合作，提升境外非政府組織在華活動的管理和服務水平。

三、對境外非政府組織在華活動管理及研究的進一步審視和反思

國內學者在肯定成效的基礎上，往往從問題意識出發(fā)，將境外非政府組織在華活動的困境視為一個重要主題，作為研究的出發(fā)點和落腳點，主要集中在法律制度、監(jiān)督管理、工作機制、人才隊伍、本土化策略、借鑒國外經(jīng)驗等方面。

在充分借鑒和全面吸收國內學者現(xiàn)有研究成果的基礎上，有必要進一步關照中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局、世界百年未有之大變局和中國新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局的現(xiàn)實需要，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，協(xié)調推進和正確處理好政府、境外非政府組織、業(yè)務主管單位、中方合作單位和境內社會組織的關系，充分尊重、切實維護和全面保障主體各方的正當合法權益，著力營造友好合作、深入交流、趨利避害、互惠互助的良好氛圍。

首先，要在召開各級、各類、各種層次座談會、交流會、研討會的基礎上，逐步建立健全相關配套管理和服務體系。在法律實施過程中，配套措施和配套文件的頒布相對滯后，本來就是立法初期普遍存在的問題。對于境外非政府組織在華活動的依法管理和服務，還需要有相對應的更加完善的法律法規(guī)和全面配套的運作體系予以支撐和保障。因此，有必要結合中國經(jīng)濟社會發(fā)展、國內發(fā)展和對外開放，以及中國境外非政府組織的具體實際，進一步修訂并完善中國現(xiàn)有的關于境外非政府組織在華活動管理和服務方面的法律法規(guī)和實施細則，確保各個方面形成協(xié)同合力，同向同行、相互促進。

其次，要強化監(jiān)管力度，健全高效服務機制。既要反對“重登記輕監(jiān)管”，又要避免“重管理輕服務”。持續(xù)加大對境外非政府組織在華活動的監(jiān)督管理力度，對于部分開展違法活動、從事?lián)p害中國國家安全行為的境外非政府組織，嚴格依法追究相關責任，堅決依法予以取締、注銷登記。同時，要秉持“加強交流合作、提升服務效能”的態(tài)度，積極主動地服務于遵守我國法律法規(guī)、開展友好合作的境外非政府組織，保障其合法權益，逐步健全優(yōu)質高效的服務機制。

第三，要樹立“人才第一”的工作理念，著力提升專業(yè)管理服務隊伍建設質量。切實加大境外非政府組織在華活動管理和服務人才的培養(yǎng)力度，持續(xù)開展相關業(yè)務和技術培訓，健全相關人才晉升、獎勵激勵和交流輪崗機制，著力打造政治過硬、能力過硬、技術過硬、作風過硬的專門人才隊伍。

第四，要堅持“以我為主、為我所用”的原則，充分吸收和有效借鑒國外管理服務的先進運作經(jīng)驗，并將其及時轉化為推動中國社會組織健康有序發(fā)展的實際舉措。同時，突出本土化策略，加快本土化進程，鼓勵和支持中國社會組織與境外非政府組織開展交流與合作，進一步規(guī)范、引導境外非政府組織在中國境內的各項活動。

第五，各級各類登記管理部門和機關之間，包括其與業(yè)務主管單位和中方合作單位的協(xié)同和互動，有必要進一步體制化、機制化、常態(tài)化，包括登記前的溝通，登記后的責任分擔，以及如何共同發(fā)揮好依法管理和服務職能、執(zhí)法職能、合法性的協(xié)調職能等，都要逐步建立起長效機制。業(yè)務主管單位，主要集中在商務部門、教育部門、人民團體、民政部門和衛(wèi)生健康部門（截至2020年12月31日，占比72.92%。例如，部級業(yè)務主管單位有：中國人民對外友好協(xié)會、國家林業(yè)和草原局、民政部、生態(tài)環(huán)境部、教育部和中華全國歸國華僑聯(lián)合會，等等[9]），有必要逐步地加以拓展。與此同時，基于境外非政府組織只能在中國境內開展非營利性活動，而公司、企業(yè)（包括所謂的社會企業(yè)）是營利法人，不能做中國境外非政府組織臨時活動的中方合作單位。此種情況下，允許開展臨時活動的國家機關、人民團體、事業(yè)單位和社會組織，其中具有代表性的活躍度高的中方合作單位，就很有必要將其納入由公安部牽頭、業(yè)務主管單位參加的國家境外非政府組織監(jiān)督管理工作協(xié)調機制之中。而且，各方聯(lián)系、溝通和協(xié)調方式，除了走訪、座談、會議研討或交流之外，還有更加多樣化的進一步拓展的空間。

我們有理由期待：國內學者從地方微觀視角和個案跟蹤的角度，開展對境外非政府組織在華活動的依法管理和服務研究，今后會越來越多，也會越來越好。我們有理由相信：既加強登記、備案和監(jiān)管，又為境外非政府組織在華活動提供便利服務，從而更好地促進中外交流與合作的良好局面，一定會形成，也必然會形成。